241/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 241/92 [1] Processo: n.º 297/91. 1ª Secção Relator: Conselheiro Tavares da Costa. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — A. instaurou, no Tribunal Judicial da Comarca de Loulé, acção com processo especial de divórcio litigioso contra o seu marido, B., a que atribuiu o valor de 2.000.001$00. Designada tentativa de conciliação, não foi possível realizá-la por se desconhecer o paradeiro do réu que, como ausente em parte incerta, veio a ser citado nos termos da lei. Lavrou então o Senhor Juiz da comarca despacho, datado de 13 de Março de 1991, cujo teor se passa a reproduzir: O Tribunal de Família e de Menores de Faro (TFMF), com área de jurisdição no Círculo Judicial de Faro para efeitos do disposto na alínea do artigo 79.º da Lei n.º 38/87 (de 23 de Dezembro), foi declarado instalado a partir de 31 de Dezembro de 1990 [v. Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Julho — mapa VI, alínea —, Portaria n.º 1209/90, de 18 de Dezembro]. Compete-lhe julgar, pois, as questões de facto nas acções de estado (a lei fala em «família»), de valor superior à alçada dos Tribunais Judi­ciais de 1.ª instância, salvo tratando-se de acções de processo especiais cujos termos excluem a intervenção do Tribunal Colectivo, bem como as questões da mesma natureza nos incidentes, procedimentos cautelares e execuções, que sigam os termos do processo de declaração e excedam a referida alçada, sem prejuízo dos casos em que a lei de processo prescinda da intervenção do Colectivo [v. alínea b) ], cit. artigo 79.º A competência do mesmo Tribunal de Família está definida, por outro lado, quanto à preparação e julgamento, nos termos dos artigos 60.º e 61.º da Lei n.º 38/87, referida. Importa, desde já, frisar que o Decreto-Lei n.º 214/88 definiu a área de jurisdição do TFMF, cerceando, de algum modo, a competência deste, nos termos atrás apontados, pois limita a sua intervenção — competência — aos critérios valor e natureza das acções, no Círculo Judicial de Faro. Tal procedimento padece de inconstitucionalidade material, orgânica e formal [artigos 164.º, alínea d) , 168.º, n.os 1, alínea q), e 2, 169.º, n.º 2, e 201.º, n.º 1, alíneas a) e b), da CRP]. Analisemos o caso sub judice. Estamos perante uma acção de estado, com processo especial de divórcio litigioso (artigos 1407.º ­e seguintes do CPC — Título IV, Capítulo XVII). Reúne, pois, todos os pressupostos legais (família, valor, intervenção não excluída do colectivo), para ser preparada e julgada pelo TFMF [v. apontadas disposições legais e artigos 60.º, alínea b), da Lei n.º 38/87, 312.º, 646.º, n.os 1 e 2, e 1408.º, n.º 1, do CPC]. Ou seja, a contrário, deixou este Tribunal de ser o competente, quer para a preparação quer para o julgamento [artigos 54.º e 55.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 38/87]. O processo deverá ser remetido para tal Tribunal por ser o competente (artigos 3.º, n.os 1 e 3, da Lei n.º 24/90, de 4 de Agosto, e 59.º do Decreto-Lei n.º 214/88). Pelo exposto, ordeno a remessa do presente processo ao Tribunal de Família e Menores de Faro, por ser o competente. D.N. (também o Ministério Público). Cumpra, após trânsito em julgado (sublinhado original). 2 — Notificado, o Senhor Delegado do Procurador da República na comarca interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Constituição da República (CR) e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LOTC), por considerar que o despacho houve por inconstitucional a norma contida no mapa VI, alínea b), do Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho, com a rectificação constante do Diário da República, I Série, de 30 de Julho de 1988. Já neste Tribunal e porque se entendeu conveniente identificar claramente a norma cuja apreciação de constitucionalidade é pretendida e que o tribunal a quo terá recusado, o Senhor Procurador-Geral Adjunto, notificado ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 75.º-A da LOTC, veio dizer que, se bem se entende a decisão recorrida, julgou-se inconstitucional a norma resultante da conjugação do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88 (Orgânica dos Tribunais Judiciais — Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro) com a alínea b) do citado mapa VI, «na medida em que ela terá restringido a jurisdição desse Tribunal (o de Família e de Menores de Faro), no que à área do círculo judicial de Faro respeita, às acções definidas ­pelo recurso a critérios de valor e de natureza — na alínea b) do artigo 79.º da Lei n.º 38/87», norma que, por conseguinte, foi desaplicada. 3 — Posteriormente, nas alegações apresentadas por este magistrado, não tendo a recorrida contra-alegado, concluiu-se do seguinte modo: 1.º Não se inscreve na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, definida no artigo 168.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, e não é, assim, organicamente inconstitucional a norma resultante da conjugação do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho, com o mapa VI anexo a esse diploma, na parte relativa ao Tribunal de Família e de Menores de Faro, enquanto restringe a competência deste Tribunal, quanto ao círculo judicial de Faro, ao julgamento da matéria de facto nas acções de família de valor superior à alçada dos tribunais judiciais de 1.ª instância. 2.º Termos em que deve conceder-se provimento ao presente recurso. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II 1 — O Senhor Juiz, em nome dos preceitos constitucionais citados e de inconstitucionalidade material, orgânica e formal advinda da sua violação, desaplicou a norma do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88, em conjugação com o mapa VI a esse diploma anexo, na parte relativa ao Tribunal de Família e de Menores de Faro (TFMF) — consoante a interpretação que temos por mais razoável do seu despacho onde, note-se, nunca se cita aquele artigo 5.º Considerou implicar a observância do referido mapa uma alteração de competência dos tribunais, matéria de reserva parlamentar salvo credencial ao Governo para iniciativa legislativa que, no caso, inexiste. Na sequência do seu juízo, teve o TFMF por competente para a preparação e julgamento da acção de divórcio e, do mesmo passo, julgou incompetente o tribunal judicial da comarca de Loulé para os mesmos efeitos. 2 — A matéria de organização e de competência dos tribunais insere-se na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República (AR), como dispõem claramente o corpo do artigo 168.º da CR e a alínea q) do seu n.º 1: 1 — É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: q) Organização e competência dos tribunais […] O Governo não se habilitou previamente de credencial parlamentar para a sua iniciativa pelo que importa averiguar se a normação por si editada se reveste de nível ou grau idóneo a considerar-se invadida essa reserva (cfr. o Acórdão n.º 32/87, deste Tribunal, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Abril de 1987). É que na área do círculo judicial de Faro não coincidente com a da comarca do mesmo nome, as questões de facto nas acções de família, com valor superior à alçada dos tribunais de 1.ª instância, passaram a ser apenas julgadas pelo TFMF, competindo a tarefa de as preparar para os outros tribunais de comarca pertencentes a esse círculo — como, ao tempo, era o caso de Loulé. 3 — A divisão judicial do território português é feita segundo distritos judiciais, círculos judiciais e comarcas — cfr. o n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 38/87, «Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais», doravante LOTJ. Na ordem interna, a jurisdição reparte-se pelos tribunais judiciais segundo a matéria, a hierarquia, o valor e o território — cfr. o n.º 1 do artigo 13.º do mesmo diploma. A organização dos tribunais judiciais de 1.ª instância obedece a critérios relativos à matéria, território, forma de processo e estrutura — cfr. o artigo 45.º do citado texto legal. Segundo a matéria, e de acordo com o disposto no artigo 46.º deste diploma, os tribunais são de competência genérica e de competência especializada, podendo ser criados, em casos justificados, tribunais de competência especializada mista. Figuram entre os de competência especializada os tribunais de família (artigos 60.º e 61.º) e os tribunais de menores (artigos 62.º e 63.º). Estes, se as circunstâncias os justificarem, podem tornar-se tribunais de competência especializada mista, de família e de menores, com a competência própria de uns e de outros. Por sua vez, e no que à organização segundo o território respeita, os tribunais judiciais de 1.ª instância podem ser de comarca, de círculo e de distrito (artigo 47.º, n.º 1), competindo ao tribunal de círculo, segundo o artigo 81.º, n.º 1, alíneas b) e c), da LOTJ, na redacção da Lei n.º 24/90, de 4 de Agosto: Preparar e julgar as acções declarativas cíveis e de família, de valor superior à alçada da relação, salvo tratando-se de processos cuja tramitação normalmente exclua à interven­ção do colectivo, ou em que esta, não sendo previsível no momento da demanda, deva ser subsequentemente requerida pe­las partes; Julgar as acções declarativas cíveis e de família, de valor superior à alçada dos tribunais de 1.ª instância, quando nelas sejam requerida a intervenção do colectivo, devendo, neste caso, as causas preparadas no tribunal de comarca ser remetidas ao tribunal de círculo quando, no momento processual próprio, seja requerida a intervenção do colectivo. No que toca à forma de processo, a citada organização judiciária distingue os tribunais de competência específica e os de competência específica mista (artigo 48.º). Finalmente, e no que se refere à sua estrutura, aqueles tribunais funcionam como tribunais colectivos, tribunais de júri e tribunais singulares (artigo 49.º). De acordo com a alínea b) do artigo 79.º da LOTJ, na redacção da Lei n.º 24/90, aos tribunais colectivos compete julgar, além do mais, as questões de facto nas acções de família de valor superior à alçada dos tribunais judiciais de 1.ª instância, que, em matéria cível, e de 500.000$00 (cfr. artigo 20.º, sempre do mesmo texto de Lei). 4 — O Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho (rectificado no Diário da República, I Série, de 30 de Julho seguinte), ao regulamentar a LOTJ, veio dispôr, por seu turno, no artigo 5.º, terem os tribunais judiciais de 1.ª instância a sede, composição e área de jurisdição definidas em mapa anexo — o VI —, constando deste e relativamente à área de jurisdição do TFMF, no que interessa e tendo em conta aquela rectificação: […] Comarca de Faro Círculo Judicial de Faro para efeitos do disposto na alínea b) do artigo 79.º da Lei n.º 38/87 […]. Consigne-se, ainda, que o TFMF foi declarado instala­do a partir de 31 de Dezembro de 1990, pela Portaria n.º 1209/90, de 18 de Dezembro. Finalmente, já em 1991, o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 206/91, de 7 de Junho, alterou os mapas a que os artigos 1.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88 se referem, aditando, no mapa VI e na parte relativa à jurisdição daquele tribunal, «os círculos judiciais de Beja, Faro, Loulé e Portimão, para efeitos do disposto no artigo 63.º da Lei n.º 38/87», razão pela qual passou o mesmo a intervir também na área territorial destes círculos judiciais relativamente aos processos em que se presuma a aplicação a um menor da medida de internamento e quando, durante o cumprimento da medida relativa a um menor com mais de 16 anos, este cometer alguma infracção criminal. 5 — Considerou-se aconselhável, para melhor compreensão do problema equacionado e da resposta a dar-lhe, esta breve esquematização de uma organização judiciária complexa em si, pois que imbricada em vários factores. Resta, agora, apurar se ao magistrado a quo assiste razão. Na sua perspectiva, a alegada inconstitucionalidade — orgânica, apesar de a referir igualmente nos planos material e formal — consubstancia-se no facto de o Governo, não credenciadamente, reconhecer ao TFMF a plena competência atribuída aos tribunais de família pelos artigos 60.º a 62.º da LOTJ na área territorial da comarca de Faro mas limitar a competência em razão da matéria no restante espaço de círculo judicial de Faro ao julgamento das questões de facto nas acções de família com valor superior a alçada dos tribunais judiciais de 1.ª instância. III 1.1 — Para Gomes Canotilho e Vital Moreira — Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1985, pp. 197 e segs. — o alcance da reserva legislativa da AR não é idêntico em todas as matérias, havendo a distinguir três níveis. A um primeiro nível, de maior exigência, toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR; a um segundo nível, já de média exigência, a reserva limita-se ao regime geral, competindo à AR definir o regime comum ou normal da matéria sem prejuízo de regimes especiais poderem ser definidos pelo Governo ou pelas assembleias regionais, se for esse o caso [hipóteses contempladas nas alíneas d), c), h) e do n.º 1 do artigo 168.º]; finalmente, em terceiro grau a competência da AR é reservada apenas às bases gerais do regime jurídico da matéria [casos das alíneas f), g), n) e da citada norma], deixando ao Governo campo livre para, respeitadas as opções político-legislativas fundamentais de que as ditas bases gerais não se podem alhear, desenvolver legislativamente o respectivo regime jurídico. No entanto, para estes autores é à AR que cabe toda a matéria da organização e competência dos tribunais — face à alínea q), já transcrita — sem embargo de ser problemática «a questão de saber se a criação e a extinção de cada tribunal em concreto é reserva da AR, ou se pertence ao Governo (na base da lei, claro)» (p. 202), como, de resto, ao anotar o artigo 212.º (na versão de 1989, artigo 211.º) não deixam de novamente fazer sentir ( maxime a p. 322). Jorge Miranda, por seu lado, propõe a adopção do critério do primado do Parlamento face aos casos mais duvidosos e, na sequência dessa linha norteadora, que se prefira uma interpretação extensiva ou, pelo menos, uma interpretação não restritiva, optando-se, na manutenção da dúvida, pela reserva absoluta e não pela reserva total e não a parcial (cfr. Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, p. 366). O Tribunal Constitucional — e, anteriormente, a Comissão Constitucional — pronunciaram-se já sobre o alcance da reserva parlamentar plasmada na alínea em referência [alínea do artigo 167.º na versão originária] de modo a incluir, independentemente da amplitude que à reserva se lhe reconheça, «a matéria normativa que modifique a distribuição jurisdicional do País simultaneamente em dois planos: no plano da competência material e no plano da competência territorial», na expressão do Acórdão n.º 66/88, in Diário da República, II Série, de 20 de Agosto de 1988), pois a «organização e competência dos tribunais» deve ser encarada de modo a que toda a regulamentação legislativa que lhe toque deve ser situada ao nível mais exigente e, assim, atribuída ao Parlamento, como, por seu turno, sublinha o Acórdão n.º 3/89 (citado jornal oficial, II Série, de 12 de Abril de 1989). No caso sub judicio o problema consiste em saber se a regulamentação em causa atinge, ou não, esse nível, até porque também este Tribunal já considerou não ser esse o caso de modificações de competência judiciária a que deva atribuir-se simples carácter processual (cfr. Acórdãos n.os 404/87 e 85/88, na II Série do Diário citado, de 21 de Dezembro de 1987 e 22 de Agosto de 1988, respectivamente). 1.2. — Colhe-se do exposto — e esta é, afinal, a tese proposta pelo Ministério Público — que se a intervenção legislativa do Governo for de «segunda linha», de mero desenvolvimento ou regulamentação do regime legal definido pela AR, como fruto de análise casuística das necessidades e das disponibilidades, não haverá censura constitucional ao procedimento adoptado. A esta luz se compreende, que a progressiva cobertura do território nacio­nal, seja de tribunais de círculo, seja de família e/ou de menores e outros, se faça por iniciativa governamental, de harmonia, aliás, com o estatuído nos artigos 108.º, n.º 3, da LOTJ e 55.º, n.º 1, do seu Regulamento: razões de conjuntura e de oportunidade ditarão, com o aval da primeira destas normas, a progressiva densificação da malha judiciária pelo que a criação de novos tribunais não ultrapassa a dimensão de arranjos — ou re-arranjos — organizatórios, para «comodidade dos povos», como é suposto, e tradicionalmente se justificava entre nós os desdobramentos e a multiplicação das circunscrições judiciais. Resta saber se se pode ajuizar semelhantemente no caso dos novos tribunais que se vão criando e instalando mas aos quais se não reconhece, pelo menos numa fase inicial, a competência plena que lhes é devida, como que a compri­mindo — porventura por razões tão válidas como as que ditaram a sua criação. É o último ponto a focar. 2 — Observámos que os tribunais judiciais de 1.ª instância organizam-se segundo a matér­ia, o território, a forma de processo e a estrutura. Aos tribunais de competência genérica, sejam eles tribunais de comarca ou de círculo, compete conhecer das causas não atribuídas a outro tribunal, consoante a explícita regra do artigo 53.º da LOTJ. Os tribunais de comarca situados em área onde ainda não tenha sido declarada a instalação do tribunal de círculo respectivo mantêm a sua competência plena e aí devem ser instauradas todas as acções que aos tribunais de competência genérica cumpre conhecer, atento o disposto no artigo 55.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 214/88. Onde, no entanto, funcionar já o tribunal de círculo — caso de Faro — o tribunal competente para preparar e julgar uma acção de divórcio seria, pelo critério estrutural, o tribunal de círculo e não o da comarca pois decorre dos artigos 54.º, 79.º, alínea b), e 81.º da LOTJ e artigo 6.º do seu Regulamento que, em matéria cível, todas as causas cujo julgamento da matéria de facto caiba ao tribunal colectivo são da competência dos tribunais de cír­culo, como sublinha a Relação de Évora, no seu acórdão de 5 de Julho de 1990 ( Colectânea de Jurisprudência, ano XV, 1990, tomo IV, p. 274). De igual modo, é aos tribunais de círculo que cabe preparar e julgar as acções de valor superior à alçada da Relação, como determina o artigo 81.º, n.º 1, alínea b), da LOTJ. Ou seja, neste quadro a questão reconduz-se aos problemas decorrentes da indiferenciação orgânica entre tribunais singulares e colectivos, com eventual cisão entre a competência para preparar e a competência para julgar uma mesma acção, inconveniente que a autonomização dos tribunais de círculo pretendeu evitar, como se lê no preâmbulo ao Decreto-Lei n.º 214/88. Ora, um tribunal de família e de menores, como o TFMF, é um tribunal judicial de 1.ª instância que, organizatoriamente e quanto à matéria, é de competência especializada mista, funcionando como tribunal de família, de acordo com a competência fixada nos artigos 60.º e 61.º da LOTJ, e como tribunal de menores, com a competência estabelecida no artigo 63.º do mesmo texto. Quanto à sua estrutura, ou funciona singularmente, através do seu juiz privativo — um, no caso do TFMF —, ou como tribunal colectivo, constituído por esse magistrado e os juízes designados pelo Conselho Superior da Magistratura, de harmonia com o disposto no artigo 6.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 214/88, aplicável por força do disposto no artigo 9, n.º 1, do mesmo diploma. Ao juiz privativo, como seu presidente, compete exercer não só as tarefas designadas nas diversas alíneas do artigo 80.º da LOTJ, mas ainda as de preparação do processo, mercê do disposto na actual redacção do n.º 4 do artigo 81.º da LOTJ. O que decorre, aliás, da alínea b) do artigo 60.º, na medida em que aos tribunais de família compete preparar e julgar as acções de separação de pessoas e bens e de divórcio. Finalmente, e segundo o território — desprezando a vertente da forma de processo por desinteressar —, um tribunal como o TFMF, no esquema legal actual, exerce a plenitude das suas competências na área da comarca de Faro, propriamente dita. Fora dela, haverá que distinguir, em conformidade com o mapa VI: como tribunal de família, a área de jurisdição do TFMF abrange as demais comarcas que constituem o círculo judicial de Faro, mas só para efeitos do disposto na alínea b) do artigo 79.º da LOTJ; como tribunal de menores, a área da sua jurisdição abrange as demais comarcas que constituem o círculo judicial de Faro e ainda as que integram os círculos judiciais de Beja, Portimão e Loulé (este, a partir da alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 206/91), para efeitos do disposto no artigo 63.º da LOTJ. Não coincidindo a área da sua jurisdição com a da comarca, enquanto tribunal de família o TFMF funciona analogamente ao tribunal de círculo e, aliás, o seu juiz privativo é equiparado aos juízes dos tribunais de círculo (cfr. artigos 11.º, n.º 1, e 47.º, n.º 1, da LOTJ e artigo 9.º do seu Regulamento). No entanto, a competência material do TFMF não é a mesma em toda a área da sua jurisdição. 3 — Com efeito, do que vem sendo dito ressalta que a conjugação do artigo 5.º do Regulamento da LOTJ com o mapa VI anexo despoja o TFMF de uma parcela de competência própria de um tribunal de família, a um nível que se tem por interventor na área da reserva legislativa da AR. Na verdade, não se trata de uma medida meramente organizatória, fruto da iniciativa governamental que aprecia da existência de condições idóneas para a entrada em funcionamento de mais um tribunal de competência especializada mista e, sequentemente, o declara instalado a partir de determinada data. Trata-se, certamente, de uma dessas situações mas, indo-se mais longe, dota-se a nova unidade dotando-a de uma competência específica, amputada, que não é a que, por força da LOTJ, se atribui a tribunais dessa natureza. Daí que se tenha por comprimida, senão cerceada, essa competência, e, por sua via, afectada a reserva legislativa a que o artigo 168.º da CR, na alínea q) do seu n.º 1 se refere, independentemente da dimensão que à mesma doutrinalmente se reconheça. IV Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se, por consequência, o despacho recorrido. Lisboa, 30 de Junho de 1992. Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz António Vitorino José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme declaração junta). DECLARAÇÃO DE VOTO Consoante já tenho sustentado noutras oportunidades, entendo que o âmbito da reserva parlamentar em matéria de competência dos tribunais, muito embora se não circunscreva às correspondentes bases gerais, não abrange, porém, toda e qualquer definição dessa competência, mas só a que se situa em certo nível ou grau — mais precisamente, naquele nível ou grau em que a natureza e importância das opções legislativas a tomar reclamam que as mesmas passem pelo crivo do debate parlamentar. Ora, não se me afigura que tal aconteça no presente caso — em que, no fundo, simplesmente se delimita a área geográfica da jurisdição, total ou parcial, de certo tribunal de competência especializada mista, mas sem se tocar no perfil dessa competência. A meu ver, com efeito, não está em causa aqui mais do que uma avaliação das condições ou possibilidades «logísticas» de funcionamento dos tribunais — o que é matéria que releva da actividade governativa. Por isto — por que entendi, pois, que a norma em apreço não integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República — votei vencido. — José Manuel Cardoso da Costa. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 267, de 18 de Novembro de 1992, pp. 10 666 e segs.