63/15.4T8MLD.C1 - Tribunal da Relação de Coimbra

1- O artº 1º nº5 da Lei nº67/2007 de 31/12 e a al. i) do nº1 do artº 4º do ETAF apenas relevam, necessariamente e em tese, nas relações Estado/ente, privado ou público que, vg., ex vi de contrato de concessão, atuou no «exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo”.

2- Em concreto e no processo, e nas relações ente/lesado apenas se as partes invocarem tal jaez atuante é que a competência cabe ao tribunal administrativo.

3- Se, ao invés, elas aceitam a delimitação e regulação do objeto do processo por normas de cariz privado e não é alegada atuação imbuída de jus imperii, é competente – até por suposta decisão mais experiente e, assim, curial e justa – o tribunal comum.

4- In casu este entendimento emerge com maior acuidade, pois que a demandada não é a concessionária da AE, mas sociedade anónima que apenas explora um restaurante numa área de serviço da mesma.

ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE COIMBRA.

1.

A (…) instaurou contra S (…), SA e C (…), S.A., acção declarativa, de condenação, com processo comum.

Pediu:

A condenação das três a pagarem-lhe a quantia de 4.080,00 euros acrescida dos juros moratórios à taxa legal desde a citação e até efetivo pagamento.

Alegou.

Foi vítima de queda, por ter escorregado e caído no pavimento, quando caminhava num dos patamares da escadaria exterior de acesso ao estabelecimento de restauração detido pela 1ª ré, sito na área de serviço da Mealhada da auto-estrada A1.

Na sequência da contestação das rés o autor suscitou a intervenção principal provocada da “Brisa (…), S.A”, porque o acidente ocorreu numa zona exterior ao restaurante.

A Brisa auto-Estradas de Portugal, S.A invocou, para além do mais, a sua ilegitimidade passiva por força de transferência para a sociedade Brisa Concessão Rodoviária, S.A da posição de concessionária detida pela primeira no contrato de concessão, em que esta última sociedade passou a assumir a qualidade de concessionária e a ocupar-se da exploração e manutenção da rede viária, designadamente, a A1.

Após o que, o autor requereu a intervenção desta Brisa Concessão Rodoviária, S.A.

Foi admitida a intervenção principal provocada destas duas sociedades.

A interveniente Brisa Concessão Rodoviária, arguiu, na contestação, para além do mais, a incompetência do Tribunal em razão da matéria, defendendo que a apreciação do jaez atinente a este litígio compete aos Tribunais Administrativos e não aos Tribunais comuns, dado que o acidente ocorreu na área de serviço da Mealhada na A1 (auto-estrada do norte), ou seja, num local que foi objecto de um contrato de concessão de serviço público e que, na perspectiva do autor, foi provocado por ter havido omissão dos deveres de segurança que incumbiam à respectiva concessionária, decorrentes do respectivo contrato de concessão.

2.

Seguidamente foi proferida decisão com o seguinte teor:

Termos em que se decide julgar totalmente procedente, por verificada, a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria por tal competência pertencer aos Tribunais Administrativos, em consequência do que, se absolve os réus da instância.

3.

Inconformado recorreu o autor.

Rematando as suas alegações com as seguintes conclusões:

(…)

4.

Sendo que, por via de regra: artºs 635º nº4 e e 639º do CPC - de que o presente caso não constitui exceção - o teor das conclusões define o objeto do recurso, a questão essencial decidenda é a seguinte:

Competência material: do tribunal comum ou do tribunal administrativo?

5.

Apreciando.

5.1.

O Sr. Juiz decidiu alcandorado no seguinte, nuclear, discurso argumentativo:

«Infere-se, portanto, ter o ETAF introduzido um aumento da abrangência jurisdicional dos tribunais administrativos na específica matéria da responsabilidade civil das pessoas colectivas…passando a atribuir aos tribunais administrativos a competência para decidir das questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, sem atender à diversidade gestão pública vs gestão privada; quer no âmbito da responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime da responsabilidade do Estado.

Consequentemente, nas acções de responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito privado há que verificar se estas estão ou não sujeitas ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, publicitado pela Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro.

Assim, o art.1º nº5 deste diploma prevê que “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.”

Em face do que vimos de expender, podemos enunciar dois critérios indiciários do conceito de actividade administrativa. São eles: a) o exercício de prerrogativas de poder público, ou seja, quando para a execução de tarefas públicas de que sejam incumbidas, lhes sejam outorgados poderes de autoridade..em que a Administração age numa posição de supremacia em relação aos particulares…; b) pela vinculação do exercício da actividade a um regime de direito administrativo, ou seja, quando sejam convocadas no exercício de finalidades/tarefas as disposições ou princípios de direito administrativo…

Estamos, assim, perante uma acção de responsabilidade civil extracontratual com vista a obter o ressarcimento de indemnização por danos emergentes de evento lesivo ocorrido em área de serviço de auto-estrada concessionada e com fundamento na falta de observância das regras e condições de segurança daquele espaço, imputando o autor a responsabilidade pela ocorrência à entidade exploradora do estabelecimento comercial para onde o autor seguia; à companhia seguradora com quem esta primeira celebrou contrato de seguro; e às concessionárias que regulam os espaços conexos com a auto-estrada em causa, designadamente, as áreas de serviço, sendo que a actuação destas concessionárias tem na sua génese um contrato administrativo de concessão de obras públicas e de prestação de serviços públicos, que nelas delegou fins e actividades de natureza pública, com o ensejo de protagonizar um serviço público ao invés do Estado, sendo, indubitavelmente, regulado por disposições e princípios de direito administrativo.

Pelo exposto, a apreciação da relação material controvertida desenhada pelo autor é da competência dos Tribunais Administrativos, donde resulta a incompetência absoluta deste Tribunal para conhecer da mesma, sendo a nosso ver inquestionável que a eventual responsabilidade das rés é regulada pelo art.1º nº5 do Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, publicitado pela Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro e, bem assim, por força do disposto na al. h) do nº1 do art.4º do ETAF.»

5.2.

A questão está mais do que debatida e escalpelizada nos seus possíveis argumentos.

Os que defendem a competência do tribunal administrativo em casos como o presente, - concede-se que a maioria na jurisprudência, vg. do tribunal de conflitos – argumentam tal como expendido pelo julgador, alcandorando-se no disposto no artº 1º nº5 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas plasmado na Lei nº 67/2007 de 31.12 e no artº 4º al. h) do do ETAF - Cfr., vg- Ac. da RL de 28.05.2015, p. 9839/13.6TCLRS.L1-6; Ac. da RP de 29.02.2016, p. 7015/12.4TBMTS-A.P1 e Ac. da RC. de 12.01.2016, p. 26/14.7T8CNT.C1, todos in dgsi.pt.

Defendem estes, essencialmente, que:

.«Para determinar a competência dos tribunais administrativos no que concerne às acções de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito privado, há que verificar se a mesma está, ou não, sujeita ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, nos termos do art. 1º, nº 5, da Lei 67/2007, de 31.12.

Nos termos do citado art. 1º, nº 5, da Lei 67/2007, tais entidades privadas ficam submetidas a um regime de responsabilidade administrativa, com a consequente sujeição à jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos do art. 4º, nº 1, i), do ETAF, sempre que esta responsabilidade seja emergente do exercício de uma actividade administrativa, constituindo factores indicativos duma actividade desta natureza o uso de prerrogativas de poder público e a sujeição dessa actividade a disposições ou princípios de direito administrativo.» - Ac. da RC. de 12.01.2016, relatado pelo aqui 1º adjunto

Já os que defendem a competência dos tribunais comuns, alcandoram-se, essencialmente, no discurso argumentativo, vertido nos seguintes arestos da RC: de 07.09.2010, p. nº125/09.7TBIDN.C1; 20.06.2012, p. nº486/11.8TBCTB-B.C1; 20.04.2016, p. 1/16.7T8CNF.C1 e 09.05.2017, p. 4/17.4T8CLB. C1, in dgsi.pt.

Pugnam estes que:

«Decorre do art.º 4º do ETAF (mormente das supra citadas alíneas do n.º 1), que na relação jurídica administrativa há-de existir, pelo menos, um ente público ou um ente privado no exercício de poderes públicos, e que a mesma há-de ser regulada por normas de direito administrativo.» - Ac. de 20.04.2016, relatado pelo aqui 2º adjunto.

Ou, noutra nuance:

«O critério para a atribuição da competência material aos tribunais administrativos, é o litígio fundar-se numa relação jurídico-administrativa, por a esta se aplicarem normas de cariz administrativo e/ou, na acção, ser parte ente público que actue ou invoque poderes de “jus imperii” que o coloquem numa posição de superioridade.

Se, ao invés, a apreciação do pedido depender, exclusiva ou essencialmente, da interpretação e aplicação de normas de índole jurídico-privada e, na acção, o ente publico actue, no processo, despojado de tais poderes, ou seja, em paridade e com igualdade de armas relativamente à outra parte, emerge a competência residual dos tribunais judiciais comuns.

Em casos de dúvida ou de fronteira, deve atribuir-se a competência ao tribunal que, perante a natureza da causa petendi, do pedido e das demais circunstâncias do caso, esteja em melhor posição para, presumivelmente, decidir com maior celeridade, eficácia e propriedade.»

Efetivamente:

«As previsões do artº 212º nº3 da Constituição e do artº 1º do ETAF, que atribuem competência aos tribunais administrativos, abrangem apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais).

Verifica-se assim que para a atribuição de competência material aos tribunais administrativos, desvalorizou-se a distinção entre atos de gestão publica e atos de gestão privada – sendo, aqueles, atos que visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público-, bastando estar-se perante uma relação jurídico administrativa.

Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: primeira, as ações e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; segunda, as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.

Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litigio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal - cfr Gomes Canotilho e Vital Moreira - “Constituição da República Portuguesa Anotada” 3 ed. pág. 815

Ou seja: «são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo e de Direito Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal. Este é, aliás, o critério que melhor corresponde à tradição do nosso contencioso administrativo, que não adopta um critério estatutário, tendendo a submeter os litígios que envolvam entidades públicas aos tribunais judiciais, quando a resolução de tais litígios não envolva a aplicação de normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal» - JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2007, págs. 117 a 118.

Não obstante há que ter presente que no artigo 4.° do ETAF, enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do artigo 1.°, outras em desconformidade com ela.

Assim, «é preciso, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois …há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado. E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições» - Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I págs. 26 e 27.

Sendo certo ainda que, como é consabido: «A competência do tribunal em razão da matéria afere-se pela natureza da relação jurídica apresentada pelo autor na petição inicial, independentemente do mérito ou demérito da pretensão deduzida. É na ponderação do modo como o autor configura a acção, na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir, e tendo ainda em conta as demais circunstâncias disponíveis pelo tribunal que relevem sobre a exacta configuração da causa, que se deve guiar a tarefa da determinação do tribunal competente para dela conhecer» -. Ac. do STJ de de 06.05.2010, p. 3777/08.1TBMTS.P1.S1.

Finalmente e máxime nos casos mais intrincados, duvidosos ou de fronteira, é admissível e até curial o chamamento de um argumento de eficácia, celeridade e boa decisão da causa, pelo que: «A atribuição da competência em razão da matéria será daquele tribunal que estiver melhor vocacionado para apreciar a questão colocada pelo autor, projectando um critério de eficiência que só poderá ser aferido em função do pedido deduzido e da causa de pedir, donde, portanto, a necessidade de verificar se existe norma que atribua a competência a um tribunal especial e, não havendo, caberá ela, subsidiária e residualmente, aos designados “tribunais comuns”» - Ac. do STJ de 12.02.2009, dgsi.pt, p. 08A4090, citando ainda os Acs. do STJ de 27.05.03, p. 03A1376 e de 11.12.03, p. 03B3845.» - Acs. de 07.09.2010 e de 20.06.2012 de que o presente também foi relator.

5.3.

Continuamos, ssdr., a pugnar em casos como o presente, pela competência do tribunal comum.

Na verdade, e para além dos argumentos vertidos nos arestos supra citados importa realçar que o artº 1º nº 5 da Lei nº 67/2007 de 31/12 e a al. i) do artº 4º do ETAF não têm aqui aplicação.

Efetivamente, e como se viu, o requisito necessário, a conditio sine qua non para o chamamento de tais normativos é o ente, público ou privado, ter atuado no «exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo”.».

Ora, nos casos como o presente, tal atuação, em tese e em todas as situações, apenas se coloca, necessáriamente, e por força do contrato de concessão, nas relações entre o Estado e a empresa concessionária.

Já nas relações entre esta empresa e o utente da via tal atuação apenas emerge e releva – e, assim, atribuindo competência aos tribunais administrativos – se for invocada pelo autor lesado, ou, ao menos e concedendo, pela ré concessionária e aqui BRISA.

Não sendo invocado que a atuação da ré, relativamente aos factos que consubstanciam a causa de pedir, se revestiu de prerrogativas de poder publico, ou que, concretamente, obedeceu a regras de direito administrativo, não emerge tal conditio, e, assim a competência do tribunal administrativo.

E se, acrescidamente, o autor funda o seu pedido em regras de jaez, inteira e inequivocamente, cível, então não restam dúvidas que a competência caberá aos tribunais comuns.

Pois que, como se viu, mesmo para os defensores da tese oposta, isto – pedido e causa petendi - é o quid nuclear para aferir da atribuição da competência. – cfr. recente Ac. Do STJ de 01.06.2017, p. 5874/15.8T8LSB.L1-A.S.

Quando assim é, e nenhuma das partes – rectius as ora rés - se apresentam no processo numa posição de superioridade relativamente ao autor decorrente através de uma atuação imbuída de um poder público, de "jus imperii", então, a conjugação de tais fatores dúvidas não deixa, quanto a nós, sobre a conclusão de dever ser o tribunal comum a apreciar e decidir o pleito – neste sentido cfr. o Ac. do STJ de 26.05.2015, p.1798/09.6TBCSC.L1.S1.

Até porque se mais não houvesse, que há, como se viu, sempre seria convocável o mencionado argumento, a um tempo utilitarista e de consecução da justiça material, e, outro tempo, atinente à celeridade e eficácia da decisão.

Pois que, tal como o autor gizou a causa, o Sr. Juiz do tribunal a quo está em tão boas ou melhores - dada a sua maior experiencia na atividade exegética das normas invocadas - condições do que o seu colega do tribunal administrativo para mais depressa e curialmente a julgar.

Ademais, in casu, e como frisa o recorrente, não obstante a Brisa ter sido admitida a intervir nos autos nos termos dos artºs 39º e 316º e sgs do CPC, certo é que o autor, liminar e primordialmente, demandou uma sociedade anónima que nem sequer é concessionária da auto-estrada, mas quando muito, será sub concessionária para a exploração de uma zona de restauração numa sua área de serviço, actividade que, convenhamos, não encerra relevância bastante, a nível de prestação de um serviço público, nem tal empresa, certamente, exerce aquela actividade munida de poderes públicos.

Procede o recurso.

6.

Sumariando.

I- O artº 1º nº5 da Lei nº67/2007 de 31/12 e a al. i) do nº1 do artº 4º do ETAF apenas relevam, necessariamente e em tese, nas relações Estado/ente, privado ou público que, vg., ex vi de contrato de concessão, atuou no «exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo”.

II- Em concreto e no processo, e nas relações ente/lesado apenas se as partes invocarem tal jaez atuante é que a competência cabe ao tribunal administrativo.

III- Se, ao invés, elas aceitam a delimitação e regulação do objeto do processo por normas de cariz privado e não é alegada atuação imbuída de jus imperii, é competente – até por suposta decisão mais experiente e, assim, curial e justa – o tribunal comum.

IV- In casu este entendimento emerge com maior acuidade, pois que a demandada não é a concessionária da AE, mas sociedade anónima que apenas explora um restaurante numa área de serviço da mesma.

7.

Deliberação.

Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso e, consequentemente, declarar a competência material do tribunal recorrido.

Custas recursivas em função da final sucumbência.

Coimbra, 2018.02.06.

Carlos Moreira ( Relator)

Moreira do Carmo

Fonte Ramos