01354/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I – As leis que dispõem sobre o direito de reversão e condições do seu exercício fazem parte do estatuto dos bens, pelo que se aplicam aos factos que ocorrem sob o seu império. II - Assim, é aplicável o artigo 16, número 4, do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro, a pedido de reversão de lotes de terreno gratuitamente cedidos para fim de uso público no âmbito de loteamento autorizado no termos do Decreto-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro, fundado em desvio da finalidade da cedência ocorrido na vigência daquele diploma legal.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., melhor identificada nos autos, intentou contra a Câmara Municipal de Cascais (CMC), acção para reconhecimento de direito à reversão da propriedade sobre os lotes de terreno nº ..., ..., ..., ... e ..., sitos no limite do lugar de ..., inscritos na matriz sob os artigos ..., ..., ..., ... e ..., da freguesia de ... e descritos na Conservatória do registo Predial de Cascais, sob os nºs 03027, 03028, 03032, 03033 e 03034, respectivamente. Na contestação, a Ré deduziu a excepção da ilegitimidade passiva e suscitou as questões prévias da impropriedade do meio processual e a extemporaneidade, determinantes da respectiva absolvição da instância. E, para o caso de assim se não entender, defendeu a improcedência da acção, por não se verificar desrespeito da afectação ao interesse público subjacente à cedência dos referidos lotes de terreno, tendo a mesma cedência sido efectuada por forma pura e irrevogável, sem estipulação de quaisquer condições, e regendo-se a situação pelo DL 400/84 , vigente à data da emissão do alvará de loteamento de 1989 e que não contempla o direito de reversão. Por sentença de 17.5.04, na qual foram apreciadas e decididas as questões prévias e excepções dilatórias suscitadas pela ré e contra-interessados na acção, foi esta julgada improcedente por falta de «suporte legal e de qualquer condição contratual de protecção da posição jurídica da Autora em caso de desvio da finalidade da cedência», ficando «prejudicada a apreciação das excepções peremptórias deduzidas». Inconformada com esta decisão, dela veio interpor recurso a autora, tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões: A.) No nosso sistema jurídico-constitucional, o direito de reversão – como bem se demonstra no Acórdão nº 827/96 do Tribunal Constitucional – constitui um corolário da protecção constitucional da propriedade privada, cuja validade não depende da subsistência de um direito subjectivo determinado, mas decorre do próprio direito objectivo, isto é, do instituto da propriedade privada; B.) Tal direito vale, assim, quer para bens expropriados (ou nacionalizados) pelo Estado, quer – por identidade se não mesmo por maioria de razão – para bens gratuitamente cedidos por particulares aos municípios no âmbito de operações de loteamento urbano; C.) A ratio decidendi do Acórdão nº 827/96 do Tribunal Constitucional colhe plenamente para o caso da reversão de parcelas e lotes de terreno cedidos aos municípios no contexto de loteamentos realizados durante a vigência do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro; D.) Tal como em matéria de expropriações, o facto de o direito de reversão só ter sido legalmente consagrado no Código de 1991 não significa que, por força do disposto nos preceitos conjugados dos artigos 17º, 18º, e 62º da Constituição, tal direito não existisse já, dentro de certos pressupostos, relativamente a expropriações efectuadas quando vigorava o Código das Expropriações de 1976 (a despeito do que estatuía o nº 1 do artigo 7º deste), também em matéria de loteamentos, a sua não consagração formal no articulado do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro, não permite ou legitima que se extraia destoutro diploma legal a norma, sob pena de inconstitucionalidade da mesma por violação das regras citadas da Lei Fundamental, segundo a qual o direito de reversão jamais se constituirá na esfera jurídica do cedente em caso de desvio da finalidade pública da cedência por dizer respeito a parcelas transferidas para os municípios no âmbito de loteamentos realizados durante o respectivo período de vigência; E.) Nestes termos, a sentença recorrida aplicou uma norma extraída do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro – segundo a qual, no âmbito dos loteamentos aprovados no respectivo período de vigência temporal, o cedente de parcelas e lotes de terreno não beneficia, salvo autónoma previsão contratual nesse sentido, do direito de reversão em caso de desvio da finalidade pública da cedência –, que é inconstitucional, por violação do disposto nos preceitos conjugados dos artigos 17º, 18º, nº 1, e 62º da Constituição de 1976; F.) Assim, mesmo que fosse verdadeiro, que não o é, o pressuposto de que partiu a sentença recorrida – de que "o D.L. 448/91 não tem natureza retroactiva, não sendo aplicável, nessa medida, aos loteamentos aprovados antes da entrada em vigor do D.L. 448/91, a consagrar o direito de reversão de propriedade sobre parcelas cedidas quando se verifique desvio da finalidade da cedência" – certo é que, por ter havido desvio da finalidade pública que justificara a cedência dos lotes nºs 10, 11, 17, 18 e 19 no âmbito do processo de loteamento titulado pelo alvará nº 885-89, de 2 de Junho, a ora recorrente, teria sempre direito, nos termos das normas constitucionais citadas (artigos 17º, 18º, nº 1, e 62º), à reversão da propriedade desses mesmo lotes, impondo-se, deste modo, a revogação e substituição da sentença recorrida por outra que acolha a pretensão; O.) A verdade, porém, é que a premissa de que parte a sentença recorrida acerca da não aplicabilidade ao caso sub judice do nº 3 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 448/91 , de 28 de Novembro, nem sequer é correcta – por força do estabelecido na segunda parte do nº 2 do artigo 12º do Código Civil , tal preceito é retrospectivamente aplicável ao presente caso e, assim, à ora recorrente sempre assistia, por essa via, direito de reversão sobre os lotes cedidos para fins de interesse público à Câmara Municipal de Cascais e que acabaram por não ser efectivamente destinados a fins desse tipo, tal como a ora recorrente alegou na sua petição inicial; H.) Efectivamente, o direito de reversão do bem é regulado pela lei vigente na data do exercício desse direito e não pela lei em vigor ao tempo da expropriação ou da cedência desse mesmo bem. A relação jurídica estabelecida entre a ora recorrente e a Câmara Municipal de Cascais não findou com a cedência dos lotes e parcelas de terreno – manteve-se durante todo o tempo que teria sido necessário para a aplicação dos bens cedidos ao fim público que justificara a cedência; I.) Assim, apesar de o alvará de loteamento ter sido aprovado ao abrigo do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro, tal não significa que fique afastada a possibilidade de aplicação da nova lei que o prevê, uma vez que este direito só se constituiu justamente apenas no âmbito da vigência da lei nova, isto é, o Decreto­-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro; J.) No caso aqui sub judice, como só constitui pressuposto do direito de reversão o desvio da finalidade pública da cedência, foi este o facto que determinou o nascimento do direito de reversão da ora recorrente. Ora, este facto só ocorreu quando já estava em vigor o Decreto-Lei nº 448/91 , de 29 de Novembro, pelo que o prazo para o seu exercício se contou apenas a partir desse momento; K.) Por ter havido desvio da finalidade pública que justificara a cedência dos lotes nºs 10, 11, 17, 18 e 19 no âmbito do loteamento titulado pelo alvará nº 885-89, de 2 de Junho, e se isso não resultasse já directamente, como resulta, do disposto nos preceitos conjugados dos artigos 17º, 18º, nº 1, e 62º da Constituição, teria sempre a ora recorrente direito, nos termos do nº 3 do artigo 16° do Decreto-Lei nº 448/91 , à reversão da propriedade desses mesmos lotes. Nestes termos, deve a sentença ora recorrida ser revogada e substituída por outra que conceda provimento à pretensão da Autora de reconhecimento do seu direito à reversão sobre os lotes de terreno cedidos ao município de Cascais no âmbito do loteamento titulado pelo alvará nº 885-89, de 1 de Junho de 1989. Contra - alegou o a Ré CMC, pugnando pela manutenção da sentença. Defende que não existia, na data do licenciamento do loteamento e da doação ao município dos terrenos em causa, disposição legal que consagrasse a respectiva reversão. E que, mesmo que se entendesse aplicável o regime legal do DL 448/91 , de 29.11, seria de improceder o pedido formulado pela Autora. Pois que, dispondo o art. 5 , nº 5 do actual Código das Expropriações, aplicável por força do art. 16 , nº 4 do DL 448/91 , que a reversão deve ser requerida, sob pena de caducidade, no prazo de três anos após o facto que a originou, ao direito de reversão invocado pela ora recorrente estava já caducado quando, em 29.10.01, foi proposta a acção. Sendo que a CMC celebrara, em 21.11.96, o contrato de permuta com a sociedade A. ..., tendo esta registado, em 4.12.96, a aquisição dos lotes de terreno em causa. Neste Supremo tribunal, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: Em nosso entender o recurso jurisdicional merece provimento. O problema que se discute é o de saber se para se decidir sobre o invocado direito de reversão se deverá ter como diploma aplicável a lei vigente à data da emissão do alvará de loteamento – tal como entendeu a sentença recorrida, apoiando-se num acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 98.12.02, no recurso n° 9620373 – ou, se deverá considerar aplicável o regime vigente à data do exercício desse direito, tal como defende a recorrente. A nosso ver a razão está do lado do recorrente. Questão semelhante àquela que aqui está em discussão tem vindo a ser apreciada por este STA, tendo-se formado uma orientação uniforme, mesmo em sede de Tribunal Pleno, no sentido que é sustentado pela recorrente. Em relação aos casos de expropriação por utilidade pública, tem este Supremo Tribunal entendido, de forma reiterada, que o pedido de reversão é regulado pela lei vigente ao tempo em que é deduzido e não pela lei vigente ao tempo da expropriação desse bem – cf., por todos os acórdãos do T. Pleno de 97.05.14 e de 95.06.27, respectivamente no processo n°s 30994 e no processo n° 25147, e os acórdãos das subsecções de 98.10.01 de 98.03.19 e de 95.01.19( Publicado in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 0, com anotação concordante de F. Alves Correia, p. 49 e seguintes. ), respectivamente nos processos nos 37593, 37657 e 31955. Sobre a mesma matéria e no mesmo sentido se pronunciou o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, no parecer n° 8/1994, votado em 94.04.28, e, no parecer n° 102/1977, votado em 77.12.07 (cfr Base de dados da PGR). E as razões em que se funda essa orientação – baseadas no art.º 12° , do CC – justificam, a nosso ver, o mesmo entendimento no caso sub judicio. Nos termos do n° 2 deste dispositivo, quando a lei dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhe deram origem, entender-se-á que abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor. Conforme esclarece Baptista Machado( In Sobre a aplicação no tempo do novo Código Civil, p. 104. ): “... para que à lei nova fique vedada a aplicação imediata, é preciso que ela se refira a matéria contratual; se ela regula o estatuto legal das pessoas ou dos bens, tem efeito imediato sobre todas as situações jurídicas pendentes, ainda que se trate de situações jurídicas modeladas por cláusulas contratuais". Ora, como ponderou, a este propósito, o citado acórdão do T. Pleno de 95.06.27: As leis que dispõem sobre as condições do exercício da reversão fazem parte do estatuto legal dos bens; aplicam-se, portanto, aos factos que ocorrem sob o seu império; o que significa que um pedido de reversão é regulado pela lei então vigente e não pela lei vigente ao tempo da expropriação desse bem. Esta solução tem plena aplicação à situação que ora se analisa. Tal como defende a recorrente: a relação jurídica estabelecida entre a ora recorrente e a Câmara Municipal de Cascais não findou com a cedência dos lotes e parcelas de terreno – manteve-se durante todo o tempo que teria sido necessário para a aplicação dos bens cedidos ao fim público que justificara a cedência; assim, apesar de o alvará de loteamento ter sido aprovado ao abrigo do Decreto-Lei n° 400/84 , de 31.12, tal não significa que fique afastada a possibilidade de aplicação da nova lei que prevê o direito de reversão. É que – acrescentamos nós – este direito veio a ser exercido já na vigência do regime novo. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida e ordenando-se a baixa dos autos à primeira instância para conhecimento das demais questões que importa apreciar. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. A matéria de facto relevante é a que foi dada como provada na decisão recorrida, para a qual se remete, nos termos do nº 6, do art. 713, do CPCivil. A questão a decidir consiste em saber se, na apreciação do pedido de reversão formulado pela ora recorrente, é aplicável o regime do DL 448/91 , de 29.11, ou, antes, o DL 400/84 , de 31.12. No entendimento seguido pela sentença recorrida, tendo sido o loteamento em causa autorizado (em 19.4.89) e emitido (em 2.6.89) o correspondente alvará na vigência do DL 400/84 é este diploma legal o aplicável. Pois que, segundo o mesmo entendimento, o DL 448/91 não tem natureza retroactiva, sendo, por isso, inaplicável aos loteamentos aprovados antes da respectiva entrada em vigor. Assim, e não constando do contrato de cedência, celebrado entre a CMC e a Autora, ora recorrente, qualquer cláusula de salvaguarda do direito de reversão que esta pretende exercer, conclui a sentença, como se relatou, pela inexistência de suporte, legal ou contratual, de protecção da posição jurídica da mesma Autora, em caso de desvio da finalidade de cedência. Em sentido contrário, sustenta a recorrente que, no caso em apreço, é aplicável o indicado DL 448/91 , e, designadamente, o respectivo art. 16, que reconhece, nomeadamente ao proprietário cedente, o direito de reversão sobre as parcelas de terreno gratuitamente cedidas, sempre que haja desvio da finalidade da cedência. Neste sentido, invoca o disposto no art. 12, nº 2 do CCivil, alegando que o direito de reversão do bem é regulado pelo lei vigente à data da respectivo exercício e não pela lei em vigor na data da expropriação ou cedência do mesmo bem. E que a relação jurídica que estabeleceu com a recorrida CMC não findou com a cedência dos lotes de terreno em causa, antes se manteve durante todo o tempo que teria sido necessário para a aplicação dos bens cedidos ao fim público que justificara a cedência. Procede esta alegação da recorrente. Como reiteradamente tem afirmado, de modo pacífico, a jurisprudência deste Supremo Tribunal (vd., p. ex., ac. de 23.4.96-Rº 35534, de 9.7.96-Rº 35998, de 15.4.97-Rº 37652, de 1.7.98-Rº 39505, de 27.6.00-Rº 39204 e de 25.6.02-Rº 37651), o direito de reversão é regulado pela lei vigente na data do seu exercício. Como se afirma no acórdão, de 27.6.95, do Pleno desta 1ª Secção, proferido no Rº 25147, «há que aplicar nesta sede a norma genérica do art.º 12º do C. Civil. Ora, em sede de direitos reais, como é o caso, em princípio aplica-se sempre a lei nova. Ela abstrai dos factos que deram origem a esse direito real. Ver, neste sentido – Oliveira Ascensão, in O Direito – Introdução e Teoria Geral , 2ª edição, pg. 446 e 448, A Tipicidade dos Direitos Reais , 140 e seg. e Batista Machado, in Sobre a Aplicação no Tempo do novo Código Civil , 122 e 123. Como explica Batista Machado, aplica-se a LN sempre que se trate de o estatuto legal dos bens, ainda que os direitos reais sobre os mesmos tenham origem em contrato. Aplicam-se portanto aos factos que ocorrem sob o seu império. O que significa que um pedido de reversão é regulado pela lei então vigente e não pela lei vigente ao tempo da expropriação desse bem». E, como defende a recorrente, apoiada pelo Ministério Público, as razões deste entendimento jurisprudencial, afirmado relativamente às situações de expropriação por utilidade pública, são inteiramente válidas para os casos de cedência gratuita de terrenos no âmbito de operações de loteamento, como é o caso dos autos ( art. 42 , do DL 400/84 e 16, do DL 448/91 ). Com efeito, em qualquer caso, o direito de reversão, havendo desvio da finalidade de utilidade pública, fundamenta-se na própria Constituição da República (art. 62), como «corolário da protecção constitucional da propriedade privada, cuja validade não depende da subsistência de um direito subjectivo determinado, mas decorre do próprio direito subjectivo, isto é, do instituto da propriedade privada» (ac. do Tribunal Constitucional nº 827/96, de 26.6). No caso dos autos, e de acordo com a matéria de facto provada, embora cedidos no âmbito de operação de loteamento autorizada nos termos do DL 400/84 , os lotes de terreno cuja reversão a Autora recorrente pretende obter só foram formalmente transmitidos para a empresa A. B..., em 21.11.96, ou seja, no domínio de vigência do DL 448/91 . E foi essa transmissão de propriedade que, segundo defende a recorrente, conduziu ao desvio da finalidade de utilidade pública, que constitui o pressuposto do direito de reversão, nos termos do art. 16, daquele diploma legal, cujo nº 4 estabelece que « O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio da finalidade da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto à reversão no Código das Expropriações ». Assim sendo, e ao invés do que decidiu a sentença recorrida, este diploma legal, designadamente o transcrito nº 4 do artigo 16, é aplicável na apreciação do pedido da Autora, ora recorrente, relativo ao direito de reversão sobre os indicados lotes de terreno. Nesta medida é, pois, procedente a alegação da recorrente. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao tribunal onde foi proferida, para apreciação e decisão das questões cujo conhecimento nela foi tido por prejudicado, se a tanto outra razão não obstar. Sem custas. Lisboa, 28 de Abril de 2005. – Adérito Santos – (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.