Fundamentação de direito.
Como inequivocamente resulta, quer do teor do próprio requerimento de oposição à execução, quer do conteúdo das alegações de recurso, aquilo que o Opoente/Executado pretende, ao invocar a aplicação do Regime Extraordinário de protecção de devedores de crédito à habitação em situação económica muito difícil, nos termos e para os efeitos no previsto no Decreto nº 88/XII, de 21 de Setembro, publicado através da Lei nº 58/2012, de 9 de Novembro de 2012, é a suspensão automática do processo de execução hipotecário relativo às dívidas decorrentes do crédito à habitação.
Em conformidade com o preceituado no artigo 2, nº 1, desta última Lei, “O regime estabelecido na presente lei aplica-se às situações de incumprimento de contratos de mútuo celebrados no âmbito do sistema de concessão de crédito à habitação destinado à aquisição, construção ou realização de obras de conservação e de beneficiação de habitação própria permanente de agregados familiares que se encontrem em situação económica muito difícil e apenas quando o imóvel em causa seja a única habitação do agregado familiar e tenha sido objecto de contrato de mútuo com hipoteca”, estipulando o nº 2, do mesmo preceito, que “o regime estabelecido na presente lei é imperativo para as instituições de crédito mutuantes, nos casos em que se encontrem cumulativamente preenchidos os requisitos previstos no artigo 4.º”.
Considera o Recorrente ter andado ”mal o tribunal em decidir do mérito do preenchimento ou não dos requisitos legais tendentes à aplicação do regime legal previsto na Lei 58/2012, por incompetente materialmente para o efeito”, pois que, em seu entender, “o exercício dos poderes sancionatórios e de supervisão das instituições bancárias, é da competência do Banco de Portugal, designadamente, o incumprimento do regime estabelecido na Lei 58/2012, de acordo com a sua Lei Orgânica (Aprovada pela Lei nº 5/98, de 31 de Janeiro)”, e “dos actos praticados pelo Conselho de Administração e demais órgãos do Banco de Portugal ou por delegação sua, no exercício de funções públicas de autoridade, cabem os meios de recurso ou acção previstas na legislação própria do contencioso administrativo”.
Entende, assim, o Recorrente, por um lado, que “não cabia ao tribunal sindicar o mérito da decisão do banco exequente, ou seja, analisar o preenchimento ou não dos requisitos da aplicabilidade deste regime extraordinário”, e, por outro, que em face da ausência de reposta escrita e fundamentada, nos termos legalmente prescritos, ao requerimento que apresentou pedindo a aplicação do aludido Regime Extraordinário de protecção, por parte da Exequente, deveria o tribunal a quo ter concluído pelo seu deferimento tácito.
Ora, começaremos por referir que, de facto, embora não concordando inteiramente com a abordagem levada a efeito pelo Recorrente, também se nos afigura que o modo como o tribunal a quo tratou, em termos de qualificação e integração jurídica, a questão submetida à sua apreciação, não terá sido, quer do ponto de vista formal, que da perspectiva substancial, a mais correcta.
Na verdade, em concordância com a opinião expendida pelo Recorrente, temos também como assente que, efectivamente, não incumbia ao tribunal a quo, como também não cabe a este, sindicar o mérito da decisão do banco exequente, mas tão só decidir se deve ou não suspender-se automaticamente a execução a que respeita a presente oposição, dependendo esta suspensão da execução, do deferimento, por parte da instituição de crédito, do acesso do oponente, ao regime estabelecido na Lei 58/2012 - art.º 9.º.
Todavia, o que se não pode esquecer é que a resolução desta questão passa, e tem como subjacente, a de indagar e esclarecer se, realmente, o Executado beneficia, ou pode, ou não, vir a beneficiar, do aludido Regime Extraordinário, pois que, como evidente resulta, não poderá operar o pretendido efeito suspensivo da execução, uma vez que tenha sido indeferido, pelo banco exequente o pedido do executado no sentido de beneficiar do Regime Extraordinário de protecção de devedores de crédito à habitação em situação económica muito difícil.
Assim, sobre o Executado impendia apenas o ónus de alegar e demonstrar ter já efectuado esse pedido, com sucesso, ou, pelo menos, de que um tal pedido, já realizado, corria os seus normais termos, aguardando ainda resposta por parte da instituição bancária competente.
Isto assente, vejamos então em que alicerçou o Executado a oposição que deduziu à execução.
Ora, como supra se referiu, fundamento e, em síntese, alegou o Executado que se encontra divorciado da sua mulher e numa situação económica difícil, sendo que, devido a este estado de coisas, e porque preenchia todos os requisitos legais, apresentou na exequente um requerimento para accionamento do Regime Extraordinário de Protecção de Devedores de Crédito à Habitação em Situação Económica Muito Difícil.
Sucede que a Exequente não emitiu qualquer resposta a tal requerimento razão por que, em seu entender, se deve considerar que existe um deferimento tácito, ficando, por isso, impedida de promover a execução da hipoteca até que cesse a aplicação das medidas de protecção previstas na lei.
Daqui resulta que, como se deixou já dito, aquilo que se pretendeu submeter a apreciação do tribunal, através da dedução da oposição, foi o aquilatar da relevância jurídica do comportamento da Exequente – alegada e comprovadamente omissivo - em face do pedido de acesso ao Regime Extraordinário de protecção de devedores de crédito à habitação, que lhe foi efectuado pelo Executado, no sentido de ficar esclarecido se se podia entender que, em razão e por decorrência dessa omissão, se poderia considerar ter sido tacitamente deferido esse seu pedido, beneficiando ele, por consequência, desse regime, e, por decorrência, da suspensão da execução, até aplicação das aludidas medidas.
E, assim sendo, efectivamente, a questão que ao tribunal foi submetida e que por ele deveria ter sido apreciada não se subsumia ou consistia na análise do mérito de eventual decisão proferida pelo Exequente, mas tão só na de saber se o Executado podia ou não beneficiar do aludido Regime Extraordinário.
Na verdade, o efeito de suspensão de uma execução já instaurada, como se pretende seja decretada no presente caso, apenas pode ser obtido através da invocação e demonstração de que já beneficia do mencionado Regime, ou, pelo menos, de que já procedeu à formulação do pedido, que ainda aguarda decisão, da aplicabilidade do aludido Regime Extraordinário, não impendendo sobre o executado o ónus de alegar e proceder à subsequente demonstração judicial de todos os pressuposto de que depende a aplicabilidade de um tal regime, pois que, ao tribunal comum apenas compete a extracção de ilações de cariz processual - determinar a suspensão da instância até que cesse a aplicação das medidas de protecção - com relação a acções executivas em curso em que esteja em causa a cobrança de créditos desta natureza, e não, ou também, analisar se se verificam ou não os respectivos requisitos de concessão desse mesmo regime extraordinário de protecção.
Assente o exposto, passemos então à análise da regulamentação ou do concreto regime extraordinário de protecção.
Para acesso a esse regime, o mutuário que entenda reunir as respectivas condições de aplicabilidade deverá iniciar com a apresentação de requerimento junto da instituição de crédito que lhe concedeu o empréstimo, fazendo a devida prova documental demonstrativa de que satisfaz os critérios legais exigidos no diploma – artigo 8, nº 1, da referida Lei.
Tal requerimento, como resulta do artigo 8º, nº 2, da mesma Lei, deverá ser apresentado pelo mutuário, até ao final do prazo para a oposição à execução hipotecária que esteja pendente em Tribunal ou até à venda executiva do imóvel, tendo como efeito impedir que a instituição de crédito promova a execução da hipoteca até que cesse a aplicação das medidas de protecção que venham a ser aplicadas - artigo 9º, nº 1.
Após a entrega do requerimento junto da instituição de crédito, tem esta 15 dias para se pronunciar sobre o resultado da verificação dos requisitos de aplicabilidade das medidas de protecção, devendo essa comunicação ser efectuada por escrito e de forma fundamentada (artigo 8º, nº 3).
Se a instituição de crédito entender que é presumivelmente viável o cumprimento por parte do mutuário, apresentará um plano de recuperação com uma ou várias das medidas constantes dos artigos 10º a 14º.
Após a apresentação ao mutuário da proposta de plano de recuperação, a instituição de crédito e o mutuário dispõem, nos termos do nº 1 do artigo 16º, de 30 dias para negociar e acordar alterações a essa proposta do plano de reestruturação.
Se o mutuário recusar ou não formalizar uma proposta de plano de reestruturação apresentada pela instituição de crédito e cujo cumprimento se presuma viável, o mutuário perderá o direito à aplicação das medidas substitutivas, excepto se a instituição de crédito mantiver a intenção de as aplicar.
Sucede, porém, que pode haver lugar à aplicação de medidas substitutivas da execução hipotecária, sempre que o mutuário esteja abrangido pelo regime estabelecido na Lei nº 58/2012 e se verifique alguma das situações previstas no nº 1 do seu artigo 20º, designadamente se a instituição de crédito tiver comunicado ao mutuário a opção de não apresentar uma proposta de plano de reestruturação, elencando o nº 2 do citado normativo as situações em que a instituição de crédito pode recusar as medidas substitutivas.
Ora, estabelecendo-se no artigo 8º, da mencionada Lei, que o mutuário, para aceder ao regime nela previsto, deverá dar entrada do requerimento junto da instituição de crédito até à venda executiva do imóvel sobre o qual incide a hipoteca do crédito à habitação, caso não tenha havido lugar a reclamação de créditos por outros credores, dessa actuação procedimental decorrerão, necessariamente, efeitos processuais no que concerne à execução pendente.
Temos assim que, uma vez demonstrada que seja, pelo mutuário/executado, a apresentação do requerimento junto da instituição de crédito (exequente na acção executiva), como efeito necessário decorrerá a suspensão da instância executiva, não podendo ser realizada a venda até que haja decisão da instituição de crédito, por escrito e fundamentada, sob pena de, se assim se não entender, ficar o regime decorrente da Lei nº 58/12 completamente esvaziado de conteúdo, redundando em violação dos fins ínsitos na aludida lei que visa a protecção do mutuário em situação económica muito difícil e que, como supra se realçou, é imperativa para as instituições de crédito, inibindo-as de promoverem a execução e obstaculizando à realização da venda do imóvel hipotecado.
Destarte, e sem mais, como forçosa se impõe a conclusão de que, conforme se refere no acórdão da Relação do Porto, de 12/03/2014, “a existência de uma evidente interdependência entre o regime extraordinário de protecção de devedores de crédito à habitação em situação económica muito difícil e a execução hipotecária pendente em Tribunal, torna exigível que, para assegurar a eficácia deste regime excepcional, o julgador, logo que tenha conhecimento da pretensão do mutuário/executado de aceder ao aludido regime junto do banco/exequente, determine a suspensão da instância executiva, ao abrigo do disposto no nº 1 do artigo 272º do NCPC, por se tratar de “um motivo justificado”, suspensão que se manterá até ao final das negociações previstas na Lei nº 58/2012, e observe um controlo efectivo dessas negociações e das razões do seu eventual fracasso, se tal assim vier a ocorrer, só então podendo ser ordenada a cessação da suspensão da instância executiva”.[1]
No entanto, sendo este o processo a seguir, em conformidade com o que resulta do art.º 39.º, n.º 6, da Lei 58/2012, compete ao Banco de Portugal sindicar o cumprimento, pelas instituições de crédito, do regime extraordinário em causa, decidindo das reclamações apresentadas pelos consumidores e associações que os representam, sem prejuízo das sanções previstas no art.º 36.º da Lei 58, caso as instituições de crédito recusem infundadamente o acesso dos mutuários que o requeiram e que reúnam todas as condições previstas nos art.ºs 4.º e 5.º em qualquer das modalidades do regime estabelecido na dita Lei (cfr. art.º 36.º).
Ora, na presente situação, não reconhecendo competência material ao tribunal comum para “decidir do mérito do preenchimento ou não dos requisitos legais tendentes à aplicação do regime legal previsto na Lei 58/2012”, pretende, no entanto, o Recorrente, que o mesmo e “incompetente” tribunal, considere ter havido um deferimento tácito do pedido de acesso ao Regime Extraordinário, sem curar de saber, por não o poder fazer, se se verificam ou não os respectivos pressupostos.
E, salvo o devido respeito, em nosso entender, de facto, se não compete ao tribunal decidir da primeira, também se nos não suscitam quaisquer dúvidas de que, de modo algum poderá considerar verificada a segunda das referidas situações.
Com efeito, perante a demonstrada omissão de resposta escrita e fundamentada, dentro do prazo legalmente previsto, sobre o resultado da verificação dos requisitos de aplicabilidade das medidas de protecção, por parte do Exequente, ao requerimento por si apresentado, e, designadamente, em face das informações verbais, prestadas pela Exequente, tendentes a explicar essa omissão com o facto de entender que o accionamento do regime extraordinário implicava a participação da sua ex-mulher, o que o Executado deveria ter feito era, ou fazer intervir a ex-esposa, ou, discordando da posição da Exequente quanto à necessidade dessa intervenção, em utilização dos mecanismos processuais ao seu dispor, apresentar reclamação para o Banco de Portugal, por recusa infundada de acesso ao regime estabelecido na Lei nº 58/2012.
Defende o Recorrente, no entanto, que, a falta de resposta escrita e fundamentada da exequente deve ser interpretada como um deferimento tácito.
E, em sustentação desta sua tese, alega ser da competência do Banco de Portugal, o exercício dos poderes sancionatórios e de supervisão das instituições bancárias, designadamente, o incumprimento do regime estabelecido na Lei 58/2012, pelo que, sendo este Banco uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, aos actos do seu Conselho de Administração e demais órgãos do Banco de Portugal ou por delegação sua, “no exercício de funções públicas de autoridade”, cabem os meios de recurso ou acção previstas na legislação própria do contencioso administrativo, razão pela qual, enquanto órgão competente para decidir do mérito da aplicação deste regime e sendo o contencioso administrativo o meio processual adequado, deverá aplicar-se o Código de Procedimento Administrativo e por maioria de razão, deverão aplicar-se as regras do deferimento tácito.
Certo que em conformidade com o disposto, no artigo 268º, nºs 4) e 5), da Constituição da República Portuguesa, é garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa que sejam lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
E, perante este quadro constitucional, o legislador português teve de conformar o sistema legal de modo ao particular ver garantidos os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, sendo nesse âmbito que se aparece e se inscreve o acto tácito.
Assim, e de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA), o “acto tácito” no direito administrativo traduz-se em poder interpretar-se para certos efeitos e em certas circunstâncias previstas na lei a passividade ou o silêncio de um órgão administrativo como significando o deferimento ou indeferimento de uma pretensão formulada pelo interessado, quando a Administração tem a obrigação de se pronunciar, com vista a proteger o interessado contra uma tal passividade.[2]
Sucede no entanto e cumprirá realçar que, quem omitiu a resposta, “por escrito e de forma fundamentada“, foi a Exequente, Caixa Económica Montepio Geral, no âmbito exercício da sua normal actividade que, e contrariamente do que sucede com o Banco de Portugal, não pratica actos “no exercício de funções públicas de autoridade”, ou seja, no exercício de um actividade de administração pública, de prossecução de interesses públicos que lhe tenham sido cometidos, que tornasse inadmissível que lhe fosse permitido não responder aos cidadãos, sem que estes tivessem forma de defender os seus direitos.
E se inequivocamente isto assim é, convirá, por outro lado realçar que, fora do âmbito da actividade da administração pública, com excepção das hipóteses previstas no artigo 218, do C. Civil, o silêncio não tem qualquer valor jurídico, não valendo como aceitação, nomeadamente, não são admissíveis, neste domínio, as presunções do julgador (presumptiones hominis), pelo que, não valendo aqui o silêncio como aceitação, obviamente, não se pode verificar o deferimento tácito.
Na verdade, do teor deste último preceito, no qual se prescreve que “o silêncio vale como declaração negocial, quando esse valor lhe seja atribuído por lei, uso ou convenção”, extrai-se de modo evidente “a regra de que o silêncio não vale como declaração, nada significa, salvo se por lei, uso ou convenção lhe for atribuído determinado significado negocial”[3].
Destarte, de tudo o acabado de expender, decorre, assim, que, realmente, o Executado logrou demonstrar ter efectuado o pedido de acesso ao Regime Extraordinário de protecção de devedores de crédito à habitação, bem como, que a Exequente omitiu resposta formalmente adequada, nos termos legalmente consagrados, já que o não fez por escrito e fundadamente.
Contudo, o certo é que, não obstante essa omissão de resposta formal, e pese embora o tenha feito por meios e em moldes formalmente inadequados - dado que o fez verbalmente -, tendo a Exequente comunicado ao Executado o indeferimento, ou, pelo menos, as razões porque, dadas as circunstâncias e os termos em que foi efectuado, não concebia deferir o seu pedido – já que o informou de que para o accionamento do regime se tornava necessária a intervenção da sua ex-esposa, deixando, assim, em aberto, todas as possibilidades, e, portanto, até a de eventualmente, e uma vez regularizada a intervenção, vir a deferir esse pedido - aquele último, no entanto, perante esta informação, nada fez, ou seja, não provocou a intervenção da ex-esposa, nem apresentou qualquer reclamação para a entidade competente desse indeferimento.
E assim sendo, porque não beneficia do aludido Regime Extraordinário, nem tem pendente qualquer pedido com vista a concretizar esse objectivo, que se encontre a aguardar decisão, inequivocamente resulta igualmente que não poderá o Opoente/Executado beneficiar da suspensão automática do processo de execução hipotecário relativo às dívidas decorrentes do crédito à habitação, decorrente da aplicação desse regime, consagrado na Lei 58/2012 de 9 de Novembro, ou, mais concretamente, previsto no respectivo artigo 9, n º2), alínea b), dessa mesma Lei.
Improcede, assim, a presente apelação.
Sumário – artigo 663, nº 7, do C.P.C..
I- A suspensão automática do processo de execução hipotecário relativo às dívidas decorrentes do crédito à habitação, no âmbito do regime extraordinário de protecção de devedores de crédito à habitação em situação económica muito difícil, (Lei 58/2012) apenas se poderá verificar se a instituição bancária mutuante deferir o requerimento do mutuário no sentido de ser abrangido por aquele regime.
II- E não cabe ao tribunal onde corre termos a execução hipotecária, sindicar o mérito da decisão de indeferimento da instituição de crédito no âmbito da Lei 58/2012, pois que, como decorre do seu art.º 39.º n.º 6, é para o Banco de Portugal que o mutuário/consumidor pode reclamar relativamente ao cumprimento do regime em causa, sem prejuízo das sanções previstas no art.º 36.º III- O “acto tácito” traduz-se, no direito administrativo, em poder interpretar-se para certos efeitos e em certas circunstâncias previstas na lei a passividade ou o silêncio de um órgão administrativo como significando o deferimento ou indeferimento de uma pretensão formulada pelo interessado, quando a Administração tem a obrigação de se pronunciar, com vista a proteger o interessado contra uma tal passividade.
IV- Todavia, à omissão de resposta escrita e fundamentada, por parte da instituição bancária, ao requerimento do mutuário para aplicação Regime Extraordinário de protecção de devedores de crédito à habitação em situação económica muito difícil, não pode ser conferido o valor de deferimento tácito, pois que, actuando o banco no âmbito exercício da sua normal actividade, não pratica actos de prossecução de interesses públicos, que tornasse inadmissível que lhe fosse permitido não responder aos cidadãos, sem que estes tivessem forma de defender os seus direitos.
