0513/24.9BEPNF - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista onde se discute a correta interpretação do alcance da Lei n.º 45/2024 e o direito à reinscrição na CGA.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. RELATÓRIO A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, I.P. (CGA) , melhor identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa que contra si foi intentada por AA , também devidamente identificada nos autos e, ainda, contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. e o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO , não se conformando com o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, proferido em 09/05/2025, o qual negou provimento ao recurso interposto pela Recorrente, CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, I.P. (CGA) , confirmando a sentença recorrida, veio do mesmo interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA. A Autora e ora Recorrida, AA , apresentou contra-alegações em que defende a não admissão da revista por falta de verificação dos necessários pressupostos legais previstos no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA e, quando assim não se entender, a improcedência do recurso. II. OS FACTOS Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. O DIREITO O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente , revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional . Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “ válvula de segurança do sistema ”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos. O Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Penafiel, na presente ação administrativa, em que foi peticionado que seja reconhecido o direito da Autora (que em 1 de janeiro de 2006 exercia funções públicas) à manutenção da qualidade de beneficiária da CGA e a nela ser reintegrada com a atualização do vínculo de subscritor, com efeitos à data da sua retirada na CGA, proferiu sentença, em 27/11/2024, julgando procedente a ação e, em consequência, reconheceu o direito da Autora a manter-se como subscritora da CGA, condenando as Demandadas a praticar os atos necessários à atualização do vínculo da Autora com efeitos à data da sua retirada como subscritora da CGA. Interposto recurso, o TCA Norte, negou provimento ao recurso interposto pela Recorrente, CGA, confirmando a sentença recorrida. Resulta do presente recurso como questão essencial a decidir, se atendendo ao disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29/12, a Autora tem direito à manutenção da sua inscrição enquanto subscritora da CGA, em face de resultar do seu registo biográfico que houve descontinuidade no exercício de funções públicas e quebras do vínculo jurídico laboral público e se a sentença proferida em primeira instância ponderou devidamente a matéria de facto e a especificidade da articulação de dois regimes de proteção social, assim como, por ter sido aprovada pelo Conselho de Ministros uma proposta de Lei que visa clarificar a interpretação da Lei n.º 60/2005 , de 29/12. Foi decidido no acórdão recorrido que se extrai do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro que, “ é possível depreender que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 01.01.2006. Tal significa que um trabalhador que “inicie funções”, a partir daquela data, passa a estar abrangido pelo regime geral da segurança social. Neste sentido, a utilização da expressão verbal “inicie funções”, torna inequívoco o âmbito e sentido da norma em causa: pretende abranger os trabalhadores que pela primeira vez exercem funções, aos quais, nos termos da legislação vigente, seria aplicável [se não fosse esta nova norma] o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venham a estar vinculados, do tipo de relação jurídica de emprego de que venham a ser titular ou de norma especial que lhes conferisse esse direito. Ou seja, o que se pretende é não aumentar o número de inscrições através da eliminação da possibilidade de entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. ”. Porém, a Autora já esteve inscrita na CGA, pelo que não está em causa a inscrição neste regime de previdência de um novo subscritor. Além de que, segundo o acórdão recorrido, “ Da leitura conjugada das referidas normas do n.º 2 do artigo 2º da Lei n.º 60/2005 e do n.º 1 do artigo 22º do EA retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição. ”. Assim, não obstante o julgamento convergente das instâncias, a CGA vem retomar no recurso de revista a questão essencial controvertida, invocando que a admissão da revista é indispensável para uma melhor aplicação do direito e para a boa administração da justiça, além de a matéria em causa apresentar grande interesse jurídico e social, por se tratar de matéria de aposentação e segurança social, suscetível de afetar as centenas de ações em curso nos tribunais administrativos sobre este tema. Sustenta a Recorrente, CGA que aplicando esse regime ao caso da Recorrida, o pedido de reinscrição na CGA, não reuniria condições para ser julgado procedente, uma vez que, como resulta do n.º 3 do artigo 2.º da referida Lei, nos casos abrangidos pela ressalva do seu n.º 2, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a Lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas. Ou seja, entende a Recorrente que “ nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98 . ”. O que ora está essencialmente em causa prende-se com a interpretação das disposições conjugadas do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29/12 e do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, cuja matéria encontrava-se estabilizada pelas decisões deste Supremo Tribunal Administrativo, quer pelo decidido no Acórdão de 06/03/2014, Processo n.º 0889/13, citado pelas instâncias, quer pelas subsequentes decisões de não admissão de revista sobre esta questão, como sucedeu nos Acórdãos datados de 09/06/2022, Processo n.º 099/21.6BEBRG ; de 14/07/2022, Processo 0496/20.4BEPNF ; de 22/07/2022, Processo 1974/20.0BEBRG , e de 06/10/2022, Processo n.º 307/19.3BEBRG. Tem este STA considerado certo e estabilizado o entendimento de que a CGA estava fechada a novas inscrições por efeito da Lei n.º 60/2005 , de 29/12, mas que essas novas inscrições se circunscreviam a casos de primeiras inscrições e não a situações como as dos professores, que, por vezes, viam essa inscrição interrompida por não obterem colocação no âmbito dos procedimentos concursais, sendo esta precisamente a interpretação acolhida pelas instâncias. No entanto, agora coloca-se a questão da interpretação e aplicação da Lei n.º 45/2024 , cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “ Interpretação autêntica ”, estipula o seguinte: “ 1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72 , de 19 de dezembro: Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98 , de 18 de novembro. ”. Trata-se, como resulta do artigo 4.º, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024 , de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13.º , n.º 1 do Código Civil . As questões jurídicas suscitadas neste processo são muitas, complexas e de relevância jurídica clara no que contende com correta qualificação ou não da lei como interpretativa e os problemas de constitucionalidade que aqui podem estar associados, desde logo, a respeito da admissibilidade da produção de efeitos com a amplitude prevista no mencionado artigo 4.º, n.º 1, e as expectativas legítimas em sentido diverso que se possam considerar verificadas. Assim, não obstante parecer terem as instâncias decidido corretamente e de já ter sido proferida decisão pelo Tribunal Constitucional, nos termos do Acórdão n.º 689/2025, de 15/07/2025, mas apenas com efeitos no respetivo processo, além do recente Acórdão deste STA, de 11/09/2025, Processo n.º 1183/23.7BEPRT , não existe ainda uma pronúncia consolidada por parte deste STA, sendo esta uma matéria com evidente relevância jurídica e social e com aptidão expansiva de se replicar em muitos outros processos. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em admitir a revista. Sem custas. Lisboa, 2 de outubro de 2025. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.