01455/15 - Supremo Tribunal Administrativo

A APL — Administração do Porto de Lisboa, S. A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, não é representada em juízo pela Fazenda Pública mas antes por mandatário especialmente designado para o efeito pelo respectivo Conselho de Administração, a tal não obstando o facto de estar em causa uma reclamação das decisões do órgão da execução fiscal.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. Vem A………….., com os sinais dos autos, interpor recurso do despacho do Tribunal Tributário de Lisboa proferido nos autos de reclamação de decisões do órgão da execução fiscal nº 1506/15.2BELRS, a fls. 190/191, o qual absolveu a Fazenda Pública da instância e determinou que os autos corressem termos contra a Administração do Porto de Lisboa, SA, ordenando ainda a notificação do Presidente do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa, SA, para no prazo de oito dias apresentar resposta a que alude o artº 278º, nº 2 do CPPT.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

A. Na qualidade de revertido no processo de execução fiscal n° 3069201001005480, em que são cobradas alegadas taxas que seriam devidas à Administração do Porto de Lisboa, S.A., pela suposta concessão de terrenos do domínio público hídrico à executada principal - a sociedade B………………, Lda, com o MPC ……….. - nos termos do já revogado Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, o Apelante apresentou requerimento de suspensão da execução com dispensa de prestação de garantia, com o objectivo de suspender tal execução no decurso da impugnação judicial e da oposição à execução que também apresentou.

B. E apresentou tal pedido ao Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 1, já que é naquele serviço que corre a execução, nos termos dos artigos 10 nº 1, alínea l), 148°, n° 1, alínea a), 149°, 150° e 152°, n°1, todos do CPPT.

C. Tendo em conta o montante global da quantia exequenda (€ 1.424.674,84), tal pedido foi apreciado pela Direcção de Finanças de Lisboa, que o indeferiu.

D. Inconformado, o Apelante apresentou a já identificada Reclamação judicial, nos termos do artigo 276° do CPPT.

E. Já depois de ter respondido à reclamação apresentada, nos termos do artigo 278°, n°2, do CPPT, a Fazenda Pública apresentou requerimento no qual invoca a sua ilegitimidade “para representar a Administração do Porto de Lisboa, S.A.”, credora nos autos de execução supra identificados.

F. O Tribunal a quo proferiu despacho que julgou procedente a excepção de ilegitimidade suscitada e deu sem efeito a notificação remetida à Fazenda Pública para contestar, dando também sem efeito os actos posteriores que de tal notificação dependessem.

G. O Apelante não pode conformar-se com o conteúdo de tal despacho, tendo em conta o âmbito específico em que foi proferido o acto de indeferimento reclamado, a natureza do mesmo e a qualidade do órgão que o emanou, ou seja: o fato de tal acto ter sido praticado na execução fiscal, no âmbito de um pedido que tem de ser efectuado ao órgão de execução fiscal e tendo sido praticado por esse mesmo órgão, conforme preceitua o artigo 52°, n°4, da LGT e 170° do CPPT.

H. Isto porque tal despacho afirma que a Fazenda Pública não tem competência para representar a Administração do Porto de Lisboa, S.A

I. No entanto, não é a APL, S.A. que carece de ser representada nos autos de reclamação de actos do órgão de execução fiscal, uma vez que só a Autoridade Tributária é competente para a execução fiscal neste caso.

J. E sendo a Autoridade Tributária a entidade competente para a execução fiscal, de acordo com o artigo 10°, nº 1, alínea f), e tendo sido o acto sindicado praticado por tal Autoridade no âmbito das suas competências enquanto órgão de execução fiscal, é à Fazenda Pública que compete a sua representação em juízo, de acordo com o artigo 15°, nº 1, alínea a), primeira parte

K. Ou seja, a entidade que carece de representação nos autos de reclamação é a Autoridade Tributária, nomeadamente o Serviço de Finanças de Lisboa 1, enquanto órgão de execução fiscal, e a Direcção de Finanças de Lisboa, enquanto autora do despacho de indeferimento de suspensão da execução com dispensa de prestação de garantia, com competência nos termos dos artigos 149° e 150º do CPPT.

L. E a competência da Autoridade Tributária para a execução fiscal verifica-se quer se siga o caminho do artigo 155°, n° 1, do CPA vigente à data dos factos, que remete para a execução fiscal e, consequentemente, para os artigos 148°, n° 2, alínea a), e 15°, nº 1, alínea a), quer se prossiga pelo disposto no artigo 148°, n°1, alínea a), que no entender do Apelante é o que deve ser aplicado ao caso subjudice, já que estamos perante uma dívida de taxas.

M. Invariavelmente, a competência e a legitimidade para a execução fiscal serão da administração tributária, nos termos dos artigos 10º, n° 1, alínea f), 148°, n° 1, alínea a), 149°, 150º e 152, todos do CPPT, cabendo, pois, a competência para representar a administração tributária à Fazenda Pública, de acordo com o artigo 15°, n° 1, a) do mesmo Código.

N. Pelo exposto, o despacho recorrido violou os artigos 10º, nº 1, alínea l), 15°, n° 1, alínea a), 148°, n°1, alínea a), 149°, 150° e 152°, todos do CPPT.»

2. Não foram apresentadas contra-alegações.

3. Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso, com a seguinte fundamentação que, na parte mais relevante, se transcreve:

«A nosso ver o recurso não merece provimento.

No PEF a que se reporta a presente RAOEF está em causa a cobrança de quantia relativa a taxas dominiais da titularidade da APL, SA.

Compete aos serviços da Administração Tributária instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a eles respeitantes, ressalvados os previstos no artigo 151.°/1 (artigo 10.°/ f) do CPPT).

O PEF abrange a cobrança de taxas, como a taxa dominial, ora, em questão (artigo 148.°/1/ a) do CPPT).

Considera-se OEF o serviço da Administração Tributária onde deva correr a execução (artigo 149.° do CPPT).

Tem legitimidade para promover a execução das dívidas referidas no artigo 148.° do CPPT o OEF (artigo 152.°/1 do CPPT).

A credora APL, SA é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (DL 336/98, de 3 de Novembro).

Nos termos do estatuído no artigo 1.°/2 do DL 336/98, de 3/11, a APL, SA, rege-se por esse diploma e seus Estatutos, publicados em anexo, e em tudo o que neles não estiver previsto pelas normas aplicáveis às sociedades anónimas e pelas normas especiais cuja aplicação decorra do objecto da sociedade.

De acordo com o disposto no artigo 10.°/ v) dos Estatutos da APL, SA, compete ao Conselho de Administração representar a sociedade em juízo, activa e passivamente.

Nos termos do disposto no artigo 13.°/1/ b) dos mesmos Estatutos compete ao Presidente do Conselho de Administração representar em juízo e fora dele, sem prejuízo de outros representantes ou mandatários poderem ser designados para o efeito.

Têm legitimidade tributária no processo judicial tributário, além da Administração Tributária, os contribuintes, incluindo substitutos e responsáveis, outros obrigados responsáveis, as partes dos contratos fiscais e quaisquer outras pessoas que provem interesse legalmente protegido, o Ministério Público e o Representante da Fazenda Pública (artigo 9.° do CPPT).

Compete ao Representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários representar a Administração Tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal (artigo 15.°/1/ a) do CPPT).

Quando a representação do credor tributário não for do representante da Fazenda Pública, as competências destes são exercidas pelo mandatário judicial que aquele designar (artigo 15.º/3 do CPPT).

Ora, do que se disse, parece resultar que a APL não faz parte da AT nos termos e para os feitos do disposto no artigo 1º/3 da LGT.

Também, do que se referiu, resulta que a APL é representada em juízo pelo Conselho de Administração, por sua vez representado pelo respectivo Presidente.

Assim sendo, quem deve ser notificado para responder nos termos do disposto no artigo 278.°/2 do CPPT não é a Fazenda Pública, mas sim o Presidente do respectivo Conselho de Administração.

Na verdade, a intervenção do Representante da Fazenda Pública no processo de execução fiscal apenas tem justificação quando estão em causa interesses da Administração Tributária ou de outras entidades públicas que, nos termos da lei, aquela deva representar, nos termos do disposto nos artigos 53.° do ETAF e 15.°/1/ a) do CPPT Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6. edição 2011, Áreas Editora, Volume IV, página 310, Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa e acórdãos do STA de 2011.01.26-P. 01050/10, 2011.02.09-P. 045/11 e de 2011.03.02-P. 046/11, todos eles disponíveis no sítio da Internet www.dgsi.pt).

A decisão recorrida não merece, assim, a nosso ver, qualquer censura.

Termos em que deve negar-se provimento ao presente recurso jurisdicional e manter-se a decisão recorrida na ordem jurídica.»

4. Com dispensa de vistos, dada a natureza urgente do processo, cabe decidir.

5. É o seguinte o teor do despacho recorrido:

«A presente reclamação de acto do Órgão de execução fiscal, deduzida contra o despacho de indeferimento do pedido de suspensão de execução com dispensa de prestação de garantia, foi liminarmente recebida e ordenada a notificação do Representante da Fazenda Pública, nos termos do artigo 278.° do CPPT.

Posteriormente à apresentação da resposta, veio a Exma. Representante da Fazenda Pública suscitar a sua ilegitimidade para contestar a reclamação do acto do Órgão de execução fiscal, na sequência da notificação de despacho proferido na oposição n.° 2468/14.9BELRS, deduzida no âmbito do mesmo processo de execução fiscal, por carecer de poderes de representação da Administração do Porto de Lisboa, S.A

Apreciando e decidindo:

A quantia exequenda que se pretende cobrar coercivamente nos autos de execução n° 3069201001005480, trata-se de uma dívida à APL-Administração do Porto de Lisboa, S.A., relativa a taxas dominiais, no valor de € 1.424.674,85.

Na execução fiscal está em causa, como se deixou expresso, uma dívida relativa a uso privativo sobre parcelas do domínio público, matéria na qual a administração tributária não teve qualquer intervenção, sendo credora a APL Administração do Porto de Lisboa, S.A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (cfr. Dec.-Lei nº 336/98, de 3 de Novembro).

A alínea a), do n.° 1, do artigo 15º do CPPT preceitua que compete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários representar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal. Nos termos dos artigos 10°, alínea v) e 13°, n° 1, alínea b) dos Estatutos da APL, S.A. compete ao conselho de administração assumir a representação da sociedade em juízo e ao seu presidente representar o conselho (cfr. artigo 1, n° 2 do Dec.-Lei n° 336/98).

Daqui resulta que os artigos 9°, n.° 4 e 15.°, n.° 1 do CPPT, estatuem uma regra geral sobre legitimidade relativamente ao representante da Fazenda Pública para intervenção no processo judicial tributário. Porém, não excluem que a legitimidade processual, que se consubstancia na possibilidade de intervenção nos processos judiciais, possa caber a outras entidades, por força de norma especial.

Assim sendo, cabe à APL, S.A. a sua representação em juízo, através de mandatário judicial, nos termos das normas legais supra citadas (cfr. artigo 15.°, n.° 3 do CPPT).

Face ao exposto, julgo procedente a excepção de ilegitimidade suscitada pela Fazenda Pública e, em consequência, dou sem efeito a notificação de fls. 87 efectuada à Fazenda Pública para contestar, ficando sem efeito os actos posteriores que dela dependem (artigos 188°, 191° e 196° do Código de Processo Civil ex vi artigo 2°, alínea e) do Código de Procedimento e de Processo Tributário).

Notifique.

Após trânsito do despacho supra, notifique o Presidente do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa, S.A., para, no prazo de 8 dias, responder, nos termos do n.° 2 do artigo 278.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário.»

6. Do objecto do recurso:

Da análise da decisão recorrida e dos fundamentos invocados pela recorrente para pedir a sua alteração podemos concluir que a questão objecto de recurso consiste em saber se incorre em erro de julgamento o despacho exarado a fls. 190/191, que julgou procedente a excepção de ilegitimidade suscitada pela Fazenda Pública para contestar reclamação das decisões do órgão da execução fiscal apresentada no processo de execução fiscal em que se pretendem cobrar taxas dominiais, da APL, SA, no montante de € 1.424.674,85.

Sobre a suscitada questão de legitimidade entendeu-se no despacho recorrido que é o Presidente do Conselho de Administração da APL, SA que deve ser notificado para responder nos termos do artigo 278.°/2 do CPPT e não o representante da Fazenda Pública (artigos 1.º/2 do DL 336/98, de 3/11, 10.°/ v) e 13.°/1/ b) da APL e 9.°/4 e 15.°/3 do CPPT).

Não conformado com esta decisão vem o ali reclamante interpor o presente recurso.

A base da sua argumentação assenta nas seguintes proposições:

- sendo a Autoridade Tributária a entidade competente para a execução fiscal, de acordo com o artigo 10°, nº 1, alínea f), e tendo sido o acto sindicado praticado por tal Autoridade no âmbito das suas competências enquanto órgão de execução fiscal, é à Fazenda Pública que compete a sua representação em juízo, de acordo com o artigo 15°, nº 1, alínea a), primeira parte;

- a entidade que carece de representação nos autos de reclamação é a Autoridade Tributária, nomeadamente o Serviço de Finanças de Lisboa 1, enquanto órgão de execução fiscal, e a Direcção de Finanças de Lisboa, enquanto autora do despacho de indeferimento de suspensão da execução com dispensa de prestação de garantia, com competência nos termos dos artigos 149° e 150º do CPPT;

- a competência da Autoridade Tributária para a execução fiscal verifica-se quer se siga o caminho do artigo 155°, n° 1, do CPA vigente à data dos factos, que remete para a execução fiscal e, consequentemente, para os artigos 148°, n° 2, alínea a), e 15°, nº 1, alínea a), quer se prossiga pelo disposto no artigo 148°, n°1, alínea a), que na tese do recorrente, é o que deve ser aplicado ao caso subjudice, já que está em causa uma dívida de taxas.

7. Apreciando e decidindo

De harmonia com o preceituado no artº 15º nº 1 do CPPT compete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários representar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal.

Por outro lado dispõe o nº 3 daquele normativo que, quando a representação do credor tributário não for do representante da Fazenda Pública, as competências deste são exercidas pelo mandatário judicial que aquele designar.

Sobre o conceito de Administração Tributária dispõe o n.º 3 do artº 1º da LGT que integram a administração tributária, para efeitos do número anterior, a Direcção-Geral dos Impostos, a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, as demais entidades públicas legalmente incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos, o Ministro das Finanças ou outro membro do Governo competente, quando exerçam competências administrativas no domínio tributário, e os órgãos igualmente competentes dos Governos Regionais e autarquias locais.

No caso, como se evidencia na decisão recorrida, está em causa uma dívida relativa a taxas dominais por uso privativo sobre parcelas do domínio público, sendo credora a APL Administração do Porto de Lisboa, S.A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (cfr. Dec.-Lei nº 336/98, de 3 de Novembro).

A Administração do Porto de Lisboa, que era antes um instituto público dotado de personalidade jurídica de direito público e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (Decreto-Lei nº 309/87, de 7 de Agosto), foi transformada pelo artº 1º do DL 336/98 de 3 de Nov. em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a denominar-se APL — Administração do Porto de Lisboa, S. A., abreviadamente designada por APL, S. A.

Sendo uma sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos integra a categoria das chamadas empresas públicas de estrutura societária, na medida em preenche o requisito de influência dominante, por parte do Estado ou de outras entidades públicas estaduais, a que se refere a primeira parte da alínea a) do n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro

As empresas públicas do tipo societário podem exercer poderes de autoridade que lhe são conferidos pela lei ou contrato e que são indicados exemplificativamente no artigo 14º do Decreto-Lei n.º 558/99 (expropriação por utilidade pública; utilização, protecção e gestão das infra-estruturas afectas ao serviço público; licenciamento e concessão, nos termos da legislação aplicável à utilização do domínio público, da ocupação ou do exercício de qualquer actividade nos terrenos, edificações e outras infra-estruturas que lhe estejam afectas» (cf., neste sentido, Carlos Cadilha, Sociedades de Capitais Exclusivamente ou Maioritariamente Públicos, natureza jurídica e vinculações jurídico-públicas, in amjafp.pt)

No caso, por força do respectivo diploma estatutário (artº 3º, nº 2, al. d) do DL 336/98 de 3 de Nov.) a APL tem competência para a fixação das taxas a cobrar pela utilização dos portos, dos serviços neles prestados e pela ocupação de espaços dominiais ou destinados a actividades comerciais ou industriais.

Não se contestando a natureza tributária da dívida exequenda (taxas dominiais), a questão controvertida no presente recurso é a de saber se a Fazenda Pública tem ou não competência para, no âmbito de um processo de reclamação de actos do órgão de execução fiscal, representar em juízo APL — Administração do Porto de Lisboa, S. A

A recorrente assenta a sua argumentação no facto de ser a Autoridade Tributária a entidade competente para a execução fiscal, de acordo com o artigo 10°, nº 1, alínea f), concluindo que, tendo sido o acto sindicado praticado por tal Autoridade no âmbito das suas competências enquanto órgão de execução fiscal, é à Fazenda Pública que compete a sua representação em juízo, de acordo com o artigo 15°, nº 1, alínea a), primeira parte.

Entendemos, porém, que não lhe assiste razão.

No que respeita à competência para instaurar a execução fiscal, prevê o artº 10º, nº1, al. f) do Código de Procedimento e Processo Tributário um regime próprio, do qual decorre que tal competência cabe à Administração Tributária, através do órgão de execução fiscal.

A execução fiscal é instaurada pelos serviços de finanças sendo o respectivo chefe que promove a execução e dirige a fase administrativa do processo, que corre nesse serviço.

Trata-se de um acto de natureza administrativa que vai despoletar toda a tramitação subsequente em que o processo se vai materializar, e mais não é do que a remessa do título executivo ao órgão da execução ( Ver neste sentido Freitas Rocha, Lições de Procedimento e Processo Tributário, 4ª edição, pag. 325. ).

Como esclarece o Tribunal Constitucional (Ac.80/2003, in tribunalconstitucional.pt) o acto de instauração da execução fiscal mais não corresponde do que à apresentação do título executivo, por parte do credor tributário, na repartição de finanças. Em tal momento, será lavrado despacho, no(s) próprio(s) título(s) ou numa relação deles — despacho esse que terá uma funcionalidade equivalente a uma fórmula de "execute-se" — e proceder-se-á ao respectivo registo (art. 188.°, n.° 1, do CPPT).

A competência para instaurar a execução fiscal cabe, pois, ao órgão de execução fiscal, serviço da Administração Tributária onde deva legalmente correr a execução, mas não se confunde com a legitimidade para representar o credor tributário nessa fase judicial.

Como bem nota o Exmº Procurador-Geral Adjunto no seu parecer, nos termos do disposto nos artigos 53.° do ETAF e 15.°/1/ a) do CPPT Código de Procedimento e de Processo Tributário a intervenção do Representante da Fazenda Pública no processo de execução fiscal apenas tem justificação quando estão em causa interesses da Administração Tributária ou de outras entidades públicas que, nos termos da lei, aquela deva representar.

Efectivamente decorre do referido artº 15º nº 1 do CPPT que os representantes da Fazenda Pública representam toda a administração tributária que não tiver representação especial prevista na lei. ( Cf. Jorge Lopes de Sousa, no seu Código de Procedimento e Processo Tributário, Áreas Edit., 6ª edição, Volume I, pag. 199)

Neste sentido a jurisprudência desta secção vem afirmando que é legítimo extrair do artº 15º do CPPT a conclusão de que ao representante da Fazenda Pública pode caber a representação de outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal se e nos casos em que a lei lhe atribua essa representação.

Este foi o entendimento acolhido nos acórdãos de 20.05.2009, recurso 388/09, de 13.01.2010, recurso 1129/09, e de 30.03.2011, recurso 197/11, e bem assim nos citados pelo Exmº Procurador-Geral Adjunto no seu parecer, em que se julgou que o IVV não é representado em juízo pela Fazenda Pública, mas, antes, por mandatário especialmente designado para o efeito pelo Presidente desse Instituto, a tal não obstando o facto de estar em causa uma reclamação de acto praticado pelo órgão de execução fiscal por dívidas provenientes de taxas, pois que o acto reclamado foi praticado no interesse do IVV.

E também nesse sentido se pronunciou ao acórdão de 27.02.2008, recurso 907/07, em que estava em causa a legitimidade da Fazenda Pública para representar a ERC - Entidade Reguladora da Comunicação Social em impugnação de liquidação da taxa de regulação e supervisão.

Sucede que no caso em apreço, sendo credora a APL Administração do Porto de Lisboa, S.A., os respectivos estatutos contêm norma relativa à representação em juízo daquela entidade e não a atribuem à Fazenda Pública.

Com efeito, de acordo com os artsº 10º, v) e 13º, al. b) do Estatutos da Administração do Porto de Lisboa compete ao respectivo Conselho de Administração Representar a sociedade em juízo e fora dele, activa e passivamente, podendo desistir, transigir e confessar em quaisquer pleitos e, bem assim, celebrar convenções de arbitragem e constituir mandatários da sociedade com os poderes que julgue convenientes.

Em suma, cabendo a representação em juízo da Administração do Porto de Lisboa a mandatário especialmente designado para o efeito pelo respectivo Conselho de Administração, carece o representante da Fazenda Pública de legitimidade para assegurar essa representação nos presentes autos de reclamação das decisões do órgão da execução fiscal, pelo que bem andou a decisão recorrida ao julgar procedente a excepção de ilegitimidade suscitada pela Fazenda Pública.

Improcedem, pois, todos os fundamentos do recurso.

8. Decisão:

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 16 de Dezembro de 2015. – Pedro Delgado (relator) – Fonseca Carvalho – Isabel Marques da Silva.