Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
L… - residente na rua …, Caldas da Rainha - interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra - em 03.03.2008 - que rejeitou o recurso contencioso destinado à declaração de nulidade ou anulação de acto tácito de indeferimento, com fundamento na ilegalidade da sua interposição - no recurso contencioso foi demandado o Órgão Directivo do Centro Nacional de Pensões [CNP]. O indeferimento tácito ter-se-ia formado sobre a pretensão do recorrente contencioso cumular a pensão de invalidez militar com o subsídio de desemprego.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- O recorrente foi incorporado no serviço militar em 30.09.1949 e cumpriu duas comissões de serviço, uma em Angola [de Dezembro de 1960 a Janeiro de 1963] e outra na Guiné [de Janeiro de 1971 a Novembro de 1972], tendo passado à disponibilidade em 12.12.1972;
2- Durante o cumprimento do serviço militar, o recorrente adquiriu uma incapacidade permanente, em virtude da qual lhe foi atribuída uma desvalorização de 5% por Junta Hospitalar de Inspecção homologada em 19.05.1992, tendo a doença sido considerada como adquirida em serviço, foi abonada ao recorrente uma pensão por invalidez nos termos do artigo 127º do Estatuto da Aposentação [aprovado pelo DL nº498/72 de 09.12];
3- Após ter passado à disponibilidade, o requerente empregou-se, e ao ficar desempregado requereu e foi-lhe concedido um subsídio de desemprego, que auferiu desde 1994 até Abril de 2001, data em que recebeu um ofício do Centro Regional de Segurança Social da Região do Centro [Serviço Sub-Regional de Leiria] a informá-lo que deixaria de receber esse subsídio por ter atingido a idade de reforma por velhice, reforma essa que deveria requerer;
4- Após ter requerido a reforma por velhice, o requerente recebeu uma nova informação datada de 19.04.2001, do CNP, referindo que não reunia as condições necessárias para ser atribuída a pensão antecipada, por a prestação de desemprego não ser cumulável com pensões de outro sistema de protecção;
5- Perante estes ofícios, contendo informações contraditórias, o recorrente solicitou esclarecimentos ao CNP sobre a matéria em causa, esclarecendo que a sua pensão militar resultava de doença adquirida durante a prestação do serviço militar obrigatório;
6- O CNP enviou ao recorrente uma nova informação datada de 17.05.2001, confirmando o teor do ofício datado de 19.04.2001;
7- Por não compreender estes sucessivos ofícios com informações contraditórias, o recorrente apresentou, em 04.07.2001, requerimento dirigido ao Secretário de Estado da Segurança Social [SESS], enviado através do CNP, solicitando que a sua situação fosse corrigida;
8- Sobre este requerimento, o CNP, entidade a quem a Secretaria de Estado da Segurança Social o remeteu, por ser a entidade competente para analisar a questão, emitiu apenas uma informação datada de 23.11.2001, na qual se remete para informações anteriores [prestadas antes da apresentação pelo recorrente do requerimento datado de 04.07.2001];
9- Em virtude do recorrente não ter sido notificado de qualquer despacho sobre a sua pretensão, formou-se acto tácito de indeferimento que foi impugnado judicialmente pelo recorrente;
10- Quando em 28.06.02 o recorrente interpôs recurso contencioso de anulação por indeferimento tácito da sua pretensão, desconhecia, por não ter sido notificado, a existência de um despacho de indeferimento expresso datado de 16.11.2001 e assinado pela Directora do Núcleo da Unidade de Prestações de Invalidez e Velhice 3 do CNP, que só foi notificado ao recorrente no decurso do recurso contencioso de anulação, e com a resposta da entidade recorrida;
11- A falta de notificação do acto administrativo, ou a notificação tardia, embora não afectem a validade do acto administrativo, tornam-no ineficaz em relação aos interessados, enquanto a notificação não for feita [ver artigo 66º CPA]. A notificação ao interessado, enquanto requisito de eficácia do acto administrativo, obteve consagração no artigo 268º nº3 da CRP, sendo um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias;
12- Defender, como faz a sentença recorrida, que o recorrente já tinha conhecimento do indeferimento da sua pretensão, mesmo antes de ter sido regularmente notificado do despacho de indeferimento, é uma interpretação contrária aos princípios da colaboração da Administração com os particulares, e da boa fé, consignados nos artigos 7º e 6º-A do CPA, respectivamente;
13- Quando foi notificado do despacho de indeferimento expresso que recaiu sobre a sua pretensão, o recorrente solicitou, no prazo legal, a substituição do objecto do recurso contencioso pelo referido despacho de indeferimento expresso, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 51º da LPTA, o que foi negado pela sentença recorrida, apesar de ser legalmente admissível e aconselhável;
14- E nem se diga, como faz a sentença recorrida, que o despacho de indeferimento expresso, é um acto confirmativo da informação já emitida em 17.05.2001 pela Segurança Social, pois não estão reunidos os requisitos necessários para o efeito, uma vez que entre a informação e o despacho inexiste identidade de fundamentação e até de documentos probatórios analisados;
15- Contrariamente ao decidido pela sentença recorrida, a entidade administrativa competente para apreciar e decidir acerca da pretensão do recorrente é o CNP [artigo 15º nº2 alínea a) da Lei Orgânica do Ministério da Solidariedade e Segurança Social], o qual assumiu a competência decisória nesta matéria em todas as fases do procedimento administrativo, tendo-se como corrigido o erro material por o requerimento ter sido dirigido ao Secretário de Estado da Segurança Social;
16- Ao decidir como decidiu, a sentença recorrida sofre de erros de julgamento e de violação das normas constantes nos artigos 7º nº1 alínea a), 66º alínea a), 68º nº1, todos do CPA, 51º nº1 da LPTA, e 15º nº2 alínea a) da Lei Orgânica do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, aprovada pelo DL nº35/96 de 02.05 [à data em vigor].
Termina pedindo que seja revogada a decisão judicial recorrida.
O recorrido apenas veio pedir a manutenção da decisão judicial recorrida, mas sem apresentar quaisquer conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] a favor do não provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
Na decisão judicial recorrida foram considerados provados estes factos, agora pacificamente aceites pelo recorrente:
1- O recorrente foi alistado em 30.09.1959, como voluntário, para servir por 4 anos no activo, pertencendo à classe de 1961, tendo sido reconduzido, sempre a seu pedido, por mais 3 anos, em 30.09.1963, por mais 3 anos, em 30.09.1966, e, por mais 3 anos, em 30.09.1969;
2- O recorrente foi abrangido pelo plano de referência do Quadro de Complemento, tendo ocorrido baixa do serviço activo com passagem à reserva em 12.12.1972;
3- Em 20.09.1991 foi-lhe concedida a reforma extraordinária, nos termos do artigo 118º nº2 alínea a) do EA [Estatuto da Aposentação], na qualidade de Cabo da Marinha, com fundamento em incapacidade, motivada por doença adquirida em serviço, tendo-lhe sido confirmado o grau de desvalorização de 5%;
4- O recorrente trabalhou após a sua desvinculação à Armada;
5- Foi-lhe concedido subsídio de desemprego entre 1994 e Abril de 2001;
6- Em 12.02.2001, o recorrente apresentou o seu requerimento de pensão por velhice com efeitos a partir de 15.04.2001, após desemprego;
7- Por ofício nº1153243, datado de 03.04.2001, o Centro Regional de Segurança Social da Região do Centro notificou o recorrente do seguinte:
“[…]
A partir de 14.04.01, cessará o processamento da prestação de desemprego que estava a receber por atingir a idade legal para requerer a pensão de velhice, pelo que, junto se envia o respectivo requerimento que deverá devolver preenchido […]”
8- Por ofício referente ao processo 111058234-811, de 19.04.2001, o recorrido notificou o recorrente do que se segue:
“[…]
Em referência ao requerimento apresentado para efeitos de atribuição de Pensão de Velhice antecipada, e concluída que está a instrução do respectivo processo, verifica-se que V. Exª não reúne os requisitos legais para a concessão da pensão em virtude da prestação de desemprego não ser acumulável com pensões de outro sistema de protecção social de inscrição obrigatória, incluindo o da função pública, conforme artigo 47º do DL nº119/99.
Nos termos do artigo 94º do DL nº329/93, de 25.09, poderá V. Exª, por escrito, e no prazo de 10 dias úteis, informar o que se lhe oferecer sobre este assunto.
O decurso deste prazo sem qualquer resposta determina o INDEFERIMENTO TÁCITO do requerimento.
[…]”
9- Em 04.05.2001 o recorrente apresentou requerimento prestando informação de que a pensão que recebe da CGA [Caixa Geral de Aposentações] é devida a doença profissional das Forças Armadas, contraída aquando da prestação do serviço militar;
10- Por ofício referente ao processo 111058234-811, datado de 17.05.2001, o recorrido notificou o recorrente do seguinte:
“[…]
Em referência à sua carta datada de 04.05.2001 confirmamos o teor do nosso ofício datado de 19.04.2001.
Informamos ainda V. Exª que dado não reunir os condicionalismos para a atribuição de uma pensão antecipada por velhice, poderá caso o seu estado de saúde o justifique requerer pensão por invalidez, a qual será sujeita a uma Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes.
[…]”
11- Por requerimento datado de 04.07.2001, dirigido através do CNP ao Secretário de Estado da Segurança Social, o recorrente solicitou a correcção da sua situação no sentido da cumulação de pensões;
12- Tendo este requerimento sido remetido ao CNP, em 16.11.2001 a Directora do Núcleo proferiu a seguinte decisão:
“Dado o beneficiário pertencer aos quadros da Marinha, e a doença que motivou a pensão que o mesmo recebe pela CGA não ter sido atribuída por perda de capacidade de ganho aquando do cumprimento do serviço militar, o pedido de pensão do beneficiário é indeferido, de acordo com o artigo 47º do DL nº119/99“;
13- Por ofício referente ao processo 111058234-811, datado de 23.11.2001, o recorrido notificou o recorrente do seguinte:
“Relativamente à carta que nos foi remetida pela Associação dos Deficientes das Forças Armadas, confirmamos o teor dos nossos ofícios datados de 19.04.2001 e 17.05.2001.
V. Exª era militar dos Quadros Permanentes da Marinha e não estava somente a cumprir serviço militar obrigatório, pelo que não confere direito a receber subsídio de desemprego.
Deste modo o seu processo de pensão de velhice antecipada por desemprego foi indeferido.
[…]”.
De Direito
I. Importa apreciar os fundamentos deste recurso jurisdicional, e proceder à sua decisão de acordo com as balizas fixadas pela lei processual aqui aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC [redacção anterior à entrada em vigor do DL nº303/2007 de 24.08], aplicáveis, no presente recurso jurisdicional, por força do artigo 102º da LPTA.
II. O recorrente contencioso pediu ao tribunal administrativo de primeira instância que declarasse nulo ou anulasse o acto tácito de indeferimento da sua pretensão de cumular a pensão de invalidez com o subsídio de desemprego [no seguimento do qual surge o pedido de pensão de velhice].
Alega, para tanto, que o acto tácito recorrido viola o Despacho nº332/97 do SESS [Secretário de Estado da Segurança Social], os artigos 1º nº1, 7º, 20º e 23º do DL nº329/93 de 25.09 [na redacção dada pelo DL nº9/99 de 08.01 e DL nº437/99 de 29.10], 1º, 5º, 6º, 12º nº1, 45º e 47º do DL nº119/99 de 14.04 [alterado pelo DL nº186-B/99 de 31.05], e 13º da CRP [Constituição da República Portuguesa], e carece, ainda, da devida fundamentação [artigos 268º nº3 da CRP, 124º nº1 alíneas a) c) d), e 125º nº1 do CPA].
Tendo o recorrido [Órgão Directivo do CNP], na respectiva contestação, sustentado, além do mais, que indeferira por despacho de 16.11.2001 o pedido de pensão de velhice antecipada formulado pelo recorrente, veio este pedir ao tribunal a substituição do acto recorrido, deixando de ser o indeferimento tácito para passar a ser o expresso [artigo 51º da LPTA].
O tribunal de primeira instância entendeu que esta substituição não era legalmente admissível [artigo 51º LPTA], e que a interposição do recurso contencioso com o objecto primitivo se mostrava ilegal, por falta de objecto e por ilegitimidade passiva. De qualquer jeito, aditou a título cautelar, sempre o dito indeferimento expresso [16.11.2001] seria irrecorrível por se mostrar meramente confirmativo do praticado em 17.05.2001 [artigo 55º da LPTA].
Discordando desta decisão judicial, o ora recorrente alega que a mesma, na medida em que considera que ele tinha conhecimento do indeferimento expresso antes da sua regular notificação, procede a uma errada interpretação e aplicação dos artigos 66º alínea a) [dever de notificar] e 68º nº1 do CPA [conteúdo da notificação], porque feitas ao arrepio do princípio da colaboração [artigo 7º nº1 alínea a) do CPA] e do princípio da boa-fé [artigo 6º-A CPA], na medida em que não admite a substituição do acto tácito inicial pelo indeferimento expresso, erra na aplicação do artigo 51º nº1 da LPTA [substituição do objecto do recurso contencioso], na medida em que julga o órgão demandado parte ilegítima, erra na aplicação do artigo 15º nº2 alínea a) do DL nº35/96 de 02.05 [competências do CNP ditas na Lei Orgânica do Ministério da Solidariedade e Segurança Social, que estava à data em vigor], e, de resto, ao considerar o indeferimento expresso de 16.11.2001 como meramente confirmativo da informação de 17.05.2001, erra por não ter na devida conta os diferentes fundamentos de um e outra [artigo 55º da LPTA].
Ao conhecimento destes fundamentos de erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Para abordarmos, de forma bem esclarecida, as questões colocadas neste recurso jurisdicional, recapitulemos o regime jurídico que justificou o requerimento do ora recorrente à administração, e o seu respectivo indeferimento.
Assim, temos que o DL nº329/93 de 25.09 [depois alterado pelo DL nº9/99 de 08.01 e pelo DL nº437/99 de 29.10], que veio definir a protecção na invalidez e velhice dos beneficiários do regime obrigatório geral da segurança social, prescrevia que a atribuição das pensões de invalidez e velhice exige decisão expressa da instituição [artigo 92º], que o CNP deve notificar o beneficiário e a entidade empregadora, se for caso disso, da atribuição das prestações e da data a que o início das mesmas se reporta [artigo 93º nº1], que se na apreciação do processo se vier a verificar que não estão reunidas as condições para a atribuição das prestações, deve o CNP [artigo 94º nº1]: a) Informar o requerente da falta das mesmas condições; b) Fixar um prazo adequado para o requerente fazer prova da existência das referidas condições; c) Informar que o termo do prazo, sem a respectiva comprovação, determina o indeferimento tácito do pedido, e que, finalmente [para aquilo que aqui interessa], sempre que os elementos remetidos pelo beneficiário não permitam a verificação das condições de atribuição das prestações, há lugar a indeferimento expresso, com comunicação ao beneficiário da data da decisão [artigo 94º nº2].
Por seu turno, o DL nº119/99 de 14.04 [depois alterado pelo DL nº186-B/99 de 31.05] que veio fixar, no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, o quadro legal de reparação da situação de desemprego, estipulava que as prestações de desemprego não são acumuláveis [nomeadamente] com pensões atribuídas pelos regimes do sistema de segurança social ou de outro sistema de protecção social de inscrição obrigatória, incluindo o da função pública [artigo 47º nº1 alínea b)].
Convém ainda ter presentes, porque invocados pelo requerente perante a entidade administrativa requerida, dois despachos do SESS [Secretário de Estado da Segurança Social] de então.
De acordo com o Despacho 8/SESS/96 [ver folha 20 dos autos] a pensão de aposentação por incapacidade dos deficientes das Forças Armadas abrangidos pelo artigo 1º do DL nº43/76 de 20.01, é equiparada à pensão por acidente de trabalho atribuída a coberta da respectiva legislação especial, para efeito de terem acesso às prestações de desemprego nos termos e condições reguladas pelo DL nº79-A/89 de 13.03, com a redacção dada pelo DL nº418/93 de 24.12. O presente despacho produz efeitos a partir de 12.03.96, data da sua assinatura.
Por seu lado, de acordo com o Despacho 332/97 [ver folha 19 dos autos] o regime estabelecido no Despacho nº8/SESS/96 […] para os deficientes das Forças Armadas, tal como vêm definidos no artigo 1º do DL nº43/76 de 20 de Janeiro, é extensivo aos deficientes militares que recebem pensões de invalidez atribuídas em consequência da redução ou perda da capacidade de ganho por factos ocorridos no cumprimento do serviço militar obrigatório e geradores de pensão de invalidez. O presente despacho produz efeitos a partir da data da publicação.
Feito este enquadramento jurídico, voltemos ao nosso caso.
Atenta a factualidade assente na decisão judicial recorrida, que não foi posta em causa neste recurso, o ora recorrente, então titular de uma pensão de invalidez [por incapacidade parcial (5%) baseada em doença adquirida durante o serviço militar], que cumulava com subsídio de desemprego [até Abril de 2001], requereu em Fevereiro de 2001 que lhe fosse atribuída pensão de velhice. E por ofício de 19.04.2001, o ora recorrido notificou-o de que não lhe podia ser atribuída a requerida pensão de velhice porque ele não reunia os requisitos legais para tal, em virtude da prestação de desemprego não ser cumulável com pensões de outro sistema de protecção social de inscrição obrigatória, incluindo o da função pública, conforme artigo 47º do DL nº119/99. E, referindo expressamente os termos do artigo 94º do DL nº329/93, concedeu-lhe dez dias úteis para, por escrito, informar o que se lhe oferecesse sobre o assunto.
Assim notificado, o ora recorrente informou que a pensão de invalidez que recebia era devida a doença profissional das Forças Armadas, contraída aquando da prestação do serviço militar, tendo sido notificado pelo ora recorrido, na sequência desta informação, e mediante ofício com data de 17.05.2001, que era confirmado o teor do ofício datado de 19.04.2001 [o restante conteúdo da notificação constitui informação suplementar, indiferente à economia do que então estava em causa].
Em 04.07.2001, o agora recorrente solicitou ao SESS a correcção da sua situação, no sentido da possibilidade de cumular a pensão de invalidez com a pensão de velhice, sendo que em 16.11.2001, o CNP, para onde foi remetido este seu requerimento, decidiu que uma vez que o beneficiário pertencia aos quadros da Marinha, e a doença que motivou a pensão [de invalidez] que recebe não ter sido atribuída por perda de capacidade de ganho aquando do cumprimento do serviço militar, o pedido de pensão [de velhice] é indeferido, de acordo com o artigo 47º [tudo indica ser o nº1 alínea b)] do DL nº119/99 - conteúdo dos parêntesis é meramente explicativo, e da nossa lavra].
É aquele regime jurídico, e esta factualidade, que alimentam a polémica do presente recurso jurisdicional.
IV. Cremos que, devidamente enquadrada esta factualidade no dito regime jurídico, a tese do erro de julgamento na interpretação e aplicação do artigo 51º da LPTA, coadjuvada pela errada interpretação e aplicação dos artigos 66º alínea a) e 68º nº1 do CPA, porque feita ao arrepio dos princípios da colaboração e boa-fé, não poderá proceder.
O requerimento de pensão de velhice formulado pelo recorrente em Fevereiro de 2001 [ponto 6 da matéria de facto provada], foi expressamente indeferido pela decisão comunicada através do ofício de 17.05.2001, na medida em que confirma o teor do ofício datado de 19.04.2001.
Como é bom de ver, esta última decisão enquadra-se no âmbito do artigo 94º nº2 do DL nº329/93, que, proferida após a prestação de informações pelo requerente [ponto 9 da factualidade provada e artigo 94º nº1 alínea b) do DL nº329/93], exige indeferimento expresso, sendo, todavia, que a sua comunicação ao ora recorrente não cumpriu, como se pode constatar [ver ponto 10 da factualidade provada e folha 16 do processo], o que aí vem estipulado quanto à comunicação ao beneficiário da data da decisão.
O requerimento dirigido ao SESS em 04.07.2001, na mira de ver corrigido tal indeferimento, acabou por ser expressamente indeferido também, no dia 16.11.2001, pelo CNP [Directora de Núcleo – ver pontos 11 e 12 da factualidade provada].
Temos como certo, pois, que na data em que deu entrada em tribunal este recurso contencioso [28.06.2002] já havia actos expressos a indeferir tanto o requerimento de Fevereiro como o de Julho de 2001.
Conforme está, desde há muito, adquirido na jurisprudência e na doutrina, a presunção de indeferimento decorrente do silêncio da administração, sempre que esta tem o dever de decidir, traduz uma mera ficção legal protectora do administrado, com efeitos puramente adjectivos, ou seja, destinada apenas a possibilitar-lhe o acesso ao tribunal para defesa dos seus direitos ou legítimos interesses. Assim, sempre que durante a pendência de impugnação de indeferimento tácito, for proferido acto expresso sobre a mesma pretensão, essa impugnação queda sem objecto [extinguindo-se a instância devido à impossibilidade superveniente da lide], e sempre que for impugnado alegado indeferimento tácito já na pendência de anterior decisão expressa sobre a mesma pretensão, a impugnação carecerá, originariamente, de objecto [ver, a respeito, artigos 9º, 108º e 109º, do CPA; AC STA de 12.06.1996, Rº35.450; AC STA de 09.11.2000, Rº46346; AC STA de 09.05.2001, Rº40487; AC STA de 28.02.2002, Rº36279; AC STA/Pleno de 08.05.2003, Rº46925; AC STA de 03.02.2004, Rº1438/03; AC STA de 12.01.2006, Rº0347/04; AC STA de 25.09.2008, Rº0782/07; por todos, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, página 474].
Sublinhe-se que isto é assim mesmo nos casos em que o autor do acto expresso o não tenha notificado oportuna e completamente ao interessado, porque esta falta de notificação, ou esta notificação deficiente, só contenderá com a eficácia do acto na esfera jurídica deste último, não tendo o condão de o arredar da ordem jurídica. Na verdade, a notificação não se insere na fase constitutiva, mas antes na fase integrativa da eficácia do acto, não constituindo, portanto, pressuposto da sua existência ou validade, mas antes mero requisito da sua eficácia [ver, a respeito, e entre muitos outros, AC STA de 01.07.2004, Rº058/03]. Um dos efeitos que terá, pois, a falta de notificação do acto a ela sujeito é a do protelamento do início de contagem do prazo legal para pedir a sua anulação [efeito dilatório]. E um dos efeitos que terá a deficiente notificação é o de facultar ao interessado a formulação de pedido à administração, e, porventura, subsequentemente ao tribunal, visando a certificação integral dos elementos indispensáveis da mesma e que se encontrem em falta [efeito impetrativo] [artigos 66º e 68º do CPA – direito á informação procedimental].
Resulta, assim, para o nosso caso, que é indiferente a plenitude ou não com que foi efectuada ao recorrente a notificação da decisão expressa proferida sobre os seus requerimentos de 12.02.2001 e de 04.07.2001, bem como é indiferente a maior ou menor clareza dessa notificação, dado que isso não tem o condão de afectar a existência ou validade dos actos administrativos que a justificaram. Tais faltas apenas terão o efeito dilatório e o efeito impetrativo que acabamos de referenciar. E sendo assim, afigura-se carecer de qualquer sentido útil, ao menos na economia das conclusões do recorrente, retirar da falta ou da defeituosa notificação que lhe foi feita das duas decisões expressas, qualquer violação dos princípios da cooperação e da boa-fé [artigos 7º nº1 alínea a) e 6º-A do CPA].
Importa notar, ainda, que a possibilidade de substituir o objecto do recurso contencioso, que era conferida [então] pelo artigo 51º nº1 da LPTA, circunscreve-se aos casos em que seja proferido acto expresso na pendência de recurso de indeferimento tácito, o que, aliás, se justifica de pleno, pois apenas nesse caso o recorrente contencioso, que tinha impugnado o acto tácito de indeferimento [e bem], é surpreendido pela quebra do silêncio por parte da administração. Nos casos de prévia prolação de acto expresso, ou o recorrente do acto tácito ainda não tinha sido dele notificado, e estará, à partida, sempre a tempo de o impugnar, ou dele já tinha sido notificado, e, pura e simplesmente, errou na escolha do objecto da sua impugnação.
Torna-se legítimo concluir, em face da doutrina exposta, assim o cremos, que o recorrente contencioso, ao impugnar [em 28.06.2002], o acto tácito de indeferimento do seu requerimento de 04.07.2001, fê-lo, muito provavelmente, ignorando a existência do respectivo acto expresso datado de 16.11.2001, pois que nada nos permite dizer que este acto expresso já lhe tinha sido notificado [note-se que a notificação feita através do ofício de 23.11.2003 (ponto 13 do provado) não diz respeito a esse acto], mas esta constatação não chega, na verdade, para justificar e permitir a por ele pretendida substituição de objecto do recurso que, como vimos, não encontra arrimo na letra da lei [artigo 51º nº1 da LPTA].
Parece não se justificar, perante isto, qualquer dúvida sobre o acerto da decisão do tribunal recorrido ao indeferir a substituição do primitivo objecto do recurso contencioso, por entender que não era legalmente admissível, e bem assim ao considerar que a interposição desse recurso visando a anulação do indeferimento tácito carecia de objecto [originariamente], e devia ser rejeitado.
E isto basta para que deva, desde já, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, independentemente da questão da ilegitimidade passiva e da questão da natureza confirmativa do acto expresso de 16.11.2001 relativamente ao notificado pelo ofício de 17.05.2001.
Efectivamente, aquela primeira questão perde autonomia face à já concluída falta originária de objecto do recurso contencioso, a qual determina, de per si, a rejeição do mesmo.
Todavia, no tocante à segunda questão, pese embora ela tenha sido utilizada pelo tribunal a quo a título subsidiário, convém referir que não encontra arrimo neste tribunal ad quem [o tribunal a quo entendeu que mesmo que fosse possível a substituição do primitivo objecto do recurso contencioso pelo indeferimento expresso de 16.11.01, sempre o recurso contencioso deveria ser rejeitado, porque este último acto era irrecorrível por ser meramente confirmativo do notificado pelo ofício de 17.05.2001].
A fundamentação actual deste entendimento segundo o qual os actos confirmativos são, em princípio, actos irrecorríveis [inimpugnáveis, na linguagem jurídica actual], enraíza na constatação de que eles não assumem autonomamente a natureza de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos [ver artigo 268º nº4 da CRP]. Para que haja relação de confirmatividade entre dois actos, é necessário que ambos tenham como pressupostos a mesma situação de facto, o mesmo regime de direito, e que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação [ver artigo 55º do CPA; ver na jurisprudência, entre muitos outros, AC STA/Pleno de 27.02.96, Rº23486; AC STA de 25.05. 01, Rº43440; AC STA de 07.01.02, Rº45909; AC STA de 29.04.03, Rº0363/03; AC STA de 11.10.06, Rº614/06; AC STA de 21.05.2008, Rº770/06 e AC STA de 25.09.2008; ver na doutrina, nomeadamente, Mário de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, página 129].
Isto permite-nos afirmar, com eminentes tratadistas, que o acto confirmativo é aquele que emanado da mesma entidade e dirigido ao mesmo destinatário repete, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito, o conteúdo e a fundamentação do acto definitivo lesivo anterior, sem nada acrescentar ou retirar ao conteúdo deste [ver Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10ª edição, página 452; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, volume III, páginas 230 e seguintes].
Ora, no nosso caso, emerge que os requerimentos formulados pelo ora recorrente em 12.02.2001 e 04.07.2001 não foram dirigidos à mesma entidade, pois que enquanto aquele foi dirigido aos serviços da entidade tutelada, este o foi, pretensamente, à própria entidade tutelar [dizemos pretensamente porque o certo é que o DL nº35/96 de 02.05, que aprovava a Lei Orgânica do Ministério da Solidariedade e Segurança Social, sob cuja tutela estava o CNP, foi revogado pelo artigo 46º do DL nº115/98 de 04.05, que aprova a Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, e para cuja tutela transitou o CNP, sendo que, na data dos ditos requerimentos, era este último que estava em vigor], muito embora acabassem decididos pelos serviços do mesmo CNP. E, além disso, acresce que emerge também do conteúdo desses indeferimentos expressos [referimo-nos ao acto comunicado pelo ofício datado de 17.05.01 e ao acto datado de 16.11.01], que a sua fundamentação não é exactamente a mesma, uma vez que, embora coincidam na alegação da falta dos requisitos legais necessários para a concessão da pensão de velhice ao interessado, a última é mais explicativa que a primeira.
Pensamos que esta adição de elementos factuais explicativos no segundo acto, aliada à circunstância de o respectivo requerimento ter sido dirigido à entidade tutelar, acaba por permitir a imputação a este segundo de vícios insusceptíveis de o serem ao primeiro.
Tanto basta, cremos, para que o acto de 16.11.2001 não possa ser tido como confirmativo do notificado pelo ofício de 17.05.2001.
Mas embora isto seja assim, não traz quaisquer consequências práticas, como fizemos notar, ao destino deste recurso jurisdicional, ao qual este tribunal ad quem deverá negar provimento, mantendo a sentença recorrida com a actual fundamentação.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, manter a decisão judicial recorrida com a fundamentação actual.
Custas pelo recorrente, fixando-se em 300,00€ a taxa de justiça e em 30% dessa quantia a procuradoria - artigos 446º do CPC, 119º-A [aditado pelo DL nº229/96 de 29.11] e 122º da LPTA, e 5º da TC aprovada pelo DL nº41150 de 12.02.59.
D. N.
Porto, 19 de Fevereiro de 2009
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
