0219/10.6BEPRT 0565/18 - Supremo Tribunal Administrativo

A Administração não pode determinar que os “portugueses” mencionados no n.º 6 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade são apenas os ‘portugueses de origem’ e não também os portugueses que adquiriram a nacionalidade por naturalização, pois isso equivaleria a estabelecer uma condição de aquisição da nacionalidade que não está prevista na lei e que só o legislador - Assembleia da República (AR) pode estabelecer - tal como decorre da al. f) do artigo 164.º (Reserva absoluta de competência legislativa) da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. Ministério da Justiça (MJ), devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do TCAN, de 16.02.18, que, concedendo provimento ao recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto intentado pelo A., ora recorrido, A……….., revogou a dita sentença e condenou o R. a “praticar novo acto que não incorra nas apontadas ilegalidades” (cfr. fl. 217).

Na base deste recurso está uma acção administrativa especial de anulação de acto administrativo cumulada com a prática do acto devido intentada por A……….., em que se peticiona, a final, o seguinte:

“a) SEJA O RÉU CONDENADO A ANULAR O ACTO ADMINISTRATIVO DE INDEFERIMENTO DE CONCESSÃO DE NACIONALIDADE PORTUGUESA;

b) SEJA O RÉU CONDENADO A EMANAR UM ACTO QUE DEFIRA O PEDIDO DE CONCESSÃO DE NACIONALIDADE PORTUGUESA AO AQUI A.”

2. O R., ora recorrente, apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 237 a 240):

“1. O regime de recursos contido no CPTA não prevê como regra geral o recurso dos acórdãos proferidos em segundo grau de jurisdição, salvo na situação de estarem verificados os requisitos de revista excecional, o que sucede no caso presente.

2. A lei processual assenta no pressuposto de que a consagração de um sistema de recursos implica desde logo que raras decisões deixem de ter um segundo julgamento, seja qual for o seu âmbito.

3. No caso presente, tudo conduz a que conclua pela existência de uma relevância superior à generalidade das questões que são submetidas à jurisdição administrativa, sendo certo que a matéria da nacionalidade – em diferentes perspetivas, é certo – já foi, pelo menos, admitida em recurso excecional de revista por duas vezes (Ac. STA, 09.02.2012, P.º 047/2012 e Ac. STA, de 14.04.2016, P.º 392/2016).

4. Considerando a temática ora em discussão, resulta claro que a decisão em recurso não limita os seus efeitos ao caso concreto, refletindo-se muito além da esfera jurídica do agora Recorrido.

5. A jurisprudência vertida no TAF do Porto e no TCA Norte são totalmente divergentes, afigurando-se o presente recurso como o garante de uma melhor e mais profícua aplicação do direito.

6. O Acórdão do TCA Norte, na interpretação que faz do direito, ao entender que, no presente caso, a Administração Pública não pode fixar um critério para a concessão da nacionalidade por naturalização por referência à norma excecional do n.º 6 do art.º 6.º da LN desrespeita a lei substantiva.

7. Encontram-se presentes os requisitos para que o recurso de revista seja admitido, nomeadamente a relevância jurídica e social da questão objeto do recurso e pela necessidade de melhor aplicação do direito. Efetivamente, carece do esclarecimento superior do STA qual o enquadramento de casos como o presente, no sentido que se espera que seja o de ser conforme à lei (concretamente ao n.º 6 do art.º 6 da LN) o entendimento de que a expressão "descendente de portugueses" possa e deva ser vista como "descendente de portugueses de origem".

7. É que, e nunca é demais repeti-lo, o pedido de concessão de nacionalidade portuguesa foi formulado apenas por apelo ao consignado no n.º 6 do art.º 6.º da LN, sendo, por consequência, de todo irrelevante a presença dos requisitos elencados no artº 6.º do diploma em causa.

8. Ao proclamar a existência de violação de lei, o Acórdão em crise errou, incorrendo em violação de lei e na errada interpretação da norma do n.º 6 do art.º 6.º da LN.

9. De igual modo, o Acórdão do TCA Norte revela excesso de pronúncia e desrespeito pelo objeto do recurso da decisão do TAF do Porto, tal como foi definido pelo Autor, então recorrente.

10. O douto Acórdão recorrido erra também quanto ao alcance que pretende dar ao poder discricionário que o n.º 6 do art.º 6.º da LN encerra.

11. Não é suscetível de discussão a necessidade de uma fundamentação acrescida na presença de um poder discricionário. Todavia, o Arresto em causa não teve presente a possibilidade de, face a uma norma excecional, a Administração Pública auto-regular a sua conduta, fixando um critério para a concessão da nacionalidade por naturalização.

12. E é na fixação desse critério que se encontra a fundamentação do ato, clara, suficiente e congruente.

13. O Acórdão recorrido encontra-se fulminado de violação de lei, pelo que, caso o recurso venha a ser admitido, deverá ser-lhe concedido provimento, confirmando-se a douta sentença do TAF do Porto, de 25.11.2010, por justa, legal e fundamentada.

Termos em que e com o douto suprimento de V. Excelências, Colendos Juízes Conselheiros,

- Deve ser admitida a revista excecional, por se encontrarem preenchidos os requisitos estabelecidos no art.º 150º do CPTA;

- Deve ser-lhe dado provimento, pelos fundamentos de facto e de direito referidos, mantendo-se, por conseguinte, a decisão TAF do Porto, de 25.11.2010,

Por ser da mais elementar JUSTIÇA!”.

3. O A., ora recorrido, não apresentou contra-alegações.

4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 18.06.18 (fls. 248 a 250), veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“

(…)

2. No presente caso o autor (ora recorrido) é filho de B………., que tem nacionalidade portuguesa (factos 1 e 12). Ao pai do requerente foi concedida a nacionalidade portuguesa, quando autor era menor (facto 2).

A pretensão do autor a obter a nacionalidade portuguesa foi indeferida com a seguinte fundamentação:

“(…)

3. Como fundamento do pedido invocou o facto de ser descendente de português, o que em si mesmo, não poderia constituir um fundamento de relevo absoluto para o fim em vista, até porque o seu pai apenas veio a obter essa nacionalidade por naturalização, ao abrigo do disposto no art. 7º da Lei 37/81, de 3 de Outubro e seus irmãos adquiriram a nacionalidade portuguesa ao abrigo do art. 2º da citada Lei (fls. 8, 38 e 39), não tendo o interessado podido beneficiar da concessão da nacionalidade do pai, por, nesse período, existir um relacionamento menos bem entre os pais, como aliás o próprio reconhece – fls. 2.

Ora, estes factos, por si só, não são credores de particular relevância, atendendo a que são comuns a um significativo número de indivíduos da geração do requerente, nascidos nas ex-colónias, não justificando a derrogação dos princípios gerais estabelecidos pelo legislador para conceder a naturalização, que constam do n.º 1 do art.6º da LN e do art. 19º do RN, designadamente a residência legal no território português pelo período mínimo de 6 anos.

4. Por estas razões e sem se omitir que o art. 6º, n.º 6 da Lei n.º 37/81 contempla um poder discricionário, fomos de opinião que o pedido não merece acolhimento

(…)”.

O acórdão recorrido entendeu que a circunstância do autor (requerente do pedido de concessão da nacionalidade portuguesa) ser descendente (filho) de um português por naturalização não obstava a que, nos termos do art. 6º, n.º 6 da Lei da Nacionalidade (Lei n.º 37/81, de 3/10, na redacção introduzida pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17/4), pudesse ser concedida a naturalização com “dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b e c) do n.º 1”, ou seja, com dispensa da residência em território português há pelo menos 6 anos (al. b) e conhecerem suficientemente a língua portuguesa (al. c).

Consequentemente e perante a concreta fundamentação do acto de indeferimento condenou o Ministério da Justiça a praticar “(…) novo acto com explicitação de fundamentos que objectivamente justifiquem o exercício do poder discricionário de não dispensar tal requisito. No pressuposto, já acima indicado, de que não pode afastar o direito à naturalização com o fundamento de o ascendente não ser português de origem mas apenas naturalizado.”

3.3. Neste recurso o Ministério da Justiça considera que a expressão “descendente de portugueses” possa e deva ser vista como “descendente de portugueses de origem” (excluindo aqueles que a adquiriram por naturalização), sendo esta uma questão que, a seu ver, justificaria a admissão da revista.

A nosso ver deve ser admitida a revista dada a especial relevância e importância social da questão subjacente: aquisição da nacionalidade portuguesa.

Por outro lado, a questão concretamente colocada, sobre a interpretação do art.6º, n.º 6 da Lei da Nacionalidade, tem inegável projecção sobre casos futuros, sendo certo ainda que as instâncias tiveram posições diversas. É, além do mais, bastante discutível – embora o acórdão não tenha colocado a questão com essa configuração – que o conceito legal “(…) havidos como descendentes de portugueses” seja aplicável ao presente caso, tendo em conta que, nos termos do art. 2º, n.º 2 da Lei da Nacionalidade “São portugueses de origem: (…) 2. Os filhos de pai português ou mãe portuguesa nascidos no estrangeiro se declararem que querem ser portugueses ou inscreverem o nascimento no registo civil português;(…)”.

5. O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu qualquer parecer.

6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar a questão suscitada pelo ora recorrente – delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações –, relacionada com a alegada violação da lei pelo acórdão recorrido, mais concretamente, por errada interpretação do alcance do n.º 6 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade (Lei n.º 37/81, de 03.10, na altura da propositura da acção com a redação dada pela LO n.º 2/2006, de 17.04), com a consequente errada aplicação do mesmo dispositivo. Especial destaque merece a alegada errada compreensão, pelo acórdão recorrido, do âmbito da discricionariedade conferida por aquele n.º 6 do artigo 6.º da LN à Administração. Antes de passar à apreciação da questão em apreço, cumpre mencionar a alegada nulidade por excesso de pronúncia que imputa ao acórdão recorrido.

2.2. Da alegada nulidade por excesso de pronúncia

Sustenta o ora recorrente que o acórdão recorrido incorreu em excesso de pronúncia, pois ter-se-ia pronunciado sobre aspectos que não foram questionados pelo A. no seu recurso para o TCAN – não constituindo os mesmos, deste modo, aspectos controvertidos –, além do mais, aspectos contidos no parecer da Conservatória dos Registos Centrais que aí funcionam como meros obiter dicta e não como ratio decidendi.

Em traços largos, o A./recorrente, admitindo embora a existência de uma margem de discricionariedade que assiste à Administração para conceder a naturalização aos que sejam havidos como descendentes de portugueses, defende que a decisão tomada tem de ser respeitadora dos princípios que orientam a actuação da Administração, acentuando o princípio da legalidade e o da prossecução do interesse público.

No acórdão recorrido, entendeu-se, justamente que foi violado o princípio da legalidade, uma vez que a Administração excedeu os poderes discricionários ao estabelecer que o n.º 6 do artigo 6.º da LN se refere apenas aos ‘portugueses de origem’, ou seja, criando uma condição não prevista na lei. Mais ainda, e baseando-se no parecer da Conservatória dos Registos Centrais, argumentou-se no acórdão recorrido que viola o espírito do referido preceito mencionar que o requerente da nacionalidade não beneficiou do regime do artigo 2.º da LN por os seus progenitores não se darem ou que há muitos jovens na mesma situação.

Todos estes aspectos são, de facto, mencionados no referido parecer. E, no que se refere especificamente à questão de o requerente da naturalização não ter beneficiado da solução prevista no artigo 2.º da LN, ou o acórdão recorrido não se soube expressar bem (quereria argumentar que esse facto não poderá obstar à ulterior naturalização com base na vontade, nos termos do n.º 6 do art. 6.º da LN) ou não entendeu bem o motivo por que foi mencionado no parecer. Seja como for, uma coisa é certa, todos estes aspectos, que o parecer da Conservatória dos Registos Centrais contém, são equacionados no acórdão recorrido com o intuito de apreciar e avaliar o preenchimento da margem de discricionariedade deixada à Administração. Vale por dizer, para apreciar e avaliar a questão que foi colocada pelo A./recorrente. Assim sendo, não se vislumbra qualquer excesso de pronúncia, improcedendo este fundamento do recurso.

2.3. Deixando de lado a questão do alegado excesso de pronúncia, atentemos agora no n.º 6 do artigo 6.º da LN, à luz do qual foi formulado o pedido de naturalização agora em análise:

“O Governo pode conceder a naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1, aos indivíduos que, não sendo apátridas, tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos que forem havidos como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Estado Português ou à comunidade nacional” [negritos nossos].

Não estando em causa a discussão acerca da consagração de um poder discricionário que assiste ao Governo – materializado o mesmo na expressão “pode conceder” (diferente da que é utilizada em outros parágrafos deste mesmo preceito, qual seja, “concede”) –, e nem sequer que o requerimento de naturalização tenha sido feito ao abrigo de outro preceito que não seja o n.º 6 do artigo 6.º da LN (contrariamente ao que sugere o ora recorrente), a divergência de posições entre o ora recorrente e o acórdão recorrido tem que ver com o alcance da discricionariedade consentida pelo preceito em causa. Sustenta o recorrente que nela cabe o poder de a Administração estabelecer que os “portugueses” mencionados no referido n.º 6 são apenas os ‘portugueses de origem’ e não também os portugueses que adquiriram a nacionalidade por naturalização, o que levou, justamente, a indeferir o pedido de naturalização apresentado pelo A., ora recorrido, uma vez que o seu pai não é português de origem. Acrescenta que esta possibilidade assenta num poder de auto-regulação, estando desta forma devidamente fundamentada a sua decisão (“o Arresto em causa não teve presente a possibilidade de, face a uma norma excecional, a Administração Pública auto-regular a sua conduta, fixando um critério para a concessão da nacionalidade por naturalização” – cfr. conclusão 11 das alegações). O TCAN não aceita esta tese, e, embora aceite que está em causa um poder discricionário de conceder ou não a naturalização, conclui que o motivo do indeferimento não poderá ser o que foi convocado pelo MJ e sempre a sua decisão de indeferimento deverá ser devidamente fundamentada. E, diga-se desde já, assiste total razão ao acórdão recorrido. Com efeito, o que o ora recorrente pretende é, a pretexto da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela LN e de um pretenso poder de auto-regulação, estabelecer uma condição de aquisição da nacionalidade que não está prevista na lei e que só o legislador-Assembleia da República (AR) pode estabelecer – tal como decorre da al. f) do artigo 164.º (Reserva absoluta de competência legislativa) da Constituição da República Portuguesa (CRP). Em suma, ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus. A especificação de que os “portugueses” referidos no n.º 6 do artigo 6.º da LN possam ser apenas os portugueses de origem, a existir, terá de ser estabelecida por lei da AR, não podendo ser certamente fruto de um qualquer poder de auto-regulação exercido no âmbito de um espaço discricionário deixado pela lei à Aministração. Por conseguinte, não merece censura, a decisão do acórdão recorrido, quando condena o R., ora recorrente, “a praticar novo acto que não incorra nas apontadas ilegalidades”.

Resta apenas dizer que, não obstante o n.º 6 do artigo 6.º da LN permitir a concessão da naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1 (“b) Residirem legalmente no território português há pelo menos seis anos; c) Conhecerem suficientemente a língua portuguesa”), o requerente da nacionalidade apresentou uma série de provas que demonstram a sua ligação à comunidade portuguesa, ao seu conhecimento da língua portuguesa; provas que justificam por que razão não obteve a nacionalidade portuguesa na altura em que o seu progenitor adquiriu a nacionalidade portuguesa; provas de que os seus meios-irmãos têm nacionalidade portuguesa. Ora, sendo certo que o dispositivo em questão não exige estas provas, a verdade é que as mesmas não deixam de ser úteis para a Administração fundamentar devidamente a decisão discricionária que lhe compete e, certamente, serão importantes na eventualidade de se ter de vir ulteriormente a apreciar o uso dessa mesma discricionariedade – sabendo-se, contudo, que aquela decisão só poderá ser sindicada judicialmente com base em erro manifesto ou grosseiro ou em violação dos princípios fundamentais que regem a actividade da Administração.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso apresentado pelo R./recorrente, mantendo o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2019. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.