08208/11 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- De uma decisão interlocutória não deve ser interposto recurso, de imediato, apenas devendo ser impugnada no recurso que vier a ser interposto da decisão final;

II- E, não deixa de ser assim por se tratar de um recurso interposto em processo urgente, face ao que dispõe o art. 147º, nº 1 do CPTA que apenas determina que em processos daquela natureza o recurso sobe imediatamente e, em alguns casos, em separado;

III- Ou seja, o artigo 147.º do CPTA não afasta a aplicação do artigo 142.º, n.º 5 do mesmo Código nos processos urgentes.

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso do despacho de 30.06.2011, proferido no processo cautelar, no qual se requer a suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Mafra de 28.04.2011, que declarou a utilidade pública da expropriação com carácter de urgência do prédios dos Requerentes, aqui Recorridos.

O despacho recorrido considerou procedente o pedido de declaração de ineficácia da vistoria ad perpetuam rei memoriam realizada pelo Recorrente em 08.06.2011, na pendência do processo cautelar sem Resolução Fundamentada de que o Tribunal tenha tomado prévio conhecimento.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1. A douta sentença considera que o Município não apresentou Resolução Fundamentada por a não ter carreado para os presentes autos no prazo de 15 dias;

2. Deste entendimento resulta que os requisitos da Resolução Fundamentada, são, não apenas a emissão da Resolução que justifique a não suspensão dos actos do procedimento, mas ainda a sua junção aos autos no prazo de 15 dias, a contar da citação do procedimento cautelar;

3. Assim, considerou a douta sentença que o prazo consignado no nº 1 do art. 128º do CPTA não é o prazo para emitir a Resolução Fundamentada, mas sim o prazo para a juntar aos autos.

4. E resulta ainda dessa sentença que a remessa a juízo da Resolução Fundamentada é condição indispensável à prática dos autos de execução procedimental, independentemente dos requerentes cautelares suscitarem o incidente de declaração de ineficácia desses actos;

5. Da parte final do nº 1 do art. 128º do CPTA não resulta qualquer imposição de a Resolução Fundamentada ter de ser obrigatoriamente remetida a juízo, ou, pelo menos que o deva ser no prazo de 15 dias, após a citação para os termos da providência cautelar;

6. Com efeito, o prazo para emitir a Resolução Fundamentada, que é o estabelecido no nº 1 do art. 128º citado, não é o mesmo que prazo para a remeter a juízo;

7. A posição sufragada na douta sentença consubstancia a criação de um novo requisito da Resolução que não tem previsão legal;

8. Este entendimento constitui violação ao estabelecido nos nºs 1 e 3 do art. 128º do CPTA;

9. Mas a douta sentença acaba ainda por remeter para a entidade administrativa o ónus de iniciativa relativamente a remessa aos autos da Resolução Fundamentada, sem dependência de prévia instauração do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução;

10. Esta interpretação viola claramente o disposto no nº 4 do art. 128º do CPTA;

11. E, em geral, a posição assumida na douta sentença, faz incorrecta interpretação das normas dos n°s 1, 3 e 4 do art. 128° do CPTA, e ainda dos n°s 2 e 3 do art. 9° do C.C.; -12. Com efeito a interpretação que é feita das normas dos nºs 1, 3 e 4 do art. 128º do CPTA não tem na letra da Lei um mínimo de suporte verbal, ainda que imperfeitamente expresso;

13. Desde modo, mostram-se também violadas as regras de interpretação da Lei, constantes em especial dos n°s 2 e 3 do art. 9° do C.C.;

14. A douta sentença viola as normas legais citadas, pelo que deve ser revogada e substituída por outra que, reconhecendo-o, julgue improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução e, consequentemente, mantenha a plena eficácia dos actos procedimentais praticados e que cuja ineficácia foi declarada;

15. E quando assim se não entenda, deve, em qualquer caso, ser revogada a douta sentença e os autos serem reenviados ao TAC para conhecimento de mérito relativo

da Resolução Fundamentada.

Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1. a Andou bem o Tribunal a quo ao considerar ineficazes os actos praticados pelo Município de Mafra após a citação para deduzir oposição à providência cautelar por não se verificaram os requisitos previstos no artigo 128.º/1, in fine do CPTA, nomeadamente por a entidade administrativa não ter junto a resolução fundamentada ao processo, no prazo de 15 dias;

2. a O efeito paralisador da execução cuja suspensão se requer judicialmente, só cessa e cede perante decisão, tomada por órgão competente, que reconheça e fundamente que o diferimento da execução lesa gravemente o interesse público (artigo 128°/1/in fine);

3. a Como bem decidiu o Tribunal a quo, é ilegal e ineficaz a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o Tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que se veja cumprido o prazo de 15 dias;

4. a Ao contrário do que é alegado pelo Recorrente a douta decisão ora recorrida não cria um novo requisito à Resolução Fundamentada antes concretiza de forma clara e irrepreensível o requisito do prazo legal para emissão e exteriorização da Resolução Fundamentada.

5. a Efectivamente a obrigação de exteriorização do acto que consubstancia a Resolução Fundamentada é a unicamente forma que o Tribunal e os particulares afectados possuem para conhecer e validar os requisitos da prática do referido acto;

6. a Ao contrário do alegado pelo Recorrente esta é a única interpretação admissível em face do disposto no artigo 9.° do Código Civil, não podendo a interpretação da lei cingir-se ao texto mas antes ter em conta a unidade e coerência do sistema jurídico;

7. a No caso tal unidade e coerência só é atingível com a obrigação de emitir e notificar o Tribunal no prazo estipulado de 15 dias;

8. a Deste modo, não tendo sido cumpridos os formalismos legais, porque para o Direito também interessam as formalidades e não só o substrato material que, caso tivesse sido apreciado também se constataria que não está presente, devem ter-se como ilegais e ineficazes os actos de execução praticados após a citação da providência cautelar.

Os Factos

1- O despacho recorrido proferido em 30.06.2011, cujo teor aqui se dá por reproduzido, refere, nomeadamente, o seguinte :

“(…)

Cumpre decidir, ao que nada obsta (cfr. art.° 128.°/6/CPTA).

Antes de mais, importa salientar que o art.° 128.°/CPTA estabelece um regime autónomo em relação à disciplina do processo cautelar, processado nos próprios autos em que é enxertado, sendo que a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida não tem como pressuposto o deferimento do pedido de suspensão de eficácia, nem tem que ter em conta os requisitos de que depende o decretamento da providência requerida, nem proceder à ponderação dos interesses (públicos e privados) em presença.

Ora, considerando que o presente processo cautelar deu entrada em juízo em 23/05/2011 (cfr. registo no SITAF), onde os requerentes (na qualidade de locatários financeiros e de empresa exploradora do prédio em causa) vieram peticionar a adopção da providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Mafra, de 28/4/2011, que declarou a utilidade pública (DUP), com carácter de urgência, da expropriação do prédio urbano inscrito na matriz sob o artigo 1633, descrito na Conservatória do Registo Predial de Mafra sob o n.° 4066, da freguesia de S. Isidoro daquele concelho de Mafra, como preliminar da acção principal tendente à declaração de nulidade ou anulação da dita deliberação,

Considerando também que o requerimento inicial (r.i.) foi admitido (cfr. despacho de fls. 42) e a entidade requerida e os contra-interessados foram citados para deduzir oposição nos autos, com expressa menção do cominado no art.° 128.7CPTA, tendo o Município de Mafra sido regularmente citado (cfr. carta registada com AR datada de 25/5/2011, a fls. 93 dos autos) em 30 de Maio de 2011 (cfr. AR assinado de fls. 104 e por confissão), apresentando a respectiva oposição em 15/06/2011 (cfr. fls. 128 e segs. dos autos em suporte de papel), onde deduziu defesa por excepção e por impugnação e juntou dois documentos, mas não juntou Resolução Fundamentada, nos termos do art.° 128./CPTA, sequer juntou o ora aludido despacho do Presidente da Câmara Municipal de Mafra (CMM), de 1 de Junho p.p., alegadamente produzido por razões de manifesta urgência e que visava constituir resolução fundamentada para efeito de prosseguimento dos actos do procedimento,

Considerando ainda que, após a citação nestes autos, e sem neles apresentar Resolução Fundamentada, o requerido realizou a vistoria ad perpetuam rei memoriam, inicialmente agendada para 6/6/2011, e que foi efectivamente realizada em 08/06/2011 (cfr. Docs. 1 a 3 juntos pelos requerentes com o presente incidente e por acordo das partes).

Mais considerando que, «A emissão de uma resolução fundamentada tem por escopo permitir que a entidade administrativa Requerida na acção cautelar possa praticar actos após a notificação do requerimento cautelar em que a Autora pede a suspensão de eficácia de um acto.» -cfr. Ac. do TCA Sul de 14/10/2010, P.° 05764/09, www.dgsj.pt -, como decorre, aliás, do art.° 128.°/1/2.a parte/CPTA, sendo que, «A notificação cautelar tem como efeito na esfera jurídica da entidade requerida que esta "não pode iniciar ou prosseguir a execução” do acto suspendendo devendo "impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto - art° 128° n°s 1, 1a parte e n° 2, 2a parte, CPTA.» - cfr. aresto citado.

Considerando, assim, que «A Administração procede a uma execução indevida do acto administrativo, numa das seguintes situações:

a) Quando execute o acto sem ter emitido a resolução fundamentada;

b) Quando execute o acto com base em resolução fundamentada que o tribunal venha a considerar que se fundou em razões improcedentes, por entender que o diferimento da execução não seria, no caso concreto, gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que não havia urgência na execução do acto.» e que, «Perante tal enquadramento, é de concluir que o princípio é o da proibição da execução de um acto administrativo, na pendência da providência cautelar de suspensão de eficácia e que a excepção é a execução do acto administrativo contra o qual tenha sido instaurada a providência da suspensão de eficácia, ao abrigo de uma Resolução Fundamentada, sendo que estamos perante uma execução indevida sempre que o acto seja executado sem ter sido emitida a resolução fundamentada ou cujas razões em que se fundamenta sejam julgadas improcedentes pelo tribunal.» - cfr. Ac. do TCA Norte de 25/09/2008, P.° 00244/08.7BEVIS-A, www.dgsi.pt, N/Negrito.

Considerando, por último, que no caso dos autos não foi a eles carreada (no prazo de 15 dias - cfr. art.° 128.71/CPTA), a necessária Resolução Fundamentada (e que o PA, no qual se integra o aludido Despacho de 1/6/2011 do Presidente da CMM e respectiva ratificação pela CMM, em reunião de 9/6/2011 -rt^fis7T73/274 e 297, respectivamente, do Vol. II do P.° n.° 9.2.3/2011/1-, apenas foi remetido ajuízo emJ2J76/20IL-Cfr. requerimento do requerido de fls. 175 dos autos), que constitui, como é consabido, um mecanismo excepcional e pontual, o exercício de uma prerrogativa (não relevando aqui a sua qualificação como acto administrativo, ou não), conditio sine qua non para que o ora requerido pudesse prosseguir com o procedimento expropriatório em causa, realizando a vistoria ad perpetuam rei memoriam previamente (à sua citação para os presentes autos) agendada e eventuais actos subsequentes,

Impõe-se concluir como o fez o Venerando TCA Sul (in Ac. de 14/10/2010, supra citado), que: «Tem-se por ilegal uma situação em que a autoridade requerida emita uma resolução fundamentada, datada dentro do prazo de 15 dias, mas que apenas é enviada para o tribunal já depois de passar esse prazo» e, ainda, «Tem-se igualmente por ilegal a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo se passe dentro do prazo legal (15 dias).» - N/Negrito.

Significa isto que, a vistoria ad perpetuam rei memoriam constitui um acto de execução indevida, nos termos factuais, legais e jurisprudenciais que vimos de considerar, não se podendo manter a produzir efeitos na ordem jurídica, sob pena de se desvirtuar a intenção do legislador ordinário, expressa no sentido de assegurar uma tutela cautelar efectiva, e que a proibição de execução do acto administrativo, plasmada no art.° 128.°/1/CPTA, visa potenciar, ou, dito por outras palavras, «Com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visa-se assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver -acautelados.» - cfr. Ac. do TCA Norte de 14/2/2008 P.º n.° (01205/07.9 BEVIS-A, www.dgsi.pt.

Termos em que, sem necessidade de mais considerando, declaro a ineficácia da vistoria ad perpetuam rei memoriam realizada em 8 de Junho de 2011, na pendência dos presentes autos e sem Resolução Fundamentada de que o tribunal tenha tomado conhecimento, bem como declaro ineficazes todos os actos subsequentes a essa vistoria, entretanto praticados pelo requerido no âmbito do procedimento de expropriação em causa nos autos.

Custas pelo incidente a cargo do requerido Município de Mafra, que lhe deu azo (cfr.

art. ° 189.° do CPTA, art.° 453.°/l/CPC e art.°s 2.°, 7./3 e Tabela II anexa ao Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo DL n.° 34/2008, de 26/2).

Registe e notifique. D.N.

(…)” - cfr. fls. 187 a 191.

2- Deste despacho interpôs o recorrente o presente recurso em 11.07.2011, juntando a respectiva alegação - cfr fls. 1 e 193 a 203 .

3- Em 14.07.2011, foi proferido despacho de admissão do recurso, do seguinte teor:

“(…)

Por ter legitimidade, o recurso ser tempestivo e a decisão recorrível, admito o recurso interposto pelo Município de Mafra da decisão prolatada sobre o incidente suscitado nos autos (a fls. 212 e segs.), e notificado à parte mediante carta registada (…)- cfr artºs 141º, nº 1, do CPTA, 691º/2,j)/CPC e 147º, nº 1, do CPTA.,

O recurso segue os termos dos recursos em processo civil (cfr. art.º 140.º do CPTA), tem efeito meramente devolutivo (cfr art.º 143.º, n.º 2 do CPTA - …) e subida em separado (cfr art.º 691º-A, n.º 2 do CPC, ex vi art.º 140.º do CPTA).

Notifique.

(…).” - cfr. fls. 204.

4- Em 13.10.2011, foi proferido despacho mandando extrair certidão das peças processuais destinadas a instruir o recurso, e, após, ordenando a subida do recurso a este TCAS.

Determinando-se a oportuna abertura de conclusão nos autos principais, “para ulteriores termos”. - cfr. fls. 222

O Direito

O despacho recorrido nos presentes autos é o indicado em 1 do probatório.

Tal despacho foi proferido antes da decisão final.

O recurso interposto foi admitido nos termos dos recursos em processo civil, com efeito meramente devolutivo nos termos do nº 2 do art. 143º do CPTA, e subida em separado, nos termos do art. 691º-A, nº 2 do CPC (cfr. 3 do probatório). Este preceito apenas diz que o recurso sobe em separado e, portanto, imediatamente.

Verifica-se, no entanto, que o recurso interposto não devia ter sido admitido, como o foi, questão de que este Tribunal passa a conhecer, atento o disposto no art. 685º-C, nº 5 do CPC, aplicável ex vi do art. 140º do CPTA.

Efectivamente, prevê o art. 140º do CPTA que os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos se regem pelo disposto na lei processual civil, “sem prejuízo do estabelecido na presente lei”.

Por sua vez, o art. 142º, nº 5 do CPTA preceitua o seguinte:

“As decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnados no recurso que venha a ser interposto da decisão final excepto nos casos de subida imediata previstos no Código de Processo Civil.”

Ora, o despacho recorrido que considerou procedente o pedido de declaração de ineficácia da vistoria ad perpetuam rei memoriam realizada pelo Município Recorrente, na pendência do processo cautelar, sem Resolução Fundamentada de que o Tribunal tenha tomado conhecimento prévio, por só ter sido remetido a juízo em 21.06.2001 – embora tenha a data de 01.06.2011, com ratificação camarária de 09.06.2011 -, bem como dos actos subsequentes a esta vistoria, entretanto praticados pelo Recorrente, no âmbito do procedimento de expropriação, não é a decisão que conhece do mérito da causa.

Trata-se, portanto, de uma decisão interlocutória, pelo que da mesma não devia ter sido interposto recurso, de imediato, mas deveria ter sido impugnada no recurso que viesse a ser interposto da decisão final.

Efectivamente, o despacho em causa também não pode considerar-se como uma decisão “cuja impugnação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil” – cfr. al. m) do art. 691, nº 2 do CPC.

O conceito de absoluta inutilidade aplica-se apenas às situações em que a decisão do recurso, ainda que favorável ao recorrente, já não lhe pode aproveitar, não abrangendo aquelas outras nas quais o recorrente pode ainda beneficiar do provimento do recurso (cfr. v.g., os acórdãos do STA de 20.04.2004 e de 28.01.2003, Recs. 0335/03 e 47518).

No caso presente, a interposição do presente recurso, a final, não torna a situação irreversível. É que, se a final, o recurso vier a ser conhecido e provido, o Recorrente aproveitará dessa decisão favorável, um vez que a mesma implicará a legitimação dos actos declarados ineficazes (que, aliás, só terão utilidade se não for suspensa a eficácia do acto suspendendo).

E, não deixa de ser assim por se tratar de um recurso interposto em processo urgente, face ao que dispõe o art. 147º, nº 1 do CPTA que apenas determina que em processos daquela natureza o recurso sobe imediatamente e, em alguns casos, em separado.

Na verdade, entendemos que, tal como se considerou no Ac. do STA, Pleno, de 16.06.2001, Proc. 0225/11, para uniformização de jurisprudência: “O artigo 147.º do CPTA não afasta a aplicação do artigo 142.º, n.º 5 do mesmo Código nos processos urgentes”.

Como se escreve neste Acórdão, referindo-se ao art. 142º, nº 5 do CPTA:

“Esta norma constitui uma regra especial no tocante ao regime de subida e tramitação dos recursos dos despachos interlocutórios, apenas impugnáveis no recurso que venha a ser interposto da decisão final, o que se compreende por razões de celeridade processual: imposição de um recurso único em que o recorrente impugna, não apenas a decisão final desfavorável, como todas as decisões interlocutórias que, caso sejam revogadas ou alteradas pelo tribunal superior, poderão influenciar a decisão final (cfr. Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., Almedina, 2007, p. 816).

Apenas no caso da excepção prevista no segmento final da norma, ou seja, nos casos de subida imediata previstos no Cód. Proc. Civil, em que a retenção do agravo o pudesse tornar absolutamente inútil, seria admissível a subida imediata do recurso de um despacho interlocutório (cfr. Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, ob cit, p. 81; artigo 734, nº 1 do Cód. Proc. Civil, Ac. STA de 20.04.04, Rec. 0335/03; Ac. STA de 26.01.99, Rec. 044108)”.

No mesmo sentido se pronunciou alguma jurisprudência deste TCAS nos acórdãos de 02.06.2010, Proc. 05499/09, de 15.04.10, Proc. 05959/10 e de 09.12.2004, Proc. 00308/04.

Assim, não é de admitir, nesta fase do processo, o presente recurso - cfr. Ac. deste TCAS, de 29.112007. proc.03134/07, no qual se expendeu o seguinte:

“II- Neste regime a lei não se limita a deferir para um momento posterior o oferecimento das alegações ou a expedição do recurso, mas estabelece que a impugnação do despacho interlocutório e até a própria interposição do recurso, seja efectuada juntamente com o recurso que venha a ser interposto da decisão final.

III- Não é de admitir o recurso interposto de despacho interlocutório que não obedeça às regras indicadas em II”.

Pelo exposto, acordam em não conhecer do objecto do recurso interposto, baixando os autos à 1ª instância para aí prosseguir os seus termos.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 7 de Dezembro de 2011

TERESA DE SOUSA

BENJAMIM BARBOSA

SOFIA DAVID