0868A/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo um determinado acórdão procedido à anulação de um acto administrativo com fundamento na violação do nº3 do art. 7º do DR nº 15/94,de 6/07, por ter considerado que o Gestor do Programa Pessoa não podia aumentar o valor da contribuição privada da empresa promotora da acção de formação sem atentar na lista de trabalhadores formandos e no vínculo contratual de cada um, a execução consiste em retomar o procedimento nesse ponto, mediante a prática de novo acto com prévia avaliação da referida lista e, se necessário, com a solicitação de novos elementos instrutórios adicionais com vista ao apuramento da situação de cada um dos referidos trabalhadores.

II- Tendo o acto sido também anulado com base em vício de forma por falta de fundamentação, em execução o Gestor do Programa deverá lavrar novo acto, mantendo ou não o conteúdo do anterior, mas agora com a exposição das razões fácticas e jurídicas que permitam ao interessado conhecer perfeitamente os fundamentos da decisão.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A “A ...”, veio requerer a execução do acórdão proferido nos autos principais, em 10/11/2003, que anulou o despacho do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade de 14/03/2002, pelo qual negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão nº 431 do Gestor do Programa Pessoa de 31/07/1997.

Formulou o seguinte pedido:

a) Condenação do requerido no pagamento da quantia de 9.602,11 €, (correspondente ao montante de 9.407,11 €, acrescido de juros já vencidos no valor de 195 €), e nos juros vincendos até efectivo e integral pagamento;

b) Condenação do requerido na prática de um novo acto devidamente fundamentado no tocante à redução do pedido de financiamento;

c) A fixação do prazo de 30 dias para o cumprimento daqueles deveres;

d) No caso de não cumprimento nesse prazo, a aplicação de sanção pecuniária compulsória no valor diário de 10% do salário mínimo nacional mais elevado.

Notificado para contestar, o requerido nada disse.

Cumpre decidir, colhidos os vistos legais.

II- Os Factos

1- A exequente, como entidade promotora, ao abrigo dos arts. 14º e 15º do Decreto Regulamentar nº 15/95, de 6/07, apresentou um pedido de financiamento para a realização de várias acções de formação profissional no âmbito do Programa Operacional Pessoa.

2- Este pedido foi aprovado.

3- Depois de realizadas as acções de formação aprovadas, a recorrente apresentou o respectivo pedido nº 2 de pagamento do saldo final (Medida 94 2220 P1), nos termos do art. 17º do D.R., com um custo total elegível de 94.372.309$00, com um financiamento público de 84 262.581$00(fls. 71 e sgs. do 1º apenso).

4- O custo total a considerar seria, no entanto, de 90.373.413$00, pelo que a recorrente foi notificada nos termos do art. 101º do CPA para se pronunciar sobre a proposta de decisão (fls. 19/21 dos autos).

5- A recorrente apresentou resposta (fls. 22 dos autos e 368 do 2º apenso).

6- Foi prestada a Informação nº 135/UTAC/97, de que se destaca o seguinte trecho:

«Análise dos argumentos da entidade

1- O custo total aprovado em saldo foi determinado pela análise financeira automática, cujo algoritmo que lhe está subjacente tem uma lógica diferente da apresentada pela entidade.

Os 1.900$00/hora/formando não foram entendidos pela entidade como um valor máximo, mas sim como ponto de partida.

2- De facto, a entidade enviou uma extensa lista (12 páginas, com 30 elementos/página) onde identificava o participante, a empresa beneficiária, a dimensão da empresa, o tipo de contrato, a taxa de contribuição privada aplicada e a contribuição privada paga pelo formando. O montante da contribuição privada, determinada em Saldo, não teve por base esses elementos, nem deveria ter, uma vez que a mesma é determinada automaticamente com base nos dados fornecidos pelo Anexo IV – Informação sobre as acções.

Se o referido Anexo estivesse correctamente preenchido (a responsabilidade desta informação é da entidade), a contribuição determinada automaticamente seria igual ou muito próxima da contribuição privada efectiva.

Face ao exposto, os argumentos da entidade não alteram os fundamentos que conduziram à proposta de redução do financiamento, sendo, assim, de manter a mesma» (fls. 25/26 dos autos).

7- Na sequência da Informação nº 135/UTAC/07, de 30/06/1997, o Sr. Gestor do Programa Pessoa, em 14/07/1997 despachou:

«Concordo com a manutenção do montante final aprovado» (fls. 24 dos autos e 371 do 2º apenso).

8- Em 31/07/1997 o Gestor do Programa aprovou o pagamento do saldo relativo à recorrente naqueles valores através da decisão 431–97 QGA II, com o seguinte teor:

«Considerando

1. Os termos da legislação nacional e comunitária disciplinadora dos programas operacionais e das iniciativas comunitárias aprovadas para 1994-1999 e que consubstanciam o co-financiamento no âmbito do Fundo Social Europeu de acções de formação profissional e emprego.

2. Que, por Resolução do Conselho de Ministros nº 15/97 de 26.03, a gestão técnica, administrativa e financeira do Programa Formação Profissional e Emprego – Pessoa foi cometida a um Gestor, o qual funciona junto da Ministra para a Qualificação e o Emprego;

3. Terem sido aprovadas as candidaturas ao abrigo do regime dos referidos programas operacionais, de que resultaram as propostas de pagamento de saldo das acções e das entidades referidas e identificadas em anexo à presente decisão;

4. Que os apoios ora propostos resultam de pedidos de financiamento que foram objecto de análise e instrução pelos Serviços competentes, de acordo com o disposto nos artigos 6º e 7º do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho;

Decide o Gestor, ao abrigo do nº3 do art. 16º da Portaria 745-A/96, de 16/12, aprovar o pagamento dos saldos relativos às entidades e aos pedidos constantes do anexo à presente proposta nos montantes ali referidos» (fls. 73 do 1º apenso).

9- Desta decisão foi a recorrente notificada por ofício nº 330/Pessoa (fls.27 dos autos), na sequência do que apresentou recurso hierárquico (fls. 31 dos autos).

10- Prestada a seu tempo a Informação nº 54/2002 (fls. 50 dos autos), o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, em 14/3/2002, decidiu o recurso, dizendo:

«Com os fundamentos do presente parecer nego provimento ao recurso» (loc. cit.).

11- Deste despacho foi interposto recurso contencioso neste STA, a cujos autos coube o nº 868/02-11.

12- Neles veio a ser proferido acórdão que, com base no vício de violação do nº3, do art. 7º do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6/07, e no de forma por falta de fundamentação, anulou o referido despacho.

13- A Administração não procedeu ainda à execução espontânea do acórdão anulatório.

III- O Direito

Como é sabido, em execução de sentença a Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que se tornem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética.

Ou seja, tem, por força do dever de acatamento do julgado, de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado e se, portanto, o curso dos acontecimentos no tempo que mediou entre a prática do acto e o momento da execução se tivesse apoiado sobre uma base legal (neste sentido, F. Amaral, in A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pag. 45; tb. Ac. do STA de 01/10/97, Rec. nº 39 205, in Ap. Ao DR de 12/06/2001, pag. 5261).

Por outro lado, a eficácia do caso julgado limita-se aos vícios determinantes da anulação, ou seja, a força do caso julgado não impede a substituição do acto recorrido por um acto de idêntico conteúdo regulador da situação jurídica, desde que a substituição se faça sem a repetição dos vícios determinantes da anulação (neste sentido, Ac. do STA, de 02/10/2001, Rec. nº 3444-A). Como se diz em recente acórdão deste tribunal, o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão”(Ac. do Pleno/STA de 08/05/2003, Rec. nº 40 821-A).

Para terminar, importa dizer que, quanto aos actos renováveis, entre os quais avultam os anulados por vício formal de falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com a prolação de novo acto, igual ou diferente, mas sem os vícios que inquinavam o anterior.

Partindo destes considerandos, avancemos para o caso concreto.

Por um lado, o acto foi anulado com base em vício de violação de lei, concretamente o nº3 do art. 7º do DR nº 15/94.

Tendo a exequente apresentado uma contribuição privada de 4.123.876$00, a comparticipação que na sua óptica lhe competia no custo da acção de formação não poderia ser aumentada, sob pena de diminuição efectiva da comparticipação estadual, com prejuízo para si em igual medida. No entanto, a Administração elevou aquele valor para 6.009.832$00, o que na prática traduziu uma perda de financiamento público no valor de 1.885.956$00.

Mas, se bem se reparar, a imposta elevação do nível de contribuição privada apenas foi dada como ilegal (em violação do nº3, do cit. art. 7º), por ter inferido uma coisa sobre a qual não havia elementos precisos. Elevou o montante da comparticipação privada a que se refere o art. 7º, nºs 2 e 3, sem atentar na lista enviada pela exequente e por ter entendido que ela não havia feito prova de que os trabalhadores formandos tinham vínculo contratual precário ou que alguns deles não reuniam condições para a isentarem de contribuição. Isto é, a razão residiria na falta de prova por «declaração do trabalhador ou «declaração da empresa».

O que quer isto dizer?

Quer dizer que a ofensa à disposição legal não foi de ordem substancial e que apenas se deveu à circunstância de a Administração aumentar a contribuição da exequente na acção de formação sem ter feito previamente o estudo adequado sobre a situação real de cada um dos trabalhadores, isto é, sem se ter inteirado com segurança sobre se o podia efectivamente fazer.

Foi isto o que o acórdão disse, tal como se pode ler na passagem que a seguir se transcreve:

«O acto recorrido, efectivamente, com a supra indicada razão, caiu num profundo erro de contradição: se entendia que a recorrente não havia feito prova da qualidade de alguns trabalhadores e da natureza do vínculo que os ligava à entidade empregadora, se ignorava que tipo de funções exerciam na empresa, se desconhecia se eram trabalhadores qualificados ou se estavam colocados em empresa economicamente instável (critérios definidos no ponto 5 do Guia para o utilizador português: fls. 425/428 e, particularmente, 448), também não poderia inferir o contrário. Isto é, se para si não estava feita a prova de serem trabalhadore s precários, logicamente não poderia considerar estar feita a prova de que eram trabalhadores com vínculo efectivo e permanente.

E assim, se não lhe era permitido considerar haver naquele caso concreto «empresa beneficiária» que devesse comparticipar nos custos da formação (porque estas carecem, como se disse, e tal como resulta do critério a que se auto-vinculou a Administração, da existência de trabalhadores do quadro), também não deveria ter feito elevar o nível da contribuição privada a que se refere o art. 7º, nºs 2 e 3 do mencionado Decreto Regulamentar.

Se dúvida havia quanto a alguns aspectos instrutórios, se a Administração continuava na incerteza sobre a real situação de facto, não poderia ela ter partido para uma conclusão contrária àquela para que tendiam os elementos existentes no procedimento, já que a dita lista mencionava especificamente o tipo de vínculo de cada um dos formandos. Não querendo, ou não podendo, a Administração dar relevo a esses elementos, deveria ter suspendido o prazo para a decisão e solicitar os «elementos adicionais» que julgasse pertinentes (cfr. art. 17º, nºs 2 e 3 e 24º, nº4, do Decreto Regulamentar nº 15/94 citado; art. 16º. nº3, e 25º, nº1, al. b), da Portaria nº 745-A/96, de 16/12; também arts. 56º, 89º, nº1 e 90º do C.P.A.).

Deste modo, ao elevar a carga da contribuição privada, ao abrigo do nº3 do art. 7º citado, sem dados concretos para a subsunção, por apenas ter relevado o Anexo IV, acabou por violar a disposição legal».

Daqui resulta que o tribunal não considerou em termos definitivos que a elevação da contribuição privada da exequente não era possível. Dito de outra maneira, não asseverou que a elevação da contribuição da exequente estava vedada por a situação de cada um dos trabalhadores formandos ser de vínculo permanente. Na verdade, se o tivesse afirmado, a violação consistiria no vício de erro sobre os pressupostos. E nessa hipótese, a execução do acórdão anulatório consistiria agora na condenação da Administração no pagamento à exequente daquela diferença (1.885.956$00). Mas não disse. Limitou-se a extrair consequências anulatórias em razão da falta de prova dos elementos que permitiriam à Administração fazer elevar a carga de comparticipação da entidade promotora da acção de formação.

Ora, isto quer dizer que a ausência do dito vício nunca significaria que a situação da exequente fosse hoje outra, necessariamente. Isto é, a reposição da situação actual hipotética não passa por obrigar a Administração a reduzir de 6.008.832$00 para 4.123.876$00 a contribuição privada da interessada. Para afastar o vício cometido, importa à Administração retomar o procedimento no ponto em que foi produzida a violação, procedendo como do acórdão anulatório resulta: avaliando a lista dos trabalhadores enviada pela exequente e, caso necessário, solicitando outros elementos instrutórios adicionais com vista ao apuramento sobre o vínculo de cada um dos trabalhadores formandos e, consequentemente, sobre a elevação ou não (e, em caso afirmativo, sobre a medida da respectiva elevação) da contribuição privada da exequente no custo da acção.

No que concerne ao outro vício que conduziu à anulação do acto recorrido, a solução consiste em repetir o acto (porque renovável) com a fundamentação que naquele faltava.

Podendo alterar o conteúdo do acto ou mantê-lo, à Administração cumprirá renová-lo, mas agora com o expurgo do vício que determinou a sua anulação. Na situação em apreço, poderá, se assim for entendido, reduzir o montante de financiamento de 94.372.309$00 para 90.373.413$00. Nesse caso, porém, deverá expor com abundância suficiente as razões por que procede à redução, quer do ponto de vista fáctico, quer do ponto de vista da fundamentação jurídica.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em condenar a Administração, concretamente o Gestor do Programa, a cumprir o acórdão anulatório nos seguintes termos:

a) Deverá praticar novo acto sobre o 2º pedido de pagamento de saldo final - avaliando a lista dos trabalhadores enviada pela exequente e, caso necessário, solicitando outros elementos instrutórios adicionais com vista ao apuramento sobre o vínculo de cada um dos trabalhadores formandos e, consequentemente, sobre a elevação ou não (e, em caso afirmativo, sobre a medida da respectiva elevação) da contribuição privada da exequente no custo da acção;

b) Nesse novo acto, a mesma entidade poderá manter ou alterar o valor do financiamento apresentado pela exequente (94.372.309$00);

b) 1- Se proceder à redução do valor, deverá expor as respectivas razões de facto e de direito, para que a exequente fique a conhecer perfeitamente os fundamentos da decisão;

c) A decisão deverá ser tomada em 45 dias úteis, sob pena de sanção compulsória por cada dia de atraso para além daquele limite, que fixamos em 5% do valor do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento (art. 169º, nº2, do CPTA).

Sem custas.

Lisboa, 24 de Fevereiro de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Pais Borges – Azevedo Moreira.