027/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Não afronta o direito comunitário o prazo (90 dias) de caducidade do direito de impugnar liquidação de emolumentos registrais com fundamento em violação do mesmo direito fixado no artigo 123º do CPT, sendo que a globalidade das possibilidades de reacção de que os contribuintes dispõem respeita o princípio da equivalência com o direito interno e o princípio da efectividade.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do STA:

A. .., com sede na Quinta .... – Seixal, inconformada com a sentença do TT de 1ª Instância de Setúbal que julgou improcedente esta impugnação judicial, por si deduzida contra liquidação de emolumentos registrais no montante de esc. 13 208 100$00, vem até nós, culminando a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões:

I. O pedido de revogação do acto de liquidação de emolumentos registrais impugnado, baseou-se, quer na nulidade inerente à inconstitucionalidade material dos mesmos, por violação do disposto no artigo 103º, nº 3 de CRP, por estes configurarem um verdadeiro imposto;

II. Quer na violação do direito comunitário, designadamente, do artigo 10º da Directiva Comunitária 69/335/CEE:

III. O vício de inconstitucionalidade, gerando a nulidade do acto de liquidação impugnado, acarreta a suspensão da contagem dos prazos processuais, porquanto a mesma pode ser arguida a todo o tempo, nos termos do artigo 102º, nº 3 do CPPT e do artigo 134º do CPA;

IV. E não, como refere a Douta Sentença recorrida, o vício de violação de lei, gerador de mera anulabilidade e, por isso, invocável, apenas, no prazo de 90 dias, de acordo com o artigo 102º, nº 1 do CPPT.

V. O acto de liquidação de emolumentos impugnado é, igualmente, violador do direito comunitário, concretamente, da proibição constante do artigo 10º da Directiva Comunitária 69/335/CEE, sendo, por isso, ilegal.

VI. A proibição ínsita no artigo 10º da citada directiva é, conforme jurisprudência do TJCE, directamente invocável pelos particulares, perante os órgãos jurisdicionais nacionais (acórdão do TJCE, 6ª secção, de 29 de Setembro de 1999, Processo C- 56/98);

VII. Por outro lado, segundo o TJCE (acórdão, de 25 de Julho de 1991 - Theresa Emmott contra Minister for Social Welfare, Processo C-208/90) o direito comunitário obsta a invocação, por parte das autoridades competentes, de normas processuais nacionais relativas a prazos, no âmbito de um pedido de particular perante os órgãos jurisdicionais nacionais, enquanto esse Estado-membro não tiver transposto correctamente as disposições dessa mesma Directiva para a sua ordem jurídica interna.

VIII. Da jurisprudência resultante dos casos Simmenthal, Marleasing e Factortame, retira-se que o juiz nacional deve aplicar o direito comunitário através dos mecanismos processuais internos, porém deve ignorar esse mesmo direito processual sempre que este impeça ou dificulte a plenitude dos efeitos do normativo comunitário.

IX. Assim, os prazos processuais internos deverão ser julgados inaplicáveis.

X. Embora seja verídico que as directivas gozam de efeito directo, nos termos do artigo 249º do Tratado de Amesterdão, esta figura não confere os efeitos preconizados pelo Meritíssimo Juiz a quo.

XI. A este propósito pronunciaram-se J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra Editora, Pgs. 89, bem como André Gonçalves Pereira e Fausto Quadros, in Manual de Direito Internacional Público, 3ª Edição, Almedina, Pgs. 114, os quais consideram que apenas os regulamentos gozam de aplicabilidade directa, e como tal vigoram na ordem jurídica interna independentemente de qualquer acto de transposição, mas não já as directivas que apenas usufruem de efeito directo, entendido como a possibilidade de uma norma, suficientemente precisa e incondicional produzir na esfera jurídica individual efeitos, traduzidos no reconhecimento a um particular de direitos subjectivos passíveis de tutela jurisdicional.

XII. Por força daquela disposição, as directivas são susceptíveis de conceder direitos subjectivos aos particulares, sendo que estes são passíveis de tutela jurisdicional ainda que o normativo comunitário não tenha sido correctamente transposto para o ordenamento jurídico nacional.

XIII. Assim, a directiva sub judice, nunca entrou em vigor no ordenamento jurídico nacional, por não se verificarem as formalidades previstas no artigo 5º do Código Civil.

XIV. Portanto, não pode o Estado vir invocar prazos processuais internos para obstar a que uma norma comunitária, que em momento algum lhe foi atribuída força de lei pelo ordenamento jurídico nacional, produza a plenitude dos seus efeitos.

XV. Para que a regra que institui o efeito directo não fique totalmente desprovida de conteúdo, o juiz nacional ao aplicar o direito da sua jurisdição deve fazê-lo à luz dos objectivos da Directiva, sendo esta a jurisprudência resultante do caso Ursula Becker.

XVI. A assim não ser, estar-se-ia a permitir que o estado invocasse o seu próprio comportamento, ilícito sublinhe-se, para obstar ao pleno efeito do direitos concedidos por norma comunitária, o que,

XVII. Configura uma situação de venire contra factum proprio, a todos os títulos inaceitável.

XVIII. Por tudo não assiste razão ao Meritíssimo Juiz a quo, ao afirmar que as directivas vigoram directamente na ordem jurídica interna, nem quando afirma a conformidade entre os efeitos da anulabilidade e o garantir dos objectivos preconizados pela Directiva 69/335/CE, do Conselho.

XIX. Por fim, com referência aos princípios da certeza e segurança jurídicas, cumpre referir que foi o Estado quem, em primeira linha, os colocou em crise ao não transpor a directiva em causa, como lhe impõe o artigo 249º do tratado de Amesterdão.

XX. Também não colhe o argumento de que é impossível saber se uma directiva foi ou não correctamente transposta, uma vez que essa é uma obrigação que impende sobre o estado e da qual não lhe é ilícito imiscuir-se, tal como aos cidadãos é imposto que conheçam a lei e a interpretem correctamente, sob pena de sanção, independentemente das dificuldades que a sua interpretação levante.

XXI. Assim, por ser controvertida questão que versa sobre a validade e interpretação de acto adoptado por uma instituição da comunidade, deverão, caso esse seja o douto entendimento desse venerando Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 234º do Tratado de Amesterdão, os presentes autos ser remetidos a título prejudicial ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias para que se pronuncie sobre a seguinte questão:

Pode um Estado-Membro invocar direito processual interno para obstar a que uma Directiva não transposta em tempo produza a plenitude dos seus efeitos?

XXII. Por fim, considera o Meritíssimo Juiz a quo, não haver lugar à concessão dos peticionados juros compensatórios, por a actuação da Conservatória do Registo Comercial do Seixal não consubstanciar erro imputável aos serviços.

XXIII. Ora, tal entendimento não pode colher porquanto, de facto, existe erro imputável aos serviços, pois,

XXIV. A referida Tabela de Emolumento Registrais, é contrária ao disposto no artigo 10º, da Directiva 69/335 do Conselho, de 17 de Julho de 1969.

XXV. Na verdade, as Directivas têm por destinatário cada Estado-membro que, nos termos e para os efeitos do artigo 249º CE, devem tomar todas as providências necessárias a uma correcta transposição do teor das mesmas, para o seu ordenamento jurídico interno,

XXVI. No caso verifica-se que o Estado Português não cuidou de transpor a referida Directiva, a que estava legalmente obrigado.

XXVII. Dúvidas não restam que tal comportamento consubstancia uma actuação ilícita e culposa por parte do Estado Português.

XXVIII. Por outro lado, dada a orgânica da Administração Pública, as Conservatórias do Registo Comercial integram a Administração Directa do Estado, fazendo assim parte integrante desse mesmo Estado.

XXIX. Atento o exposto, conclui-se que estamos perante uma situação de "erro imputável aos serviços", porquanto a liquidação dos referidos emolumentos tem na sua génese uma actuação ilícita e culposa do Estado, do qual as Conservatórias do Registo Comercial são parte integrante.

XXX. Assim sendo, deve ser reconhecido, o direito a juros indemnizatórios, por, in casu, se verificarem todos os requisitos enunciados no artigo 43º, n.º 1 da LGT, sob pena de resultar violada essa mesma disposição legal.

XXXI. Atente-se, também, na manifesta injustiça que resultaria do não reconhecimento do direito a juros indemnizatórios, os quais visam indemnizar o lesado pelos custos de imobilização do capital indevidamente cobrado.

XXXII. Com efeito nos termos do artigo 100º da LGT, o contribuinte deve ser colocado na situação, hipotética, em que se encontraria caso não fosse alvo de comportamento ilícito e culposo, sendo que,

XXXIII. Este objectivo de justiça só é atingido com o efectivo reconhecimento do direito a juros indemnizatórios, contados desde a data do pagamento indevido até à da sua efectiva restituição.

XXXIV. Por último, a posição sustentada em juízo, pela impugnante, é sufragada pelo Supremo Tribunal Administrativo que se manifestou nesse sentido no Acórdão da 2ª Secção, de 17 de Janeiro de 2001, Processo n.º 023308, JSTA00055265.

Não houve contra-alegação.

A distinta PGA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

Mostram-se assentes os seguintes factos:

A) No dia 28.XI.1997, a impugnante celebrou no Segundo Cartório Notarial de Almada escritura de alteração parcial do pacto social, aumentando o seu capital social.

B) Em 10.XII.1997, pagou a quantia de 13 208 100$00, respeitante a emolumentos, na Conservatória do Registo Comercial do Seixal, relativos ao aumento do capital social.

C) A impugnação foi deduzida em 21.III.2000.

Exposta a factualidade disponível, importa consignar que a questão nuclear que este recurso jurisdicional per saltum nos coloca é a da tempestividade da presente impugnação judicial.

A instância considerou-a extemporânea, por entender que tal procedimento está sujeito ao prazo de 90 dias previsto no n.º 1 do artigo 102º do CPPT, por isso que os vícios de que, alegadamente, enferma o acto tributário – inconstitucionalidade e violação de direito comunitário – têm como sanção a mera anulabilidade.

Contra isto se insurge frontalmente a recorrente, defendendo que a lei fulmina com nulidade liquidação tributária que afronte a Lei Fundamental, o que “acarreta a suspensão da contagem dos prazos processuais, porquanto a mesma pode ser arguida a todo o tempo, nos termos do artigo 102º, n.º 3, do CPPT e do artigo 134º do CPA”. E, ademais, “não pode o Estado vir invocar prazos processuais internos para obstar a que uma norma comunitária, (a) que em momento algum lhe foi atribuída força de lei pelo ordenamento jurídico nacional, produza a plenitude dos seus efeitos”.

Vejamos.

Sucintamente, a impugnante baseia o pedido de revogação do acto de liquidação de emolumentos registrais na nulidade inerente à inconstitucionalidade material dos mesmos, por estes configurarem um verdadeiro imposto, bem como na violação do direito comunitário – v. artigo 13º da p.i.

Pertinentemente, importa referir que, como se lê no acórdão desta Secção de 31 de Outubro último, tirado no recurso n.º 26 392, “ não prevendo a nossa Constituição uma sanção específica para a violação das suas normas que obrigam a que os impostos sejam apenas criados por lei da Assembleia da República ou decreto-lei do Governo emitido a coberto de autorização legislativa parlamentar ( arts. 103º, 2, e 165º, 1, i) ), hipótese a que se subsumirá a cobrança dos emolumentos notariais a coberto da Tabela de Emolumentos do Notariado, aprovada pelo DL n.º 397/83, de 21.XI, se entendidos os mesmos como tendo a natureza de impostos, a reacção da Ordem Jurídica Constitucional é, pois, a da sua nulidade.

Mas nulidade – precise-se – das normas que afrontam a Constituição. Questão absolutamente diferente é a da determinação dos efeitos jurídicos que resultam da aplicação de norma inconstitucional. Uma coisa é o sancionamento da norma inconstitucional com o estigma da sua total improdutividade enquanto norma jurídica, o que vale por dizer que essa norma não é constitucionalmente adequada para estabelecer comandos juridicamente vinculantes, outra coisa diferente é o sancionamento que a ordem jurídica pode estabelecer para a aplicação de comandos constitucionalmente desconsiderados enquanto comandos jurídicos.”

“No domínio do direito administrativo, a sanção regra para os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis é a da anulabilidade, de acordo com o disposto no art.º 135º do CPA. E isso porque o legislador entendeu que uma tal sanção jurídica salvaguardava suficientemente os interesses postos em causa com a violação de tais normas e princípios jurídicos. O estigma da nulidade foi reservado apenas para as hipóteses por ele consideradas como reclamantes de uma censura ou sancionamento mais grave por parte da Ordem Jurídica, em função do tipo de interesses jurídicos ofendidos, assumindo-se, nesta perspectiva, como uma sanção jurídica especial. E tal só acontece quando falta qualquer dos elementos essenciais do acto administrativo ou quando é essa a forma de invalidade cominada expressamente pela lei, conforme se decreta no art.º 133º, n.º 1, do mesmo CPA, estando enunciadas no seu n.º 2, a título de mero exemplo, hipóteses em que os actos administrativos são, desde logo, sancionados pela lei com o “castigo” da nulidade.

Ora, o acto de liquidação dos emolumentos é, como está doutrinariamente adquirido, um acto de natureza administrativo-tributária, enquanto acto de aplicação de normas de direito público tributário por um órgão da administração do Estado.

Assim sendo, a regra de invalidade, para o caso desse acto ser praticado com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis, mesmo se de natureza constitucional, é a da anulabilidade. Consequentemente, ou seja, de acordo com o estabelecido para esta forma de invalidade, ela carecerá de ser arguida pelos interessados e a sua impugnação está sujeita a prazos de preclusão judicial.”

Destarte, mesmo admitindo-se que os emolumentos em causa têm a natureza de impostos, jamais poderá sufragar-se a tese da recorrente da impugnabilidade da atinente liquidação a todo o tempo.

Neste contexto, tendo a impugnante procedido ao pagamento voluntário dos impugnados emolumentos registrais em 10.XII.1997, a sua reacção contra o respectivo acto de liquidação teria, efectivamente, de ocorrer dentro do prazo estabelecido no artigo 123º, 1, do Código de Processo Tributário (então vigente), prazo esse que se manteve no artigo 102º do CPPT.

Ora, a petição da presente impugnação judicial foi apresentada em 21 de Março de 2000, data em que, patentemente, excedido há muito estava tal prazo de noventa dias e, portanto, extinto o direito de impugnação.

Consequentemente, à face do nosso direito interno, a interposição desta impugnação foi, claramente, ilegal.

Sucede que a recorrida argumenta que o acto de liquidação de emolumentos impugnado é violador do direito comunitário, concretamente, da proibição constante do artigo 10º da Directiva Comunitária 69/335/CEE, proibição que, conforme jurisprudência do TJCE, é directamente invocável pelos particulares, perante os órgãos jurisdicionais nacionais (acórdão do TJCE, 6ª Secção, de 29.IX.1999, Processo C-56/98). Ainda segundo o TJCE (acórdão de 25.VII.1991 – Theresa Emmott contra Minister for Social Welfare, Processo C-208/90), o direito comunitário obsta a invocação, por parte das autoridades competentes, de normas processuais nacionais relativas a prazos, no âmbito de um pedido de particular perante os órgãos jurisdicionais nacionais, enquanto esse Estado-membro não tiver transposto correctamente as disposições dessa mesma Directiva para a sua ordem jurídica interna.

Não se contesta ser lícito aos particulares invocar o sobredito artigo 10º - segundo o qual constitui obrigação dos Estados-membros suprimir quaisquer impostos indirectos que apresentem características idênticas às do imposto sobre entradas de capital – para impugnarem a legalidade da liquidação de emolumentos notariais sobre o acto de celebração de uma escritura pública de redução e aumento de capital e consequente alteração parcial do pacto social, em virtude de, há muito, estar transcorrido o período para o Estado Português proceder à sua transposição para o direito interno.

A aplicabilidade directa das directivas comunitárias, decorrente da interpretação do artigo 249º do Tratado CE (anteriormente, 189º), impõe-se directamente na ordem jurídica interna.

É que, em harmonia com o disposto no artigo 8º, 3, da Constituição (redacção vigente na altura em que Portugal ficou constituído na obrigação de transpor a dita directiva – 1 de Janeiro de 1986, data da entrada em vigor do Acto de Adesão às Comunidades Europeias), as normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem jurídica interna, desde que tal se encontre estabelecido nos respectivos tratados constitutivos.

Deste princípio da recepção automática e directa de tal direito internacional decorre que este mesmo direito substitui o direito interno que a ele se oponha.

Como assim, “ o que se passa é que o comando da directiva, uma vez colocado em posição de poder ser invocado pelos particulares contra o Estado-destinatário, passou a ter preferência ou preeminência absoluta, na sua aplicação, sobre o direito interno que esteja em oposição com ela, ou seja, passa a derrogar o direito interno ao abrigo do qual os emolumentos impugnados foram liquidados.

Deste modo, a liquidação dos emolumentos em desconformidade com o direito comunitário faz inquinar o acto de ilegalidade, quer à luz do direito comunitário, quer mesmo à luz do direito interno” – citado aresto.

Pois bem, segundo o TJCE (acórdãos de 15.IX.1998 proferidos nos processos C-231/96 e C-260/96), compete à ordem jurídica interna de cada Estado-membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que decorrem, para os cidadãos, do direito comunitário, desde que, por um lado, essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as acções análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, não tornem praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade).

É sabido que o nosso direito interno estabelece para o exercício do direito de acção de anulação de liquidação de qualquer tipo de tributo, devidamente notificada ao contribuinte, o prazo geral de caducidade de noventa dias, a contar do termo do prazo de pagamento voluntário, qualquer que seja a ilegalidade de que o mesmo enferme – vide artigo 102º, 1, a), do CPPT. Tal prazo é aplicável qualquer que seja o fundamento da impugnação.

E não se vislumbra razão para conceder a contribuinte impugnante de liquidação de emolumento notarial com fundamento em violação de direito comunitário automaticamente recepcionado no direito interno prazo mais dilatado do que a legislação nacional fixa para a impugnação de imposição tributária com fundamento em todas as ilegalidades possíveis, mesmo as que se traduzam em afronta constitucional.

Ademais, tal prazo de noventa dias não torna praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos decorrentes da derrogação do direito interno pela Directiva 69/335/CEE, cuja publicação no Jornal Oficial das Comunidades - de acordo com o disposto no artigo 191 do Tratado da CE – o contribuinte, seu destinatário directo (posto ela ser para ele fonte de direitos), não pode ignorar.

Do que vem de dizer-se resulta que permanece incólume a conclusão a que acima chegámos quanto à caducidade do direito de impugnar a liquidação dos emolumentos registrais em foco nestes autos.

Esta pronúncia sobre a questão prévia em apreço prejudica, naturalmente, o conhecimento das restantes questões colocadas pela recorrente.

Por tudo o exposto, acorda-se negar provimento ao recurso.

Custas pela Rct., com procuradoria de 50%.

Lisboa, 13 de Março de 2002

Mendes Pimentel – Relator – Vítor Meira – Baeta de Queiroz