621/2019 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 621/2019 Processo n.º 593/2017 1.ª Secção Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, I – Relatório 1. A A., S.A., ora recorrida, impugnou judicialmente autoliquidações da taxa para financiamento do Sistema de Recolha de Cadáveres de Animais Mortos nas Explorações (SIRCA), no valor de €91.973,15, respeitantes aos meses de agosto, setembro e outubro de 2015, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. Este Tribunal veio, no entanto, em sentença de 1 de setembro de 2016, a julgar a impugnação judicial totalmente improcedente. Inconformada, a recorrida recorreu para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal de Justiça. Este Tribunal, por acórdão de 10 de maio de 2017, julgou « ser inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, na sua dimensão de equivalência (artigo 13.º da Constituição), a taxa “SIRCA” tal como configurada pelo Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de Fevereiro, na medida em que configura o “estabelecimento de abate” como contribuinte direto de tal tributo, quando o presumível beneficiário do serviço que esta se destina a financiar é, não ele, mas o titular da exploração » (fls. 269-270). Foi, por isso, concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e julgada procedente a impugnação judicial. O Ministério Público interpôs o presente recurso ao abrigo dos artigos 280.º, n.º 1, alínea a) , e n.º 3, da Constituição e dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a) , e 72.º, n.º 1, alínea a) , e n.º 3, da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro [LTC]), com fundamento em tal recusa de aplicação de norma. Notificado para apresentar alegações, o Ministério Público concluiu, nos termos seguintes (fls. 294-298): « 1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, para si obrigatório, nos termos do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a) , e n.º 3, da Constituição e dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a) , e 72.º, n.º 1, alínea a) , e n.º 3, da LOFPTC, “do douto acórdão proferido nos autos [de proc. n.º 1290/16-30, do Supremo Tribunal Administrativo (2.ª Secção – Contencioso Tributário / Recursos jurisdicionais), sendo recorrente A., S.A., e recorrida a Direção-Geral de Alimentação e Veterinária], a fls. 194 e ss que declarou ser inconstitucional por violação do princípio da igualdade, na sua dimensão de equivalência (artigo 13.º da CRP), a taxa SIRCA tal como configurada pelo Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de Fevereiro, recusando, consequentemente a aplicação das respetivas normas, designadamente o seu artigo 2.º, n.º a, que define o regime de incidência do tributo. 2.ª) No quadro do regime do Decreto-Lei n.º 19/2011, cit., nomeadamente do seu artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e b), aquando da apresentação de animais para abate, tal isso dá causa ao pagamento do preço do serviço aos estabelecimento de abate, os quais ficam depois obrigados ao pagamento da taxa SIRCA, sendo que o montante assim arrecadado vai financiar o FSSAM, entidade pública tendo por atribuição legal a realização de prestações administrativas no domínio do sistema sanitário e da segurança alimentar, nomeadamente de caráter preventivo. 3.ª) Ora, por uma parte, no caso de animais mortos já nas suas abegoarias, os estabelecimentos de abate poderão aproveitar dos serviços de recolha, transporte e eliminação prestados para o efeito. 4.ª) Por outra parte, o sistema SIRCA assenta na “interdição, em geral, do enterramento dos animais mortos em exploração”, substituído por um sistema com intervenção necessária dos estabelecimentos de abate, em ordem à transformação ou eliminação dos subprodutos, o que se traduz numa procura induzida pela Direcção-Geral de Alimentação e Veterinária para tal efeito, na sua faceta de administradora do SIRCA, gerando assim receita para os estabelecimentos de abate, a título de pagamento do preço do serviço em causa. 5.ª) Acresce, que o sistema de recolha e eliminação dos cadáveres animais mortos despista doenças, nomeadamente a EET, e é feito de tal modo que previne e minimiza riscos sanitários, nomeadamente no decurso das operações de eliminação, o que promove a segurança e a continuidade da laboração dos estabelecimentos de abate. Finalmente, o bom funcionamento do SIRCA, reforçado por outras ações administrativas da responsabilidade do FSSAM [art. 3.º (Missão e objetivos), als. a) a d)], contribui decisivamente para a integridade e reputação do mercado, sinalizada por um dístico comprovativo, oferecendo uma garantia pública de qualidade alimentar e criando assim condições de confiança que promovem o comércio interno e conferem “às exportações nacionais adicionais condições de sucesso nos competitivos mercados internacionais”, gerando assim um crescimento da procura no mercado por virtude qual todos os agentes económicos, nomeadamente os estabelecimentos de abate, retiram vantagens económicas e comerciais. 6.ª) Pelo exposto, a definição legal da base subjetiva de incidência da taxa SIRCA, tal como consta do aludido artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e b), do Decreto-Lei n.º 19/2011, cit., não apenas é conforme como faz o pleno cumulativo dos três critérios relevantes para a legitimação material do tributo: homogeneidade , responsabilidade e aproveitamento pelo grupo dos agentes económicos em causa (estabelecimentos de abate) das prestações administrativas financiadas, mesmo que em parte, com a receita da taxa SIRCA. 7.ª) Assim, a denominada taxa SIRCA, tal como definida no Decreto-Lei n.º 19/2011, cit., nomeadamente no aludido artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e b), é de qualificar como “contribuição financeira a favor das entidades públicas”, nos termos e para os efeitos do preceituado no artigo 165.º (Reserva relativa de competência legislativa), n.º 1, alínea i), da Constituição. 8.ª) Por outra parte, por boa e conforme com o sentido do preceito constitucional de competência em causa, sufragamos a doutrina do acórdão n.º 539/2015, proc. n.º 27/15, de 20 de outubro, do Tribunal Constitucional (Plenário), n.º 2, segundo a qual “a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais”. 9.ª) No caso vertente, a definição dos elementos essenciais da taxa SIRCA, enquanto “contribuição financeira”, nomeadamente a respetiva incidência objetiva e subjetiva e alíquota consta precisamente de um diploma legal, emanado pelo Governo [Decreto-Lei n.º 19/2011, cit., nomeadamente art. 2.º, n.º 1, als. a) e b)]. 10.ª) Posto isto, é manifesto que concorremos com a qualificação do tributo em causa como “contribuição financeira”, tal como estabelecido na decisão recorrida. 11.ª) Porém, já não podemos acompanhar em todo o seu alcance a afirmação ali aduzida segundo a qual “é o titular da exploração, e não o estabelecimento de abate, aquele que diretamente beneficia da existência e funcionamento do “SIRCA”, o menos e na exata medida em que (além dos apresentantes do gado) os “estabelecimentos de abate”, nos termos já discriminados, podem aproveitar as prestações administrativas financiadas pela receita da “taxa SIRCA”, e isso é suficiente (e necessário) para efeitos da qualificação do tributo como “contribuição financeira”. 12.ª) Consequentemente, como corolário do que ficou exposto, não podemos sufragar a conclusão do acórdão recorrido, em sede da consideração da incidência subjetiva da taxa SIRCA, segundo a qual a contribuição financeira em causa é “inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, na sua dimensão de equivalência (artigo 13.º da Constituição)”. 13.ª) Na verdade, o critério da equivalência, enquanto concretização do princípio da igualdade tributária, e da igualdade “tout court” (Constituição, art. 13.º, n.ºs 1 e 2), é um método destinado a apurar dos requisitos de legitimação material das “contribuições financeiras”, no caso em sede da definição da respetiva incidência subjetiva, mormente para apurar se procede uma relação de paracomutatividade (prestações presumidas) entre sujeitos passivos e prestações administrativas financiadas com o produto da receita do tributo em causa. 14.ª) Como sucede como o controlo realizado através do princípio da igualdade, enquanto “proibição do arbítrio”, que fulmina apenas as soluções legais manifestamente arbitrárias e destituídas de bons e racionais fundamentos, o critério da equivalência, enquanto expressão da igualdade tributária, tem por genuína valência impedir que as “contribuições financeiras” estejam desprovidas de uma presumível relação compensatória como os respetivos sujeitos passivos, ou seja, que estejam radicalmente destituídas de caráter paracomutativo . 15.ª) No caso em apreço, concretamente, o critério da equivalência somente poderia determinar a desconformidade constitucional de uma solução legal que incluísse no domínio da incidência subjetiva desta “contribuição financeira” um grupo de sujeitos passivos que não desse causa, ou não aproveitasse, de todo, as prestações administrativas custeadas com a receita do tributo em apreço, o que não é o caso como ficou já exposto, pois de outro a decisão constitucional consubstanciaria juízos positivos de política legislativa, exercitando o monopólio do legislador democrático, e correspondentemente” estariam a ditar sentenças constitucionais “aditivas, de princípio”, sem base legal ou jurisprudencial para tanto.» 4. A recorrida contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões (fls. 311, verso, a 313): «A) É notório que um Sistema de Recolha de Cadáveres de Animais Mortos em explorações agrícolas nada tem que ver com os matadouros que pressupõem, obviamente, que os animais lá cheguem vivos, sendo que o SIRCA cuida única e exclusivamente da recolha dos animais mortos sem que essa morte resulte de abate nos matadouros; Não se deverá fazer qualquer censura ao douto acórdão recorrido que, muitíssimo bem preferiu a Constituição à Lei, ora em crise, terminando, aliás, com uma prática de querer cegamente taxar da maneira mais fácil, com absoluta indiferença sobre a identidade dos verdadeiros beneficiários do serviço financiado pela taxa em apreço; É inconcebível como pode ser criada uma taxa com uma específica intencionalidade e, por isso, com um específico sujeito passivo e, a partir de certo momento, continuar a ser aplicada essa mesma taxa em alegada contrapartida da prestação do mesmo serviço (a recolha de animais mortos) mas com um sujeito passivo distinto; Ao fazer incidir a taxa em causa sobre os estabelecimentos de abate e não sobre os titulares de explorações, o legislador adulterou a taxa em causa, porquanto, conforme resulta demonstrado, os beneficiários do SIRCA são apenas os respetivos produtores e apresentantes dos animais e não os estabelecimentos de abate; Ao contrário do que proclama o Recorrente, não há lugar ao princípio do “utilizador pagador”, uma vez que quem utiliza (titulares das explorações) não paga e quem paga (estabelecimentos de abate) não utiliza o serviço financiado pela Taxa SIRCA; Nunca é por demais sublinhar que o controlo e eliminação dos desperdícios (poluição) gerados pelos matadouros, na prossecução da atividade industrial inerente a tal atividade, estão sujeitas a taxas sanitárias e que, obviamente, quem suporta o pagamento de tais taxas são, unicamente, os matadouros em cumprimento estrito do princípio do “utilizador pagador”, ao contrário do que sucede com a Taxa SIRCA. Bem ao invés, na taxa SIRCA, os utilizadores são aqueles que produzem animais que, por circunstâncias diversas, morrem antes do abate, não tendo os estabelecimentos de abate qualquer benefício com o SIRCA, pelo que a incidência sobre os mesmos da “taxa” em causa, constitui, verdadeiramente, a sua sujeição a uma tributação tão injusta quanto inconstitucional por violação do princípio da igualdade, na vertente da (falta de) equivalência. O próprio Provedor de Justiça sufraga “veementemente” a interpretação em questão, como resulta da Recomendação N.º 5/B/2013; Na “Apreciação” realizada pelo Provedor de Justiça fica claro que “ os estabelecimentos de abate não são, de todo, e por qualquer perspetiva pela qual se olhe esta relação tributária, os benefícios da prestação pela qual são constrangidos a pagar a taxa ”. Mesmo no caso extremo em que o animal morra na abegoaria, o certo é que não morre por abate, sendo que a simples entrada do animal na abegoaria não opera qualquer efeito translativo da propriedade do animal que continua na esfera patrimonial do apresentante; O Acórdão n.º 539/2015 do Tribunal Constitucional nada tem que ver com a situação em apreço, porquanto os pressupostos e finalidade da “Taxa SIRCA” se afiguram totalmente distintos da “Taxa TSAM”; Há na Taxa SIRCA uma clara violação do princípio do “utilizador pagador”, porquanto a contribuição é exigida não aqueles que usufruem do serviço (os titulares de explorações) mas sim a terceiros (estabelecimentos de abate); Se em relação aos detentores (“proprietários”) dos animais que venham a morrer nas explorações, nos centros de agrupamento, nos entrepostos e nas abegoarias se pode discutir (o que não releva para o caso em apreço) se se está perante uma taxa ou uma contribuição financeira, o certo é que em relação aos estabelecimentos de abate apenas se pode concluir que se está perante um enorme (e custoso) equívoco; Os estabelecimentos de abate não têm nada que ver com esta situação, pelo que qualquer tributação que lhes seja aplicável sempre teria de ser considerada como um imposto; Um imposto inconstitucional, seja em termos de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de competência relativa da Assembleia da República, prevista na alínea i) do n.º 1 do art. 165.º da Constituição, seja também em termos de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade e da não discriminação, na medida em que o legislador erigiu – sem qualquer critério racional – os estabelecimentos de abate em exclusivos sujeitos passivos dessa obrigação tributária. Na verdade, determinados cidadãos/empresas estão a ser discriminados por estarem a suportar um tributo do qual não beneficiam nem direta nem indiretamente, sendo ausente qualquer equivalência face ao valor pago, enquanto outros cidadãos/empresas que dele beneficiam nada pagam. Usando a terminologia utilizada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 418/2017, pode bem afirmar-se que os estabelecimentos de abate não são “destinatários diferenciados de um benefício concreto” , pelo que – face a eles – “não se trata, aqui, de um dos tributos que a doutrina classifica como contribuições especiais financeiras” . Ora, nestes casos, em que os sujeitos passivos da obrigação tributária não têm uma relação efetiva ou sequer presumida com a taxa em causa, nas palavras do Tribunal Constitucional “ perde-se a conexão característica dos tributos comutativos (...)” pelo que “ a determinação dos sujeitos passivos em tais condições não pode deixar de ser arbitrária ”. Trata-se, tal como referido pelo STA, de uma questão de igualdade, por se terem escolhido os “beneficiários errados”, algo que o legislador já, de resto, corrigiu com a alteração legislativa efetuada; Nos termos da lei agora em vigor, os matadouros passam apenas a atuar como “intermediários” que prestam um serviço à autoridade tributária, liquidando, cobrando e retendo a taxa devida pelos detentores de animais – verdadeiros e integrais beneficiários da Taxa SIRCA. De resto, a jurisprudência do Tribunal Constitucional (em particular no acórdão n.º 539/2015, caso da TSAM) já apurou que se “ os critérios (...) eleitos pelo legislador, na determinação da sua [da taxa] incidência subjetiva (...) s e apresentam como materialmente infundados ” estaremos perante um “ motivo de inconstitucionalidade ”. Tendo o Tribunal Constitucional já considerado que o princípio da equivalência apenas se encontra preenchido – desta forma salvando o tributo da sua inconstitucionalidade material – se ficar demonstrada a existência de “ uma relação de equivalência com o valor do benefício obtido ou o custo provocado pelos sujeitos passivos dessas contribuições ” forçoso será concluir que in casu a taxa SIRCA é inconstitucional. Resulta, assim, que os estabelecimentos de abate não são beneficiários de quaisquer “ feixes de prestações difusas ” não sendo minimamente razoável sequer presumir que tais estabelecimentos aproveitem de um sistema de recolha e transporte de cadáveres de animais que não são detidos pelos referidos estabelecimentos de abate e com os quais estes estabelecimentos não têm qualquer relação, deles não retirando qualquer benefício. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. O presente recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo como seus pressupostos (i) o facto de a decisão recorrida ter recusado efetivamente a aplicação de certa norma ou dimensão normativa relevante para o fundamento normativo do aí decidido; e (ii) que tal desaplicação normativa se baseie num juízo de inconstitucionalidade do regime jurídico nela estabelecido. Ora, o acórdão a quo , refere o seguinte sobre o « regime da taxa “Sirca” » (fls. 269-270): «Não oferece dúvidas que estando a “taxa “SIRCA” afeta ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos em explorações (SIRCA) – cfr. o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro -, é o titular da exploração, e não o estabelecimento de abate, aquele que diretamente beneficia da existência e funcionamento do “SIRCA”, compreendendo-se, pois, que seja a ele que se imponha o encargo de contribuir para o financiamento de tal sistema. A lei pretérita e posterior assim o estabelecia, aliás – cfr. o n.º 2 do artigo 5.º e o n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 244/2003, de 7 de outubro e artigos 7.º a 10.º do Decreto-lei n.º 33/2017, de 23 de março -, sem prejuízo de, designadamente por razões de praticabilidade, o legislador impor aos estabelecimentos de abate a obrigação de liquidação, cobrança e entrega de tal tributo. Esta solução legal, que o Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro, não observou, é a que melhor se afigura conforme ao princípio da igualdade, na sua dimensão de equivalência, pois que onera com o tributo aquele que, no circuito produtivo, é o direto beneficiário do serviço público prestado. O estabelecimento de abate não o é, e como tal, afigura-se desconforme a tal princípio configurá-lo não como substituto tributário, com ou sem retenção, mas como contribuinte direto. Entendemos, pois, ser inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, na sua dimensão de equivalência (artigo 13.º da Constituição), a taxa “SIRCA” tal como configurada pelo Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro, na medida em que configura o “estabelecimento de abate” como contribuinte direto do tributo, quando o presumível beneficiário do serviço que esta se destina a financiar é, não ele, mas o titular da exploração ». Existiu, portanto, a identificação de uma inconstitucionalidade e uma desaplicação com esse fundamento, pelo que se encontram verificados os requisitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. 6. O acórdão recorrido, desta forma, desaplicou, por inconstitucional, « a taxa “SIRCA” tal como configurada pelo Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro, na medida em que configura o “estabelecimento de abate” como contribuinte direto do tributo », não identificando expressamente qual o preceito ou conjunto de preceitos do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro (alterado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 38/2012, de 16 de fevereiro) de que retirou interpretativamente esta dimensão normativa. No entanto, a incidência subjetiva do tributo – que é o que está aqui em causa – é definida no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 19/2011 Assim, tal como indicado no requerimento de interposição de recurso (fls. 276) e nas alegações (fls. 284-298), o objeto material do recurso é constituído pela norma que impõe aos “estabelecimentos de abate” a cobrança de um tributo para efeitos de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (SIRCA), designado como taxa SIRCA, extraída do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 38/2012, de 16 de fevereiro. 7. Sobre esta questão de constitucionalidade foi já proferido, pelo Plenário, em fiscalização concreta da constitucionalidade, nos termos do artigo 79.º-A, n.º 1, da LTC, o Acórdão n.º 344/2019, disponível em www.tribunalconstitucional.pt . Nesse Acórdão, o Tribunal Constitucional veio a « julgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, a norma extraída do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 38/2012, de 16 de fevereiro, na medida em que impõe aos estabelecimentos de abate a cobrança de uma taxa para efeitos de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (SIRCA) ». Nestes termos, aderindo à posição assumida pelo Plenário no referido Acórdão n.º 344/2019 , e remetendo para a sua fundamentação, julga-se inconstitucional a norma que impõe aos estabelecimentos de abate a cobrança de um tributo designado taxa SIRCA para efeitos de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, extraída do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro, por criar « uma situação de discriminação lesiva do princípio da igualdade tributária, consagrado no artigo 13.º da CRP ». III. Decisão Nestes termos, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma que impõe aos estabelecimentos de abate a cobrança de um tributo para efeitos de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, designado como taxa SIRCA, extraída do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de fevereiro, por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa e, consequentemente; b) Negar provimento ao recurso. Sem custas ex vi artigo 4.º, n.º 1, alínea a) , do Regulamento das Custas Processuais. Lisboa, 23 de outubro de 2019 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade