0797/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os poderes de cognição do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo restringem-se a matéria de direito (art. 12.º, n.º 3, do ETAF de 2002), o que tem o alcance de lhe atribuir os poderes que no CPC são concedidos ao STJ no âmbito do recurso de revista.

II- Em recursos de revista, se o Tribunal de recurso entender que a decisão de facto pode e deve ser ampliada, em ordem a constituir base suficiente para a decisão de direito, poderá ordenar a ampliação da matéria de facto, pelo Tribunal recorrido (art. 729.º, n.º 3, do CPC, subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 1.º do CPTA).

III- É insuficiente para permitir uma decisão de direito, a matéria de facto fixada no acórdão recorrido em que se dão como reproduzidos os documentos juntos com a petição inicial, sem se discriminarem os factos que com base nesses documentos se consideram provados.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, B… e C… intentaram na Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE IMPUGNAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, que dirigiram contra o PRIMEIRO-MINISTRO e contra o MUNICÍPIO DE PONTE DE LIMA, na qualidade de contra-interessado, visando impugnar a deliberação do CONSELHO DE MINISTROS de 13 de Janeiro de 2005, publicada no DR nº 63, Série I-B, de 31 de Março de 2005, que ratificou o Plano Municipal do Concelho de Ponte de Lima (Revisão), que fora aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 6-9-2003.

Por acórdão de 30-1-2007, a acção foi julgada improcedente.

Inconformados, os Autores interpuseram o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1º A presente acção visa impugnar a validade da deliberação do Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, que ratificou o Plano Director Municipal do Concelho de Ponte de Lima, tendo o respectivo pedido sido formulado de harmonia com essa finalidade (texto supra 1.2, 1.3.1, 1.3.2).

2º O procedimento na elaboração do plano territorial obedece a princípios com dignidade constitucional: o da cooperação entre os sujeitos do direito público, o da participação dos interessados, e o da justa ponderação dos conflitos de interesses (texto supra 2.1, 2.2).

3º 1- O dever de ponderação dos interesses conflituantes, associado ao dever da fundamentação das soluções propostas, traduzem princípios constitucionais e legais (art.º 65.º, nºs 2, 4 e 5 do CRP, arts. 6.º 4, 33.º 5, 40.º 4, 48.º 5 e 8, 58.º, 65º., 77.º, 5 e 8 do DL 380/99, art.º 5º da Lei 48/98 (texto supra 2.3).

3.2- O dever de ponderação diz respeito ao procedimento de elaboração do plano e também ao resultado da ponderação (conteúdo), tendo necessariamente de ser cumprido nesses dois planos, sendo que nesta perspectiva – do resultado – existe uma margem de discricionariedade da Administração, não sucedendo a mesma coisa na outra perspectiva – do procedimento – (texto supra 2.3, pág. 8).

3.3- Dai que possam existir "vícios de ponderação inerentes ao procedimento" e "vícios de ponderação inerentes ao resultado", sendo que, quanto àqueles – vícios de procedimento – não existem restrições no controlo jurisdicional, coisa diversa sucedendo quanto a estes – vícios de resultado – por terem a ver com a discricionariedade da Administração (testo supra 2.3, pág. 9).

3.4- O dever da ponderação é violado quando não tem lugar uma adequada ponderação (falta de ponderação), quando na ponderação não são incluídos interesses que deveriam ser (défice de ponderação), quando não é reconhecida na ponderação a relevância de interesses atingidos (falta de avaliação de ponderação) (texto supra 2.3, pág. 9).

4.1- A Câmara Municipal de Ponte de Lima não fundamentou a resposta dada às observações/reclamações feitas pelas ora Recorrentes nos termos do art.º 77º., n.º 3 do DL 380/99, violando assim o disposto no art.º 268.º 3 do CRP, os arts. 124.º e 125.º do Cód. de Procedimento Administrativo, e os arts. 4º., 77.º 5, 86.º nº 2 b, 89.º n.º 2 a, 92.º n.º 1 a do DL 380/99) (texto supra 3.1 a 3.5).

4.2- Não foi cumprido o disposto no art.º 78.º Do DL, 380/99, pois a "coisa" emitida como parecer apenas reproduz mecanicamente o que consta daquele preceito legal (texto 4).

4.3- Os preceitos legais referidos nos anteriores 4.1 e 4.2 traduzem exigências formais no procedimento de PDM, de modo que a respectiva violação nada tem a ver com aquilo que é da competência do Tribunal Administrativo de Circulo: o conteúdo e opções do Plano Director Municipal, discricionariedade da Administração.

4.4- Ao ignorar por completo as ilegalidades referidas nos anteriores 4.1 e 4.2, o acto de ratificação impugnado violou o disposto no n.º 1 do art.º 80.º do DL n.º 380/99 (texto supra 4).

5.1- O Conselho de Ministros no acto de ratificação do PDM neste processo impugnado não referiu, não teve em consideração, ignorou por completo todas as demais ilegalidades cometidas no procedimento de formação do PDM a que estes autos se reportam, ilegalidades que se passam a referir nos subsequentes nos pontos 5.2 a 5.5., tendo por virtude disso violado, com referência a todas e cada uma dessas ilegalidades o disposto n.º 1 do referido art.º 80, n.º 1 do DL 380/99.

5.2- Não foi feita qualquer ponderação entre o interesse público e o interesse dos ora Recorrentes relativo ao citado prédio denominado "...", cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria: art.º 266.º CRP, art.º 4.º 1, 5 c e 21.º 2 da Lei 48/98, artigos 6.º 4, 33.º 5, 40.º 4, 77.º 5 e 8 do DL 380/99 (texto supra 5.2, 6.1 a 6.4).

5.3- Não foram identificados os interesses públicos prosseguidos, justificando os critérios utilizados na sua identificação e hierarquização, cometendo-se, assim, a ilegalidade decorrente da violação do art. 8.º 1 do DL 380/99 (texto supra 6.4).

5.4- Não foi feita qualquer ponderação relativa ao direito de propriedade os Recorrentes sobre a "..." garantido a nível constitucional e que influencia decisivamente o conteúdo do plano, cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria (art.º 62.º 1, 266.º 1 CRP, art.º 1305 e 1344.º do C. Civil, artigos 4.º 1 e 5 da Lei 48/98, art. 4.º e 8.º 1 e 3 do DL n.º 380/99, art.º 4.º, 124.º e 125.º do CPA (texto supra 6.5).

5.5- Não foi feita qualquer ponderação relativa do princípio da igualdade, quanto ao citado prédio dos ora Recorrentes, garantido constitucionalmente e de importância transcendente, cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria: art.º 266.º 2, 13.º e 18.º 1 da CRP – também art.º 5.º Do CPA, os preceitos legais referidos em 7.1, bem como os arts. 5.º f e 21.º 2 da Lei 48/98, art.º 6.º, 40.º 4, 48.º, 58.º, 77.º do

Nestes termos, tendo o Acórdão recorrido violado os princípios e as disposições que ficam indicadas, solicita-se a este Supremo Tribunal que, conhecendo das questões postas nesta alegação, dê provimento ao presente recurso, revogando o Acórdão recorrido e julgando procedente a acção.

O Senhor Primeiro-Ministro e o Município de Ponte de Lima contra-alegaram, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional,

A Excelentíssima Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A meu ver, o recurso não merece provimento.

Com efeito, não se conformado com o Acórdão da secção que julgou improcedente a acção, os AA dele vieram interpor o presente recurso.

Em síntese, continuam a pugnar pela ilegalidade do acto impugnado, a Resolução do Conselho de Ministros que ratificou o PDM do Concelho de Ponte de Lima, alegando violação do art. 80º, nº l, do DL nº 380/99, de 22/9, por ter ignorado várias ilegalidades, que invocam, referentes ao procedimento na elaboração do PDM.

No entanto, o Acórdão recorrido vem na esteira da jurisprudência que este Supremo Tribunal tem adoptado quanto a esta questão, não havendo razão para dela divergir.

De qualquer modo, importa talvez fazer uma breve análise às disposições legais que regulamentam o ordenamento do território e os seus instrumentos de planeamento.

Resulta do art. 65º da CRP que compete ao Estado e às autarquias locais definirem "as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento".

O ordenamento do território é, pois, tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado.

Esta matéria encontra-se actualmente regulamentada nos DLs nºs 380/99, de 22/9, 53/2000, de 7/4 e 310/2003, de 10/12.

Decorre destes diplomas que os planos municipais, compreendendo-se nestes os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor, têm a natureza de regulamento administrativo.

A elaboração destes planos é da competência da Câmara Municipal (art. 74º, nº 1) que, após os procedimentos legalmente previstos, tais como o de concertação, acompanhamento e discussão pública, elabora a versão final da proposta para aprovação que é objecto de parecer da Comissão de Coordenação Regional, incidindo este "sobre a conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como sobre a articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis no município em causa (arts. 76º a 78º).

No entanto, a aprovação dos planos é da competência exclusiva da Assembleia Municipal (art. 79º), momento a partir do qual se encontra concluída a elaboração do plano (art. 81º, nº 1).

Terminada esta fase de elaboração e aprovação do plano, da competência exclusiva dos órgãos municipais, segue-se outro procedimento visando a ratificação do plano, do regulamento, através de acto da competência do Conselho de Ministros.

E, como se diz no parecer do CCPGR, nº 71/93, in DR. II, nº 212, de 13/9/94, p. 9582, «o acto administrativo de ratificação reconduz-se ao instrumento de intervenção do Governo no exercício da sua própria competência na área do ordenamento do território, integrado no processo de instrução, constituição e eficácia dos vários planos municipais».

Conforme a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem reiteradamente afirmado, esta ratificação é um acto integrativo da eficácia do acto anterior da autarquia, é um acto conformador.

Pelo que, a ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano municipal é um acto de aprovação, acto administrativo este impugnável contenciosamente, mas apenas por vícios próprios desse acto.

Efectivamente, como se lê no art. 80º, nº l, do DL 310/03, de 10/12, " a ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes".

Como tal, ao Governo não incumbe a obrigação de averiguar se as opções assumidas pelos órgãos municipais relativamente às soluções a adoptar quanto ao regime de ocupação, uso e transformação do território abrangido pelo plano, são ou não ilegais, o que significaria uma interferência na esfera de competências dos órgãos municipais.

Mas, como refere o Acórdão recorrido, mesmo que no procedimento relativo à ratificação do plano, o Conselho de Ministros não se pronuncie sobre determinadas ilegalidades de que o mesmo padeça, nomeadamente por não respeitar outras "disposições legais e regulamentares vigentes", tais ilegalidades não são afectadas pela ratificação entretanto operada.

Daí que as ilegalidades que as normas do plano, enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenham, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de norma.

Assim, a RCM apenas poderá ser impugnada por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo processo de aprovação, como tem sido reiteradamente afirmado por este Supremo Tribunal Administrativo, citando-se, a título de exemplo, os Acs. de 2/3/06, do Pleno, in Proc. 41891/97, de 2/6/99, in Proc. 42120/97, de 9/6/99, in Proc 44614/99, de 9/11/99, in Proc. 38998/95, de 11/11/03, in Proc. 1215/02 e de 11/1/05, in Proc. 528/03.

Mas, esgotando-se a Resolução na adopção do conteúdo dispositivo do plano, todos os vícios que possam infirmar a Resolução de aprovação são também vícios do conteúdo aprovado, não existindo vícios próprios da vontade que não se repercutam no conteúdo sobre o qual a vontade se manifestou.

Por isso, a jurisprudência tem entendido que o contencioso relativo a eventuais vícios do processo regulamentar, bem como do acto final de aprovação destes planos é um contencioso de normas e não de actos.

Assim, mesmo quando se impugne apenas a legalidade externa do plano através de vícios do procedimento e de fundo, o objecto da impugnação não pode ser o acto, a Resolução do Conselho de Ministros, mas sim a norma ou as normas do plano, uma vez que aquele acto não tem outro conteúdo que não seja o plano aprovado.

Ora, na acção julgada improcedente pelo Acórdão recorrido, os AA não dirigiram a impugnação contra a norma, mas contra a RCM, sendo certo que pretendem ver apreciados vícios do processo de elaboração e aprovação do PDM e vícios materiais das próprias normas do PDM.

Invocam também que o acto de ratificação, ao ignorar todas as apontadas ilegalidades, violou o art. 80º, nº l, do DL 389/99, de 22/9.

Só que, como já referi, tem a jurisprudência deste Supremo Tribunal entendido, não serem tais ilegalidades sanadas ou afectadas pela ratificação operada, razão pela qual continuam a ter de ser discutidas no meio processual de impugnação de normas.

Em conformidade com o exposto, tendo o Acórdão recorrido seguido e desenvolvido o entendimento já formado neste STA quanto à matéria em discussão, sou de parecer que o presente recurso deve ser julgado improcedente.

Com vistos, vêm os autos à conferência para decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A- Conforme publicação no DR I-B de 31 de Março de 2005 – por "Resolução do Conselho de Ministros nº 81/2005, de 13 de Janeiro de 2005 foi ratificada parcialmente a revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovada a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município nos termos do que resulta do doc. de fls. 39/51 junto com a petição inicial cujo conteúdo se reproduz na íntegra.

B- A revisão do PDM de Ponte de Lima, foi aprovada pela Assembleia Municipal de Ponte de Lima sob proposta da Câmara Municipal, em 06 de Setembro de 2003 (doc. de fls. 25 a 38).

C- Em nome dos AA. está registado o prédio rústico denominado "..." situado no lugar de Crasto, freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte de Lima, descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte de Lima sob o n.º ..., a folhas 139 do Livro …, livro de ficha de freguesia …/… – Ribeira (doc. de fls. 70/72).

D) – Dá-se por reproduzido o conteúdo dos doc. juntos pelos AA. com a petição inicial.

3- Na presente acção administrativa especial é impugnada a deliberação do CONSELHO DE MINISTROS que ratificou o Plano Municipal do Concelho de Ponte de Lima (Revisão).

No acórdão recorrido, foi julgada improcedente a presente acção administrativa especial por, em suma, se ter entendido que

- os AA. não impugnam o PDM ou qualquer das suas normas regulamentares, nem a deliberação da assembleia municipal que aprovou o PDM, mas o acto de ratificação do PDM da competência do Conselho de Ministros que, como referem os AA. “tem a natureza de acto de aprovação, ou de acto integrativo da respectiva eficácia, não tendo, pois, natureza normativa mas sim de acto administrativo”;

- enquanto acto administrativo distinto daquele acto normativo ou da deliberação da Assembleia Municipal que o aprovou, a sua legalidade apenas pode ser questionada por via recurso contencioso de anulação, por “vícios próprios e específicos” desse acto e não com fundamento em alegados vícios de que eventualmente seja portador o PDM, enquanto norma legal ou regulamentar;

- os Recorrentes imputam ilegalidades ao acto impugnado que derivam das opções assumidas naquele Plano e o Governo, no procedimento de ratificação de planos deste tipo, não ter de «averiguar se as opções assumidas pelos órgãos municipais relativas às aptidões, potencialidades, ou usos dos prédios abrangidos pelo PDM são ou não ilegais, já que tal significaria, desde logo, uma interferência na esfera de competências dos órgãos municipais. O que a citada disposição faculta ao Governo é a possibilidade de verificar se o PDM na “definição de estratégias para o espaço rural” contraria o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou mesmo se na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Art. 76º e 77º do DL 380/99. E essa eventual violação de outros instrumentos de gestão territorial não vem invocada»;

- no fundo o AA. limitam-se essencialmente a dirigir uma censura “às opções de planeamento assumidas pelos órgãos do município de Ponte de Lima no que diz respeito ao conteúdo da revisão do PDM, na parte que afecta o prédio denominado «...»” já que os AA. consideram que o acto impugnado teria violado a lei pelo simples facto de não ter recusado a ratificação do PDM pelas razões que eles próprios haviam apontado em reclamações ou exposições que oportunamente apresentaram, nomeadamente em sede do procedimento destinado à elaboração do PDM, motivadas pelo facto de nele não ter sido incluído como urbano para construção o terreno de que são proprietários.

No presente recurso jurisdicional os Recorrentes aceitam expressamente o afirmado no acórdão recorrido quanto à natureza do acto administrativo que impugnaram e à limitação dos fundamentos da sua impugnabilidade a «vícios próprios e específicos» e não com fundamento em vícios do Plano Director Municipal ratificado (ponto 1.3.1. das alegações do recurso jurisdicional, a págs. 271-272).

Os Recorrentes também reconhecem que, como se refere no acórdão recorrido, a sua censura incide essencialmente sobre as opções de planeamento assumidas pelos órgãos do município de Ponte Lima no que respeita ao conteúdo da revisão do Plano Director Municipal (ponto 1.3.2. das alegações do recurso jurisdicional).

Reconhecem também os Recorrentes que «é evidentemente, exacto», como se entendeu no acórdão recorrido, o art. 80.º, n.º 1, do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, não impõe ao Governo «a obrigação de averiguar se as opções assumidas... relativas às aptidões, potencialidades, ou usos dos prédios abrangidos pelo Plano Director Municipal são ilegais».

Por outro lado, no acórdão recorrido, como se referiu, entendeu-se que o citado art. 80.º, n.º 1, possibilita também ao Governo apreciar se «na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Art. 76º e 77º do DL 380/99».

Até aqui, há total sintonia entre o decidido no acórdão recorrido e o entendimento dos Recorrentes.

4- A primeira manifestação de discordância dos Recorrentes em relação ao acórdão recorrido reporta-se à parte final do acórdão recorrido, em que se refere que

«mesmo que no procedimento relativo à ratificação do PDM o Conselho de Ministros se não pronuncie, nos termos do artº 80º do DL 389/99, sobre determinadas ilegalidades de que eventualmente o PDM padeça, nomeadamente por determinadas normas do PDM não respeitarem o estabelecido em outras “disposições legais e regulamentares vigentes” ou o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial de grau hierárquico superior, mesmo assim essas ilegalidades nunca seriam sanadas ou afectadas pela ratificação entretanto operada. Donde decorre que as ilegalidades que as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas».

Os Recorrentes jurisdicionais censuram estas afirmações, entendendo que o Governo deve conhecer de determinadas ilegalidades procedimentais ocorridas no procedimento de elaboração do Plano Director Municipal e se não o fizer «enfermará de vício jurídico que determina a respectiva invalidade».

Como se disse, no acórdão recorrido afirma-se expressamente que o art. 80.º, n.º 1, do DL n.º 380/99 possibilita também ao Governo apreciar se «na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Art. 76º e 77º do DL 380/99».

Por outro lado, no acórdão recorrido, na referida parte final, não se diz que, se não conhecer de ilegalidades desse tipo (desrespeito de trâmites procedimentais), o acto de ratificação não enfermará de qualquer vício, mas sim, que, se não o fizer, «as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas».

Isto é, segundo o entendimento adoptado no acórdão recorrido, as ilegalidades consubstanciadas em determinadas normas do PDM não respeitarem o estabelecido em outras “disposições legais e regulamentares vigentes”, relativa a trâmites procedimentais ou o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial de grau hierárquico superior», podem ser conhecidas não só em impugnação do acto de ratificação como no processo de impugnação de normas e, se não forem conhecidas naquele, não fica prejudicado o direito de as invocar neste.

Mas, a apreciação da correcção ou não deste entendimento não tem qualquer efeito útil na decisão do presente recurso jurisdicional. Na verdade, afirmada a possibilidade de conhecer dessas ilegalidades procedimentais no presente processo de impugnação do acto de ratificação é quanto basta para acautelar os direitos processuais dos Recorrentes, pois a existirem ilegalidades desse tipo, delas poderia ser tomado conhecimento. É indiferente para a decisão da presente acção saber se num eventual processo de impugnação de normas poderão ou não ser conhecidas essas ilegalidades, pois a solução dessa questão só poderá influenciar, naturalmente, a decisão desse eventual processo.

Por isso, sendo inútil para a decisão da presente acção apreciar a questão da possibilidade ou não de conhecer das referidas ilegalidades em processo de impugnação de normas, não se pode tomar posição sobre ela, pois a tal obsta o preceituado no art. 137.º do CPC, subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 1.º do CPTA.

5- Os Recorrentes sustentam que o acto de ratificação violou o disposto no referido art. 80.º do DL n.º 380/99, por ter ignorado por completo as ilegalidades da elaboração do Plano Director Municipal em causa, consubstanciadas em falta de «adequada ponderação», designadamente entre o interesse público e o interesse dos ora Recorrentes, em a Câmara Municipal de Ponte de Lima não ter fundamentado a resposta que afiram ter dado a observações/reclamações que dizem ter apresentado e em não ter cumprido o disposto no art. 78.º do mesmo diploma, em que se refere que «concluída a versão final, a proposta de plano director municipal é objecto de parecer da comissão de coordenação regional».

Afirmam ainda os Recorrentes que, na elaboração do referido Plano Director Municipal, não foram identificados os interesses públicos prosseguidos, cometendo-se a ilegalidade decorrente da violação do art. 8.º, n.º 1, do DL n.º 380/99, não foi feita qualquer ponderação relativa ao direito de propriedade dos Recorrentes sobre o prédio que referem e que não foi feita qualquer ponderação relativa ao princípio da igualdade quanto ao citado prédio.

Como se disse, no acórdão recorrido tomou-se já posição, em sentido afirmativo, com a concordância dos Recorrentes, sobre a possibilidade de o Governo, no acto de ratificação do PDM, apreciar se na sua elaboração «teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Art. 76º e 77º do DL 380/99», pelo que, independentemente da correcção deste entendimento, é ponto que tem de se considerar assente, uma vez que o recorrente pode limitar o âmbito do recurso e os efeitos do julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo (art. 684.º, n.ºs 3 e 4, do CPC).

Examinando a matéria de facto fixada no acórdão recorrido, constata-se que o que os Recorrentes afirmam não foi dado como provado.

Designadamente não foi dado como provado, quer directamente, quer através de juízos de facto, que, no âmbito do procedimento de elaboração do Plano Director Municipal, os Recorrentes tenham apresentado quaisquer observações ou reclamações; que a Câmara Municipal de Ponte de Lima tenha dado qualquer resposta a essas hipotéticas observações ou reclamações e, em caso afirmativo, qual o seu teor; que não tenham sido identificados os interesses públicos prosseguidos; que não tenha havido ponderação do interesse público e do interesse dos Recorrentes; que não tenha sido ponderado o direito de propriedade dos Recorrentes sobre os prédios que referem; ou que não tenha sido ponderado o princípio da igualdade em relação ao mesmo.

No entanto, não é de afastar a possibilidade de tais factos se provarem, designadamente através do conteúdo dos documentos que na alínea D) da matéria de facto fixada se dá como reproduzido.

A afirmação de que se dá como reproduzido o conteúdo de determinados documentos, tem apenas o alcance de dar como provada a existência de documentos (meios de prova) com o teor indicado, mas não os factos que com base neles se podem ou não considerar provados, o que se pode considerar assente com base nesses meios de prova.

O juízo sobre quais os factos que se devem considerar provados com base nos documentos existentes no processo, quando não se está perante documentos com força probatória legalmente fixada, é um juízo que envolve a apreciação de matéria de facto, a formular com base no conteúdo dos documentos, juízo esse cuja formulação compete aos tribunais com poderes para o conhecimento da matéria de facto e não pode ser levado a cabo por Tribunais com meros poderes de revista.

Ora, o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo apenas conhece de matéria de direito, como estabelece o n.º 3 do art. 12.º do ETAF de 2002.

Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo e entender, a restrição dos poderes de cognição a matéria de direito, em recurso jurisdicional, tem o alcance de atribuir à formação competente para apreciação do recurso os poderes que são concedidos pelo CPC e actualmente também pelo CPTA no âmbito do recurso de revista.

Este tipo de recursos jurisdicionais só pode ter como fundamento violação de lei substantiva ou lei processual, só podendo o Tribunal apreciar a existência de erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa quando houver ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (art. 150.º, n.ºs 2 e 3, do CPTA, que está em consonância com o art. 722.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, na redacção anterior ao DL n.º 303/2007, de 24 de Agosto).

Nas restantes situações, o Tribunal tem de limitar-se a aplicar aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o regime jurídico que julgue adequado (art. 150.º, n.º 3, do CPTA, que adopta o regime previsto no art. 729.º, n.º 1, do CPC).

No caso em apreço, não vem invocado no recurso jurisdicional qualquer erro na apreciação das provas ou na fixação dos factos, nem ofensa de qualquer disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova, pelo que os factos materiais que podem servir de suporte à apreciação jurídica são apenas os que são discriminados no acórdão recorrido.

No entanto, em recursos de revista, se o Tribunal de recurso entender que a decisão de facto pode e deve ser ampliada, em ordem a constituir base suficiente para a decisão de direito, poderá ordenar a ampliação da matéria de facto, pelo Tribunal recorrido (art. 729.º, n.º 3, do CPC, subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 1.º do CPTA).

No presente processo depara-se uma situação desse tipo, pois com base nos documentos cujo conteúdo se dá como produzido na alínea D) da matéria de facto fixada no acórdão recorrido, poderá ampliar-se o julgamento de facto, discriminando-se os factos relevantes para a decisão da causa que com base neles se podem considerar provados, como exige o n.º 2 do art. 94.º do CPTA.

Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, anular o acórdão recorrido e ordenar a ampliação da matéria de facto, designadamente tendo em conta as questões suscitadas pelos Recorrentes nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Novembro de 2007. - Jorge de Sousa (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho - Rosendo José – Adérito Santos – Rui Botelho – Cândido de Pinho – São Pedro - Políbio Henriques - Fernanda Xavier - Freitas Carvalho – Maria Angelina Domingues (Vencida, nos termos da declaração de voto do Cons. Moscoso) – João Belchior voto vencido de harmonia com a declaração de voto do Sr. Cons. Edmundo Moscoso - Edmundo Moscoso (Vencido, nos termos da declaração que junto).

Declaração de voto

Votei vencido, essencialmente pelos seguintes motivos:

1- O acórdão recorrido, como nele expressamente se refere, julgou a acção improcedente por o acto contenciosamente impugnado - “deliberação do Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, que ratificou “parcialmente” o Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovou a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município” - “não comportar os vícios que os AA. lhe imputam”.

Deliberação essa que, como se refere no acórdão recorrido, “enquanto acto administrativo distinto daquele acto normativo (o PDM) ou da deliberação da Assembleia Municipal que o aprovou, a sua legalidade apenas pode ser questionada via recurso contencioso de anulação, por “vícios próprios e específicos” desse acto e não com fundamento em alegados vícios de que eventualmente seja portador o PDM, enquanto norma legal ou regulamentar”.

Para chegar a conclusão a que nele se chegou, considerou-se no acórdão recorrido essencialmente que, “... os AA. nos articulados da presente acção no fundo limitam-se essencialmente a dirigir uma censura “às opções de planeamento assumidas pelos órgãos do município de Ponte de Lima no que diz respeito ao conteúdo da revisão do PDM, na parte que afecta o prédio denominado «...»” já que os AA. consideram que o acto impugnado teria violado a lei pelo simples facto de não ter recusado a ratificação do PDM pelas razões que eles próprios haviam apontado em reclamações ou exposições que oportunamente apresentaram, nomeadamente em sede do procedimento destinado à elaboração do PDM, motivadas pelo facto de nele não ter sido incluído como urbano para construção o terreno de que são proprietários. Assim essa alegada violação de lei residiria no próprio conteúdo da revisão do PDM ou nas normas nele contidas cuja aprovação é da exclusiva competência da Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal.

Em suma e ainda no entender dos AA, “o PDM seria ilegal porque as opções nele assumidas seriam ilegais”.

2- Os recorrentes, nas alegações relativas ao presente recurso jurisdicional, sem atacarem frontalmente o decidido no acórdão recorrido, no essencial, continuam a argumentar que as ilegalidades que anteriormente haviam invocado, se situam no processo de elaboração e aprovação do PDM.

É o que resulta nomeadamente do ponto 4.1-A das conclusões onde argumentam que a “Câmara Municipal de Ponte de Lima não fundamentou a resposta dada às observações/reclamações...” por eles feitas, ou quando concluem no ponto 5.1 que o “Conselho de Ministros no acto de ratificação, não teve em consideração, ignorou por completo todas as demais ilegalidades cometidas no procedimento de formação do PDM....” que referenciam nos pontos seguintes das conclusões.

Apenas no ponto 4.4, visando atacar o acto contenciosamente impugnado, dizem os recorrentes que ao “ignorar por completo as ilegalidades referidas nos anteriores pontos 4.1 e 4.2, o acto de ratificação impugnado violou o disposto no nº 1 do artº 80º do DL 380/99”.

Ou seja, sem atacarem o acórdão recorrido no tocante à decisão que nele foi tomada, os recorrentes continuam a imputar ao acto de ratificação, vícios próprios do procedimento que conduziu à aprovação do PDM, vícios esses de que eventualmente sofreriam as decisões da autoria dos órgãos autárquicos que não foram impugnadas nos presentes autos, nem esses órgãos autárquicos figuram como “parte” na presente acção.

3- Decidindo a acção, o acórdão recorrido diz fundamentalmente o seguinte:

“No entanto e embora a aludida censura se centre fundamentalmente nas opções que o próprio PDM enquanto norma regulamentar comporta e nas ilegalidades de que o mesmo alegadamente padeceria não só no âmbito do próprio conteúdo material ou regulamentar como no âmbito do procedimento da sua formação, da exclusiva competência dos órgãos municipais e não do Conselho de Ministros, visando a anulação do acto administrativo constituído pela Resolução do Conselho de Ministros que ratificou o PDM, referem ainda os AA. que esse acto teria violado o disposto no artº 80º nº 1 do DL 380/99, ou mais precisamente o dever imposto por essa disposição.

Só que o nº 1 do artº 80º do DL 380/99, ao estabelecer que “A ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes” não está a impor ao Governo a obrigação de averiguar se as opções assumidas pelos órgãos municipais relativas às aptidões, potencialidades, ou usos dos prédios abrangidos pelo PDM são ou não ilegais já que tal significaria, desde logo, uma interferência na esfera de competências dos órgãos municipais. O que a citada disposição faculta ao Governo é a possibilidade de verificar se o PDM na “definição de estratégias para o espaço rural” contraria o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou mesmo se na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Artº 76º e 77º do DL 380/99. E essa eventual violação de outros instrumentos de gestão territorial não vem invocada.

(...)

Diga-se por fim que, mesmo que no procedimento relativo à ratificação do PDM o Conselho de Ministros se não pronuncie, nos termos do artº 80º do DL 389/99, sobre determinadas ilegalidades de que eventualmente o PDM padeça, nomeadamente por determinadas normas do PDM não respeitarem o estabelecido em outras “disposições legais e regulamentares vigentes” ou o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial de grau hierárquico superior, mesmo assim essas ilegalidades nunca seriam sanadas ou afectadas pela ratificação entretanto operada. Donde decorre que as ilegalidades que as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas.

4- Daí e desde logo a nossa discordância com o projecto que acaba de obter vencimento, quando nele expressamente se refere (ponto 4) “ter sido entendimento adoptado no acórdão recorrido”, que “as ilegalidades consubstanciadas em determinadas normas do PDM”, “podem ser conhecidas não só em impugnação do acto de ratificação como no processo de impugnação de normas e, se não forem conhecidas naquele, não fica prejudicado o direito de as invocar neste”.

Isto porque, da leitura que fazemos do acórdão recorrido depreendemos que, o que nele se afirma é precisamente o contrário ou seja que o nº 1 do artº 80º do DL 380/99, nada impõe ao Governo, concedendo-lhe antes a faculdade “de averiguar se as opções assumidas pelos órgãos municipais relativas às aptidões, potencialidades, ou usos dos prédios abrangidos pelo PDM são ou não ilegais”, para seguidamente acrescentar que “mesmo que no procedimento relativo à ratificação do PDM o Conselho de Ministros se não pronuncie, nos termos do artº 80º do DL 389/99... as ilegalidades que as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas.”.

4.1- Depois, tendo o acórdão recorrido concluído no sentido de que a deliberação impugnada nos autos “não comporta os vícios que os AA. lhe imputam” (donde resulta ter o acórdão recorrido conhecido todos os vícios que haviam sido imputados ao acto recorrido), não tendo o decidido no acórdão sido contrariado pelos recorrentes e não tendo estes imputado ao mesmo qualquer nulidade, nomeadamente por “omissão de pronúncia”, ficamos sem saber ou pelo menos o acórdão não o revela com nitidez, qual o vício ou conclusão da alegação que se pretende conhecer e decidir, ou qual a disposição legal violada pelo acórdão recorrido que determine a “anulação” do acórdão e que eventualmente exija a ampliação da matéria de facto.

4.2- Partindo do pressuposto de que se pretende apreciar a conclusão em que os recorrentes “sustentam que o acto de ratificação violou o disposto no referido artº 80º do DL 380/99, por ter ignorado por completo as ilegalidades da elaboração do plano Director Municipal em causa” (cfr. ponto 5 do acórdão) e tendo o acórdão recorrido tomado posição sobre tal questão, concluindo no sentido de que “as ilegalidades que as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas”, não tendo o assim decidido sido objecto de qualquer crítica, o acórdão ora votado, na nossa maneira de ver, não revela, nomeadamente, qual ou quais as normas legais que teriam sido violadas pelo acórdão recorrido, susceptíveis de determinar a anulação do acórdão recorrido e que só possam ser reapreciadas com a ampliação da matéria de facto ou seja, qual a questão de direito que com a pretendida ampliação da matéria de facto se pretende ver decidida (cf. artº 729º nº 2 do CPC).

4.3- Por outra via, ao dar no acórdão recorrido “como reproduzido o conteúdo” de certos documentos, afigura-se-nos que apenas se está a dar como demonstrado pura e simplesmente o respectivo conteúdo enquanto reclamações ou exposições que os recorrentes teriam dirigido aos órgãos autárquicos, sendo certo que, como se referiu, considerando-se no acórdão recorrido que a violação de determinadas obrigações procedimentais ou outros deveres, pelos órgãos autárquicos, não é susceptível de afectar na sua validade a resolução contenciosamente impugnada, não se vislumbra a necessidade de aditamento de qualquer outra matéria de facto.

Em suma, e remetendo ainda para o que, a propósito se refere no parecer do Mº Pº junto deste STA, com o qual se concorda, manteria o decidido no acórdão recorrido, já que, como nele se evidenciou, “eventual violação de outros instrumentos de gestão territorial” não foi invocada pelos recorrentes e “as ilegalidades que as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas”, nomeadamente as derivadas da violação do nº 1 do artº 80º do DL 380/99, que como no acórdão recorrido se referiu apenas “faculta” ao Governo a possibilidade de verificar se o PDM na “definição de estratégias para o espaço rural” contraria o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou mesmo se na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Artº 76º e 77º do DL 380/99”.

Lisboa, 13 de Novembro de 2007.

Edmundo Moscoso