376/26.0BELRA.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Tendo o procedimento administrativo como escopo a constituição de um operador interno e a aprovação da minuta do contrato de serviço público, a deliberação final de aprovação da constituição do operador e validação da minuta do contrato consumou a formação da vontade administrativa, determinando a extinção do procedimento. 2. Estando o procedimento extinto ou findo, o direito de acesso aos respectivos documentos deixa de ser tutelado pelo CPA e passa a reger-se pelo princípio da administração aberta, consagrado na Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA). 3. Por aplicação do princípio iura novit curia, o erro na invocação do CPA pelo requerente ou pela sentença recorrida não impede a apreciação do direito de acesso à luz do regime jurídico adequado, que é o da LADA. 4. O diferimento previsto no n.º 3 do artigo 6.º da LADA constituiu um poder discricionário da Administração mas que não é automático, exigindo a demonstração de um nexo de causalidade entre o acesso imediato e o prejuízo para a instrução ou a decisão. 5. Encontrando-se o procedimento administrativo extinto por decisão final, a circunstância de o contrato estar dependente de visto do Tribunal de Contas é irrelevante para efeitos de aplicação desta norma, não autorizando o diferimento na mesma previsto, uma vez que a decisão já foi tomada.

RELATÓRIO R...., Lda, intentou intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, contra o Município de rio maior . Formulou os seguintes pedidos: « Intimado Município a prestar, no prazo que V. Exa. fixar, as seguintes informações/documentos: Quais os atos praticados, até à presente data, pelos órgãos desse Município relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município Quais os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Qual a natureza jurídica do operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município e qual o ser regime concreto de constituição, organização e funcionamento do mesmo; Qual o modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais os atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data pelo Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades; Quais as datas, as ordens de trabalho e as presenças das reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais foi abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (“AMT”), relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Qual o ato de atribuição e/ou de adjudicação praticado por esse Município, mediante o qual esta atribui ao operador interno o serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Qual o contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros nesse Município, ou respetiva minuta, e o conteúdo formal e material dos mesmos (e respetivos anexos) celebrado ou a celebrar com o operador interno; Certidão de todos atos (unilaterais, bilaterais ou plurilaterais) praticados até à presente data pelos órgãos desse Município (incluindo o Presidente da Câmara Municipal, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal) relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos relativos ao regime concreto da constituição, organização e funcionamento do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão completa e atualizada do modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão completa e atualizada dos atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data pelo Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades; Certidão completa de todas as reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais tenha sido abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; z) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Condenado a fazê-lo com carácter urgente, sob pena de prática de crime de desobediência, nos termos do artigo 108.°, n.° 4 do CPTA ;”. Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria foi proferida sentença a intimar “o Município, no prazo máximo de 10 dias úteis, prestar as informações e emitir as certidões nos precisos termos em que foram requeridos pela Requerente no dia 29.01.2026, no âmbito do procedimento de constituição de um operador interno de transporte público.” A entidade demandada interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões: A sentença recorrida conheceu do mérito da intimação prevista no artigo 104.° do CPTA, em processo de valor superior à alçada do tribunal “a quo” e com sucumbência integralmente desfavorável ao Município, sendo o presente recurso admissível como apelação, nos termos dos artigos 140.°, 142.°, n.° 1, e 144.° do CPTA. O pedido de acesso deduzido pela Recorrida dirige-se a elementos integrantes de um procedimento administrativo em curso (constituição de operador interno e contratação de serviço público), encontrando-se sujeito, enquanto informação procedimental, ao regime especial dos artigos 82.° a 85.° do CPA . A sentença recorrida reconhece à Recorrida legitimidade procedimental essencialmente com base no artigo 5.° da LADA e no facto de ser operadora atual do serviço, sem aplicar de forma rigorosa os requisitos dos artigos 82.° e 85.° do CPA , confundindo interesse económico/concorrencial com interesse legítimo procedimental. A Recorrida não demonstrou um interesse legítimo específico, no sentido exigido pelo artigo 85.° do CPA , limitando-se a alegar, de forma genérica, que a criação do operador interno poderá afetar a sua operação e eventual subsistência, sem individualizar direitos ou faculdades procedimentais cuja tutela dependa dos concretos documentos pedidos. Ao equiparar tal alegação genérica a interesse legítimo bastante, a sentença viola o artigo 85.° do CPA e o princípio da especialidade, devendo o juízo de legitimidade procedimental ser revogado. O Município aplicou o artigo 6.°, n.° 3, da LADA, fundamentando o diferimento do acesso no carácter preparatório dos documentos e na pendência de visto prévio do Tribunal de Contas, em procedimento ainda não concluído. A sentença recorrida exige, porém, que a Administração indique motivos “atendíveis” adicionais para o diferimento, para além da verificação dos pressupostos objetivos do artigo 6.°, n.° 3, introduzindo um requisito não previsto na lei e restringindo, por via interpretativa, o poder de diferir o acesso. Tal interpretação não se extrai do texto nem da ratio do artigo 6.°, n.° 3, da LADA, pelo que a sentença incorre em erro de direito também nesta parte. A sentença ordena o acesso integral a todas as informações e certidões pedidas, sem qualquer análise diferenciada das categorias de documentos, nem ponderação das restrições ao acesso previstas nos n.°s 5 a 7 do artigo 6.° da LADA (dados nominativos, segredos comerciais e industriais, outros interesses juridicamente relevantes). Ao fazê-lo, viola o regime das restrições da LADA e o princípio da proporcionalidade, não admitindo soluções de acesso parcial, condicionado ou sujeito a expurgos. Em consequência, a sentença recorrida enferma de erros de direito na interpretação e aplicação dos artigos 82.° e 85.° do CPA , 6.° da LADA e 104.° do CPTA, devendo ser revogada, com absolvição do Município do pedido ou, subsidiariamente, com determinação de nova decisão que respeite os limites legais ao direito de acesso à informação administrativa. ASSIM FAZENDO V.AS EX.AS A COSTUMADA JUSTIÇA! “. A autora, ora recorrida, respondeu à alegação do recorrente, formulando as seguintes conclusões: O Município Recorrente, inconformado com a decisão proferida pela Sentença a quo, apresentou Alegações de Recurso onde, sinteticamente, pugna pela existência de erros de julgamento quanto: (i) à errada aplicação do Código de Procedimento Administrativo (“CPA”) quanto à legitimidade e ao interesse legítimo; (ii) à errada interpretação do artigo 6.°, n.° 3 da LADA; e, (iii) à condenação em acesso integral e ausência de ponderação das restrições da LADA; No que à ilegitimidade da Recorrida diz respeito, o Recorrente defende que aquela carece de legitimidade, porquanto que a Recorrida não apresentou justificação cabal que demonstre ter legitimidade e/ou a existência de um interesse legítimo para ter acesso à informação requerida; O direito à informação administrativa desdobra-se no direito à informação procedimental, previsto no artigo 268.°, n.° 1 CRP e no direito à informação não procedimental, consagrado no n.° 2 do mesmo artigo, tendo sido alvo de consagração ordinária, nomeadamente, nos artigos 82.° a 85.° do CPA , no que ao direito de informação procedimental diz respeito e nos artigos 17.° CPA e 5.° da LADA, no que ao direito de informação não procedimental concerne; IV. Foi no exercício deste direito que a Recorrida solicitou ao Recorrente as respetivas informações; Não tendo obtido as informações requeridas avançar para o plano jurisdicional, através da proposição de uma ação de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, prevista no artigo 104.° e seguintes CPTA; Os pressupostos para fazer uso desta ação especial estão previstos no artigo 105.° CPTA e são eles, a legitimidade e o prazo para deduzir o pedido, para além dos restantes pressupostos processuais; Todavia, em lado algum, está previsto que o interessado necessita de individualizar a sua posição jurídico-procedimental, nem que carece de explicar a razão pela qual pretende obter a informação A, B ou C, como o Recorrido reclama, ou, pelo menos, parece pretender; VIII. Bastando para o efeito que o requerente comprove que detém um interesse legítimo em ser informado, nos termos do artigo 82.° a 85.° CPA, tal como se demonstra pela jurisprudência citada; IX. O interesse da Recorrida é facilmente apreendido, tendo em conta o facto de que a prestação de serviço de transporte público rodoviário é assegurado por esta, ao abrigo de um título provisório, nos termos do artigo 10.° da Lei n.° 52/2015 ; Nos termos do artigo 68.°, n.° 1 CPA, tem legitimidade para iniciar ou para nele se constituir como interessado os titulares de direitos, interesses legalmente protegidos, deveres, encargos, ónus ou sujeições no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas e, conforme referido e ficou provado em Tribunal, a Recorrida enquanto prestadora do serviço público de transporte rodoviário é titular de direitos, deveres, encargos, ónus ou sujeições, como sejam, o de ser remunerada pela prestação do serviço, o cumprimento de certas condições, ou a sujeição ao poder da autoridade de transportes, entre outros; Deste modo, tendo sido iniciado um procedimento que afetará a Recorrida, torna-se, evidente que existe um interesse legítimo em aceder à informação procedimental em causa, ou nas palavras da Sentença a quo: “(...) é evidente e manifesto o interesse que tem em conhecer o procedimento que pretende criar um operador interno para a prestação, precisamente, daquele serviço, afigurando-se como verosímil que possa num futuro próximo condicionar, restringir ou substituir a requerente como prestadora do serviço.”; O direito à informação vale independentemente do facto da atividade ser exercida ao abrigo de um título provisório ou no âmbito de um contrato de concessão, nos termos do artigo 10.° da Lei n.° 52/2015 , já que lhe são exigíveis uma série de deveres e condições semelhantes aos previstos num contrato de concessão; Apesar disto, o Recorrente defende, que o interesse da Recorrida é apenas um mero “interesse económico/concorrencial”, o que verdadeiramente não se verifica, já que a operacionalização interna do serviço público de transporte rodoviário pode levar à extinção da Recorrida; Mesmo que se considere que a Recorrida não é parte legítima, o que se faz por mera cautela de patrocínio, o direito de acesso à informação, mantém-se, afinal trata-se de um direito constitucionalmente consagrado; Coerentemente ao exposto nas peças processuais, o Requerente menciona que estamos perante um procedimento de criação ainda não concluído e que só depois do Tribunal de Contas ter realizada a fiscalização prévia e aposto o respetivo visto é que a Recorrida poderá aceder à informação, de acordo com o disposto no artigo 6.°, n.° 3 da LADA; A fiscalização prévia efetuada pelo Tribunal de Contas é um requisito de eficácia de atos administrativos geradores de despesa, não podendo ser considerada como requisito de validade ou existência do ato, conforme artigo 44.°, n.° 1 LOPTC e não impede que os atos, contratos ou outros instrumentos sujeitos a fiscalização prévia possam produzir efeitos antes do visto ser concedido, excetuando, o que diz respeito a pagamentos que esses atos, contratos ou instrumentos possam dar causa, artigo 45.°, n.° 1 LOPTC; A circunstância de um ato administrativo gerador de despesa se encontrar submetido a fiscalização prévia e a visto, não quer dizer que, após este ser concedido, o procedimento se poderá considerar decidido ou findo. Tal só acontece nos termos do artigo 127.° do CPA ; Aplicando o artigo 6.° , n.° 3 da LADA em conjunto com as normas constantes dos artigos 127.° do CPA , 44.°, n.° 1 e 45.°, n.° 1 da LOPTC, como pretende o Recorrente, a Recorrida só teria acesso às informações requeridas depois do contrato de exploração de serviço público de transporte de passageiros ter sido assinado e se encontrar em vigor, conforme artigos 16.° e 17.° do RJSPTP; O que resultaria numa quase total derrogação do direito à informação procedimental, previsto no artigo 268.°, n.° 1 CRP, bem como do respetivo regime previsto no CPA e na LADA; No que à falta de fundamentação da decisão de indeferimento diz respeito, o Recorrente defende que a decisão constante do ofício n.° 1125 se encontra devidamente fundamentada; Por seu turno, a Sentença a quo decidiu que: “Porém, sendo o acesso, em regra, livre, não basta convocar o teor daquela norma, impondo-se à administração um especial dever de concretização dos termos subjacentes ao diferimento do exercício do direito por parte do interessado (...) No caso, a administração limita-se a convocar a norma, dizendo que o procedimento está pendente de visto prévio, mas não aponta qualquer razão justificativa do diferimento, qualquer inconveniente, obstáculo ou questão prejudicial.”; XXII. Considerando que a Sentença proferida pelo Tribunal a quo decidiu bem, resta-nos acrescentar o seguinte; XXIII. Tratando-se de um direito constitucional, o diferimento das informações com base no artigo 6.°, n.° 3 da LADA, deverá ser restringido de forma proporcional e apresentar uma fundamentação mais densa e completa do que o mínimo legal exigido pelo artigo 153.° do CPA , nos termos da jurisprudência citada; XXIV. A Sentença proferida pelo Tribunal a quo fundamentou a decisão de intimar o Município Requerido, a prestar as informações e emitir as certidões nos termos em que foram requeridos, no prazo máximo de 10 dias úteis; XXV. Por sua vez, o Recorrente considera que esta condenação extravasa os limites impostos pelo artigo 6.°, porque o pedido apresentado pela Recorrida é de uma amplitude excecional e abrange, “(...) entre outros, “todas” as interações (escritas, verbais ou digitais) do Município com: CIMLT, AMT, Comissão Europeia, Autoridade da Concorrência, Fundo Ambiental, IMT, Tribunal de Contas, bem como todos os atos, estudos, pareceres e reuniões relacionados com o operador interno.”; XXVI., a Sentença ao pronunciar-se sobre a não aplicabilidade da restrição do artigo 6.°, n.° 3 da LADA - aliás, no cumprimento dos deveres constantes nos artigos 3.° , n.° 3, 608.° , n.° 2 e sob pena de nulidade, artigo 615.° , n.° 1, alínea d), todos do Código de Processo Civil (“CPC”) e aplicáveis por via do artigo 1.° do CPTA -, não intervém (ativamente) sobre a existência de outras restrições; XXVII. Na verdade, não precisa de o fazer, sendo a própria lei que faz esta restrição; XXVIII. Nomeadamente, nos artigos 268.°, n.° 2 CRP, 83.°, n.° 1 e 2 CPA e 6.° da LADA, que estabelecem, muito claramente, que o exercício do direito à informação deverá respeitar matéria relativa a segurança interna e externa, investigação criminal, intimidade da vida privada, dados pessoais, segredo industrial, segredo comercial, matéria relativa a direitos de autor, entre outros; XXIX. Deste modo, todos os documentos instrutores do procedimento, que não se incluam no elenco referido anteriormente terão de ser disponibilizados; XXX. A LADA, não obstante, ser o diploma que regula o acesso aos documentos e à informação administrativa, não é aplicável ao caso concreto; XXXI. O artigo 6.°, n.° 3 da LADA ao prever que “O acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos (...).”, refere- se, especificamente, à informação procedimental; E o artigo 1.°, n.° 4, alínea a) deste diploma institui que a LADA não se aplica se, ao direito de acesso à informação administrativa procedimental, for aplicável o regime do CPA; XXXIII. Versando as informações solicitados, sobre o procedimento de internalização do operador de serviço público de transporte rodoviário, procedimento esse ainda não concluído, não se poderá diferir a prestação de informações para um momento posterior, porque a LADA não se aplica; XXXIV. Revelando-se a Recorrida titular de um interesse legítimo, o regime aplicável à informação procedimental é o constante dos artigos 82.° a 85.° do CPA ; XXXV. É esta a orientação da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, como se demonstra, pelo parecer citado; XXXVI. Deste modo, improcede o argumento do Município Recorrente de que a decisão proferida pelo Tribunal a quo enferma de erro de julgamento. Termos em que, e nos demais de Direito, que V. Exa. mui doutamente suprirá, se requer que V. Exa. digne julgar improcedente o presente recurso, mantendo a sentença recorrida, com as respetivas consequências legais.”. O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir. II – QUESTÕES A DECIDIR Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º , n.º 4, e 639.º , n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO A sentença recorrida fixou os seguintes factos que considerou provados: “ A requerente, com data de entrada em 29.01.2026, apresentou junto da Câmara Municipal da Chamusca, o seguinte requerimento: «(...) Em face do exposto, e considerando que já terá sido tomada decisão da CIMLT quanto à constituição de operador interno, para efeitos do n.° 3 do artigo 6.° da LADA, vem a R... requerer a V. Exas., ao abrigo do disposto nos artigos 82.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo e da LADA, que se digne, no prazo legai, informar por escrito sobre o seguinte: Quais os atos praticados, até à presente data, pelos órgãos desse Município relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Qual a natureza jurídica do operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município e qual o ser regime concreto de constituição, organização e funcionamento do mesmo; Qual o modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais os atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data pelo Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades; Quais as datas, as ordens de trabalho e as presenças das reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais foi abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes ("AMT"), relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Qual o ato de atribuição e/ou de adjudicação praticado por esse Município, mediante o qual esta atribui ao operador interno o serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Qual o contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros nesse Município, ou respetiva minuta, e o conteúdo formal e material dos mesmos (e respetivos anexos) celebrado ou a celebrar com o operador interno. Nos termos da mesma legislação acima referida relativa ao direito à informação, requer-se a V. Exa. que, no prazo legal, emita certidão completa e atualizada relativamente ao seguinte: Certidão de todos atos (unilaterais, bilaterais ou plurilaterais) praticados até à presente data pelos órgãos desse Município (incluindo o Presidente da Câmara Municipal, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal) relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos relativos ao regime concreto da constituição, organização e funcionamento do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão completa e atualizada do modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão completa e atualizada dos atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data pelo Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades; Certidão completa de todas as reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais tenha sido abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes ("AMT"), relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; Certidão completa do ato de atribuição e/ou de adjudicação praticado por esse Município pelo qual atribui ao operador interno o serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território do Município; Certidão completa do contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros (e respetivos anexos) celebrado ou a celebrar entre esse Município e o operador interno. (...)» (doc. 3 junto com o requerimento inicial; requerimento junto ainda com a oposição); O requerimento foi recebido pela Câmara, que indeferiu o requerido com base nas seguintes razões: «(...) O pedido de acesso em apreço vem formulado ao abrigo do disposto nos artigos 82.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo ("CPA") e do regime constante da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, aprovada pela Lei n.°26/2016 , de 22 de agosto ("LADA") Indeferimento do pedido formulado ao abrigo do CPA: Como é sabido, nos termos dos artigos 82.° a 85.° do CPA , no âmbito de um procedimento administrativo em curso, os particulares que neste se tenham constituído como interessados, na aceção do n.° 2 do artigo 65.° do CPA , gozam de direito à informação procedimental. Tal direito é, de acordo com o disposto no n.° 1 do artigo 85.° do CPA , extensível a "quaisquer pessoas que provem ter Interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam" Porém, é evidente que a Entidade Requerente não tem legitimidade legal para o pedido de acesso à informação e documentos que formulou. Por um lado, não pode a Entidade Requerente ser qualificada como "interessada" em procedimento de constituição do operador interno nem, tampouco, em procedimento destinado à celebração do contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros com aquele operador, para efeitos do disposto no artigo 82.° do CPA . Por outro lado, a Entidade Requerente também não dispõe (e também não o demonstrou, nem sequer alegou) de um "interesse legítimo"para efeitos da extensão do direito de acesso a informações administrativas, nos termos do n.° 2 do artigo 85.° do CPA . Assim, ao abrigo do regime de acesso à informação administrativa no âmbito de procedimentos administrativos em curso, constante dos artigos 82.° a 85.° do CPA , a Entidade Requerente, por não ser parte interessada no procedimento de constituição do operador interno nem no procedimento destinado à celebração, com aquele operador, de novo contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros na CIMLT, e por não ter um interesse legítimo na obtenção de elementos que integram os respetivos procedimentos, não goza do direito de acesso às aludidas informações. b) Indeferimento do pedido formulado ao abrigo da LADA Por seu turno, a LADA, que regula o acesso à informação administrativa não conexa com um procedimento administrativo, permite, nos termos do n.° 3 do artigo 6.°, o diferimento, até à tomada de decisão (i.e., uma decisão final e eficaz, que ponha fim ao procedimento), do acesso a documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos. Ora, esse é precisamente o caso dos procedimentos aqui em causa, contanto que a minuta da do contrato de constituição de empresa local está sujeita a visto prévio pelo Tribunal de Contas (cf. artigo 23.° da Lei n.° 50/2012 , de 31 de agosto, que aprovou o Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais, conjugado com o artigo 45.°, n.° 4 da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, a Lei n.° 98/97 , de 26 de agosto). Se, por um lado, o visto prévio do Tribunal de Contas é, nos termos da lei, condição de eficácia do contrato sujeito a fiscalização prévia, no caso em apreço o objeto de visto prévio não é sequer um contrato já celebrado (como sucede, em regra, nos contratos sujeitos a fiscalização prévia), mas antes uma minuta de contrato, ainda não outorgado, portanto. 6. Deste modo, e ao abrigo do n.° 3 do artigo 6.° da LADA, determina-se o diferimento, até à tomada de uma decisão final e eficaz, do acesso às informações e documentos administrativos solicitados. Diante do exposto, e em vista das razões enunciadas, indefere-se o pedido formulado através da V/ comunicação datada de 20 de janeiro de 2026, podendo a Entidade Requerente, caso assim o entenda, apresentar queixa junto da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos e requerer intimação judicial para o efeito, nos prazos legais. (...)» (doc. 4 junto com o requerimento inicial); Mais se provou, A requerente está, presentemente, a prestar o serviço de transporte público na área territorial do Município de Rio Maior (acordo); O procedimento de criação do operador interno de transporte público de passageiros está pendente de visto prévio no Tribunal de Contas (acordo; doc. junto com a oposição). A convicção do tribunal quanto à matéria de facto provada com relevo para a decisão da causa, fundou- se na apreciação crítica do conjunto da prova documental junta e indicada em cada uma das alíneas dos factos provados, referente a documentos não impugnados, e ainda face à posição assumida pelas partes relativamente aos factos alegados. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO A sentença recorrida julgou a presente acção de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, procedente, intimando a entidade demandada a, no prazo máximo de 10 dias úteis, prestar as informações e emitir as certidões nos precisos termos em que foram requeridos em 29.01.2026, no âmbito do procedimento de constituição de um operador interno de transporte público. Considerou o Tribunal recorrido que a requerente tem interesse directo em conhecer o procedimento que pretende criar um operador interno para a prestação do serviço de transporte de passageiros no Município porque é a actual prestadora desse serviço, podendo vir a ser substituída por força dessa criação, e, como tal, tem legitimidade procedimental para requerer as informações e a passagem de certidões nos termos em que o fez junto do Município. Mais se entendeu que a circunstância de o procedimento estar pendente de visto prévio do Tribunal de Contas não justifica o diferimento do acesso ao procedimento e respectiva documentação, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º da LADA, pois que a vontade administrativa está formada em todos os elementos que constituem o processo administrativo e o visto do tribunal de contas condiciona a respectiva eficácia, e não a sua validade ou existência, não tendo a entidade demandada apontado qualquer razão justificativa do diferimento (inconveniente, obstáculo ou questão prejudicial). Insurge-se a recorrente contra o assim decidido, contrapondo que o interesse económico/concorrencial não se confunde com interesse legítimo procedimental, não tendo a recorrida demonstrado um interesse legítimo específico, no sentido exigido pelo artigo 85.° do CPA , não individualizando direitos ou faculdades procedimentais cuja tutela dependa dos concretos documentos pedidos, em violação daquele artigo e do princípio da especialidade. Mais alega que, ao exigir que a Administração indique motivos “atendíveis” adicionais para o diferimento, para além da verificação dos pressupostos objetivos do artigo 6.°, n.° 3, da LADA, a sentença introduz um requisito não previsto na lei, restringindo, por via interpretativa, o poder de diferir o acesso, interpretação esta que não se extrai do texto nem da ratio do artigo 6.°, n.° 3, da LADA. Alega ainda que a sentença, ao ordenar o acesso integral a todas as informações e certidões pedidas, sem qualquer análise diferenciada das categorias de documentos, nem ponderação das restrições ao acesso previstas nos n.°s 5 a 7 do artigo 6.° da LADA (dados nominativos, segredos comerciais e industriais, outros interesses juridicamente relevantes), viola o regime das restrições da LADA e o princípio da proporcionalidade, não admitindo soluções de acesso parcial, condicionado ou sujeito a expurgos. Vejamos. No caso em apreço, a autora recorrida requereu à entidade demandada, ao abrigo dos artigos 82.º e ss. do CPA , a emissão de certidões relativas a actos integrantes do procedimento de constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município de Rio Maior. Embora a autora tenha estribado o seu pedido nos artigos 82.º e seguintes do CPA , cumpre notar que o procedimento em causa já se encontra formalmente concluído, tendo-se extinguido por decisão final (nos termos do artigo 93.º do CPA ). Com efeito, o procedimento administrativo tinha como escopo a constituição de um operador interno e a aprovação da minuta do contrato de serviço público, pelo que a deliberação final de aprovação da constituição do operador e validação da minuta do contrato consumou a formação da vontade administrativa, determinando a extinção do procedimento. As normas do CPA invocadas regulam o direito à informação procedimental, o qual pressupõe a pendência de um procedimento administrativo. Estando o procedimento extinto ou findo, o direito de acesso aos respectivos documentos deixa de ser tutelado pelo CPA e passa a reger-se pelo princípio da administração aberta, consagrado na Lei n.º 26/2016 , de 22 de Agosto, a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA). Contudo, ao abrigo do princípio iura novit curia , consagrado no artigo 5.º , n.º 3, do CPC , este tribunal não está sujeito às qualificações jurídicas dadas pelas partes, cabendo-lhe aplicar as normas jurídicas adequadas à situação factual provada. Assim, o erro na invocação do CPA pelo requerente ou pela sentença recorrida não impede a apreciação do direito de acesso à luz do regime jurídico adequado, que é o da LADA. Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da LADA, vigora o princípio do livre acesso, segundo o qual todos têm direito de acesso aos documentos administrativos, compreendendo os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo. Diferentemente do CPA, o regime geral da LADA assenta no princípio do arquivo aberto, pelo que o direito de acesso a documentos de procedimentos findos assiste a qualquer cidadão, sem necessidade de provar a titularidade de um interesse directo ou legítimo. Sendo a LADA o regime aplicável, e conferindo a mesma um direito de acesso universal a procedimentos extintos, torna-se irrelevante discutir se a autora detém ou não um "interesse legítimo" ou "legitimidade procedimental" nos termos e para os efeitos do CPA, improcedendo nesta parte as alegações do recorrente, uma vez que o direito de acesso da recorrida se mostra plenamente garantido por via do regime da administração aberta. Vejamos agora se a norma do n.º 3 do artigo 6.º da LADA, invocada pelo recorrente, lhe permite diferir o acesso aos documentos pretendidos pela recorrida em virtude de a minuta do contrato de constituição do operador interno carecer ainda de visto do Tribunal de Contas. Dispõe tal norma legal que “O acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração, consoante o evento que ocorra em primeiro lugar.” Tal diferimento constituiu um poder discricionário da Administração, mas que não é automático, exigindo a demonstração de um nexo de causalidade entre o acesso imediato e o prejuízo para a instrução ou a decisão, pressupondo que o processo administrativo esteja pendente ou não concluído, pois, uma vez tomada a decisão, aquele risco desaparece por completo, deixando o diferimento de ter justificação. No caso em apreço, como referido, o procedimento administrativo já se extinguiu por decisão final (nos termos do artigo 93.º do CPA ), estando, assim, formalmente concluído, designadamente para efeitos do artigo 6.º, n.º 3 da LADA. Ou seja, tendo a decisão do procedimento sido já tomada, mostra-se verificado o evento que faria cessar um eventual diferimento, não mais sendo possível, desde aquele, adiar o acesso da requerente ao abrigo de tal norma. A circunstância de o contrato estar dependente de visto do Tribunal de Contas é irrelevante para efeitos de aplicação do n.º 3 do artigo 6.º da LADA, não autorizando o diferimento nos termos da mesma, precisamente porque a decisão já foi tomada. O visto prévio do Tribunal de Contas constitui uma condição de eficácia (e de execução financeira) do contrato ou do acto, e não um elemento de formação do procedimento decisório administrativo autónomo já concluído pelo município. Carece, assim, de base factual a aplicação daquela norma por falta de verificação do pressuposto normativo da existência de um processo não concluído. Relativamente à questão de a sentença ter ordenado o acesso integral a todas as informações e certidões pedidas, sem qualquer análise diferenciada das categorias de documentos, nem ponderação das restrições ao acesso previstas nos n.°s 5 a 7 do artigo 6.° da LADA (dados nominativos, segredos comerciais e industriais, outros interesses juridicamente relevantes), em violação do regime das restrições da LADA e do princípio da proporcionalidade, estamos perante uma questão nova, que logicamente não foi apreciada pelo Tribunal a quo . E, assim sendo, não pode ser apreciada por este Tribunal de recurso, que não pode conhecer de questões novas, exceptuadas as que sejam de conhecimento oficioso, não sendo o caso. Com efeito, como anota pertinentemente ANTÓNIO SANTOS ABRANTES GERALDES (Recursos em Processo Civil, 7.ª Edição, Almedina, 2022, p. 133, nota de rodapé 231), “O objeto do recurso está dependente do objeto da ação, sendo este definido essencialmente a partir da conjugação entre o pedido e a causa de pedir, elementos que, por seu lado, são submetidos a apertadas regras a respeito da sua alteração, nos termos dos arts. 264.º e 265.º. Por conseguinte, salvo nos casos em que se estabeleça acordo das partes, está afastada a possibilidade de alterar ou ampliar o pedido ou a causa de pedir em sede de recurso. Alguma iniciativa do recorrente, fora do caso previsto no art. 264.º, deve motivar a rejeição do recurso nessa parte (…).” Assim sendo, o recurso jurisdicional apenas pode ter por objecto questões que tenham sido anteriormente suscitadas, e não questões novas, salvo se forem de conhecimento oficioso – idem, ibidem , pp. 139 e 140. Nestes termos, a invocação da questão referente à incompletude do processo administrativo, sem que a autora tenha suscitado a questão junto do tribunal recorrido, no prazo que lhe foi concedido para se pronunciar, consubstancia uma ampliação da causa de pedir, possibilidade esta que carece de fundamento legal, pelo que se impõe a rejeição do recurso nesta parte, o que se determina. Termos em que improcede o recurso. Vencido, é o recorrente responsável pelo pagamento das custas , nos termos dos artigos 527.º do CPC , aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA. DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em: Rejeitar o recurso na parte relativa à questão de a sentença ter ordenado o acesso integral a todas as informações e certidões pedidas, sem qualquer análise diferenciada das categorias de documentos, nem ponderação das restrições ao acesso previstas nos n.°s 5 a 7 do artigo 6.° da LADA; Negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 01 de Outubro de 2026 Joana Costa e Nora Lina Costa Marta Cavaleira