0855/14.1BALSB 0855/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão de reprivatizar a Sociedade, atento o DL n.º 45/2014, de 20/3, foi feita de harmonia com o disposto no art.º 293.º, n.º 1 e da Lei n.º 11/90, de 5/4 (Lei Quadro das Privatizações – LQP) e, por força do mesmo quadro, tinha que revestir a forma de ato legislativo, já que o uso do decreto-lei assim era imposto ou exigido (cf. artºs. 1.º, 4.º, n.º 1, 7.º, n.º 1 e 13.º, todos da LQP) e não através de ato administrativo ou de ato de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária.

II- A matéria e regime normativo inserto no referido DL n.º 45/2014 não integra ou preenche o comando constitucional do art.º 165.º, n.º 1, al. u), da CRP.

III- O tribunal não pode conhecer da alegada questão da inconstitucionalidade material das resoluções do Conselho de Ministros concretizadoras da reprivatização da Sociedade se não são invocadas as normas ou princípios constitucionais violados.

IV- Por aplicação do art.º 35.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013, de 3/10, nada obstava a que uma empresa pública societária criada por decreto-lei deixasse de ser empresa pública em virtude de outro decreto-lei, não sendo as suas normas estatutárias que exigiam a presença de capital maioritariamente público que o impediam.

V- As referidas resoluções do Conselho de Ministros não violam os princípios da confiança e segurança jurídica, nem da prossecução do interesse público ou da autonomia do poder local.

VI- Tendo o art.º 11.º, do DL n.º 45/2014, afastado os direitos de preferência de natureza estatutária no âmbito do processo de reprivatização da Sociedade, os acionistas não beneficiavam de direito de preferência na alienação de ações.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJECTO DO RECURSO

Os Autores, devidamente identificados nos autos, interpuseram recurso para o Pleno do acórdão de 1 de fevereiro de 2018, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, no qual se julgou totalmente improcedente a ação.

Terminam os aqui RECORRENTES as alegações de recurso que apresentaram com as seguintes conclusões:

“1. Conhecendo a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo relativamente à “privatização da A... e à improcedência de todas as ações e providências cautelares intentadas por Municípios acionistas em empresas que exploram os sistemas multimunicipais de resíduos, este não é "mais um recurso"

2. O seu objeto tem a ver sobretudo com um fundamento que até então não foi abordado e que, nos presentes autos, foi invocado, sem que, no entanto, tenha sido decidido, o que inquina, desde logo, a decisão judicial, que é nula, conforme previsto no artigo 615.°, n.° 1 alínea d) do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA.

3. Mas também porque está ferida de contradição entre os fundamentos (que distinguem expressamente os regimes jurídicos diferenciados da reprivatização e da privatização) e a decisão (que não a releva), pelo que o douto Acórdão é igualmente nulo, conforme previsto no artigo 615.°, n.° 1 alínea c) do CPC, aplicável ex vi artigo 1 do CPTA.

4. Por outro lado, subverte os presentes autos, aplicando Jurisprudência sobre a “reprivatização da A...", quando o caso sub judice se dirige à “privatização da B...", pelo que interpreta e aplica erradamente a lei (e a jurisprudência).

5. Por fim, quanto a alguns vícios alegados, com todo o respeito e salvaguardando sempre melhor opinião, também se pauta de errada a interpretação e aplicação do Direito.

6. Com a desnacionalização da A..., o Estado privatizou a B..., sem ter adotado os dois procedimentos distintos que a lei obriga:

• A Reprivatização (que pressupõe uma empresa anteriormente nacionalizada)

- segue a LQP (Lei 11/90, de 5 de Abril):

• A privatização (que não pressupõe qualquer anterior nacionalização) - segue a Lei n.° 71/88, de 24 de Maio.

7. Para a privatização da B..., o Estado tinha, portanto, que seguir regras, procedimentos e legislação própria, específica, que não foi aplicada e, portanto, cumprida (Lei n.° 71/88, de 24 de Maio, e não a LQP).

8. E isso mesmo transparece, até, do Acórdão recorrido: “XXXII. Tratando-se no caso da A” dum processo de transferência do sector público para o sector privado de bem antes pertencente a este último sector e que havia sido nacionalizado após o 25 de abril de 1974 ... dai denominar-se de “reprivatização” e não “privatização”..." (página 6).

9. Aliás, no Acórdão constata-se a não aplicação do DL n.° 133/2013 a atos de Reprivatização (cfr. página 10), mas aplica o seu artigo 35.° à concessionária (na página 20), o que é a demonstração clara do diferente regime jurídico e de que a privatização da B... não podia “ter seguido" o regime da Reprivatização (da A...).

10. Contudo, nenhuma consequência se retira dessa evidência, designadamente concluindo, como devia, pela clara violação de lei (ainda para mais de valor reforçado, como de forma exaustiva se explica designadamente nos artigos 292.° e ss da P.l.)

11. A causa de pedir aqui em equação nada tem a ver, portanto, com a “Reprivatização da A..., em si considerada, mas sim com a privatização da B..., sociedade anónima de direito privado, que estava submetida a Lei própria e que não foi observada.

12. Porém, toda a matéria vertida nomeadamente (pois ela é aflorada noutros lugares da P.I., Réplica e Alegações) nos artigos 292.° a 314.° da P.I. quanto a esta omissão de distinção e violação de lei, ficou por analisar e decidir, quando ela é um dos principais fundamentos constantes da causa de pedir.

13. Há, portanto, omissão de pronúncia, que inquina a decisão, que é assim nula, conforme previsto no artigo 615.°, n.° 1 alínea d) do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA.

14. Acresce que, essa privatização era evitável, pois, como se explicou na P.l., bastaria aos municípios, conforme requerido pela Associação Nacional de Municípios Portugueses, adquirirem uma pequeníssima parte do capital social das empresas concessionárias, de forma a garantirem uma maioria "pública” nestas “sociedades gestoras”.

15. A LQP, lei-quadro em causa nos autos, condensa um sub-tipo muito próprio de privatização (“que pressupõe que os bens que se privatizam já tenham sido objeto de uma titularidade privado”), pelo que não se aplica a *bens públicos que se pretenda privatizar e que nunca tenham sido, anteriormente, nacionalizados”(CARLOS BLANCO DE MORAIS, pág. 425, citado na P.I.).

16. Logo, este regime jurídico reforçado não tem aplicação no que tange a privatização da B

17. Ora, como se comprovou na P.I., para além de não se ter distinguido os procedimentos, em fraude à Lei n.° 71/88, a B... consubstancia um caso especial de “entidades criadas por diploma legal em que expressamente se disponha sobre o regime de alienação das respetivas ações ou quotas sociais" [alínea a) do n.° 2 do artigo 7.° da Lei n.° 71/88, de 24 de Maio], pelo que o disposto no artigo 4.° daquela Lei não se poderia sequer aplicar.

18. O que claramente implica submeter-se a privatização da B... ao blindado, exaustivo e específico regime de alienação das respetivas ações anteriormente previsto no “seu" DL e Estatutos.

19. Há, portanto, uma aplicação errada de legislação (à privatização da B...) e violação da Lei n.° 71/88, de 24 de maio, lei de valor reforçado, vícios cuja análise obviamente teria de ser objeto da decisão judicial.

20. Mas há igualmente contradição entre os fundamentos {são várias as passagens e as transcrições no Acórdão a distinguir claramente os regimes jurídicos diferenciados da reprivatização e da privatização) e a decisão, que acabou por, contraditoriamente, o ignorar e considerar legal o modelo adotado!!

21. Nestes termos, e salvo melhor opinião, o douto Acórdão está ferido de nulidade, nos termos do disposto nas alíneas c) e d) do n.° 1 do artigo 615.° do CPC, aplicável ex vi artigo 1 do CPTA.

22. Também no que tange às alegadas inconstitucionalidades material ou ilegalidade por violação de lei de valor reforçado o Acórdão recorrido não decide bem.

23. Em primeiro lugar, porque logo no introito desse “capitulo” da ação, no artigo 184.° da P.I., remete-se expressamente para todo o conteúdo do Parecer dos Professores Doutores PEDRO MAIA e LICÍNIO LOPES MARTINS, junto aos autos, e que se deu por integralmente reproduzido para e com todos os efeitos legais, onde estão identificadas as normas e princípios constitucionais violados.

24. Depois, porque na P.I., na explicação da inconstitucionalidade (orgânica e) material (ver sobretudo artigos 209.° e ss da P.I.), se identifica a violação das bases gerais das empresas públicas, lei de valor reforçado, geradora de ilegalidade correspondente a uma “inconstitucionalidade material” (cfr. artigo 281.°, n.° 1 b) da CRP).

25. Portanto, as normas constitucionais violadas são, como resulta da P.l. e do Parecer com ela junto (doc. 5), a alínea d) do artigo 161.° da Constituição em conjugação com a alínea u) do n.° 1 do artigo 165.°, e também as bases Gerais das Empresas Públicas, nomeadamente artigos 33.° a 36.° do DL 133/2013.

26. Na verdade, a transformação extintiva da empresa pública B..., SA e a alteração estatutária, consequências diretas do processo de Reprivatização da A... adotado e dos atos administrativos impugnados, não só se desviam do regime das bases gerais das empresas públicas e do definido no Decreto-Lei n.° 133/2013, de 3 de Outubro, como impede outros sócios públicos de, conforme decorre do artigo 7.° da Lei n.° 71/88, na assembleia geral das sociedades e ao abrigo da sua qualidade de acionistas, aí ou também aí, projetarem, por dever constitucional, a garantia institucional que lhe assegura, interna e externamente (no âmbito de cada município ou na relação com terceiras entidades), a proteção e a defesa daqueles interesses.

27. Daí se ter concluído estarmos face a uma inconstitucionalidade:

• por violação de Lei de valor reforçado, pois um processo material ou substancialmente extintivo de empresas públicas (in casu, da B...), como o que sucede no caso do modelo de reprivatização da A..., não encontra habilitação no decreto-lei autorizado que estabelece as bases gerais das empresas públicas - nem sequer, antes disso, na respetiva lei de autorização - violação dos artigos 33° a 36.° do Decreto-Lei n.° 133/2013; e

• por clara invasão de matéria que a Constituição reserva à intervenção primária da Assembleia da República - violação dos artigos 161.° d) e 165.°, n.° 1 alínea u) da CRP.

28. E a violação de lei de valor reforçado - o DL n.° 133/2013 não se aplica a atos de Reprivatização (ver página 10 da sentença), mas aplica-se à concessionária (ver página 20 do Acórdão) - também foi demonstrado, com vasta doutrina e jurisprudência constitucional, nos artigos 253.° e ss do R.I.

29. Assim, também nesta matéria, o Acórdão erra, salvo melhor opinião, pelo que, deve ser apreciada a invocada inconstitucionalidade bem como alterada a análise ao vício de violação de lei de valor reforçado.

30. Por fim, quanto à violação dos vários normativos do DL 114/96, de 5 de agosto e dos Estatutos, deteta-se, igualmente, uma errada interpretação e aplicação do Direito.

31. Conforme já referido e consta, designadamente, dos artigos 298.° e ss da P.I., a privatização da B... teria obrigatoriamente que seguir o disposto na Lei n,° 71/88, de 24 de maio, relativa à alienação das participações do setor público, sob pena de fraude à Lei, pois, apesar de formalmente não ter havido, como referido na página 20 da sentença, “transmissão de ações da B...", o efeito da Reprivatização da A... é o “mesmo”, pelo que não pode admitir-se que o “mesmo” Estado fuja ou contorne as leis que tinha de observar

32. E esta Lei, também ela de valor reforçado, estabeleceu os chamados regimes especiais, no artigo 7.°, destacando na alínea a) do seu n.° 2 o caso especial de "entidades criadas por diploma legal em que expressamente se disponha sobre o regime de alienação das respetivas ações ou quotas sociais“ [alínea a) do n.° 2], como é precisamente o caso da B

33. Esta sociedade de direito privado foi criada pelo Decreto-Lei n.° 114/96, de 5 de agosto, que igualmente aprovou os respetivos Estatutos, em ambos se definindo, como também explicado e demonstrado na P.I., um blindado, exaustivo e específico regime de alienação das respetivas ações, caracterizado, designadamente, pelas seguintes regras imperativas:

a. Estabelece o limite mínimo de participação de entes públicos (51%) - cfr. n.° 3 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 114/96. de 5 de agosto. e artigo 6.°. n.° 2 dos Estatutos:

b. Identifica vários limites à transmissão de ações da categoria A - cfr. artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 114/96. de 5 de agosto, e artigos 6.°, 7.°. 8.°. 9.° e 10.° dos Estatutos:

c. Determina as consequências da violação dos limites à transmissão das ações - cfr. n.° 4 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 114/96. de 5 de agosto, e n.° 2 do artigo 9.° dos Estatutos.

34. Era por essas regras que a privatização da B... poderia ocorrer, o que não sucedeu.

35. Por isso terá de concluir-se, forçosamente, ao invés do decidido, face à absoluta necessidade de cumprimento e distinção entre os dois regimes jurídicos em confronto - de Reprivatização e de privatização - que, não tendo a privatização da B... seguido o disposto na Lei n.° 71/88, a transmissão (ainda que indireta) da titularidade pública da B... é nula nos termos do n.° 4 do artigo 6.° do Decreto-Lei n° 114/96 e do n.° 3 do artigo 9.° dos Estatutos, anexos ao diploma legal, aplicáveis ex vi alínea a) do n.° 2 do artigo 7.° da Lei n.° 71/88.

36. Neste sentido deve ser proferido Acórdão por este Venerando Pleno da Secção de Contencioso Administrativo.

Nestes termos e nos melhores de Direito, doutamente supridos por V. Exas., deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, por provado, revogando-se o douto Acórdão o objeto do presente recurso, e decidindo pela procedência da ação.”

O recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo foi admitido por Despacho de 15 de março de 2018, sendo que em 30 de maio de 2018 foi proferido Acórdão a sustentar a decisão em crise, atentas as nulidades recursivamente suscitadas, onde se concluiu no sentido de indeferir a arguição das nulidades suscitadas.

Não Foram apresentadas Contra-alegações de Recurso.

O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, notificado em 13 de julho de 2018, nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Exmos. juízes Conselheiros do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, vai o processo submetido à conferência para julgamento.

II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

As questões suscitadas pelas RECORRENTES, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se em apreciar predominantemente o seguinte:

“1. Conhecendo a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo relativamente à “privatização da A...” e à improcedência de todas as ações e providências cautelares intentadas por Municípios acionistas em empresas que exploram os sistemas multimunicipais de resíduos, este não é “mais um recurso”

2. O seu objeto tem a ver sobretudo com um fundamento que até então não foi abordado e que, nos presentes autos, foi invocado, sem que, no entanto, tenha sido decidido, o que inquina, desde logo, a decisão judicial, que é nula, conforme previsto no art.° 615.°, n.° 1, al. d) do CPC, aplicável “ex vi” art.° 1.º do CPTA.

3. Mas também porque está ferida de contradição entre os fundamentos (que distinguem expressamente os regimes jurídicos diferenciados da reprivatização e da privatização) e a decisão (que não a releva), pelo que o douto Acórdão é igualmente nulo, conforme previsto no art.° 615.°, n.° 1, al. c) do CPC, aplicável “ex vi” art.° 1.º do CPTA”.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

“a) Em 8/4/2014, foi publicada no DR, I Série, n.° ..9, a Resolução do Conselho de Ministros n.° …/2014, de ../4, do seguinte teor:

“Nos termos do n.° 1 do art. ° 14.°do DL n.° 45/2014, de 20.03, e das alíneas c) e g) do art.° 199.° da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1- Determinar que são alienadas 100% das ações da A... e que o concurso público previsto no n.° 2 do art.° 2° do DL n.° 45/2014, de 20.03, tenha por objeto ações representativas de 95% do capital social da A

2- Aprovar o caderno de encargos do concurso público, constante do anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, no qual se estabelecem os termos e condições específicos a que obedece o concurso público previsto no número anterior.

3- Aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A... é acionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos a que se refere o número anterior.

4- Determinar a abertura do concurso público previsto no n.° 2 do art.° 2° do DL n.° 45/2014, de 20.03, através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República.

5- Aprovar, no anexo II à presente resolução, da qual faz parte integrante, alguns trabalhadores da A..., no âmbito da qual os referidos trabalhadores podem adquirir ações representativas de 5% do capital social da A

6- Determinar que as ações que não sejam vendidas a trabalhadores, assim como aquelas cuja transmissão não se concretize, acrescem automaticamente às ações a adquirir pelo vencedor do concurso público, obrigando-se este a adquirir tais ações pelo preço por ação constante da sua proposta vinculativa.

7- Determinar que, ao abrigo do art.° 16 ° do DL n.° 45/2014, de 20.03, compete à Ministra do Estado e das Finanças, com faculdade de subdelegação no Secretário de Estado das Finanças, aprovar o convite e todos os aspetos que, nos termos do caderno de encargos, devam ser fixados no mesmo.

8- Constituir uma comissão especial nos termos do art. ° 20. ° da Lei n.° 11/, de 05.04, alterada pelas Leis n°s. 102/2003, de 15.11, e 50/2011, de 13.09, a qual é composta por três membros a nomear por despacho do Primeiro-Ministro.

9- Determinar que, nos termos do art.° 19.° do DL n.° 45/2014, de 20.03, o Governo, através da C..., coloca à disposição do Tribunal de Contas toda a documentação que integra o processo de venda, incluindo os pareceres e relatórios previstos na lei que regula estes processos.

10- Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”,

b) No DR, I Série, 1.° Suplemento, de 6/6/2014, foi publicada a RCM n.° 36-A/2014 que, nos seus n°s. 1 e 2, referia o seguinte:

“1- Determinar que sejam admitidos a participar na fase de apresentação de propostas vinculativas do concurso público de alienação de um lote indivisível de 10.640.000 ações da A..., SA (A...) todos os concorrentes que apresentaram propostas não vinculativas, ou seja, os concorrentes:

a) (...):

b) (...);

c) (...):

d) (...);

e) (...);

f) (…):

g) (...).

2- Autorizar a C... - Participações do Estado (SGPS), SA (C...), a proceder ao envio a todos os concorrentes selecionados do convite previsto no n.° 1 do artigo 20. ° do caderno de encargos anexo à Resolução do Conselho de Ministros n. ° 30/2014, de 8 de abril, aprovado nos termos do n.° 7 da referida resolução, iniciando-se dessa forma a fase de apresentação de propostas vinculativas.”

c) No DR, I Série, Suplemento n.° 2, de 18/9/2014, foi publicada a RCM n.° 55-B/2014, que selecionou o concorrente D.../E.../F.../G... (Agrupamento D...) como vencedor do concurso público, aberto pela RCM n.° 30/2014, de reprivatização da A... para proceder à aquisição das ações representativas de 95% do capital social da A

d) Entre os Municípios AA. e a A..., foi, em 16/8/98, celebrado o “Acordo Parassocial”, constante de fls. 246 a 253 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

e) Entre o Estado Português e a “B..., SA” foi, em 26/10/98, celebrado o contrato de concessão constante de fls. 205 a 229 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

IV- DO DIREITO

Está em causa na presente Ação, a impugnação da Resolução do Conselho de Ministros n.° 30/2014, de 8 de abril (Reprivatização da A... SA), e da Resolução do Conselho de Ministros n.° 36-A/2014, de 6 de Junho (Concurso público de alienação das ações da A..., SA), mais tendo sido peticionada a condenação à prática de atos devidos, consubstanciados na revogação de todos os atos em crise, na suspensão do procedimento concursal relativo à reprivatização da A..., na suspensão da oferta pública de venda destinada a trabalhadores da A... e anulação do procedimento de alteração dos Estatutos da Concessionária.

Em 1 de fevereiro de 2018 foi neste STA proferido Acórdão onde se julgou a Ação totalmente improcedente, do qual os Autores vieram Recorrer para o Pleno.

Desde logo, e no que respeita às nulidades suscitadas, acompanha-se o teor do Acórdão de sustentação do Acórdão Recorrido.

Com efeito, a nulidade de omissão de pronúncia, constante da 1ª parte da al. c) do n.° 1 do art.° 615.° do CPC, só ocorre quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar, essenciais para dirimir a lide e não quando não aprecia qualquer consideração produzida pela parte.

Os recorrentes alegam que toda a matéria que verteram nos art°s. 292.° a 314°, da petição inicial, ficou por analisar e decidir, pelo que o acórdão incorreu na referida nulidade.

Efetivamente, nos art°s. 292.° a 314.°, da petição inicial, os aqui Recorrentes alegaram que haveria que distinguir entre “a reprivatização da A...” e “a (consequente e automática) privatização da B...” e que o modelo de reprivatização daquela era ilegal, por infração da lei e dos estatutos desta, visto que a mudança da titularidade das ações da B... era da competência da sua assembleia-geral e deveria respeitar o direito de preferência dos Municípios, concluindo, no art.° 313.º, da mesma petição, que os atos impugnados violavam “o regime jurídico imperativo que consta do DL n.° 114/96 e dos Estatutos, por aplicação “reforçada” do art.° 7.° n.° 2 al. a) da Lei n.° 71/88 de 24 de Maio”.

Não obstante o alegado, a referida questão foi apreciada pelo acórdão recorrido reportadamente à violação dos art°s. 5º, n.° 3 e 6.°, n.° 3, ambos do DL n.° 114/96, e 9.°, dos Estatutos da B... (cf. fls. 575 e 576) e da infração do direito de preferência de que gozariam os Municípios (cf. fis. 577 e 578), pelo que não se vislumbra que se verifique a arguida nulidade.

Por outro lado, a nulidade prevista na al. e) do citado art.° 615.°, n.° 1 (contradição entre os fundamentos e a decisão), consiste num vício lógico na construção da decisão, por a fundamentação utilizada apontar num sentido e a decisão seguir caminho oposto, não se confundindo com o erro de julgamento, por inexatidão ou inidoneidade dos fundamentos utilizados para a decisão.

Segundo os recorrentes, o acórdão recorrido padeceria desta contradição por considerar legal o modelo que foi adotado, apesar de considerar expressamente que eram diferenciados os regimes jurídicos da reprivatização e da privatização.

Em qualquer caso, sendo caso disso, essa situação a confirmar-se, configuraria um erro de julgamento e não a alegada nulidade, por se traduzir num erro de determinação da lei aplicável a uma privatização e não num vício lógico no raciocínio do julgador, em face do que, igualmente, se inverifica a invocada nulidade.

Quanto ao demais recursivamente suscitado:

Da inconstitucionalidade orgânica

Entendem os Recorrentes que os atos em crise são organicamente inconstitucionais, por intromissão em matéria da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, estabelecida pelo artigo 165.°, n.° 1, alínea u) da Constituição, no tocante às bases gerais do estatuto das empresas públicas.

Mais entendem que as matérias relativas à transformação, à extinção e à alteração dos estatutos das empresas públicas e bem assim à respetiva privatização, se subsumem no conceito de bases gerais do estatuto das empresas públicas, para efeitos no disposto naquela norma constitucional.

Não se vislumbra que assim seja, pois que se mostraria abusivo equiparar e subsumir a reprivatização de uma empresa pública ao regime das "bases gerais do estatuto das empresas públicas", essas sim confiadas à Assembleia da República, salvo autorização legislativa ao Governo.

No entender das Recorrentes, apenas através de lei da Assembleia da República poderiam ser alterados os estatutos da Concessionária.

Legislar sobre a transferência de propriedade pela qual uma empresa abandona o universo jurídico-público, não é confundível com legislar sobre um qualquer aspeto do regime aplicável a empresas públicas, previsto na alínea u) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP.

É incontornável que a Constituição não concebe que a "lei-quadro" aprovada ao abrigo do n.° 1 do artigo 293° possa ser confundida com as leis produzidas ao abrigo da alínea u) do n.° 1 do artigo 165.°.

Mesmo que se entendesse haver uma sobreposição, o critério da especialidade na resolução de antinomias nunca permitiria que uma norma elaborada ao abrigo da alínea u) do n.° 1 do artigo 165.° da Constituição prevalecesse sobre uma outra ao abrigo do n.° 1 do artigo 293.°, não sendo concebível que se proponha que, num processo específico de reprivatização, o Governo deva derrogar a norma parlamentar que impõe o uso do decreto-lei nos casos de reprivatizações para, em seu lugar, dar cumprimento à norma que disciplina, em geral, as "vicissitudes" que sofram as empresas públicas.

A reprivatização não é matéria subsumível às bases gerais do estatuto das empresas públicas (conforme indicia o próprio legislador constituinte, ao abordá-la separadamente, no artigo 293.° da CRP), pelo que não é objeto de qualquer norma constante do Decreto-Lei n.° 133/2013, de 3 de outubro.

A controvertida operação de reprivatização encontra a sua habilitação legal na Lei-Quadro das Privatizações, aprovada pela Lei n.° 11/90, de 5 de abril, na versão resultante da Lei n.° 50/2011, de 13 de setembro (ao abrigo do disposto no artigo 293.° da CRP), tratando-se de uma lei de valor reforçado, em razão da própria Constituição, em decorrência de ser pressuposto normativo necessário de outras leis (112.°, n.° 3, e 293.° da CRP).

É incontornável que o artigo 4.° atribui expressamente ao Governo a competência para operar, por decreto-lei, a transformação em sociedade anónima das empresas públicas a reprivatizar, bem como para aprovar os respetivos estatutos.

Quanto às participadas, refira-se que uma operação de alienação de participações sociais que indiretamente se reflita sobre empresas participadas já criadas por decreto-lei e que implique a sua expurgação do universo jurídico-público e a sua extinção enquanto empresas públicas, não deixará de poder ser formalizada também por decreto-lei, sem prejuízo da necessidade de modificação dos respetivos estatutos, à luz do n.° 1 do artigo 35.° do Decreto-Lei n.° 133/2013, de 3 de outubro.

Aliás, o artigo 35.° do Decreto-Lei n.° 133/2013, de 3 de outubro, expressamente prevê que as empresas públicas societárias criadas por decreto-lei - como sucedeu com a Concessionária, através do Decreto-Lei n.° 114/96, de 5 de agosto, sejam extintas também por decreto-lei, nada obstando a que esta empresa deixe de ser uma empresa pública por via de um decreto-lei.

Em face do precedentemente discorrido, não se verifica a invocada inconstitucionalidade orgânica.

Da errada interpretação e aplicação do Direito – DL nº 114/96

Ainda a respeito das questões suscitadas a propósito da invocada deficiente interpretação do DL nº 114/96, diga-se o seguinte:

Entendem os Recorrentes que os atos objeto de impugnação, constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, de 8 de abril, e da Resolução do Conselho de Ministros n.° 36-A/2014, de 6 de Junho, serão ilegais por se fundarem na habilitação material fornecida pelo Decreto-Lei n.° 45/2014, de 20 de março, violando, assim, o disposto no Decreto-Lei n.° 114/96, de 5 de agosto, que aprovou os estatutos originários da Concessionária.

O referido diploma dispunha que as ações da classe A deveriam ser detidas em pelo menos 51% por entidades públicas. Mais referem que a reprivatização da A... terá como consequência uma alteração da natureza jurídica da Concessionária, que deixará de ser uma empresa pública para passar a ser uma empresa maioritariamente detida por uma entidade privada.

Uma tal alteração estatutária, segundo o Decreto-Lei n.° 114/96, de 5 de agosto, deveria ser efetuada nos termos do Código das Sociedades Comerciais.

Não se acompanha o referido entendimento.

Se assim fosse, as limitações que o Decreto-Lei n.° 114/96, de 5 de agosto, impõe à titularidade das ações da Concessionária não seriam aplicáveis ao caso presente, pois que o processo de reprivatização da A... não implicará qualquer transmissão de ações da Concessionária, as quais continuarão a ser detidas por esta e pelos municípios.

Com efeito, como já referido, a reprivatização não constitui matéria subsumível nas bases gerais do estatuto das empresas públicas, pelo que não poderia ser objeto de qualquer norma constante do Decreto-Lei n.° 133/2013, de 3 de outubro.

Como já afirmado, a operação de reprivatização em questão encontra a sua habilitação legal na Lei-Quadro das Privatizações, aprovada pela Lei n.° 11/90, de 5 de abril, na versão resultante da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro, tratando-se de uma lei de valor reforçado, por força da Constituição, dado ser pressuposto normativo necessário de outras leis.

A não ser assim, ficaria em causa o próprio artigo 112.°, n.° 5, da Constituição, pois se apenas em assembleia geral de acionistas se pudesse emitir uma norma que implicasse uma alteração dos estatutos de uma empresa pública sob forma societária criada por diploma legal, isso implicaria atribuir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, modificar os preceitos do próprio diploma legal.

Assim, é patente que as normas do Decreto-Lei n,° 45/2014, de 20 de março alteraram o Decreto-Lei n.° 114/96, de 5 de agosto, quanto ao que se passou a mostrar incompatível.

Deste modo, as normas do Decreto-Lei n.° 114/96, de 5 de agosto, que os Recorrentes pretendem usar como parâmetro material de validade, perderam a sua aplicabilidade face à questão recursivamente suscitada.

Na ótica dos Recorrentes, uma vez criada uma sociedade e aprovados os respetivos estatutos por decreto-lei, ficaria esgotado o poder do Estado com essa constituição, deixando de poder alterar os seus próprios Estatutos por via legislativa, o que seria incongruente.

Mostrar-se-ia, pois, inaceitável entender que o legislador, uma vez criada uma sociedade e aprovados os respetivos estatutos por decreto-lei, se visse juridicamente impedido de alterar esse decreto-lei através de ato com a mesma natureza e forma.

Um ato constitutivo da sociedade ou mesmo o Código das Sociedades Comerciais não tem natureza de lei de valor reforçado, pelo que pode ser derrogado por outra lei ordinária.

Assim, nada obsta a que as empresas criadas por decreto-lei, como a Concessionária, possam ser também extintas por decreto-lei, ou ver alterada a sua natureza jurídica.

A disciplina geral do processo de reprivatização da A... consta da Lei-Quadro das Privatizações, aprovada pela Lei n.° 11/90, de 5 de abril, na versão resultante da Lei n.° 50/2011, de 13 de setembro, lei de valor reforçado, aliás (Artº 112.°, n.° 3, e 293.° da CRP).

Aqui chegados, nos termos do artigo 14.° da Lei-Quadro das Privatizações, "Cabe ao Conselho de Ministros aprovar, por resolução, de acordo com a lei, as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização", em face do que se inverificam os vícios suscitados pelos Recorrentes, relativamente aos identificados atos objeto de impugnação.

Da Inconstitucionalidade material

A este respeito importa predominantemente acompanhar o discorrido no Acórdão Recorrido que já tratou de forma suficientemente clara esta questão, atenta a insuficiente densificação do invocado, o que se não mostraria sanado por via de mera remissão para Pareceres juntos, como entendem os Recorrentes.

Efetivamente, é invocada a inconstitucionalidade material dos atos impugnados, fundando-se no facto de que a alteração unilateral dos estatutos da concessionária “B...” resultante da aplicação do disposto no DL n.° 45/2014, determinar que ocorra “ao arrepio do que estabelecem imperativamente as bases gerais das empresas públicas definidas no DL n.° 133/2013, de 3 de Outubro” e “vedam aos municípios a possibilidade de nos órgãos próprios (assembleias gerais das sociedades concessionárias) defenderem os seus próprios interesses e das respetivas populações”.

Tal como se afirmou no Acórdão Recorrido, para aferir da verificação de tal vicio, impor-se-ia que o alegado se mostrasse acrescidamente densificado, com a indicação das normas e/ou princípios constitucionais violados, o que não sucedeu.

Com efeito, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio constitucional, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.

Como se decidiu no Acórdão deste STA nº 00211/03 de 29/04/2003, “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.

Assim, mostra-se insuscetível de ser verificada a invocada inconstitucionalidade material.

Do mesmo modo e no que respeita à “violação de lei de valor reforçado”, é invocado recursivamente que se está perante um processo extintivo de uma empresa pública (“B...”) que não encontra habilitação no DL n.° 133/2013, de 3/10 - que estabelece as bases gerais das empresas públicas - nem na respetiva lei de autorização (Lei n.° 18/2013, de 18/2).

Como se decidiu no Acórdão Recorrido, não se acompanha o teor do alegado recursivamente, pois que do art.° 35.°, n.° 1, do DL n.° 133/2013, se infere que nada obsta a que uma empresa deixe de ser pública por via de um decreto-lei.

Com efeito, a reprivatização não constitui matéria subsumível nas bases gerais do estatuto das empresas públicas. Assim, não é objeto de qualquer norma constante do Decreto-Lei n.° 133/2013, de 3 de outubro.

Ao invés, a operação de reprivatização em questão encontra a sua habilitação legal qualificada na Lei-Quadro das Privatizações, aprovada pela Lei n.° 11/90, de 5 de abril, na versão resultante da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro.

Trata-se de uma lei de valor reforçado, por força da Constituição, dado ser pressuposto normativo necessário de outras leis (112.°, n.° 3, e 293.° da CRP).

A ser como entendem os Recorrentes, o diploma legislativo criador de uma sociedade teria uma força passiva superior à do diploma legislativo posterior cujo conteúdo fosse incompatível.

Só assim se poderia explicar a imunidade do diploma anterior à revogação ou alteração pelo posterior. Todavia, uma tal situação, por extravasar as categorias de atos legislativos taxativamente tipificadas na Constituição, violaria frontalmente o n.° 5 do artigo 112.° do Texto Fundamental, pois que nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos.

Não existe nenhuma razão jurídica para que o legislador fique sujeito a limitações materiais que a Constituição não prevê, como é o caso do ato constitutivo da sociedade ou sequer o Código das Sociedades Comerciais - este último diploma não tem a natureza de lei de valor reforçado, pelo que pode perfeitamente ser derrogado por outra lei ordinária.

Assim, improcedem os vícios vindos de analisar.

V. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar integralmente o acórdão recorrido.

Custas da responsabilidade dos RECORRENTES.

Lisboa, 27 de fevereiro de 2025. - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Cláudio Ramos Monteiro - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho - Pedro José Marchão Marques - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela - Antero Pires Salvador.