01205/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - À tipologia de “moradias geminadas” não é essencial a simetria do conjunto, ou seja, a absoluta identidade simétrica das habitações gémeas, mas sim que elas estejam unidas por uma parede ou fachada lateral comum. II - A falta de simetria das habitações geminadas, traduzida na diferente volumetria de construção, não constitui, só por si, alteração da respectiva tipologia arquitectónica, não ofendendo, nessa medida, o art. 47º, nº 1, al. a) do RPDM de Lisboa, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 94/94, de 29 de Setembro.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) I. O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, em 15.12.2000, recurso contencioso para declaração de nulidade dos actos de licenciamento de obras de modificação de uma moradia unifamiliar localizada na Rua ..., com o nº 3 de polícia, praticados pelo PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA em 01.04.1997, e pela VEREADORA A... em 07.02.2000, por alegada violação do art. 47º, nº 1, al. a) do Regulamento do PDM de Lisboa, geradora da nulidade dos actos nos termos do art. 52º , nº 2, al. b) do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro. Por sentença daquele Tribunal, de 22.05.2006 (fls. 148 e segs.), foi julgado improcedente o recurso. É desta decisão que vem interposto pelo Ministério Público o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação estão formuladas as seguintes conclusões: Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 47º do Regulamento do Plano Director Municipal de Lisboa (RPDML), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 94/94, publicada no DR, II Série, de 29 de Setembro, nas «Áreas Consolidadas de Moradias», «devem ser mantidas as características morfológicas dominantes da Área e as tipologias arquitectónicas (moradias isoladas, geminadas e em banda) assim como as cérceas dominantes.»; O conceito de moradias geminadas pressupõe que as mesmas, para além de estarem unidas por uma parede lateral, se apresentem como um agrupamento de duas unidades gémeas, indiferenciáveis do ponto de vista arquitectónico; Um dos indicadores de geminação é o equilíbrio simétrico existente no conjunto do agrupamento, resultante da idêntica volumetria das edificações; Os aprovados aumentos de área de implantação e volumetria, consubstanciados em mais do triplo do comprimento da fachada frontal de uma das moradias face à que está com ela geminada, implicou a quebra do equilíbrio simétrico que permite o seu reconhecimento, pelo comum dos cidadãos, como um conjunto geminado; E constituindo este, por sua vez, o elemento arquitectónico e morfológico típico da área em questão, os actos de licenciamento das obras de modificação que não observem o dever de manutenção da morfologia e da tipologia arquitectónicas dominantes prescrito no referido preceito do RPDML são nulos nos termos previstos no artigo 52.° , nº 2, alínea b) do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro; A sentença recorrida ao considerar, e citamos, que «a verificada ausência de simetria no edificado geminado não determina qualquer alteração à característica morfológica dominante, não constituindo assim violação do invocado Art. 47. ° nº 1 a) do RDPM de Lisboa», fez errada interpretação da lei, posto que a alteração em causa, mesmo podendo não colidir com a morfologia da área, colide grosseiramente com a tipologia arquitectónica dominante (vivendas geminadas); Deve, pois, ser revogada e substituída por outra que julgue procedentes os vícios de violação de lei assacados aos actos impugnados, declarando-os nulos nos termos requeridos. II. Contra-alegaram as entidades recorridas, Presidente e Vereadora da CMLisboa, nos termos de fls. 177 e segs., sustentando, em suma, a propósito da questão essencial do conceito de “geminada”, que as moradias em causa, embora diferentes, não deixaram de ser geminadas, na medida em que se encontram ligadas entre si por um elemento comum que é a fachada, e que a al. a) do nº 1 do art. 47º do RPDM só se refere a tipologia arquitectónica de agrupamentos, nada referindo quanto à tipologia de disposição interna dos fogos. Pelo que concluem que a tipologia de agrupamento (que a norma regulamentar invocada pretende salvaguardar) é, in casu, plenamente mantida, continuando as moradias a ser geminadas, não sendo necessária ao conceito de geminadas a existência de equilíbrio simétrico entre as moradias. Colhidos os vistos, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS A sentença impugnada considerou assentes, com relevância para a decisão, os seguintes factos: Consta de Certidão da 3ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa a conversão em definitiva da aquisição a favor da aqui Autora As referências a “Autora” devem ser entendidas como reportadas à contra-interessada .... , datada de 24 de Agosto de 1993, do prédio Urbano sito na ..., n° 3 do Bairro das Casas Económicas. (Cfr. fls. 2 e 3 PA); A aqui Autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, em 6 de Março de 1995, "a aprovação do pedido de licenciamento da obra de Alterações", relativo ao edifício sito no ..., n° 3, 1300 Lisboa, tendo o Processo ficado registado sob o n° 670/0B/1995 (Cfr. fls. 1 PA); Da ficha de Projecto – Alterações do Processo 670/0B/1995, consta designadamente: Lote de Terreno: Área do Lote 498m2 Área de Implantação 112,20m2 Alteração 100,60m2 TOTAL 205,90m2 Área livre após alteração 292,10m2 Volumetria Global: Actual 387,60m3 Alteração 668,30m3 Futura 1.055,90m3 Áreas de Construção (Brutas): Actual 155,90m2 Alteração 213,70m2 Futura 362,70m2 O IPPAR oficia à Câmara Municipal de Lisboa, em 30 de Maio de 1995, (oficio n° 1277) de que "por despacho de 22/05/1995, foi aprovado o processo referenciado em epígrafe." (Projecto a levar a efeito no Bairro ..., n° 3 em Lisboa). (Cfr. fls. 101 PA); O Presidente da Câmara Municipal de Lisboa profere despacho de "Deferido", em 1 de Abril de 1997, sobre o requerimento referido em 2. (Cfr. fls. 1 PA); A aqui Autora apresentou à Câmara Municipal de Lisboa, em 15 de Julho de 1999, (Proc. 1612/0B/1999) projecto de alteração para o edificado sito na Rua ...n° 3, 1300 Lisboa. (Cfr. fls. não numerada PA); Em 20 de Setembro de 1999 o IPPAR envia à Câmara Municipal de Lisboa o ofício n° 3131, face ao "licenciamento para o ...n° 3 Lisboa" onde se refere que "... por despacho de 99/09/14 foi aprovado o processo referenciado em epígrafe, conforme parecer... .". (Cfr. fls. não numerada PA); Arquitecta da Câmara Municipal de Lisboa elabora informação relativamente ao Processo n° 1612/0B/99, em 23 de Setembro de 1999, onde refere, designadamente: "O projecto apresentado mantém no geral o anteriormente aprovado no que respeita a áreas de construção, ocupação, Cércea e n° de fogos, visando as alterações propostas essencialmente uma reorganização do espaço interno da moradia e consequente melhoria da funcionalidade das áreas úteis de habitação. De acordo com a última versão apresentada (aprovada pelo IPPAR) mantém-se a linguagem arquitectónica do conjunto. Os índices urbanísticos respeitam o disposto no Artigo 47° do RPDM, designadamente: OI = 0.42 (209,12m2: 498,00m2 ) IUL = 0.7 (350,13m2: 498,00m2). Continuam previstos 2 lugares de estacionamento e respeitando o estipulado no Ponto 2 do Artigo 106º do RPDM. Obtido os pareceres favoráveis do RSB e do IPPAR e não se colocando objecções do ponto de vista regulamentar, propõe-se a aprovação do projecto e o prosseguimento da apreciação do presente processo." 9) O Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria de Belém envia, em 13 de Outubro de 1999, o ofício n° 762/99/Proco03/07 ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, onde se refere, designadamente: "Junto, em anexo, cópia do processo que acabo de enviar à Sr. Vereadora A... acerca da aberrante construção que se está a proceder no ... Porque julgo não ser possível continuar tão aberrante projecto, venho junto de V. Ex.ª, solicitar que de imediato mande proceder à paragem das obras com o consequente embargo. Esta autarquia dá inteira razão aos reclamantes em anexo e alerta para o facto que se não forem, atempadamente tomadas medidas poderemos estar com a inércia a provocar um violento atentado Ambiental e paisagístico nesta bela freguesia." (Cfr. fls. 46 Procº); 10) O Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria de Belém envia, em 13 de Outubro de 1999, o ofício n° 763/99/Proc. 03/07 à Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa A..., onde se refere, designadamente: "Sem pretender à partida acreditar no que estou vendo direi a V. Ex. a que de indícios de incompetência de análise técnica ao desconhecimento da realidade desta freguesia a obra que se encontra em construção acelerada (até no domingo das eleições legislativas trabalharam) além de aberrante pela volumetria que já apresenta, até à resposta dada pelos serviços dessa Câmara que não permitiram que a reclamante visse o projecto aprovado é no mínimo "ESTRANHO". Quero chamar à atenção de V. Ex.a que esta Autarquia se "OPÕE" à continuidade daquela obra até que estejam cabalmente esclarecidas as razões que levaram os serviços técnicos dessa Câmara a "aprovar" tal monstruosidade. Assim e perante tal facto peço o imediato embargo das obras e o total esclarecimento do assunto." (Cfr.fls. 47 Procº); A Vereadora A..., por subdelegação – Despacho 28/B/P/98 - BM n° 206 de 29 de Janeiro de 1998 – do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, profere despacho de "Deferido", em 7 de Fevereiro de 2000, sobre o requerimento referido no facto 5. (Cfr. fls. 1 PA); Em 18 de Maio de 2000, técnico da IGAT elabora informação onde refere, designadamente: "... na verdade, o núcleo da presente questão centra-se em saber se o acto de licenciamento da moradia (Procº n° 670/08/95 e 1612/08/99), cujo licenciamento final viria a ocorrer em 99/9/27 e 00/02/07, se inscreve e se conforma com o PDM de Lisboa, designadamente com a alínea a) do n° 1 do Art. 47°. Afasta-se, para já, qualquer referência no quadro sancionatório-tutelar, pela linear razão de todas as decisões proferidas no âmbito do processo se identificarem com os pareceres, informações-técnicas em que aquelas se suportam, verificando-se, assim, em relação aos decisores, causa de exclusão da ilicitude da culpa. Mas volvendo à questão que nos prende a atenção, temos para nós, e perfilhando, na sua essência os termos do parecer constante de fls. 141-142, a construção licenciada colide com o disposto na alínea a) do n° 1 do Art. 47° do Regulamento do PDM, uma vez que não foram mantidas as características morfológicas dominantes, tal como no referido normativo se consigna. Neste quadro, o licenciamento da construção em causa é por violação do citado normativo certamente nulo e de nenhum efeito, de harmonia com o disposto na alínea b) do n° 2 do Art. 52° do DL n° 445/91 , na redacção do DL n° 250/94 , razão pela qual se impõe a sua participação ao MP junto do TAC competente." (Cfr. fls. 49 Procº). O DIREITO A sentença impugnada julgou improcedente o recurso contencioso interposto pelo Ministério Público para declaração de nulidade dos actos de licenciamento de obras de modificação de uma moradia unifamiliar, praticados pelo Presidente da CMLisboa e pela Vereadora do respectivo pelouro, respectivamente em 01.04.1997 e 07.02.2000, por alegada violação do art. 47º, nº 1, al. a) do Regulamento do PDM de Lisboa, consubstanciada, segundo a petição, em “desrespeito pelo equilíbrio simétrico da geminação”. Na sua alegação, refere o Ministério Público que a sentença fez incorrecta interpretação do citado preceito regulamentar, sustentando que o conceito de moradias geminadas, ao contrário do decidido, pressupõe que as mesmas, para além de estarem unidas por uma parede lateral, se apresentem como um agrupamento de duas unidades gémeas, indiferenciáveis do ponto de vista arquitectónico, pois que um dos indicadores de geminação é o equilíbrio simétrico existente no conjunto do agrupamento, resultante da idêntica volumetria das edificações. Entende pois o recorrente que os aprovados aumentos de implantação e volumetria do edificado implicou a quebra do equilíbrio simétrico exigido pelo conceito de conjunto geminado, pelo que a alteração em causa, mesmo podendo não colidir com a morfologia da área, colide grosseiramente com a tipologia arquitectónica dominante (vivendas geminadas), sendo pois nulos os actos de licenciamento em análise, nos termos do disposto no art. 52° , nº 2, alínea b) do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro. Vejamos se assim é. Considerou a decisão sub judicio, em suma, que a falta de simetria das habitações geminadas, só por si, não constitui violação do normativo invocado, pois que em parte alguma se diz que as construções geminadas têm de ser simétricas, não constituindo pois essa ausência de simetria alteração das características morfológicas dominantes. E entendeu também que o reconhecido aumento da área de construção, face à área de construção primitiva, não permite igualmente, por si só, afirmar que houve alteração das características morfológicas dominantes. Concluiu, assim, a sentença: “Embora, como se disse supra, se reconheça que as alterações introduzidas no controvertido edifício, não obstante se encontrarem licenciadas, subvertem de modo manifesto a estética da zona, não se vislumbra que qualquer dos vícios apontados pelo MP mereça acolhimento, uma vez que não ficou demonstrada a violação de qualquer norma invocada, bem como dos índices de construção e implantação, em função da área total do lote onde se encontram. Não se logrou pois provar ter ocorrido qualquer violação das características dominantes da zona (Art. 47º, nº 1 a) RPDM), pois que as construções continuaram a ser vivendas, geminadas, e sem alteração da cércea ou da morfologia dominante, sendo que esta não tem relação com a volumetria construtiva.” Antes do mais, e como salienta a sentença impugnada, o Tribunal está limitado à matéria de alegação apresentada pelo Ministério Público, a qual delimita o objecto do recurso contencioso interposto (art. 690º, nº 1 do CPCivil), ou seja, ao único fundamento de ilegalidade invocado: violação do art. 47º, nº 1, al. a) do RPDM de Lisboa, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 94/94, de 29 de Setembro, por alegado “desrespeito pelo equilíbrio simétrico da geminação”. Bem andou pois a sentença ao considerar (à luz do regime da LPTA, aplicável in casu) que outras eventuais circunstâncias ou factores de invalidade dos actos recorridos não poderiam ser conhecidos. Importa então que nos detenhamos sobre a concreta previsão do preceito regulamentar invocado pelo Ministério Público, em ordem a saber se, perante a matéria de facto apurada, a sentença fez boa aplicação do direito ao decidir que os actos recorridos não violam a respectiva normação. Dispõe o citado art. 47º do RPDM de Lisboa: Obras de construção 1 – Nas áreas consolidadas de moradias, as obras de construção ficam sujeitas às seguintes regras: a) Devem ser mantidas as características morfológicas dominantes da área e as tipologias arquitectónicas (moradias isoladas, geminadas e em banda), assim como as cérceas dominantes; (…) Como se vê, o preceito exige que sejam mantidas, nessas áreas: as características morfológicas dominantes; as tipologias arquitectónicas (moradias isoladas, geminadas e em banda); as cérceas dominantes. Relativamente às características morfológicas dominantes, o próprio recorrente concede (vd. parte final do corpo da alegação e conclusão 6ª) que elas não terão sido postas em causa pela construção licenciada. E assim é, na verdade, pois que, como se decidiu, foi utilizado um tipo de construção em tudo semelhante ao das moradias ali existentes, foi mantido o mesmo tipo de vãos e respectivas guarnições, respeitando-se deste modo a morfologia construtiva da área consolidada. E a manutenção das características morfológicas em nada é prejudicada pelo aumento de volumetria construtiva, pois que, como foi demonstrado pelas autoridades recorridas, foram respeitados os índices previstos no RPDM, concretamente o IUL (índice de utilização líquida) e o IO (índice de ocupação). No que concerne às cérceas dominantes, também aqui se mostra observada a regra imposta pelo preceito regulamentar tal como foi decidido. Segundo a definição constante do próprio RPDM (art. 7º), cércea é a “dimensão vertical da construção contada a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até à linha superior do beirado ou platibanda ou guarda do terraço”. Ora, esta manutenção da cércea dominante, facto aliás não contestado pelo recorrente, decorre claramente da simples observação dos documentos juntos aos autos (vd., designadamente, o doc. junto pelo recorrente a fls. 43), reveladores do alinhamento horizontal do beirado da nova construção com a moradia contígua, respeitando assim a dimensão vertical dominante das construções da área. A única controvérsia suscitada no âmbito deste recurso é a que se reporta à manutenção da tipologia arquitectónica da área, neste caso de moradias geminadas, tendo a sentença impugnada decidido, em sintonia com as autoridades recorridas e a recorrida particular, que essa tipologia foi mantida apesar da ausência de simetria no conjunto geminado, e sustentando o recorrente, ao invés, que um dos indicadores de geminação é o total equilíbrio simétrico existente no conjunto do agrupamento, resultante da idêntica volumetria das edificações, não bastando que estas estejam unidas por uma parede lateral. O que vale por dizer que é a caracterização tipológica de moradias geminadas o objecto do dissídio que urge resolver. O regulamento em causa (RPDM) não nos elucida sobre a exacta delimitação dessa caracterização, mas afigura-se mais consentâneo com o sentido etimológico da expressão, com o modelo normativo em causa e com as regras da experiência comum, o alcance conceptual acolhido na sentença, no sentido de que à tipologia das moradias geminadas não é essencial a simetria do conjunto, ou seja, a absoluta identidade simétrica das habitações gémeas. Com efeito, em parte alguma do Regulamento ou do próprio PDM se refere que as moradias geminadas devem ser simétricas ou, sequer, de igual volumetria construtiva, apenas decorrendo do sentido verbal comum de geminação a característica de que estejam unidas por uma parede ou fachada lateral comum. O Grande Dicionário da Língua Portuguesa, da Porto Editora (citado na sentença), define como geminado “o edifício que está encostado a outro por uma das paredes laterais”. E o Vocabulário Técnico e Crítico da Arquitectura, de Pedro Fialho, fala em “designação aplicada a vários elementos arquitectónicos agrupados a par e com um elemento de união comum”. Na jurisprudência deste Supremo Tribunal, encontramos abordado o conceito de moradias geminadas, a propósito de uma situação semelhante, no Ac. de 15.01.2002 – Rec. 48119, em que se discutia, à luz de um alvará de loteamento que previa a construção de moradias geminadas, a legalidade de um licenciamento que permitiu a elevação da cobertura da construção de uma moradia em relação à da moradia contígua. Ali se decidiu que o alvará de loteamento “apenas prevê que as moradias sejam geminadas, não parecendo contrário a esta estipulação que as coberturas dessas moradias possam ser desniveladas, nomeadamente em conformidade com eventuais desníveis do terreno em que estão implantadas, ou por outros motivos, designadamente de carácter estético (quebra de monotonia, etc.)”. Também aqui, embora noutro contexto factual, se afasta, até de forma mais incisiva, a necessidade de absoluta simetria, no sentido de que as duas moradias geminadas tenham que ser, como reclama o recorrente, “indiferenciáveis do ponto de vista arquitectónico”, ou com absoluto respeito pelo equilíbrio simétrico. Aliás, e como sublinham as autoridades recorridas, a al. a) do nº 1 do citado art. 47º só se refere à tipologia arquitectónica de agrupamentos, nada referindo quanto à tipologia de disposição interna dos fogos. E, na situação sub judice, há que convir que foi mantida, de acordo com a estipulação do preceito regulamentar, a tipologia arquitectónica de agrupamento da área em causa, uma vez que as moradias continuam a ser geminadas, pois que ligadas entre si por um elemento comum que é a fachada lateral, independentemente da diversa volumetria de construção. Ao decidir nesta conformidade, a sentença impugnada não incorreu em violação do art. 47º, nº 1, al. a) do RPDM de Lisboa, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 94/94, de 29 de Setembro, assim improcedendo integralmente as alegações do recorrente. (Decisão) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada. Sem custas, dada a isenção do recorrente. Lisboa, 22 de Maio de 2007. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.