Quem foi o relator do acórdão 00071/12.7BEBRG?

O relator foi Helena Ribeiro, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00071/12.7BEBRG?

O acórdão foi proferido em 13 de junho de 2014.

Acórdão TCAN (2014) — Direito à segurança social

Sumário

I-A violação do direito fundamental à segurança social consagrado no art.º 63.º da CRP só tem como consequência a nulidade do ato administrativo quando afete, de forma socialmente inaceitável, o direito a uma existência condigna. II- Em regra, a violação do conteúdo essencial do direito à segurança social não gera a nulidade da respetiva decisão administrativa, nos termos previstos na al. d) do n.º2 do art.º 133.º do CPA, mas a sua mera anulabilidade. III- A suspensão do prazo de três meses previsto na al.b) n.º2 do art.º 58.º do CPTA, para a impugnação de atos administrativos anuláveis, cessa, por força do disposto no artigo 59.º, n.º4 do CPTA, com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para decidir, conforme o facto que tiver ocorrido em primeiro lugar.* * Sumário elaborado pelo Relator.

Texto

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO DO NORTE: I. RELATÓRIO AOS..., residente na Rua …, da freguesia de C…, do concelho de Barcelos, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em 05.11.2013, que no âmbito da ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos que instaurou contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. [Centro Distrital de Braga], julgou verificada a exceção dilatória de caducidade do direito de ação, absolvendo o Réu da instância. * O RECORRENTE apresentou as respetivas alegações de recurso, nas quais formulou as seguintes conclusões: 1. Não obstante o incomensurável respeito que a mesma lhe merece, não pode o Recorrente conformar-se com a mui douta decisão proferida pelo Tribunal a quo que julgou verificada a excepção dilatória de caducidade de direito de acção. 2. Com efeito, entende o ora recorrente que aquela decisão, além de fazer uma incorrecta interpretação e aplicação do Direito, não se pronunciou sobre questões suscitadas pelo ora recorrente. 3. Desde logo, não se conforma o recorrente com a douta decisão sub judice por esta negar a aplicação do nº 1 do artº 58º do CPTA, em virtude de entender que o vício imputado ao acto não ser a nulidade, mas a mera anulabilidade. 4. Na verdade, o A./Recorrente invoca a ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, pelo acto administrativo praticado pelo R.. 5. A Constituição não só consagra, assim, o direito à segurança social como também impõe ao Estado a organização, coordenação e subsidiação de um sistema de segurança social unificado e descentralizado, definindo em parte o modelo de satisfação do direito fundamental em causa, mas não os seus precisos termos. 6. Como sustentou o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 3/2010, processo n.º 176/09: “Na verdade, naquelas circunstâncias típicas previstas no n.º 3, do artigo 63.º, quando esteja em causa a própria subsistência mínima e, portanto, a existência socialmente condigna, o direito à segurança social adquire uma urgência e uma força vinculante que o tornam directamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar extrai-se do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.”(…) 7. Resulta em suma deste acórdão – que traduz o mais recente entendimento deste Tribunal – que se extrai do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna. 8. Ora, com os presentes autos está aqui impugnado acto administrativo que anulou o período contributivo do mês de 2004/03 a 2005/11 e de 2009/06 a 2010/11. 9. Este acto está a impedir que o Recorrente, que entretanto atingiu os 65 anos de idade, possa usufruir do direito a uma pensão de reforma que lhe assiste, sendo certo que este não dispõe de quaisquer outros rendimentos! 10. Estamos, portanto, perante um acto que restringe de maneira insustentável, o direito social à assistência na velhice. 11. O acto é, pois, nulo, por ofensa do conteúdo essencial de um direito social, equiparável, neste caso, a um direito fundamental, não estando a respectiva impugnação sujeita a prazo – artigos133º, n.º 2, alínea d) e 134º n.º2, ambos do Código de Procedimento Administrativo. 12. Assim, impõe-se julgar procedente o recurso jurisdicional e se determine que os autos baixem ao Tribunal recorrido para aí prosseguir os seus termos com vista ao conhecimento de mérito. 13. Acresce que a sentença em mérito adopta um sentido para conjugar as disposições dos artigos 59º nº 4 do CPTA e 165º do CPA, é que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar. 14. Entende o Recorrente que o entendimento perfilhado viola de forma efectiva e clara os princípios constitucionais. 15. Efectivamente, deve entender-se a segunda parte do n.º 4 do art.º 59.º como determinando “sempre que venha a existir decisão expressa - mesmo para além do prazo legal de decisão do recurso administrativo somado com o retomado prazo de recurso da decisão impugnada na via graciosa - retoma-se o prazo da impugnação contenciosa”. 16. Esta interpretação não é afrontosa do princípio da estabilidade das decisões, porque foi a própria Administração ao voltar a pronunciar-se que criou essa instabilidade e não o uso dos meios contenciosos. 17. Para que melhor se entenda e interprete aquele nº 4 do artº 59º do CPTA, é absolutamente necessário entender por que linhas se conduz o pensamento legislativo, quanto à suspensão do prazo para impugnação contenciosa. 18. Parece-nos absolutamente clara a propensão do nosso legislador, para garantir uma maior proteção dos interesses dos particulares, nomeadamente com o disposto no artigo 268.º n.º 4 da Constituição, onde erige o direito fundamental de impugnação dos actos administrativos lesivos dos particulares, consagrando um modelo de justiça administrativa que tem por função a proteção dos direitos dos particulares. 19. O tribunal prendeu-se à interpretação literal do preceito, ao invés de se apoiar num elemento sistemático – que, como vimos, rapidamente nos mostraria que o nosso ordenamento jurídico na sua totalidade se inclina para garantir aos particulares um maior acesso à jurisdicionalidade administrativa – ou teleológico – que apontaria para a ratio da norma - o que se consubstanciou numa clara profanação no princípio da efetivação do direito de acesso à justiça, disposto no artigo 7.º do CPTA. 20. Assim, a aqui douta sentença em crise, optou pela interpretação do referido nº 4 do artº 59º que mais restringe o acesso dos particulares à justiça violando o princípio da prevalência da interpretação mais conforme aos direitos fundamentais – aqui o direito fundamental do impugnante de acesso à justiça administrativa. 21. Acresce que interpretar ente nº4 da forma que fez o tribunal, implica uma limitação ao acesso dos particulares à tutela jurisdicional e com isso pode-se consubstanciar numa violação do princípio constitucional da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º2 da CRP), podendo apenas o particular recorrer para o mesmo órgão – sem prejuízo, evidentemente, da estrutura hierárquica da organização administrativa – já que caducando o prazo de impugnação contenciosa (lembre-se que a decisão é proferida depois vencido o prazo de impugnação contenciosa), resta apenas ao particular, recurso para o mesmo órgão. 22. E viola também o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares (há pois uma negação do direito fundamental ao recurso contencioso) e o princípio da efetividade da tutela (já que se preclude o prazo para impugnação contenciosa). 23. Assim, interpretando o disposto no n.º4 do artigo 59.º do CPTA em conformidade com o referido elemento sistemático, o seus espírito e com os ditames constitucionais, teremos que concluir que a impugnação judicial apresentada pelo ora recorrente cumpriu o prazo legal, não se verificando a caducidade do direito de acção. 24. Na realidade, tendo a notificação sido recebida em 4 de Abril de 2011 e sido a reclamação graciosa recebida pela R. em 21 de Abril de 2011, decorreram 12 dias do prazo de 90 (e não 16 como se refere na douta sentença), uma vez que de 17 de Abril até 25 de Abril de 2011 decorreram as férias da Páscoa de 2011. 25. E, tendo a decisão da reclamação sido recepcionada pelo Recorrente em 16 de Outubro de 2011 e sido a impugnação judicial apresentada em 4 de Janeiro de 2012, reiniciou-se a contagem do prazo, tendo decorrido mais 66 dias do prazo, uma vez que entre 22 de Dezembro de 2011 e 3 de Janeiro de 2012 decorreram as férias judiciais do Natal de 2011. 26. Assim, decorreram apenas 78 dias do prazo de 90 de que dispunha o recorrente para intentar a acção. 27. Como tal, também por este motivo terá de ser julgada improcedente a excepção de caducidade invocada pela R., o que se requer. 28. Mas ainda que assim se não entenda, teria de se considerar atempada a impugnação e improcedente a excepção da caducidade. 29. Na realidade, a R. não aproveitou a consolidação operada em relação ao que estava decidido e optou, depois de decorrido o prazo da impugnação (na sua interpretação!), por decidir a reclamação que tinha pendente. 30. E tal decisão da Reclamação, mesmo que reconstruída a partir de alguns elementos do acto primário, é uma nova definição da relação jurídica que não pode deixar de ser impugnável, ao que se não opõe aliás o art.º 59.º n.º 4 do CPTA que não prevê esta situação. 31. E, à impugnação dos actos de segundo grau que revoguem por substituição os actos primários, como sucede em relação a generalidade dos actos administrativos (os que caibam na definição do art. 120.º do CPA) serão aplicáveis as regras gerais de impugnação dos actos administrativos, designadamente os prazos previstos no art. 58.º do CPTA. 32. No caso em apreço, o acto que apreciou a reclamação alterou a fundamentação que constava do acto primário e, por isso, é revogatório por substituição. Como tal, o prazo para a respectiva impugnação apenas se iniciou com a respectiva notificação, em 16/10/2011, pelo que a presente acção, que entrou no TAF de Braga em 4/01/2012, é tempestiva, à face do preceituado nos arts. 58.º, n.º 2, alínea b), e 59.º, n.º 1, do CPTA, no que concerne aos vícios ainda que geradores de mera anulabilidade de que este acto de decisão da impugnação administrativa enferme. 33. De qualquer modo, sem prescindir do alegado, sempre se acrescentará que o R. ao invocar a excepção da caducidade age com manifesto abuso de direito. 34. Na realidade, como se referiu na petição, recebeu o A. uma notificação através da qual lhe era comunicado que “por despacho de 2011/03/25 da Directora do Núcleo de Gestão de Remunerações, no uso da subdelegação de competências” se procedeu à anulação do período contributivo. 35. E, na parte final dessa notificação constava: “Este acto é recorrível contenciosamente no prazo de 3 meses, o qual é suspenso se apresentar reclamação (no prazo de 15 dias úteis a contar da data de notificação, para o autor do acto) ou recurso hierárquico (no prazo de 3 meses, para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, IP)”. 36. Diga-se, desde já, que esta informação é FALSA e ENGANOSA! 37. Ora, perante o teor desta comunicação, qualquer cidadão normalmente diligente conclui que três hipóteses lhe restam: a) recorrer logo contenciosamente, para o que dispõe de um prazo de três meses, ou, b) apresentar recurso hierárquico para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, para o que dispõe de um prazo de 3 meses, ou ainda, c) apresentar reclamação para o autor do acto, para o que dispõe de um prazo de 15 dias úteis e, caso opte por tal via de reclamação, suspende-se o referido prazo de três meses para recorrer contenciosamente. 38. É este o sentido que qualquer cidadão entenderia face ao teor da notificação apresentada. 39. E, como o Recorrente, tal como qualquer cidadão diligente, privilegia o recurso a vias não contenciosas, tal como o Estado incentiva, optou naturalmente por apresentar uma reclamação para o autor do acto. 40. E fê-lo também, porque a isso foi induzido pelo R., por ter ficado convicto que a dedução de tal Reclamação suspenderia o prazo de recurso contencioso, ou seja, ficaria ainda com a hipótese de posteriormente recorrer contenciosamente no caso de não ter sucesso a Reclamação apresentada. 41. Com efeito, a R. omitiu na referida notificação as vicissitudes da suspensão da contagem do prazo. 42. Não referiu nem informou o R. de que tal suspensão poderia cessar antes de proferir decisão sobre a Reclamação que fosse apresentada. 43. Na verdade, omitiu a R. que o prazo para recorrer contenciosamente retomaria a sua contagem caso ela não proferisse decisão sobre a reclamação dentro do prazo estabelecido por lei para que ela R. procedesse à sua apreciação. 44. Nem tão pouco a R. referiu em tal notificação que estava sujeita a um prazo para apreciar a reclamação, nem referiu que tal prazo seria de trinta dias. 45. O R. limitou-se a informar uma tramitação, aparentemente simples, mas que esconde mecanismos profundamente complexos, até para juristas, e muito mais para o cidadão normalmente diligente, sendo a que esta informação falsa e enganosa foi prestada de forma cínica e intencional. 46. Na realidade, conforme se extrai do Processo Administrativo apenso aos presentes autos, e foi dado como assente na sentença em mérito (pontos 4. e 5. da matéria assente) o Projecto de Relatório para decisão foi concluído no dia 17 de Agosto de 2011 (cfr. fls77 e 83 do P.A.). 47. Contudo, em vez de decidir de imediato a Reclamação, manteve o processo paralisado durante cerca de dois meses (de 17/08/2011 até 11/10/2011) para que concluísse tal impugnação administrativa! 48. E, conforme facilmente se constata, já em 17/08/2011 o processo estava preparado para que a R. o pudesse concluir, pois a “Informação para despacho” e a “Decisão” datadas de 11/10/2011 são meras transcrições do “Projecto de Relatório” que havia sido concluído em 17/08/2011! 49. Mais! A funcionária que levou a cabo as diligências instrutórias, que elaborou o “Projecto de Relatório” de 17/08/2011 e que subscreveu a informação para despacho em 11/10/2011 é sempre a mesma! 50. Ou seja, estando o processo pronto para decisão em 17 de Agosto de 2011, só por razões imputáveis à própria R. a sua conclusão não ocorreu de imediato. 51. Ora, é a própria R. que não cumpre os prazos legais para a decisão e conclusão da Reclamação, que não a conclui logo que o poderia fazer, que vem para Tribunal invocar a caducidade do direito de acção do Recorrente! 52. Ou seja, a R. invoca o seu incumprimento e falta de diligência para obter vantagens processuais! 53. Pelo que a decisão sub judice traduz aquilo que em linguagem futebolística se costuma designar por “beneficiar o próprio infractor. 54. A R. só proferiu decisão depois de, nas suas contas, ter terminado o prazo de que o ora Recorrente disporia para recorrer contenciosamente! 55. Ou seja, para “tapar” o mais que certo recurso contencioso, só decidiu a reclamação depois de, no seu entendimento, tal recurso não ser possível ao aqui Recorrente. 56. Ora, como se demonstrou, o R. criou no aqui Recorrente a convicção, como criaria em qualquer cidadão medianamente diligente, de que ao deduzir a Reclamação o prazo para o recurso contencioso estaria suspenso, não correria, até que fosse decidida tal Reclamação. 57. Ora, a impossibilidade de recurso contencioso e a manutenção da decisão impugnada acarretam gravíssimas consequências para o A., designadamente ao nível do montante da sua pensão de reforma, bem como ao mais do que provável pedido de devolução de subsídios de desemprego recebidos. 58. Consequências essas ao nível da sua sobrevivência futuro, que ataca o mais importante dos seus direitos fundamentais que é o direito à vida. 59. O R. como membro da administração Pública que é, está vinculado aos princípios da legalidade, da transparência, bem como ao dever de agir de boa fé, obrigações estas que in casu manifestamente não cumpre. 60. Como tal, o circunstancialismo do caso concreto, sempre justifica o abandono do estrito rigor formal e o apelo ao princípio de promoção de acesso à justiça (pro actione), a reclamar decisões de mérito em detrimento de meras decisões de forma. 61. Na verdade, nas últimas reformas processuais, o nosso legislador tem vindo a privilegiar a apreciação do fundo sobre a forma, admitindo amplos poderes de correcção de irregularidades processuais em que as partes tenham incorrido, com vista ao efectivo conhecimento das questões de mérito. 62. Também a jurisprudência vem defendendo que na interpretação das normas processuais deve prevalecer a que melhor garanta a tutela efectiva do direito e a concretização da justiça material, devendo repudiar-se as interpretações meramente formais que obstaculizem o exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva. Trata-se, sem dúvida, de uma tendência claramente anti-formalista, que favorece o acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva – cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 2/6/99 (rec. 44.498), de 7/12/99 (rec. 45.014), de 15/12/99 (rec. 37.886), de 16/8/00 (rec. 46.518), de 9/4/02, (rec. 48.200), de 2/10/02 (rec. 760/02), de 25/6/03 (rec. 1008/03) e de 12/12/2006 (rec.426/06). 63. É neste contexto que se justifica plenamente o apelo ao disposto no artigo 58º, nº4 do CPTA, o qual permite a admissão da impugnação para além do prazo de três meses previsto na alínea b) do n.º 2 do mesmo preceito (desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano), caso se demonstre que, pelas razões aí previstas, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente. 64. Deste modo, mesmo que se entendesse que estão correctas as contagens do prazo indicadas na sentença, sempre deverá considerar-se tempestiva a presente acção em virtude de o R. ter induzido ora Recorrente em erro, nos termos expostos. 65. Deste modo, e por força do disposto na al. a), do nº 4, do artº 58º do CPTA onde se refere expressamente que “Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do nº 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por ….A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro”. 66. A este propósito, se referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a pág. 390: “No caso da norma da alínea a) o que está em causa é, não já uma deficiência a nível das formalidades que publicitam o acto administrativo, mas a conduta da autoridade administrativa – consubstanciada na prática de actos jurídicos ou materiais – que tenha gerado a falsa expectativa da desnecessidade ou inconveniência da impugnação do acto, e, assim, induzindo o interessado a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição. Deste modo, a norma tutela os princípios da protecção da confiança e da boa fé e dá concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos artigos 6º e 6º-A do CPA”. 67. Neste contexto, perante o teor da notificação, o enquadramento do prazo aí referido no sentido de o aqui A. poder exercer o seu direito de impugnar a decisão em causa, seria defraudar o princípio da confiança, vigente no nosso ordenamento jurídico, que por via de uma decisão posterior, se viesse a retirar ao ora A. o direito de recorrer no prazo que lhe fora fixado indicado nos termos da notificação acima apontada. 68. o princípio da promoção do acesso à justiça que se encontra consagrado no artigo 7º do CPA reveste-se de especial importância no domínio da aplicação de preceitos que introduzem soluções de flexibilidade quanto à verificação, em concreto, do preenchimento de pressupostos processuais. 69. No exercício dos poderes de apreciação que a interpretação das três alíneas do artigo 58º, nº 4, lhe confere, o juiz administrativo não deve, pois, esquecer-se de que está vinculado pelo imperativo do artigo 7º, que o impede de proceder a uma interpretação restritiva daqueles preceitos e, pelo contrário, exige que ele os interprete num sentido que deles permita extrair todas as virtualidades que eles comportam. 70. Assim, tendo a notificação da decisão da Reclamação ao mandatário do Recorrente ocorrido em 17/10/2011 e a presente acção dado entrada em juízo em 4/01/2012, após as férias judiciais do Natal, é inequívoca a tempestividade da mesma, atentos os fundamentos supra aduzidos. 71. Assim, também por tais razões, deverá ser julgada improcedente a invocada excepção da caducidade. 72. Por último, refira-se que nos artºs 46º e 47º da p.i., invocou o ora Recorrente a caducidade e a prescrição da decisão de anulação do período contributivo. 73. Com efeito, veio a R. no ano de 2011 anular o período contributivo do mês de março de 2004 a Novembro de 2005/11, ou seja, passados mais de seis anos da ocorrência dos factos. 74. Ora, a douta sentença em mérito não se pronuncia sobre essa questão levantada pelo ora Recorrente, sendo que tal questão era prévia à de conhecer da verificação ou não da excepção da caducidade invocada pela R. na sua contestação. 75. Na verdade, se a acção da R. foi efectuada com base num direito já prescrito ou caducado, parece-nos que daí não poderão resultar efeitos jurídicos, muito menos com a gravidade que assume para o Recorrente. 76. Desta forma, invoca-se subsidiariamente e por mera cautela, também a nulidade da douta sentença em mérito, por omissão de pronúncia no que toca a questões invocadas pelo Ora Recorrente. 77. A douta decisão recorrida violou, nomeadamente o disposto nos artºs 7º, 120º, 133º/2 b), e 134º/2 do CPA, artºs 58º/1 e 59º/4 do CPTA e artº 267º/2 da CRP.” Termina, pedindo que a exceção de caducidade do direito de ação seja julgada improcedente e ordenado o prosseguimento dos presentes autos. * O RECORRIDO, apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões: “1.ressalvado o período das férias judiciais, compreendido entre 15 de Julho e 31 de Agosto, durante o qual o referido prazo de impugnação novamente se suspendeu, o direito do autor a impugnar contenciosamente o referido acto já estará caducado, pelo menos, desde 10-10-2011; e, ainda, que, 2. a douta sentença recorrida, ao considerar verificada a excepção dilatória de caducidade do direito de acção, interpretou correctamente a lei e o Direito, não enfermando de qualquer erro de julgamento, devendo, como tal, ser integralmente confirmada”. Termina, requerendo que seja negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida. * O MINISTÉRIO PÚBLICO, ao abrigo do disposto no artigo 146.º do CPTA emitiu parecer sobre o mérito do recurso, sustentando a sua improcedência. *** II.FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO II.1 MATERIA DE FACTO A sentença recorrida deu como assentes, com relevância para a decisão proferida, os seguintes factos: 1- Por despacho de 25.03.2011 da Directora do Núcleo de Gestão de Remunerações, foi anulado o período contributivo de Março de 2004 a Novembro de 2005 e de Junho de 2009 a Novembro de 2010 – cfr. fls. 55 e 56 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 2- Em 04.04.2011, por ofício de 31.03.2011, foi o A. foi notificado do referido despacho e de que o “acto é recorrível contenciosamente no prazo de três meses, o qual é suspenso se apresentar reclamação (no prazo de 15 dias úteis, a contar da data da notificação, para o autor do acto) ou recurso hierárquico (no prazo de 3 meses, para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, IP)” – cfr. fls. 58 do PA e doc. 4 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 3- Por requerimento, enviado por correio registado com A/R, e recepcionado em 21.04.2011, o A. formulou reclamação administrativa do acto de anulação e requereu produção de prova – cfr. doc. 2 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 4- Foi produzida parte da prova requerida pelo Autor e, a 17.08.2011, pelos serviços de fiscalização, foi elaborada informação e proposta a remessa da mesma para o Núcleo de Gestão de Remunerações – cfr. fl.s 70 a 83 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 5- Por decisão de 11.10.2011, da Directora do Núcleo de Gestão de Remunerações, manteve-se o despacho de 25.03.2011, com os fundamentos constantes no relatório dos serviços de fiscalização de 17.08.2011 - cfr. fl.s 84 a 88 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 6- Por ofício datado de 14.10.2011, foi o Autor notificado da decisão de 11.10.2011 e de que “poderá interpor recurso hierárquico (para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, IP) ou contencioso no prazo de 3 meses, a contar da data do despacho de indeferimento datado de 25.03.2011” - cfr. doc. 3 junto com a p.i. e fl.s 89 a 92 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 7- A petição inicial referente à presente acção foi remetida por correio registado a 4 de Janeiro de 2012 – cfr. fls. 32 dos autos. **** II.2 DO DIREITO QUESTÕES DECIDENDAS (1) Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efetuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redação conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda artigo 149º do CPTA. (2) São as conclusões das alegações do recurso que definem o seu objeto e, por essa via, que delimitam a esfera de intervenção do tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr. António Santos Abrantes Geraldes, Recurso em Processo Civil, Novo Regime, 2ª. Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, pág.89 e seg.; José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, C.P.Civil anotado, Volume 3º., Tomo I, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2008, pág.41). (3) Assim sendo, considerando as conclusões de recurso apresentadas pelo Recorrente, as questões a decidir nesta instância recursiva consistem em saber: (i) se a decisão recorrida é nula por não se ter pronunciado sobre questão que devia conhecer [da nulidade do ato decorrente da ofensa a direitos fundamentais]. (ii) se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito por ter considerado que a impugnação do ato questionado se encontrava sujeita ao prazo de impugnação de três meses previsto na alínea b), n.º2 do art.º 58.º do CPTA; (iii) se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito por ter considerado que, de acordo com o disposto no art.º 59.º, n.º4 do CPTA e art.º 165.º do CPA, o prazo de que a ora Recorrente dispunha para impugnar contenciosamente o ato administrativo em causa, retomou a sua contagem após o termo do prazo de que a Administração dispunha para decidir a reclamação. (iv) se a decisão recorrida padece de erro de julgamento por não ter considerado a aplicação ao caso concreto do disposto no artigo 58.º, n.º4, al.a) do CPTA. **** DA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA (4) A Recorrente imputa à decisão recorrida vício de nulidade por omissão de pronúncia [cfr. art.º 615, n.º1, alínea d) do CPC/2013, anterior art.º 668.º, n.º1, alínea d)] por, segundo a mesma, a sentença não se ter pronunciado sobre questões por si suscitadas, a saber: (i) questão da nulidade do ato impugnado derivada da ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental; (ii) questão da caducidade e da prescrição da decisão de anulação do período contributivo invocada nos artigos 46.º e 47.º da p.i. Vejamos. (5) A sentença, sendo uma decisão judicial, tem por escopo ditar o direito para o caso concreto, podendo a mesma enfermar de vícios que obstam à sua eficácia ou validade, os quais podem ser de duas ordens: (i) erro no julgamento dos factos e do direito, sendo que, em tal caso, a consequência daí decorrente será a revogação da sentença; (ii) violação das regras que disciplinam a elaboração da sentença ou do conteúdo e limites do poder à luz do qual é emanada, situação em que a mesma será passível de nulidade, nos termos do artº.615.º, do C. P. Civil. (6) Face ao preceituado no artigo 615.º, n.º1 do CPC/2013 (artº.668, nº.1, al. d) do CPC revogado), é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não poderia tomar conhecimento. (7) Assim, o juiz deve conhecer todas as questões que lhe foram submetidas, isto é, todos os pedidos e todas as causas de pedir, pelo que, o não conhecimento de questão cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo conhecimento anterior de outra questão, integra a nulidade por omissão de pronúncia. (8) É jurisprudência corrente, que a nulidade por omissão de pronúncia prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC/2013, verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, havendo, para tanto, que se distinguir entre questões – as matérias respeitantes ao pedido e à causa de pedir – e argumentos – razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista – cfr. entre muitos outros, o Acórdão do STA de 13/05/2003, proc. 204/02. Conforme se sumariou no Acórdão do TCA Sul, proc. 07800/11/A, de 08/09/2011: “I – A nulidade de omissão de pronúncia prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 668º do Cód. Proc. Civil não se verifica quando a sentença recorrida aprecia todas as questões suscitadas, diretamente ou por remissão para outras decisões ou doutrina, embora não aprecie todos os argumentos. II – As questões não se confundem com os argumentos, as razões ou motivações produzidas pelas partes para fazer valer as suas pretensões.” (9) No tocante à definição e delimitação dessas “ questões” defende ANTUNES VARELA, (in RLJ, Ano 122.º, pá.112) que, para esses efeitos “ questões serão (…) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as parte (…)”. (10) Volvendo à situação sub judice, decidiu-se na sentença recorrida que “ ao caso concreto, não é de aplicar o disposto no artigo 58º, nº 1 do CPTA, segundo o qual “A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeito a prazo”. E assim é porquanto, não obstante o Autor declarar que o acto em crise é nulo, certo é que o vício que lhe imputa tem como consequência a anulação do acto e não a sua nulidade – cfr. arts. 133º e 135º do CPA. O prazo aplicável para o exercício do direito de acção é o prazo de três meses previsto no art. 58º, nº 2, al. a) do CPTA”. (11) Em face do assim decidido, pese embora a senhora juiz a quo não se tenha pronunciado sobre as concretas razões em que o ora Recorrente se baseou para arguir a nulidade do ato impugnado, vulgo violação de um direito fundamental por parte do ato impugnado, e não tenha feito nenhuma referência específica à invocada caducidade e prescrição do direito do ISS, IP para proceder à anulação dos períodos contributivos em apreço, ainda assim a mesma tomou posição sobre a questão da nulidade ou anulabilidade do ato impugnado, quando, como do decidido resulta, entendeu não padecer o ato impugnado de vício gerador de nulidade mas de mera anulabilidade, nos termos do art.º 133.º e 135.º do CPA. (12) Que assim é, flui, aliás, das próprias conclusões de recurso (1.ª a 3.ª) apresentadas pelo Recorrente que, embora comece por arguir que a decisão recorrida não se pronunciou sobre questões por si suscitadas, logo acrescenta não se conformar “ com a douta decisão sub judice por esta negar a aplicação do nº 1 do artº 58º do CPTA, em virtude de entender que o vício imputado ao acto não ser a nulidade, mas a mera anulabilidade”, afirmação donde se extrai a conclusão que, afinal, não houve omissão de pronúncia quanto à questão de saber se os vícios assacados pelo Recorrente eram geradores de nulidade ou de anulabilidade. De referir ainda que, no tocante à alegada omissão de pronúncia sobre a caducidade e prescrição do direito do ora Recorrido proceder à anulação dos períodos contributivos visados pelo ato impugnado, trata-se de matéria que a verificar-se, apenas contenderia com o mérito da ação e que, conforme se retira da decisão recorrida, não determinaria a nulidade do ato impugnado. (13) Nesta esteira, é imperioso concluir que a decisão recorrida, embora seja parca na fundamentação apresentada para alicerçar a inexistência de situação geradora da nulidade do ato impugnado, não padece do apontado vício de omissão de pronúncia na medida em que a mesma se pronunciou sobre a questão da nulidade e da anulabilidade do ato impugnado, concluindo que os vícios assacados ao ato impugnado, que, note-se, o Recorrente não cuidou de identificar, não tendo sequer, invocado os preceitos legais que em seu entender foram violados, geram a mera anulabilidade do ato. (14) Termos em que se conclui não ocorrer o vício de nulidade assacado pelo Recorrente à decisão in crisis. **** DA NULIDADE DO ATO IMPUGNADO DECORRENTE DA OFENSA A UM DIREITO FUNDAMENTAL (15) Compulsada a p.i., verifica-se que o ora Recorrente instaurou ação administrativa especial contra o Instituto de Segurança Social, I.P., pedindo que seja “ julgada procedente a impugnação do acto de anulação de período contributivo, o qual deverá ser revogado e declarado sem efeito, com as demais consequências legais. Caso assim se não entenda, sempre deverá considerar-se que já caducou e prescreveu o direito da Impugnada anular as declarações referentes ao período de Março de 2004 a Novembro de 2005”. (16) Em sustento da sua pretensão, alegou, brevitais causa, que os fundamentos invocados no ato impugnado, segundo os quais “…na empresa o trabalho exercido” pelo ora Recorrente “ …não configura a natureza de trabalho por conta de outrém mas a natureza de uma prestação de serviços, nos termos do art.º 12.º do Código de Trabalho(…)” são inexistentes, por o contrato celebrado entre si e a sociedade Sulporta ser um contrato de trabalho; que a decisão de anulação do referido período contributivo visa negar-lhe a proteção na situação de desemprego em que se encontra, numa altura em que por ter mais de sessenta anos, ser-lhe-á praticamente impossível encontrar emprego no mercado de trabalho, sendo-lhe negado um direito essencial que lhe assiste. Por fim, aduz ainda que há data em que o ato impugnado foi praticado já tinha caducado e já se encontrava prescrito o direito da Impugnada anular as declarações referentes ao período de março de 2004 a novembro de 2005. São estes, no essencial, os fundamentos em que o ora Recorrente sustentou em sede de p.i. a sua pretensão de ver invalidado o ato impugnado. (17) Como resulta da p.i., o ora Recorrente, não cuidou de proceder à identificação do vício ou vícios que, na sua perspectiva, determinam a anulação do ato administrativo lesivo, sequer de indicar os preceitos legais que em seu entender foram violados pelo ato impugnado, como era recomendável que tivesse feito. De qualquer forma, ainda assim, cremos resultar da p.i. que o mesmo pretendeu assacar à decisão impugnada vício de violação de lei por erro nos seus pressupostos, quer de facto, quer de direito e vício decorrente da ofensa a um direito fundamental, este eventualmente gerador de nulidade, atento do disposto no art.º 133.º, n.º2, al. d) do CPA. (18) Nas alegações de recurso veio, porém, o Recorrente, aduzir que o ato administrativo que anulou o período contributivo em causa põe em causa a sua subsistência mínima pois implica diretamente com a atribuição ou recusa da sua pensão de reforma, o que, o está a impedir, porque entretanto atingiu os 65 anos de idade, de usufruir do direito a uma pensão de reforma, numa situação em que não dispõe de quaisquer outros rendimentos, tratando-se de um ato que restringe de maneira insustentável o direito social à assistência na velhice. (19) Ao assim proceder, está o Recorrente a alegar novos factos que não foram, nem podiam ter sido tomados em consideração no âmbito da decisão recorrida e que, nesta sede, por configurarem a alegação de novos fundamentos em prol da sua pretensão, não podem ser considerados para aferir do acerto ou desacerto da decisão recorrida, impondo-se tão somente a este tribunal apreciar o erro de julgamento assacado à decisão recorrida com fundamento no acervo factual alegado na p.i.. (20) No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste-se de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA). Daí que os casos de nulidade são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades. (21) Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradoras de nulidade [cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”], uma enumeração genérica de duas situações geradoras do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), a saber: (i)as situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade; (ii) as situações em que um ato é nulo, por lhe faltarem os “elementos essenciais”. (22) Na situação em análise, o Recorrente sustenta a nulidade do ato impugnado por referência ao disposto no art.º 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, que fulmina de nulidade o ato administrativo que ofenda o conteúdo essencial de um direito fundamental. (23) A previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", p. 87 e segs., M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, p. 646]. (24) A este respeito, J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho, sustentam, em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "absoluta na medida em que a sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos" e " restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36). Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade. (25) Na linha da Declaração Universal dos Direitos do Homem, adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1948, em cujos artigos XXII e XXV, nº 1, parte final, se consagrou o direito á Segurança Social, também a Constituição da República Portuguesa, no artigo 63.º, sob a epígrafe “Segurança social e solidariedade” [integrado no Capítulo II (Direitos e deveres sociais), do Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), I Parte (Direitos e deveres fundamentais)], estabelece que: “1. Todos têm direito à segurança social. 2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários. 3. O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho. 4. Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado. (…)”. (26) Conforme bem se escreveu a este respeito no Ac. do TCA do Norte, de 09.11.2012, proferido no processo 00893/08.3BECBR, de que foi relator o senhor Desembargador Rogério Martins, «(…) apenas se pode retirar desta norma constitucional a obrigação genérica do estado garantir protecção aos cidadãos em situações de desemprego, doença, velhice, invalidez e orfandade, mas não a sua concretização” , pelo que, o artigo 63º não terá “ por regra, a força jurídica estabelecida pelos artigos 17º e 18º, nº 1, todos da Constituição da República Portuguesa, ou seja, a possibilidade de aplicação directa e vinculação das entidades públicas e privadas”. Mais se consignou, no citado acórdão que “Face às crescentes limitações orçamentais dos Estados para dar resposta às necessidades de apoio social, tem-se vindo a defender que os direitos fundamentais sociais estão sujeitos a uma “reserva do possível” em cada momento, na linha da ressalva já constante do artigo XXII (parte final) da Declaração Universal dos Direitos Humanos”, advertindo-se, porém, que “ a aceitação sem reservas deste entendimento pode abrir a porta ao esvaziamento praticamente total dos direitos fundamentais sociais, sempre que as opções ideológicas do legislador ordinário o levem a estabelecer outras prioridades em detrimento das políticas sociais”, para concluir que “se, por um lado, se deve ter em conta os constrangimentos financeiros do Estado e a margem de escolha dos governos eleitos, em função do seu projecto político, por outro lado também há que proteger a confiança dos cidadãos criada pelo sistema de protecção social estabelecido que deve ser assegurado no seu conteúdo mínimo”. (27) Não temos qualquer dúvida, em face, designadamente, do quadro constitucional ainda vigente, que «os direitos sociais contêm também - ou podem conter – um conteúdo mínimo, nuclear ou, porventura essencial directamente aplicável» - cfr. Rui Medeiros, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, tomo I, p. 634, impondo-se, por conseguinte, ao legislador ordinário, no quadro das opções que tome no âmbito da concretização do direito à segurança social, bem como de outros direitos de natureza social, salvaguardar, por um lado, o mínimo da dignidade humana que em cada momento histórico a sociedade considere ser de assegurar e, por outro lado, a sustentabilidade financeira dos direitos às prestações sociais que atribui aos cidadãos. (28) Sobre esta matéria, veja-se o Acórdão n.º 3/2010, proferido pelo Tribunal Constitucional, no processo n.º 176/09, nomeado pelo Recorrente nas suas conclusões, no âmbito do qual se firmou a seguinte jurisprudência: “Na verdade, naquelas circunstâncias típicas previstas no n.º 3, do artigo 63.º, quando esteja em causa a própria subsistência mínima e, portanto, a existência socialmente condigna, o direito à segurança social adquire uma urgência e uma força vinculante que o tornam directamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar extrai-se do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.” (29) Partindo deste quadro de referência, importa aferir se o despacho impugnado, ante os factos alegados pelo Recorrente, ao proceder à anulação dos descontos efectuados pelo mesmo no período contributivo em causa, é de molde a afetar o conteúdo essencial do direito fundamental do ora Recorrente a um mínimo de existência condigna, como o impõe o princípio da proteção da dignidade humana, caso em que o ato será nulo. (30) A este respeito, o ora Recorrente apenas alegou que o ato administrativo que anulou o período contributivo do mês de 2004/03 a 2005/11 e de 2009/06 a 2010/11, visou negar-lhe a proteção na situação de desemprego em que se encontra, numa altura em que por ter mais de sessenta anos, ser-lhe-á praticamente impossível encontrar emprego no mercado de trabalho, sendo-lhe, assim, negado um direito essencial que lhe assiste. (31) A confirmar-se a parca matéria articulada pelo Recorrente, ou seja, que o mesmo se encontra impossibilitado de perceber a prestação de subsidio de desemprego em consequência do ato impugnado, e que pelo facto de contar com 60 anos de idade muito dificilmente poderá conseguir emprego no mercado de trabalho, não se colhe que o Recorrente fique automaticamente impossibilitado de ter uma existência condigna, uma vez que, sempre o mesmo poderá ter outros rendimentos próprios, que não alegou não possuir, como veja-se, rendimentos prediais ou resultantes de aplicações financeiras ou de participações sociais, ou, quiça, provenientes do seu agregado familiar, ou contar com outro tipo de apoios que não o fizessem incorrer numa situação de vida sem condições dignas de existência, ao ponto de colocar em crise o princípio da proteção da dignidade humana. (32) Em conclusão, os factos articulados pelo Recorrente, ainda que demonstrados, não são suscetiveis de consubstanciarem uma restrição insustentável do direito social à perceção do invocado subsídio de desemprego, pelo que, a ser inválido tal ato, o mesmo não será nulo, mas anulável, estando, por conseguinte, a sua impugnação sujeita a prazo. (33) Termos em que, com a presente fundamentação, deve manter-se a decisão recorrida quanto a mera anulabilidade do ato impugnado. ***** DA ERRADA INTERPRETAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 59.º, N.º4 DO C.P.T.A. EM CONJUGAÇÃO COM O ARTIGO 165.º DO CPA. (34) O Recorrente discorda do entendimento perfilhado pela sentença recorrida sobre o alcance do art.º 59.º, n.º4 do CPTA em conjugação com o art.º 165.º do CPA, imputando à sentença recorrida erro de julgamento. (35) Considera que o tribunal a quo se ficou por uma interpretação literal, ao invés de se apoiar num elemento sistemático ou teleológico, que atenta a consagração do princípio da efetivação do direito de acesso á justiça no art.º 7.º do CPTA, ditaria que o art.º 59.º, n.º4 do CPTA em conjugação com o art.º 165.º do CPA, fosse interpretado no sentido de que o prazo para a impugnação do ato administrativo retoma o seu curso com a notificação da decisão que recaiu sobre a reclamação, mesmo que esta tenha sido proferida depois de expirado o respetivo prazo legal de decisão. Conclui que, com a interpretação a que procedeu do artigo 59.º, n.º4 do CPTA, o tribunal a quo violou o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares e o princípio da efetividade de tutela. Vejamos. (36) Estando em causa vícios que, uma vez demonstrados, apenas determinam a anulabilidade da decisão administrativa impugnada, como já vimos ser o que se verifica na presente situação, a sua impugnação está sujeita ao prazo de três meses [cfr. al. b) do n.º2 do art.º 58.º do CPTA] ou ao prazo de um ano, se promovida pelo Ministério Público [cfr. al. a) do n.º2 do art.º 58.º], ou quando se demonstre que a conduta da administração tenha induzido o interessado em erro [al. a) do n.º4 do art.º 58]; quando o atraso deva ser considerado desculpável [ al.b) do n.º 4 do art.º 58] ou quando se tenha verificado uma situação de justo impedimento [ al. c) do n.º 4 do art.º 58.º]. (37) Outrossim, nos termos do disposto no n.º1 do art.º 59.º do CPTA “ O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória”. (38) A referida norma, na parte que nos interessa para a economia dos presentes autos, estabelece ainda, no seu n.º4 que “ A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”, sendo certo que, por força do disposto no n.º 5 do mesmo artigo “ A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa (…)”. (39) Por fim, importa realçar que nos termos do artigo 165.º e 72.º, n.º1 do CPA e no que concerne ao prazo para a decisão da reclamação administrativa, o mesmo é de trinta dias úteis. (40) Isto dito e retornando à questão do sentido com que deve valer o n.º 4 do art.º 59.º do CPTA, desde já se adianta que, a nosso ver, a melhor interpretação da citada norma é aquela que foi seguida pela decisão a quo, a qual tem, de resto, merecido integral acolhimento em inúmeros acórdãos proferidos pelos tribunais superiores, de que se destacam, a título de exemplo, o Acórdão do STA, de 27/02/2008, processo n.º 0848/06, em que foi relator o senhor Conselheiro POLÍBIO HENRIQUES e o Acórdão do TCA do Sul, de 07.12.2011, processo n.º 5794/09. (41) Tendo em conta a manifesta similitude da situação tratada no Acórdão do STA, de 27/02/2008, processo n.º 0848/06, com a que temos em mãos, afigura-se-nos oportuno chamar aqui á colação a sobredita douta decisão do STA, em que aquele alto Tribunal teve a oportunidade de se pronunciar sobre a interpretação do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, no que se reporta ao termo final da suspensão do prazo de impugnação contenciosa. (42) No âmbito desse acórdão, estava em causa, essencialmente, a seguinte situação que aqui, de forma sintética, passamos a descrever: por de deliberação de 26/04/ 2005, notificada em 13/01/2006 de 2006, o Conselho Superior do Ministério Público atribuiu a um magistrado do Ministério Público a classificação de “Medíocre”. Não se conformando com tal classificação, o referido magistrado reclamou para o Plenário daquele Conselho em 18/01/2006, reclamação esta que apenas viria a ser decidida em 17/05/ de 2006, já após decorrido o prazo legal para decisão. Em 08/08/2006, o magistrado do Ministério Público impugnou contenciosamente a deliberação de 26/04/2005. (43) Importa aqui sublinhar que o STA, nesse acórdão, considerou que a ação havia sido intempestivamente proposta, fixando a seguinte jurisprudência: “Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar”. (sublinhado nosso) (44) Não podemos ainda deixar de frisar que, no que concerne à invocação do recorrente de que, com a decisão da reclamação em 17/5/2006 (ainda que proferida após o prazo legal para decidir), se teria retomado o prazo legal para impugnação contenciosa, o STA [no acórdão que vimos a citar] expendeu uma interessante argumentação, que, pela sua relevância, de seguida se transcreve: “A nosso ver, no caso em apreço, o elemento gramatical [refere‐se à redacção do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA] é um forte índice da bondade da interpretação feita pelo acórdão recorrido. Na verdade, em face do texto, é inequívoco que, para termo da suspensão do prazo de impugnação, o legislador elegeu dois factos: (i) a notificação da decisão da impugnação administrativa e (ii) o decurso do respectivo prazo legal. E articulou-os, entre si, através da conjugação coordenativa alternativa ou, isto é de um vocábulo “que liga dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que, ao cumprir-se um facto, o outro não se cumpre.” (Celso Cunha e Lindley Cintra, “Nova Gramática do Português Contemporâneo”, p. 576). Deste modo, o texto da lei inculca a ideia de que aquelas duas causas de cessação da suspensão do prazo de impugnação contenciosa estão em situação de paridade e que, em cada caso concreto, verificada qualquer uma delas, já não opera a outra. É este o sentido que, com clareza, brota do elemento literal e que, visitados os demais elementos de interpretação, se perfila como expressão fiel do pensamento legislativo. A caducidade do direito de acção é consagrada a beneficio do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo. (Manuel Andrade, “Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, p. 464). A certeza jurídica, é, seguramente, o fim da norma do art. 59°/4 do CPTA, enquanto estabelece um termo final para a suspensão. Se a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança, impor um limite à duração da suspensão. Este desiderato só é alcançável com a interpretação perfilhada no acórdão recorrido: a suspensão, se antes não tiver o seu termo, mediante a notificação da decisão, mantém-se, no máximo, por tempo igual ao que está legalmente concedido à Administração para decidir a impugnação administrativa. Finalidade essa que será postergada pela leitura defendida pelo recorrente, isto é, com o sentido que decorrido o prazo legal de decisão da impugnação administrativa, subsiste ainda a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por tempo indeterminado, até ocorrer a decisão que vier a resolver a impugnação administrativa”. (45) Ora, em face do predito, não restam dúvidas de que, quando seja proferido um ato administrativo com eficácia externa e o mesmo seja objeto de uma reclamação administrativa, o prazo para a respetiva impugnação contenciosa apenas se suspende até ao termo do prazo legal para o órgão ad quem decidir da impugnação administrativa, data a partir do qual retomará o prazo para o interessado impugnar o ato junto dos Tribunais administrativos, isto sem prejuízo de o órgão ad quem continuar investido no dever de se pronunciar sobre a impugnação administrativa. No entanto, caso este órgão decida tal impugnação já após decorrido o prazo legal para o efeito, a prática deste novo ato [de segundo grau ou secundário] não determina o reinício do prazo para impugnação do ato inicial [de 1.º grau ou primário], a não ser que a decisão da impugnação administrativa “corporize a respetiva rectificação e esta diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão”. (46) Deste modo, sendo incontroverso que o ora Recorrente foi notificado do despacho impugnado em 04/04/2011, e que a reclamação administrativa que dele apresentou deu entrada nos competentes serviços em 21/04/2011, e que a mesma foi meramente confirmativa do ato impugnado, o prazo de impugnação contenciosa de três meses, que convertidos em dias como se impunha, conforme bem se decidiu na sentença recorrida, se computa em 90 dias, ficou suspenso, sendo que até então, tinham já decorrido 12 dias e não 16 dias, conforme se afirma na sentença recorrida, uma vez que entre os dias 17 e 25 de abril, foram férias judiciais. Importa sublinhar, neste âmbito, que conforme resulta da matéria de facto assente, a reclamação apresentada pelo ora Recorrente foi enviada por correio registado com A/R, tendo a mesma sido entregue em 21.04.2011, pelo que, tendo sido acolhida pelo legislador, no âmbito do procedimento administrativo, a teoria de receção, diferentemente do que sucede no âmbito do processo judicial, só a partir daquele momento é que pode considerar-se apresentada a reclamação – cfr. art.º 77.º, n.º4 do CPA e Acórdão do STA, de 06.12.2006, processo n.º 0572/06. (47) Sendo o prazo de que a Administração dispunha para decidir a reclamação administrativa de 30 dias úteis [cfr. art.ºs 165.º e 72.º, n.º1 do CPA; vide ainda Acórdão do TCA do Sul, de 07.12.2011, processo n.º 5794/09], o prazo para a impugnação contenciosa do ato lesivo retomou a sua contagem, nos termos do n.º4 do art.º 59.º do CPTA, no dia 07/06/2011, pelo que, descontando-se no prazo de caducidade, o período de férias judiciais decorrido entre 16/07/2011 e 31/08/2011, o aludido prazo de 90 dias terminou em 10/10/2011. (48) Deste modo, estando demonstrado que a presente ação deu entrada em juízo apenas no dia 04 de janeiro de 2012, por ter sido esta a data em que a petição inicial foi remetida por correio (cfr. art.º 150.º, n.º2, alínea b) do revogado CPC], bem andou a decisão recorrida ao julgar a ação extemporânea, por se mostrar esgotado o prazo legalmente previsto. DA APLICABILIDADE DO N.º4 DO ARTIGO 58.º DO CPTA (49) Por fim, assevera o Recorrente que a notificação que lhe foi efetuada do ato impugnado é falsa e enganosa, dela resultando para qualquer cidadão diligente que a apresentação de reclamação administrativa suspenderia o prazo de recurso contencioso, até à decisão dessa reclamação, afirmando que o ora Recorrido omitiu as vicissitudes da suspensão da contagem do prazo, não tendo referido que tal suspensão poderia cessar antes de ser proferida decisão expressa sobre a reclamação apresentada, sequer que o prazo para a decisão da reclamação fosse de 30 dias. Acrescenta ainda que o ora Recorrido, ao invés de ter decidido de imediato a sua reclamação, manteve o processo paralisado durante cerca de dois meses, apenas tendo decidido a reclamação quando, nas suas contas, já tinha terminado o prazo de que o Recorrente disporia para deduzir impugnação administrativa contra o ato. E que, ao assim agir, criou no Recorrente a convicção de que enquanto a reclamação não fosse decidida, o prazo para o recurso não retomaria a sua contagem, quando, sendo administração pública como é, estava obrigado a agir em conformidade com o princípio da legalidade, da transparência e da boa fé, o que não fez. Conclui, neste contexto, que se justificava o apelo ao art.º 58.º, n.º4, al.a) do CPTA, que permite a impugnação para além do prazo de três meses. (50) Na decisão recorrida escreveu-se, com pertinência para esta questão, que “Nos termos do nº 1 do art. 68º do CPA, da notificação de uma decisão definitiva e lesiva da esfera jurídica do particular deve constar o texto integral do acto administrativo; a identificação do procedimento administrativo e “o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso” (agora impugnação judicial). No caso presente, o acto é susceptível de recurso contencioso, pelo que, de acordo com o disposto na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, a contrario, tal menção não é legalmente obrigatória. Suscitando-se ao Autor dúvidas relativamente aos meios de reacção ao acto administrativo que lhe havia sido notificado, poderia, ao abrigo do art 7º do CPA, solicitá-los, o que não fez. Acresce que, como decorre do art. 11º, nº 1 do CPTA, nos processos de competência dos tribunais administrativos, é obrigatória a constituição de advogado. E, de resto, o aqui Autor constituiu mandatário ainda em sede de procedimento administrativo, designadamente aquando da apresentação da reclamação” (51) Não vemos razões para divergir do decidido em primeira instância. Acrescente-se que, sobre o sentido interpretativo adotado na sentença recorrida em relação ao n.º4 do art.º 59.º do CPTA, já existia abundante e avalizada jurisprudência, disponível em www.dgsi.pt, que o tinha acolhido, não se tratando, por conseguinte, de uma interpretação peregrina com que o Recorrente não pudesse ou não devesse contar, e por isso, só por menor diligência da sua parte não cuidou de intentar a presente ação tempestivamente. (52) Como pertinentemente afirma a Senhora Procuradora-Geral Adjunta, no seu parecer, “ O art.º 58.º, n.º4 não é uma válvula de escape para a negligência das partes em intentarem tempestivamente as pertinentes ações judiciais em defesa dos seus direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos”. (53) Em conformidade com o exposto, impõe-se julgar o presente recurso improcedente e, com a fundamentação ora apresentada, confirmar a decisão recorrida. ****** (III) DECISÃO Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência: I. Negar provimento ao recurso jurisdicional, com a presente fundamentação. II. Confirmar a sentença recorrida, que julgou verificada a exceção dilatória da caducidade do direito de ação e absolveu o Réu Instituto da Segurança Social, I.P., da instância. III. Custas pelo Autor, em ambas as instâncias. D.n Porto, 13/06/2014 Ass.: Helena Ribeiro Ass.: João Beato Sousa Ass.: Maria do Céu Neves

Sumário

II- Em regra, a violação do conteúdo essencial do direito à segurança social não gera a nulidade da respetiva decisão administrativa, nos termos previstos na al. d) do n.º2 do art.º 133.º do CPA, mas a sua mera anulabilidade.

III- A suspensão do prazo de três meses previsto na al.b) n.º2 do art.º 58.º do CPTA, para a impugnação de atos administrativos anuláveis, cessa, por força do disposto no artigo 59.º, n.º4 do CPTA, com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para decidir, conforme o facto que tiver ocorrido em primeiro lugar.*

* Sumário elaborado pelo Relator.

Texto Integral

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO DO NORTE:

I. RELATÓRIO

AOS. .., residente na Rua …, da freguesia de C…, do concelho de Barcelos, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em 05.11.2013, que no âmbito da ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos que instaurou contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. [Centro Distrital de Braga], julgou verificada a exceção dilatória de caducidade do direito de ação, absolvendo o Réu da instância.

O RECORRENTE apresentou as respetivas alegações de recurso, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1. Não obstante o incomensurável respeito que a mesma lhe merece, não pode o Recorrente conformar-se com a mui douta decisão proferida pelo Tribunal a quo que julgou verificada a excepção dilatória de caducidade de direito de acção.

2. Com efeito, entende o ora recorrente que aquela decisão, além de fazer uma incorrecta interpretação e aplicação do Direito, não se pronunciou sobre questões suscitadas pelo ora recorrente.

3. Desde logo, não se conforma o recorrente com a douta decisão sub judice por esta negar a aplicação do nº 1 do artº 58º do CPTA, em virtude de entender que o vício imputado ao acto não ser a nulidade, mas a mera anulabilidade.

4. Na verdade, o A./Recorrente invoca a ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, pelo acto administrativo praticado pelo R

5. A Constituição não só consagra, assim, o direito à segurança social como também impõe ao Estado a organização, coordenação e subsidiação de um sistema de segurança social unificado e descentralizado, definindo em parte o modelo de satisfação do direito fundamental em causa, mas não os seus precisos termos.

6. Como sustentou o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 3/2010, processo n.º 176/09: “Na verdade, naquelas circunstâncias típicas previstas no n.º 3, do artigo 63.º, quando esteja em causa a própria subsistência mínima e, portanto, a existência socialmente condigna, o direito à segurança social adquire uma urgência e uma força vinculante que o tornam directamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar extrai-se do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.”(…)

7. Resulta em suma deste acórdão – que traduz o mais recente entendimento deste Tribunal – que se extrai do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.

8. Ora, com os presentes autos está aqui impugnado acto administrativo que anulou o período contributivo do mês de 2004/03 a 2005/11 e de 2009/06 a 2010/11.

9. Este acto está a impedir que o Recorrente, que entretanto atingiu os 65 anos de idade, possa usufruir do direito a uma pensão de reforma que lhe assiste, sendo certo que este não dispõe de quaisquer outros rendimentos!

10. Estamos, portanto, perante um acto que restringe de maneira insustentável, o direito social à assistência na velhice.

11. O acto é, pois, nulo, por ofensa do conteúdo essencial de um direito social, equiparável, neste caso, a um direito fundamental, não estando a respectiva impugnação sujeita a prazo – artigos133º, n.º 2, alínea d) e 134º n.º2, ambos do Código de Procedimento Administrativo.

12. Assim, impõe-se julgar procedente o recurso jurisdicional e se determine que os autos baixem ao Tribunal recorrido para aí prosseguir os seus termos com vista ao conhecimento de mérito.

13. Acresce que a sentença em mérito adopta um sentido para conjugar as disposições dos artigos 59º nº 4 do CPTA e 165º do CPA, é que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

14. Entende o Recorrente que o entendimento perfilhado viola de forma efectiva e clara os princípios constitucionais.

15. Efectivamente, deve entender-se a segunda parte do n.º 4 do art.º 59.º como determinando “sempre que venha a existir decisão expressa - mesmo para além do prazo legal de decisão do recurso administrativo somado com o retomado prazo de recurso da decisão impugnada na via graciosa - retoma-se o prazo da impugnação contenciosa”.

16. Esta interpretação não é afrontosa do princípio da estabilidade das decisões, porque foi a própria Administração ao voltar a pronunciar-se que criou essa instabilidade e não o uso dos meios contenciosos.

17. Para que melhor se entenda e interprete aquele nº 4 do artº 59º do CPTA, é absolutamente necessário entender por que linhas se conduz o pensamento legislativo, quanto à suspensão do prazo para impugnação contenciosa.

18. Parece-nos absolutamente clara a propensão do nosso legislador, para garantir uma maior proteção dos interesses dos particulares, nomeadamente com o disposto no artigo 268.º n.º 4 da Constituição, onde erige o direito fundamental de impugnação dos actos administrativos lesivos dos particulares, consagrando um modelo de justiça administrativa que tem por função a proteção dos direitos dos particulares.

19. O tribunal prendeu-se à interpretação literal do preceito, ao invés de se apoiar num elemento sistemático – que, como vimos, rapidamente nos mostraria que o nosso ordenamento jurídico na sua totalidade se inclina para garantir aos particulares um maior acesso à jurisdicionalidade administrativa – ou teleológico – que apontaria para a ratio da norma - o que se consubstanciou numa clara profanação no princípio da efetivação do direito de acesso à justiça, disposto no artigo 7.º do CPTA.

20. Assim, a aqui douta sentença em crise, optou pela interpretação do referido nº 4 do artº 59º que mais restringe o acesso dos particulares à justiça violando o princípio da prevalência da interpretação mais conforme aos direitos fundamentais – aqui o direito fundamental do impugnante de acesso à justiça administrativa.

21. Acresce que interpretar ente nº4 da forma que fez o tribunal, implica uma limitação ao acesso dos particulares à tutela jurisdicional e com isso pode-se consubstanciar numa violação do princípio constitucional da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º2 da CRP), podendo apenas o particular recorrer para o mesmo órgão – sem prejuízo, evidentemente, da estrutura hierárquica da organização administrativa – já que caducando o prazo de impugnação contenciosa (lembre-se que a decisão é proferida depois vencido o prazo de impugnação contenciosa), resta apenas ao particular, recurso para o mesmo órgão.

22. E viola também o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares (há pois uma negação do direito fundamental ao recurso contencioso) e o princípio da efetividade da tutela (já que se preclude o prazo para impugnação contenciosa).

23. Assim, interpretando o disposto no n.º4 do artigo 59.º do CPTA em conformidade com o referido elemento sistemático, o seus espírito e com os ditames constitucionais, teremos que concluir que a impugnação judicial apresentada pelo ora recorrente cumpriu o prazo legal, não se verificando a caducidade do direito de acção.

24. Na realidade, tendo a notificação sido recebida em 4 de Abril de 2011 e sido a reclamação graciosa recebida pela R. em 21 de Abril de 2011, decorreram 12 dias do prazo de 90 (e não 16 como se refere na douta sentença), uma vez que de 17 de Abril até 25 de Abril de 2011 decorreram as férias da Páscoa de 2011.

25. E, tendo a decisão da reclamação sido recepcionada pelo Recorrente em 16 de Outubro de 2011 e sido a impugnação judicial apresentada em 4 de Janeiro de 2012, reiniciou-se a contagem do prazo, tendo decorrido mais 66 dias do prazo, uma vez que entre 22 de Dezembro de 2011 e 3 de Janeiro de 2012 decorreram as férias judiciais do Natal de 2011.

26. Assim, decorreram apenas 78 dias do prazo de 90 de que dispunha o recorrente para intentar a acção.

27. Como tal, também por este motivo terá de ser julgada improcedente a excepção de caducidade invocada pela R., o que se requer.

28. Mas ainda que assim se não entenda, teria de se considerar atempada a impugnação e improcedente a excepção da caducidade.

29. Na realidade, a R. não aproveitou a consolidação operada em relação ao que estava decidido e optou, depois de decorrido o prazo da impugnação (na sua interpretação!), por decidir a reclamação que tinha pendente.

30. E tal decisão da Reclamação, mesmo que reconstruída a partir de alguns elementos do acto primário, é uma nova definição da relação jurídica que não pode deixar de ser impugnável, ao que se não opõe aliás o art.º 59.º n.º 4 do CPTA que não prevê esta situação.

31. E, à impugnação dos actos de segundo grau que revoguem por substituição os actos primários, como sucede em relação a generalidade dos actos administrativos (os que caibam na definição do art. 120.º do CPA) serão aplicáveis as regras gerais de impugnação dos actos administrativos, designadamente os prazos previstos no art. 58.º do CPTA.

32. No caso em apreço, o acto que apreciou a reclamação alterou a fundamentação que constava do acto primário e, por isso, é revogatório por substituição. Como tal, o prazo para a respectiva impugnação apenas se iniciou com a respectiva notificação, em 16/10/2011, pelo que a presente acção, que entrou no TAF de Braga em 4/01/2012, é tempestiva, à face do preceituado nos arts. 58.º, n.º 2, alínea b), e 59.º, n.º 1, do CPTA, no que concerne aos vícios ainda que geradores de mera anulabilidade de que este acto de decisão da impugnação administrativa enferme.

33. De qualquer modo, sem prescindir do alegado, sempre se acrescentará que o R. ao invocar a excepção da caducidade age com manifesto abuso de direito.

34. Na realidade, como se referiu na petição, recebeu o A. uma notificação através da qual lhe era comunicado que “por despacho de 2011/03/25 da Directora do Núcleo de Gestão de Remunerações, no uso da subdelegação de competências” se procedeu à anulação do período contributivo.

35. E, na parte final dessa notificação constava: “Este acto é recorrível contenciosamente no prazo de 3 meses, o qual é suspenso se apresentar reclamação (no prazo de 15 dias úteis a contar da data de notificação, para o autor do acto) ou recurso hierárquico (no prazo de 3 meses, para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, IP)”.

36. Diga-se, desde já, que esta informação é FALSA e ENGANOSA!

37. Ora, perante o teor desta comunicação, qualquer cidadão normalmente diligente conclui que três hipóteses lhe restam:

a) recorrer logo contenciosamente, para o que dispõe de um prazo de três meses, ou,

b) apresentar recurso hierárquico para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, para o que dispõe de um prazo de 3 meses, ou ainda,

c) apresentar reclamação para o autor do acto, para o que dispõe de um prazo de 15 dias úteis e, caso opte por tal via de reclamação, suspende-se o referido prazo de três meses para recorrer contenciosamente.

38. É este o sentido que qualquer cidadão entenderia face ao teor da notificação apresentada.

39. E, como o Recorrente, tal como qualquer cidadão diligente, privilegia o recurso a vias não contenciosas, tal como o Estado incentiva, optou naturalmente por apresentar uma reclamação para o autor do acto.

40. E fê-lo também, porque a isso foi induzido pelo R., por ter ficado convicto que a dedução de tal Reclamação suspenderia o prazo de recurso contencioso, ou seja, ficaria ainda com a hipótese de posteriormente recorrer contenciosamente no caso de não ter sucesso a Reclamação apresentada.

41. Com efeito, a R. omitiu na referida notificação as vicissitudes da suspensão da contagem do prazo.

42. Não referiu nem informou o R. de que tal suspensão poderia cessar antes de proferir decisão sobre a Reclamação que fosse apresentada.

43. Na verdade, omitiu a R. que o prazo para recorrer contenciosamente retomaria a sua contagem caso ela não proferisse decisão sobre a reclamação dentro do prazo estabelecido por lei para que ela R. procedesse à sua apreciação.

44. Nem tão pouco a R. referiu em tal notificação que estava sujeita a um prazo para apreciar a reclamação, nem referiu que tal prazo seria de trinta dias.

45. O R. limitou-se a informar uma tramitação, aparentemente simples, mas que esconde mecanismos profundamente complexos, até para juristas, e muito mais para o cidadão normalmente diligente, sendo a que esta informação falsa e enganosa foi prestada de forma cínica e intencional.

46. Na realidade, conforme se extrai do Processo Administrativo apenso aos presentes autos, e foi dado como assente na sentença em mérito (pontos 4. e 5. da matéria assente) o Projecto de Relatório para decisão foi concluído no dia 17 de Agosto de 2011 (cfr. fls77 e 83 do P.A.).

47. Contudo, em vez de decidir de imediato a Reclamação, manteve o processo paralisado durante cerca de dois meses (de 17/08/2011 até 11/10/2011) para que concluísse tal impugnação administrativa!

48. E, conforme facilmente se constata, já em 17/08/2011 o processo estava preparado para que a R. o pudesse concluir, pois a “Informação para despacho” e a “Decisão” datadas de 11/10/2011 são meras transcrições do “Projecto de Relatório” que havia sido concluído em 17/08/2011!

49. Mais! A funcionária que levou a cabo as diligências instrutórias, que elaborou o “Projecto de Relatório” de 17/08/2011 e que subscreveu a informação para despacho em 11/10/2011 é sempre a mesma!

50. Ou seja, estando o processo pronto para decisão em 17 de Agosto de 2011, só por razões imputáveis à própria R. a sua conclusão não ocorreu de imediato.

51. Ora, é a própria R. que não cumpre os prazos legais para a decisão e conclusão da Reclamação, que não a conclui logo que o poderia fazer, que vem para Tribunal invocar a caducidade do direito de acção do Recorrente!

52. Ou seja, a R. invoca o seu incumprimento e falta de diligência para obter vantagens processuais!

53. Pelo que a decisão sub judice traduz aquilo que em linguagem futebolística se costuma designar por “beneficiar o próprio infractor.

54. A R. só proferiu decisão depois de, nas suas contas, ter terminado o prazo de que o ora Recorrente disporia para recorrer contenciosamente!

55. Ou seja, para “tapar” o mais que certo recurso contencioso, só decidiu a reclamação depois de, no seu entendimento, tal recurso não ser possível ao aqui Recorrente.

56. Ora, como se demonstrou, o R. criou no aqui Recorrente a convicção, como criaria em qualquer cidadão medianamente diligente, de que ao deduzir a Reclamação o prazo para o recurso contencioso estaria suspenso, não correria, até que fosse decidida tal Reclamação.

57. Ora, a impossibilidade de recurso contencioso e a manutenção da decisão impugnada acarretam gravíssimas consequências para o A., designadamente ao nível do montante da sua pensão de reforma, bem como ao mais do que provável pedido de devolução de subsídios de desemprego recebidos.

58. Consequências essas ao nível da sua sobrevivência futuro, que ataca o mais importante dos seus direitos fundamentais que é o direito à vida.

59. O R. como membro da administração Pública que é, está vinculado aos princípios da legalidade, da transparência, bem como ao dever de agir de boa fé, obrigações estas que in casu manifestamente não cumpre.

60. Como tal, o circunstancialismo do caso concreto, sempre justifica o abandono do estrito rigor formal e o apelo ao princípio de promoção de acesso à justiça (pro actione), a reclamar decisões de mérito em detrimento de meras decisões de forma.

61. Na verdade, nas últimas reformas processuais, o nosso legislador tem vindo a privilegiar a apreciação do fundo sobre a forma, admitindo amplos poderes de correcção de irregularidades processuais em que as partes tenham incorrido, com vista ao efectivo conhecimento das questões de mérito.

62. Também a jurisprudência vem defendendo que na interpretação das normas processuais deve prevalecer a que melhor garanta a tutela efectiva do direito e a concretização da justiça material, devendo repudiar-se as interpretações meramente formais que obstaculizem o exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva. Trata-se, sem dúvida, de uma tendência claramente anti-formalista, que favorece o acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva – cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 2/6/99 (rec. 44.498), de 7/12/99 (rec. 45.014), de 15/12/99 (rec. 37.886), de 16/8/00 (rec. 46.518), de 9/4/02, (rec. 48.200), de 2/10/02 (rec. 760/02), de 25/6/03 (rec. 1008/03) e de 12/12/2006 (rec.426/06).

63. É neste contexto que se justifica plenamente o apelo ao disposto no artigo 58º, nº4 do CPTA, o qual permite a admissão da impugnação para além do prazo de três meses previsto na alínea b) do n.º 2 do mesmo preceito (desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano), caso se demonstre que, pelas razões aí previstas, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente.

64. Deste modo, mesmo que se entendesse que estão correctas as contagens do prazo indicadas na sentença, sempre deverá considerar-se tempestiva a presente acção em virtude de o R. ter induzido ora Recorrente em erro, nos termos expostos.

65. Deste modo, e por força do disposto na al. a), do nº 4, do artº 58º do CPTA onde se refere expressamente que “Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do nº 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por ….A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro”.

66. A este propósito, se referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a pág. 390: “No caso da norma da alínea a) o que está em causa é, não já uma deficiência a nível das formalidades que publicitam o acto administrativo, mas a conduta da autoridade administrativa – consubstanciada na prática de actos jurídicos ou materiais – que tenha gerado a falsa expectativa da desnecessidade ou inconveniência da impugnação do acto, e, assim, induzindo o interessado a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição. Deste modo, a norma tutela os princípios da protecção da confiança e da boa fé e dá concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos artigos 6º e 6º-A do CPA”.

67. Neste contexto, perante o teor da notificação, o enquadramento do prazo aí referido no sentido de o aqui A. poder exercer o seu direito de impugnar a decisão em causa, seria defraudar o princípio da confiança, vigente no nosso ordenamento jurídico, que por via de uma decisão posterior, se viesse a retirar ao ora A. o direito de recorrer no prazo que lhe fora fixado indicado nos termos da notificação acima apontada.

68. o princípio da promoção do acesso à justiça que se encontra consagrado no artigo 7º do CPA reveste-se de especial importância no domínio da aplicação de preceitos que introduzem soluções de flexibilidade quanto à verificação, em concreto, do preenchimento de pressupostos processuais.

69. No exercício dos poderes de apreciação que a interpretação das três alíneas do artigo 58º, nº 4, lhe confere, o juiz administrativo não deve, pois, esquecer-se de que está vinculado pelo imperativo do artigo 7º, que o impede de proceder a uma interpretação restritiva daqueles preceitos e, pelo contrário, exige que ele os interprete num sentido que deles permita extrair todas as virtualidades que eles comportam.

70. Assim, tendo a notificação da decisão da Reclamação ao mandatário do Recorrente ocorrido em 17/10/2011 e a presente acção dado entrada em juízo em 4/01/2012, após as férias judiciais do Natal, é inequívoca a tempestividade da mesma, atentos os fundamentos supra aduzidos.

71. Assim, também por tais razões, deverá ser julgada improcedente a invocada excepção da caducidade.

72. Por último, refira-se que nos artºs 46º e 47º da p.i., invocou o ora Recorrente a caducidade e a prescrição da decisão de anulação do período contributivo.

73. Com efeito, veio a R. no ano de 2011 anular o período contributivo do mês de março de 2004 a Novembro de 2005/11, ou seja, passados mais de seis anos da ocorrência dos factos.

74. Ora, a douta sentença em mérito não se pronuncia sobre essa questão levantada pelo ora Recorrente, sendo que tal questão era prévia à de conhecer da verificação ou não da excepção da caducidade invocada pela R. na sua contestação.

75. Na verdade, se a acção da R. foi efectuada com base num direito já prescrito ou caducado, parece-nos que daí não poderão resultar efeitos jurídicos, muito menos com a gravidade que assume para o Recorrente.

76. Desta forma, invoca-se subsidiariamente e por mera cautela, também a nulidade da douta sentença em mérito, por omissão de pronúncia no que toca a questões invocadas pelo Ora Recorrente.

77. A douta decisão recorrida violou, nomeadamente o disposto nos artºs 7º, 120º, 133º/2 b), e 134º/2 do CPA, artºs 58º/1 e 59º/4 do CPTA e artº 267º/2 da CRP.”

Termina, pedindo que a exceção de caducidade do direito de ação seja julgada improcedente e ordenado o prosseguimento dos presentes autos.

O RECORRIDO, apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“1. ressalvado o período das férias judiciais, compreendido entre 15 de Julho e 31 de Agosto, durante o qual o referido prazo de impugnação novamente se suspendeu, o direito do autor a impugnar contenciosamente o referido acto já estará caducado, pelo menos, desde 10-10-2011; e, ainda, que,

2. a douta sentença recorrida, ao considerar verificada a excepção dilatória de caducidade do direito de acção, interpretou correctamente a lei e o Direito, não enfermando de qualquer erro de julgamento, devendo, como tal, ser integralmente confirmada”.

Termina, requerendo que seja negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.

O MINISTÉRIO PÚBLICO, ao abrigo do disposto no artigo 146.º do CPTA emitiu parecer sobre o mérito do recurso, sustentando a sua improcedência.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

II. 1 MATERIA DE FACTO

A sentença recorrida deu como assentes, com relevância para a decisão proferida, os seguintes factos:

1- Por despacho de 25.03.2011 da Directora do Núcleo de Gestão de Remunerações, foi anulado o período contributivo de Março de 2004 a Novembro de 2005 e de Junho de 2009 a Novembro de 2010 – cfr. fls. 55 e 56 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2- Em 04.04.2011, por ofício de 31.03.2011, foi o A. foi notificado do referido despacho e de que o “acto é recorrível contenciosamente no prazo de três meses, o qual é suspenso se apresentar reclamação (no prazo de 15 dias úteis, a contar da data da notificação, para o autor do acto) ou recurso hierárquico (no prazo de 3 meses, para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, IP)” – cfr. fls. 58 do PA e doc. 4 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

3- Por requerimento, enviado por correio registado com A/R, e recepcionado em 21.04.2011, o A. formulou reclamação administrativa do acto de anulação e requereu produção de prova – cfr. doc. 2 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

4- Foi produzida parte da prova requerida pelo Autor e, a 17.08.2011, pelos serviços de fiscalização, foi elaborada informação e proposta a remessa da mesma para o Núcleo de Gestão de Remunerações – cfr. fl.s 70 a 83 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

5- Por decisão de 11.10.2011, da Directora do Núcleo de Gestão de Remunerações, manteve-se o despacho de 25.03.2011, com os fundamentos constantes no relatório dos serviços de fiscalização de 17.08.2011 - cfr. fl.s 84 a 88 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

6- Por ofício datado de 14.10.2011, foi o Autor notificado da decisão de 11.10.2011 e de que “poderá interpor recurso hierárquico (para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, IP) ou contencioso no prazo de 3 meses, a contar da data do despacho de indeferimento datado de 25.03.2011” - cfr. doc. 3 junto com a p.i. e fl.s 89 a 92 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

7- A petição inicial referente à presente acção foi remetida por correio registado a 4 de Janeiro de 2012 – cfr. fls. 32 dos autos.

II. 2 DO DIREITO

QUESTÕES DECIDENDAS

(1) Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efetuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redação conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda artigo 149º do CPTA.

(2) São as conclusões das alegações do recurso que definem o seu objeto e, por essa via, que delimitam a esfera de intervenção do tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr. António Santos Abrantes Geraldes, Recurso em Processo Civil, Novo Regime, 2ª. Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, pág.89 e seg.; José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, C.P.Civil anotado, Volume 3º., Tomo I, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2008, pág.41).

(3) Assim sendo, considerando as conclusões de recurso apresentadas pelo Recorrente, as questões a decidir nesta instância recursiva consistem em saber:

(i) se a decisão recorrida é nula por não se ter pronunciado sobre questão que devia conhecer [da nulidade do ato decorrente da ofensa a direitos fundamentais].

(ii) se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito por ter considerado que a impugnação do ato questionado se encontrava sujeita ao prazo de impugnação de três meses previsto na alínea b), n.º2 do art.º 58.º do CPTA;

(iii) se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito por ter considerado que, de acordo com o disposto no art.º 59.º, n.º4 do CPTA e art.º 165.º do CPA, o prazo de que a ora Recorrente dispunha para impugnar contenciosamente o ato administrativo em causa, retomou a sua contagem após o termo do prazo de que a Administração dispunha para decidir a reclamação.

(iv) se a decisão recorrida padece de erro de julgamento por não ter considerado a aplicação ao caso concreto do disposto no artigo 58.º, n.º4, al.a) do CPTA.

DA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA

(4) A Recorrente imputa à decisão recorrida vício de nulidade por omissão de pronúncia [cfr. art.º 615, n.º1, alínea d) do CPC/2013, anterior art.º 668.º, n.º1, alínea d)] por, segundo a mesma, a sentença não se ter pronunciado sobre questões por si suscitadas, a saber:

(i) questão da nulidade do ato impugnado derivada da ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental;

(ii) questão da caducidade e da prescrição da decisão de anulação do período contributivo invocada nos artigos 46.º e 47.º da p.i.

Vejamos.

(5) A sentença, sendo uma decisão judicial, tem por escopo ditar o direito para o caso concreto, podendo a mesma enfermar de vícios que obstam à sua eficácia ou validade, os quais podem ser de duas ordens:

(i) erro no julgamento dos factos e do direito, sendo que, em tal caso, a consequência daí decorrente será a revogação da sentença;

(ii) violação das regras que disciplinam a elaboração da sentença ou do conteúdo e limites do poder à luz do qual é emanada, situação em que a mesma será passível de nulidade, nos termos do artº.615.º, do C. P. Civil.

(6) Face ao preceituado no artigo 615.º, n.º1 do CPC/2013 (artº.668, nº.1, al. d) do CPC revogado), é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não poderia tomar conhecimento.

(7) Assim, o juiz deve conhecer todas as questões que lhe foram submetidas, isto é, todos os pedidos e todas as causas de pedir, pelo que, o não conhecimento de questão cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo conhecimento anterior de outra questão, integra a nulidade por omissão de pronúncia.

(8) É jurisprudência corrente, que a nulidade por omissão de pronúncia prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC/2013, verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, havendo, para tanto, que se distinguir entre questões – as matérias respeitantes ao pedido e à causa de pedir – e argumentos – razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista – cfr. entre muitos outros, o Acórdão do STA de 13/05/2003, proc. 204/02.

Conforme se sumariou no Acórdão do TCA Sul, proc. 07800/11/A, de 08/09/2011:

“I- A nulidade de omissão de pronúncia prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 668º do Cód. Proc. Civil não se verifica quando a sentença recorrida aprecia todas as questões suscitadas, diretamente ou por remissão para outras decisões ou doutrina, embora não aprecie todos os argumentos.

II- As questões não se confundem com os argumentos, as razões ou motivações produzidas pelas partes para fazer valer as suas pretensões.”

(9) No tocante à definição e delimitação dessas “ questões” defende ANTUNES VARELA, (in RLJ, Ano 122.º, pá.112) que, para esses efeitos “ questões serão (…) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as parte (…)”.

(10) Volvendo à situação sub judice, decidiu-se na sentença recorrida que “ ao caso concreto, não é de aplicar o disposto no artigo 58º, nº 1 do CPTA, segundo o qual “A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeito a prazo”.

E assim é porquanto, não obstante o Autor declarar que o acto em crise é nulo, certo é que o vício que lhe imputa tem como consequência a anulação do acto e não a sua nulidade – cfr. arts. 133º e 135º do CPA.

O prazo aplicável para o exercício do direito de acção é o prazo de três meses previsto no art. 58º, nº 2, al. a) do CPTA”.

(11) Em face do assim decidido, pese embora a senhora juiz a quo não se tenha pronunciado sobre as concretas razões em que o ora Recorrente se baseou para arguir a nulidade do ato impugnado, vulgo violação de um direito fundamental por parte do ato impugnado, e não tenha feito nenhuma referência específica à invocada caducidade e prescrição do direito do ISS, IP para proceder à anulação dos períodos contributivos em apreço, ainda assim a mesma tomou posição sobre a questão da nulidade ou anulabilidade do ato impugnado, quando, como do decidido resulta, entendeu não padecer o ato impugnado de vício gerador de nulidade mas de mera anulabilidade, nos termos do art.º 133.º e 135.º do CPA.

(12) Que assim é, flui, aliás, das próprias conclusões de recurso (1.ª a 3.ª) apresentadas pelo Recorrente que, embora comece por arguir que a decisão recorrida não se pronunciou sobre questões por si suscitadas, logo acrescenta não se conformar “ com a douta decisão sub judice por esta negar a aplicação do nº 1 do artº 58º do CPTA, em virtude de entender que o vício imputado ao acto não ser a nulidade, mas a mera anulabilidade”, afirmação donde se extrai a conclusão que, afinal, não houve omissão de pronúncia quanto à questão de saber se os vícios assacados pelo Recorrente eram geradores de nulidade ou de anulabilidade.

De referir ainda que, no tocante à alegada omissão de pronúncia sobre a caducidade e prescrição do direito do ora Recorrido proceder à anulação dos períodos contributivos visados pelo ato impugnado, trata-se de matéria que a verificar-se, apenas contenderia com o mérito da ação e que, conforme se retira da decisão recorrida, não determinaria a nulidade do ato impugnado.

(13) Nesta esteira, é imperioso concluir que a decisão recorrida, embora seja parca na fundamentação apresentada para alicerçar a inexistência de situação geradora da nulidade do ato impugnado, não padece do apontado vício de omissão de pronúncia na medida em que a mesma se pronunciou sobre a questão da nulidade e da anulabilidade do ato impugnado, concluindo que os vícios assacados ao ato impugnado, que, note-se, o Recorrente não cuidou de identificar, não tendo sequer, invocado os preceitos legais que em seu entender foram violados, geram a mera anulabilidade do ato.

(14) Termos em que se conclui não ocorrer o vício de nulidade assacado pelo Recorrente à decisão in crisis.

DA NULIDADE DO ATO IMPUGNADO DECORRENTE DA OFENSA A UM DIREITO FUNDAMENTAL

(15) Compulsada a p.i., verifica-se que o ora Recorrente instaurou ação administrativa especial contra o Instituto de Segurança Social, I.P., pedindo que seja “ julgada procedente a impugnação do acto de anulação de período contributivo, o qual deverá ser revogado e declarado sem efeito, com as demais consequências legais. Caso assim se não entenda, sempre deverá considerar-se que já caducou e prescreveu o direito da Impugnada anular as declarações referentes ao período de Março de 2004 a Novembro de 2005”.

(16) Em sustento da sua pretensão, alegou, brevitais causa, que os fundamentos invocados no ato impugnado, segundo os quais “…na empresa o trabalho exercido” pelo ora Recorrente “ …não configura a natureza de trabalho por conta de outrém mas a natureza de uma prestação de serviços, nos termos do art.º 12.º do Código de Trabalho(…)” são inexistentes, por o contrato celebrado entre si e a sociedade Sulporta ser um contrato de trabalho; que a decisão de anulação do referido período contributivo visa negar-lhe a proteção na situação de desemprego em que se encontra, numa altura em que por ter mais de sessenta anos, ser-lhe-á praticamente impossível encontrar emprego no mercado de trabalho, sendo-lhe negado um direito essencial que lhe assiste. Por fim, aduz ainda que há data em que o ato impugnado foi praticado já tinha caducado e já se encontrava prescrito o direito da Impugnada anular as declarações referentes ao período de março de 2004 a novembro de 2005.

São estes, no essencial, os fundamentos em que o ora Recorrente sustentou em sede de p.i. a sua pretensão de ver invalidado o ato impugnado.

(17) Como resulta da p.i., o ora Recorrente, não cuidou de proceder à identificação do vício ou vícios que, na sua perspectiva, determinam a anulação do ato administrativo lesivo, sequer de indicar os preceitos legais que em seu entender foram violados pelo ato impugnado, como era recomendável que tivesse feito.

De qualquer forma, ainda assim, cremos resultar da p.i. que o mesmo pretendeu assacar à decisão impugnada vício de violação de lei por erro nos seus pressupostos, quer de facto, quer de direito e vício decorrente da ofensa a um direito fundamental, este eventualmente gerador de nulidade, atento do disposto no art.º 133.º, n.º2, al. d) do CPA.

(18) Nas alegações de recurso veio, porém, o Recorrente, aduzir que o ato administrativo que anulou o período contributivo em causa põe em causa a sua subsistência mínima pois implica diretamente com a atribuição ou recusa da sua pensão de reforma, o que, o está a impedir, porque entretanto atingiu os 65 anos de idade, de usufruir do direito a uma pensão de reforma, numa situação em que não dispõe de quaisquer outros rendimentos, tratando-se de um ato que restringe de maneira insustentável o direito social à assistência na velhice.

(19) Ao assim proceder, está o Recorrente a alegar novos factos que não foram, nem podiam ter sido tomados em consideração no âmbito da decisão recorrida e que, nesta sede, por configurarem a alegação de novos fundamentos em prol da sua pretensão, não podem ser considerados para aferir do acerto ou desacerto da decisão recorrida, impondo-se tão somente a este tribunal apreciar o erro de julgamento assacado à decisão recorrida com fundamento no acervo factual alegado na p.i

(20) No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste-se de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA). Daí que os casos de nulidade são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.

(21) Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradoras de nulidade [cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”], uma enumeração genérica de duas situações geradoras do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), a saber:

(i) as situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade;

(ii) as situações em que um ato é nulo, por lhe faltarem os “elementos essenciais”.

(22) Na situação em análise, o Recorrente sustenta a nulidade do ato impugnado por referência ao disposto no art.º 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, que fulmina de nulidade o ato administrativo que ofenda o conteúdo essencial de um direito fundamental.

(23) A previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", p. 87 e segs., M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, p. 646].

(24) A este respeito, J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho, sustentam, em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "absoluta na medida em que a sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos" e " restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36).

Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.

(25) Na linha da Declaração Universal dos Direitos do Homem, adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1948, em cujos artigos XXII e XXV, nº 1, parte final, se consagrou o direito á Segurança Social, também a Constituição da República Portuguesa, no artigo 63.º, sob a epígrafe “Segurança social e solidariedade” [integrado no Capítulo II (Direitos e deveres sociais), do Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), I Parte (Direitos e deveres fundamentais)], estabelece que:

“1. Todos têm direito à segurança social.

2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.

3. O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.

4. Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.

(…)”.

(26) Conforme bem se escreveu a este respeito no Ac. do TCA do Norte, de 09.11.2012, proferido no processo 00893/08.3BECBR, de que foi relator o senhor Desembargador Rogério Martins, «(…) apenas se pode retirar desta norma constitucional a obrigação genérica do estado garantir protecção aos cidadãos em situações de desemprego, doença, velhice, invalidez e orfandade, mas não a sua concretização” , pelo que, o artigo 63º não terá “ por regra, a força jurídica estabelecida pelos artigos 17º e 18º, nº 1, todos da Constituição da República Portuguesa, ou seja, a possibilidade de aplicação directa e vinculação das entidades públicas e privadas”.

Mais se consignou, no citado acórdão que “Face às crescentes limitações orçamentais dos Estados para dar resposta às necessidades de apoio social, tem-se vindo a defender que os direitos fundamentais sociais estão sujeitos a uma “reserva do possível” em cada momento, na linha da ressalva já constante do artigo XXII (parte final) da Declaração Universal dos Direitos Humanos”, advertindo-se, porém, que “ a aceitação sem reservas deste entendimento pode abrir a porta ao esvaziamento praticamente total dos direitos fundamentais sociais, sempre que as opções ideológicas do legislador ordinário o levem a estabelecer outras prioridades em detrimento das políticas sociais”, para concluir que “se, por um lado, se deve ter em conta os constrangimentos financeiros do Estado e a margem de escolha dos governos eleitos, em função do seu projecto político, por outro lado também há que proteger a confiança dos cidadãos criada pelo sistema de protecção social estabelecido que deve ser assegurado no seu conteúdo mínimo”.

(27) Não temos qualquer dúvida, em face, designadamente, do quadro constitucional ainda vigente, que «os direitos sociais contêm também - ou podem conter – um conteúdo mínimo, nuclear ou, porventura essencial directamente aplicável» - cfr. Rui Medeiros, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, tomo I, p. 634, impondo-se, por conseguinte, ao legislador ordinário, no quadro das opções que tome no âmbito da concretização do direito à segurança social, bem como de outros direitos de natureza social, salvaguardar, por um lado, o mínimo da dignidade humana que em cada momento histórico a sociedade considere ser de assegurar e, por outro lado, a sustentabilidade financeira dos direitos às prestações sociais que atribui aos cidadãos.

(28) Sobre esta matéria, veja-se o Acórdão n.º 3/2010, proferido pelo Tribunal Constitucional, no processo n.º 176/09, nomeado pelo Recorrente nas suas conclusões, no âmbito do qual se firmou a seguinte jurisprudência:

“Na verdade, naquelas circunstâncias típicas previstas no n.º 3, do artigo 63.º, quando esteja em causa a própria subsistência mínima e, portanto, a existência socialmente condigna, o direito à segurança social adquire uma urgência e uma força vinculante que o tornam directamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar extrai-se do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.”

(29) Partindo deste quadro de referência, importa aferir se o despacho impugnado, ante os factos alegados pelo Recorrente, ao proceder à anulação dos descontos efectuados pelo mesmo no período contributivo em causa, é de molde a afetar o conteúdo essencial do direito fundamental do ora Recorrente a um mínimo de existência condigna, como o impõe o princípio da proteção da dignidade humana, caso em que o ato será nulo.

(30) A este respeito, o ora Recorrente apenas alegou que o ato administrativo que anulou o período contributivo do mês de 2004/03 a 2005/11 e de 2009/06 a 2010/11, visou negar-lhe a proteção na situação de desemprego em que se encontra, numa altura em que por ter mais de sessenta anos, ser-lhe-á praticamente impossível encontrar emprego no mercado de trabalho, sendo-lhe, assim, negado um direito essencial que lhe assiste.

(31) A confirmar-se a parca matéria articulada pelo Recorrente, ou seja, que o mesmo se encontra impossibilitado de perceber a prestação de subsidio de desemprego em consequência do ato impugnado, e que pelo facto de contar com 60 anos de idade muito dificilmente poderá conseguir emprego no mercado de trabalho, não se colhe que o Recorrente fique automaticamente impossibilitado de ter uma existência condigna, uma vez que, sempre o mesmo poderá ter outros rendimentos próprios, que não alegou não possuir, como veja-se, rendimentos prediais ou resultantes de aplicações financeiras ou de participações sociais, ou, quiça, provenientes do seu agregado familiar, ou contar com outro tipo de apoios que não o fizessem incorrer numa situação de vida sem condições dignas de existência, ao ponto de colocar em crise o princípio da proteção da dignidade humana.

(32) Em conclusão, os factos articulados pelo Recorrente, ainda que demonstrados, não são suscetiveis de consubstanciarem uma restrição insustentável do direito social à perceção do invocado subsídio de desemprego, pelo que, a ser inválido tal ato, o mesmo não será nulo, mas anulável, estando, por conseguinte, a sua impugnação sujeita a prazo.

(33) Termos em que, com a presente fundamentação, deve manter-se a decisão recorrida quanto a mera anulabilidade do ato impugnado.

DA ERRADA INTERPRETAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 59.º, N.º4 DO C.P.T.A. EM CONJUGAÇÃO COM O ARTIGO 165.º DO CPA.

(34) O Recorrente discorda do entendimento perfilhado pela sentença recorrida sobre o alcance do art.º 59.º, n.º4 do CPTA em conjugação com o art.º 165.º do CPA, imputando à sentença recorrida erro de julgamento.

(35) Considera que o tribunal a quo se ficou por uma interpretação literal, ao invés de se apoiar num elemento sistemático ou teleológico, que atenta a consagração do princípio da efetivação do direito de acesso á justiça no art.º 7.º do CPTA, ditaria que o art.º 59.º, n.º4 do CPTA em conjugação com o art.º 165.º do CPA, fosse interpretado no sentido de que o prazo para a impugnação do ato administrativo retoma o seu curso com a notificação da decisão que recaiu sobre a reclamação, mesmo que esta tenha sido proferida depois de expirado o respetivo prazo legal de decisão. Conclui que, com a interpretação a que procedeu do artigo 59.º, n.º4 do CPTA, o tribunal a quo violou o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares e o princípio da efetividade de tutela.

Vejamos.

(36) Estando em causa vícios que, uma vez demonstrados, apenas determinam a anulabilidade da decisão administrativa impugnada, como já vimos ser o que se verifica na presente situação, a sua impugnação está sujeita ao prazo de três meses [cfr. al. b) do n.º2 do art.º 58.º do CPTA] ou ao prazo de um ano, se promovida pelo Ministério Público [cfr. al. a) do n.º2 do art.º 58.º], ou quando se demonstre que a conduta da administração tenha induzido o interessado em erro [al. a) do n.º4 do art.º 58]; quando o atraso deva ser considerado desculpável [ al.b) do n.º 4 do art.º 58] ou quando se tenha verificado uma situação de justo impedimento [ al. c) do n.º 4 do art.º 58.º].

(37) Outrossim, nos termos do disposto no n.º1 do art.º 59.º do CPTA “ O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória”.

(38) A referida norma, na parte que nos interessa para a economia dos presentes autos, estabelece ainda, no seu n.º4 que “ A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”, sendo certo que, por força do disposto no n.º 5 do mesmo artigo “ A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa (…)”.

(39) Por fim, importa realçar que nos termos do artigo 165.º e 72.º, n.º1 do CPA e no que concerne ao prazo para a decisão da reclamação administrativa, o mesmo é de trinta dias úteis.

(40) Isto dito e retornando à questão do sentido com que deve valer o n.º 4 do art.º 59.º do CPTA, desde já se adianta que, a nosso ver, a melhor interpretação da citada norma é aquela que foi seguida pela decisão a quo, a qual tem, de resto, merecido integral acolhimento em inúmeros acórdãos proferidos pelos tribunais superiores, de que se destacam, a título de exemplo, o Acórdão do STA, de 27/02/2008, processo n.º 0848/06, em que foi relator o senhor Conselheiro POLÍBIO HENRIQUES e o Acórdão do TCA do Sul, de 07.12.2011, processo n.º 5794/09.

(41) Tendo em conta a manifesta similitude da situação tratada no Acórdão do STA, de 27/02/2008, processo n.º 0848/06, com a que temos em mãos, afigura-se-nos oportuno chamar aqui á colação a sobredita douta decisão do STA, em que aquele alto Tribunal teve a oportunidade de se pronunciar sobre a interpretação do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, no que se reporta ao termo final da suspensão do prazo de impugnação contenciosa.

(42) No âmbito desse acórdão, estava em causa, essencialmente, a seguinte situação que aqui, de forma sintética, passamos a descrever: por de deliberação de 26/04/ 2005, notificada em 13/01/2006 de 2006, o Conselho Superior do Ministério Público atribuiu a um magistrado do Ministério Público a classificação de “Medíocre”. Não se conformando com tal classificação, o referido magistrado reclamou para o Plenário daquele Conselho em 18/01/2006, reclamação esta que apenas viria a ser decidida em 17/05/ de 2006, já após decorrido o prazo legal para decisão. Em 08/08/2006, o magistrado do Ministério Público impugnou contenciosamente a deliberação de 26/04/2005.

(43) Importa aqui sublinhar que o STA, nesse acórdão, considerou que a ação havia sido intempestivamente proposta, fixando a seguinte jurisprudência:

“Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo

de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar”. (sublinhado nosso)

(44) Não podemos ainda deixar de frisar que, no que concerne à invocação do recorrente de que, com a decisão da reclamação em 17/5/2006 (ainda que proferida após o prazo legal para decidir), se teria retomado o prazo legal para impugnação contenciosa, o STA [no acórdão que vimos a citar] expendeu uma interessante argumentação, que, pela sua relevância, de seguida se transcreve:

“A nosso ver, no caso em apreço, o elemento gramatical [refere‐se à redacção do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA] é um forte índice da bondade da interpretação feita pelo acórdão recorrido. Na verdade, em face do texto, é inequívoco que, para termo da suspensão do prazo de impugnação, o legislador elegeu dois factos: (i) a notificação da decisão da impugnação administrativa e (ii) o decurso do respectivo prazo legal. E articulou-os, entre si, através da conjugação coordenativa alternativa ou, isto é de um vocábulo “que liga dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que, ao cumprir-se um facto, o outro não se cumpre.” (Celso Cunha e Lindley Cintra, “Nova Gramática do Português Contemporâneo”, p. 576). Deste modo, o texto da lei inculca a ideia de que aquelas duas causas de cessação da suspensão do prazo de impugnação contenciosa estão em situação de paridade e que, em cada caso concreto, verificada qualquer uma delas, já não opera a outra.

É este o sentido que, com clareza, brota do elemento literal e que, visitados os demais elementos de interpretação, se perfila como expressão fiel do pensamento legislativo.

A caducidade do direito de acção é consagrada a beneficio do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo. (Manuel Andrade, “Teoria Geral da Relação

Jurídica”, II, 3ª reimpressão, p. 464).

A certeza jurídica, é, seguramente, o fim da norma do art. 59°/4 do CPTA, enquanto estabelece um termo final para a suspensão. Se a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança, impor um limite à duração da suspensão. Este desiderato só é alcançável com a interpretação perfilhada no acórdão recorrido: a suspensão, se antes não tiver o seu termo, mediante a notificação da decisão, mantém-se, no máximo, por tempo igual ao que está legalmente concedido à Administração para decidir a impugnação administrativa. Finalidade essa que será postergada pela leitura defendida pelo recorrente, isto é, com o sentido que decorrido o prazo legal de decisão da impugnação administrativa, subsiste ainda a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por tempo indeterminado, até ocorrer a decisão que vier a resolver a impugnação administrativa”.

(45) Ora, em face do predito, não restam dúvidas de que, quando seja proferido um ato administrativo com eficácia externa e o mesmo seja objeto de uma reclamação administrativa, o prazo para a respetiva impugnação contenciosa apenas se suspende até ao termo do prazo legal para o órgão ad quem decidir da impugnação administrativa, data a partir do qual retomará o prazo para o interessado impugnar o ato junto dos Tribunais administrativos, isto sem prejuízo de o órgão ad quem continuar investido no dever de se pronunciar sobre a impugnação administrativa.

No entanto, caso este órgão decida tal impugnação já após decorrido o prazo legal para o efeito, a prática deste novo ato [de segundo grau ou secundário] não determina o reinício do prazo para impugnação do ato inicial [de 1.º grau ou primário], a não ser que a decisão da impugnação administrativa “corporize a respetiva rectificação e esta diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão”.

(46) Deste modo, sendo incontroverso que o ora Recorrente foi notificado do despacho impugnado em 04/04/2011, e que a reclamação administrativa que dele apresentou deu entrada nos competentes serviços em 21/04/2011, e que a mesma foi meramente confirmativa do ato impugnado, o prazo de impugnação contenciosa de três meses, que convertidos em dias como se impunha, conforme bem se decidiu na sentença recorrida, se computa em 90 dias, ficou suspenso, sendo que até então, tinham já decorrido 12 dias e não 16 dias, conforme se afirma na sentença recorrida, uma vez que entre os dias 17 e 25 de abril, foram férias judiciais.

Importa sublinhar, neste âmbito, que conforme resulta da matéria de facto assente, a reclamação apresentada pelo ora Recorrente foi enviada por correio registado com A/R, tendo a mesma sido entregue em 21.04.2011, pelo que, tendo sido acolhida pelo legislador, no âmbito do procedimento administrativo, a teoria de receção, diferentemente do que sucede no âmbito do processo judicial, só a partir daquele momento é que pode considerar-se apresentada a reclamação – cfr. art.º 77.º, n.º4 do CPA e Acórdão do STA, de 06.12.2006, processo n.º 0572/06.

(47) Sendo o prazo de que a Administração dispunha para decidir a reclamação administrativa de 30 dias úteis [cfr. art.ºs 165.º e 72.º, n.º1 do CPA; vide ainda Acórdão do TCA do Sul, de 07.12.2011, processo n.º 5794/09], o prazo para a impugnação contenciosa do ato lesivo retomou a sua contagem, nos termos do n.º4 do art.º 59.º do CPTA, no dia 07/06/2011, pelo que, descontando-se no prazo de caducidade, o período de férias judiciais decorrido entre 16/07/2011 e 31/08/2011, o aludido prazo de 90 dias terminou em 10/10/2011.

(48) Deste modo, estando demonstrado que a presente ação deu entrada em juízo apenas no dia 04 de janeiro de 2012, por ter sido esta a data em que a petição inicial foi remetida por correio (cfr. art.º 150.º, n.º2, alínea b) do revogado CPC], bem andou a decisão recorrida ao julgar a ação extemporânea, por se mostrar esgotado o prazo legalmente previsto.

DA APLICABILIDADE DO N.º4 DO ARTIGO 58.º DO CPTA

(49) Por fim, assevera o Recorrente que a notificação que lhe foi efetuada do ato impugnado é falsa e enganosa, dela resultando para qualquer cidadão diligente que a apresentação de reclamação administrativa suspenderia o prazo de recurso contencioso, até à decisão dessa reclamação, afirmando que o ora Recorrido omitiu as vicissitudes da suspensão da contagem do prazo, não tendo referido que tal suspensão poderia cessar antes de ser proferida decisão expressa sobre a reclamação apresentada, sequer que o prazo para a decisão da reclamação fosse de 30 dias.

Acrescenta ainda que o ora Recorrido, ao invés de ter decidido de imediato a sua reclamação, manteve o processo paralisado durante cerca de dois meses, apenas tendo decidido a reclamação quando, nas suas contas, já tinha terminado o prazo de que o Recorrente disporia para deduzir impugnação administrativa contra o ato. E que, ao assim agir, criou no Recorrente a convicção de que enquanto a reclamação não fosse decidida, o prazo para o recurso não retomaria a sua contagem, quando, sendo administração pública como é, estava obrigado a agir em conformidade com o princípio da legalidade, da transparência e da boa fé, o que não fez.

Conclui, neste contexto, que se justificava o apelo ao art.º 58.º, n.º4, al.a) do CPTA, que permite a impugnação para além do prazo de três meses.

(50) Na decisão recorrida escreveu-se, com pertinência para esta questão, que “Nos termos do nº 1 do art. 68º do CPA, da notificação de uma decisão definitiva e lesiva da esfera jurídica do particular deve constar o texto integral do acto administrativo; a identificação do procedimento administrativo e “o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso” (agora impugnação judicial).

No caso presente, o acto é susceptível de recurso contencioso, pelo que, de acordo com o disposto na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, a contrario, tal menção não é legalmente obrigatória.

Suscitando-se ao Autor dúvidas relativamente aos meios de reacção ao acto administrativo que lhe havia sido notificado, poderia, ao abrigo do art 7º do CPA, solicitá-los, o que não fez.

Acresce que, como decorre do art. 11º, nº 1 do CPTA, nos processos de competência dos tribunais administrativos, é obrigatória a constituição de advogado. E, de resto, o aqui Autor constituiu mandatário ainda em sede de procedimento administrativo, designadamente aquando da apresentação da reclamação”

(51) Não vemos razões para divergir do decidido em primeira instância. Acrescente-se que, sobre o sentido interpretativo adotado na sentença recorrida em relação ao n.º4 do art.º 59.º do CPTA, já existia abundante e avalizada jurisprudência, disponível em www.dgsi.pt, que o tinha acolhido, não se tratando, por conseguinte, de uma interpretação peregrina com que o Recorrente não pudesse ou não devesse contar, e por isso, só por menor diligência da sua parte não cuidou de intentar a presente ação tempestivamente.

(52) Como pertinentemente afirma a Senhora Procuradora-Geral Adjunta, no seu parecer, “ O art.º 58.º, n.º4 não é uma válvula de escape para a negligência das partes em intentarem tempestivamente as pertinentes ações judiciais em defesa dos seus direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos”.

(53) Em conformidade com o exposto, impõe-se julgar o presente recurso improcedente e, com a fundamentação ora apresentada, confirmar a decisão recorrida.

(III) DECISÃO

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência:

I. Negar provimento ao recurso jurisdicional, com a presente fundamentação.

II. Confirmar a sentença recorrida, que julgou verificada a exceção dilatória da caducidade do direito de ação e absolveu o Réu Instituto da Segurança Social, I.P., da instância.

III. Custas pelo Autor, em ambas as instâncias.

D. n

Porto, 13/06/2014

Ass.: Helena Ribeiro

Ass.: João Beato Sousa

Ass.: Maria do Céu Neves

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Texto Integral

I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

(III) DECISÃO

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