00454/24.0BEMDL - Tribunal Central Administrativo Norte

1) – Decorre do CPTA:

- nos termos do seu art.º 8º-A, n.º 5: a propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º.

- nos termos do seu art.º 10º:

2- Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

3- Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.

4- O disposto nos n.os 2 e 3 não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional que devem ser demandados.»;

5- Quando, na situação prevista no número anterior, a citação for feita no órgão indicado na petição, considera-se citada a pessoa coletiva, o ministério ou a secretaria regional a que o órgão pertence.*

* Sumário elaborado pelo relator

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Comissão Eleitoral ... (Edifício ..., sita na Rua ..., ...) interpõe recurso jurisdicional do decidido pelo TAF de Mirandela em processo de contencioso eleitoral, intentado por «AA» (Rua 1..., ..., ..., ...) e «BB» (Rua 2..., ..., ...), julgou «procedente a presente ação e, em consequência, anula-se a decisão que excluiu «CC» e a Lista B do círculo eleitoral de ... ao conselho regional de viticultores.».

A recorrente conclui:

I. A sentença recorrida - apesar de ter considerado que assistia razão à ora Recorrente , pois “a presente ação deveria ter sido intentada não contra a comissão eleitoral, mas contra a ..., enquanto pessoa coletiva de direito público, à qual a comissão eleitoral se encontra adstrita - considerou a ação regularmente proposta , por entender que na petição tinha sido indicado, como parte demandada, um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público que devia ser demandada, isto é, a ... .

II. Contudo, a Comissão Eleitoral aqui Recorrente não constitui “um órgão pertencente à ..., sendo antes uma entidade constituída ‘ad hoc’, para o desempenho de uma missão específica e temporalmente limitada, cujos membros nem sequer integravam os quadros ou órgãos da ... (o presidente da Comissão é mesmo o atual Presidente do Instituto ..., IP).

III. De resto, o elenco dos órgãos pertencentes à ... é taxativo, constando do art. 10º, nº 1 dos respetivos Estatutos aprovados da Lei n.º 28/2024, de 28 de fevereiro, que refere unicamente o Conselho Regional de Viticultores, a direção e o fiscal único - mas não a Comissão Eleitoral.

IV. Por isso, não era aplicável neste caso o disposto no n.º 4 do art. 10 º do CPTA, pois a Recorrente

não pode ser qualificada como um “órgão pertencente” à ..., razão pela qual a exceção de ilegitimidade da Recorrente deveria ter sido julgado procedente.

V. Além disso, após ter determinado fazer prosseguir a ação contra a ..., o Tribunal recorrido decidiu a ação sem ordenar esta entidade fosse citada para poder intervir e estar representada nesta lide

VI. Desse modo, a decisão recorrida violou frontalmente o princípio do contraditório (art. 3º, n.º 3 do CPC), pois o tribunal decidiu uma ação dirigida contra a ... sem que a mesma tenha tido a possibilidade de sobre ela se pronunciar.

VII. Tal constitui uma nulidade prevista no art. 187º, al. a) do CPC, pois o réu não foi citado, o que implica a nulidade de todo o processado posterior à petição inicial.

VIII. Acresce que a douta sentença proferida nos autos nem sequer se mostra eficaz quanto à ..., dado que não lhe foi sequer notificada, pois esta entidade não foi citada nem está representada por mandatário judicial constituído nos autos.

IX. A douta sentença recorrida violou, pois, o disposto nos arts. 10º/4 do CPTA e 3º /3 e 187º(a)

do CPC.

Sem contra-alegações.

A Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta foi notificada nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitindo parecer.

Com legal dispensa de vistos, cumpre decidir.

Circunstancialmente, têm-se aqui em atenção as seguintes incidências processuais:

1. A acção foi intentada nos termos da p. i. apresentada contra a aqui recorrente “Comissão Eleitoral ...”.

2. A decisão recorrida (na questão aqui em causa) tem o seguinte teor:

«(…)

Da ilegitimidade passiva

A legitimidade é um pressuposto processual que deriva da posição das partes em relação à lide, aferindo-se tanto ativa como passivamente pela forma como a relação material controvertida é configurada pelo autor na sua petição inicial.

No contencioso administrativo, esta ideia encontra-se consagrada no n.º 1 do artigo 10.º do CPTA, onde se determina que cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida, sendo certo que, na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares de interesses relevantes para efeitos de legitimidade, os sujeitos da relação material controvertida, tal como configurada pelo autor na sua petição inicial – cfr. n.º 3 do artigo 30.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.

Ainda no âmbito da legitimidade processual passiva, o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, estatui o seguinte: “nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.”

Acrescenta o n.º 3 que “Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.”

Por fim, os n.ºs 5 e 5 do artigo 10.º do CPTA, estatuem que:

4- “O disposto nos n ºs 2 e 3 não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional que devem ser demandados.”

5- “Quando, na situação prevista no número anterior, a citação for feita no órgão indicado na petição, considera-se citada a pessoa coletiva, o ministério ou a secretaria regional a que o órgão pertence.” A falta de legitimidade passiva constitui uma exceção dilatória de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça o mérito da causa e determina a absolvição da instância da entidade demandada - cfr. n.ºs 1 e 2 e alínea e) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA.

Feito o enquadramento do regime legal em vigor, cumpre proceder à sua aplicação aos presentes autos.

A. .. é uma associação pública e, como tal, faz parte da administração autónoma do Estado, enquanto entidade associativa que prossegue interesses próprios, designadamente, a representação e a prossecução dos interesses dos viticultores da Região ... – cfr. n.º 1 e 2 do artigo 1º dos Estatutos da ...,

aprovados em anexo à Lei n.º 28/2024, de 28 de fevereiro (Estatutos).

São órgãos da ..., o conselho regional de viticultores, a direção e o fiscal único – cfr. artigo 10.º dos Estatutos.

Nos termos do artigo 4.º da Lei n.º 28/2024, de 28 de fevereiro, o regulamento eleitoral da ... deve ser aprovado por portaria que, além do mais, deve determinar a constituição de uma comissão eleitoral.

Neste seguimento, a Portaria n.º 190-A/2024/1 de 26 de agosto, veio aprovar o respetivo regulamento eleitoral e estabelecer, no artigo 3.º, quanto à comissão eleitoral, o seguinte:

“1- A comissão eleitoral é constituída pelo Doutor «DD», que preside, e por dois vogais, os licenciados «EE» e «FF».

2- Os membros da comissão eleitoral referidos no número anterior não auferem qualquer tipo de remuneração pelo exercício das funções para as quais foram designados.

3- Compete à comissão eleitoral liderar e orientar todos os atos preparatórios e executórios do processo eleitoral, incluindo decidir reclamações e conhecer, em última instância, de recursos interpostos de atos praticados pelas mesas de voto.

4- A comissão eleitoral cessa funções na data da tomada de posse dos titulares do conselho regional de viticultores e da direção da ....”

Não obstante a citada norma nada dizer quanto à natureza desta comissão eleitoral, a verdade é que a mesma se mostra como uma estrutura ad hoc, desprovida de personalidade jurídica, a quem compete, liderar e orientar todos os atos preparatórios e executórios do processo eleitoral e, bem assim, decidir reclamações e conhecer, em última instância, de recursos interpostos de atos praticados pelas mesas de voto. Trata-se, assim, de uma estrutura transitória, com duração limitada, na medida em que cessa funções na data da tomada de posse dos titulares do conselho regional de viticultores e da direção da

Nesta medida, a comissão eleitoral pode ser enquadrada nos termos do n.º 3 do artigo 10.º do CPTA como uma entidade administrativa independente, na medida em que ali cabem, segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Ed. Almedina, 2021, pág. 111) “os serviços ou organismos autónomos não personalizados. Trata-se de entidades que, desprovidas embora de personalidade jurídica, dispõem de uma certa individualidade organizaria e autonomia administrativa e ou financeira, podendo como tal praticar atos administrativos.”

Continuam os referidos autores, salientando que “a regra do n. º 3, ao determinar que os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, sejam intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença, constitui um corolário da regra enunciada na primeira parte do n.º 2. Com efeito, é pelo facto de não disporem de personalidade jurídica que as relações jurídicas destes organismos têm de ser imputadas à pessoa coletiva pública a que pertencem. Como o sujeito processual passivo é, em regra, a pessoa coletiva pública, também em relação aos organismos autónomos há que reportar a legitimidade passiva à pessoa coletiva a que tais organismos se encontram adstritos.”

Assim sendo, visando a presente ação a anulação do ato praticado pela Comissão Eleitoral ... , através do qual se procedeu à exclusão da Lista B do círculo eleitoral de ... ao conselho regional, a presente ação deveria ter sido intentada não contra a comissão eleitoral , mas contra a ..., enquanto pessoa coletiva de direito público , à qual a comissão e leitoral se encontra adstrita - cfr. n.º 2 do artigo 10.º do CPTA.

No entanto, conforme resulta do n.º 4 do artigo 10.º do CPTA, a ação considera-se regularmente proposta, quando na petição tenha sido indicado, como parte demandada, um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público que deva ser demandada, considerando-se citada a pessoa coletiva, ainda que a citação tenha sido feita no órgão indicado na petição.

Ante o exposto, improcede a exceção de ilegitimidade passiva invocada, prosseguindo a ação contra a .... (…)».

A apelação.

A questão conhecida e decidida, sobre que agora também incide pronúncia, refere-se a um dos pressupostos processuais, o da legitimidade (passiva), necessário à regularidade da instância.

A legitimidade é um pressuposto processual/ condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da pretensão formulada, permitindo aferir a posição que devem ter as partes perante a pretensão deduzida em juízo, para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o mérito da causa, julgando a ação procedente ou improcedente.

A recorrente entende que, tal como entendeu o tribunal “a quo”, que parte na relação material controvertida deverá ser considerada a

Mas, em contrário do que foi entendido na decisão recorrida, diverge na solução prosseguida, pois, a seu ver, “não era aplicável neste caso o disposto no n.º 4 do art. 10 º do CPTA, pois a Recorrente não pode ser qualificada como um “órgão pertencente” à ..., razão pela qual a exceção de ilegitimidade da Recorrente deveria ter sido julgado procedente.”; o tribunal “a quo” não teria, portanto, base de convocação da enunciada previsão legal.

Vejamos.

A Lei n.º 28/2024, de 28/02, «Restaura a ... enquanto associação pública, aprova os seus estatutos e revoga os Decretos-Leis n.os 277/2003, de 6 de novembro, e 182/2015, de 31 de agosto, e a Portaria n.º 268/2014, de 19 de dezembro».

Como lembrou o tribunal, a mesma lei determinou que o regulamento eleitoral viesse a ser aprovado por Portaria, e nela definida a “constituição da Comissão Eleitoral”, por tal lei logo criada no ordenamento jurídico; a Portaria n.º 190-A/2024/1, de 26/08, desenvolveu, prevendo a cessação de funções da Comissão na data da tomada de posse dos titulares do conselho regional de viticultores e da direção da ... (art.º 3º, n.º 4); durante o processo eleitoral «Compete à comissão eleitoral liderar e orientar todos os atos preparatórios e executórios do processo eleitoral, incluindo decidir reclamações e conhecer, em última instância, de recursos interpostos de atos praticados pelas mesas de voto.» (art.º 3º, n.º 3), sendo «O apoio logístico e administrativo necessário à realização das tarefas da comissão eleitoral é assegurado pelo Instituto ..., I. P. (Instituto ..., I. P.)» (art.º 6º, n.º 1).

Como a recorrente assinala, não se trata de órgão da .... Nisso, tem razão.

Mas, sem ser surpreendente, dando devida atenção à natureza da dita Comissão Eleitoral, e à aplicação das regras de processo, encaramos diferente tratamento da questão.

Estabelece o CPTA no seu art.º 10º (“Legitimidade passiva”):

«1- Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

2- Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

3- Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.

(…)».

A dita Comissão Eleitoral trata-se de um órgão “ad hoc”, de mão pública, temporário (“para actuar apenas durante um certo período” – cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed.ª, Vol I, Almedina, 2003, pág. 594); criado de raiz pelo ente Estado, pela referida Lei n.º 28/2024, de 28/02, em que o Estado - por via da função primária político-legislativa da Assembleia da República (ficando ao Governo, por Portaria, apenas (um) poder regulamentar, revestindo, no essencial, natureza executiva e complementar) - actuou no âmbito de modificação de um quadro estatutário (vide, sobre o tema, o Parecer do CS da PGR n.º 117/2003, de 29.01.2004).

Deverá ser este (o Estado) considerado (a) parte a ter de estar em juízo para litigar a relação material controvertida.

Os Autores indicaram na demanda a dita Comissão Eleitoral.

Ora, como também dita o CPTA, «A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º» (8º-A, n.º 5).

Esta última referida regra dita, de aplicação em comum, às hipóteses em que de antecedente desdobra previsão legal (O disposto nos n.os 2 e 3: pessoa colectiva de direito público, incluindo o Estado / entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, a intentar contra o Estado ou outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença): «4 - O disposto nos n.os 2 e 3 não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional que devem ser demandados.».

Logo de seguida cuidando de prevenir - o que, no caso, não é de somenos, bem importando atentar - que: «5 - Quando, na situação prevista no número anterior, a citação for feita no órgão indicado na petição, considera-se citada a pessoa coletiva, o ministério ou a secretaria regional a que o órgão pertence.».

Portanto, temos que:

- deverá ter-se dotado da legitimidade passiva na presente acção o Estado (e não a ...);

- deverá considerar-se a acção regularmente proposta apesar da indicação do órgão (Comissão Eleitoral) como parte (Estado);

- parte que se considera citada (feita citação no órgão, como se mostra haver sucedido).

Donde, ainda que por diferente fundamentação, não se poderá ter como procedente a excepção de ilegitimidade.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelo Estado, no interesse de quem a recorrente actua, e que sucumbe. Porto, 6 de Março de 2026.

[Luís Migueis Garcia]

[Celestina Caeiro Castanheira]

[Alexandra Alendouro]