02419/14.0BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I - A audiência dos interessados prevista no artigo 121.º do Código de Procedimento Administrativo, com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (anteriormente no artigo 100.º do CPA de 1991), constitui juntamente com o princípio da participação, consagrado atualmente no artigo 12.º do mesmo diploma (o artigo 8.º do anterior CPA), a concretização do modelo de administração participada, expresso nos n.ºs 1 e 5 do artigo 267.º da Constituição, que impõe à Administração Pública a participação dos particulares na formação das decisões que lhe digam respeito. II - A preterição da formalidade que constitui o facto de não ter sido assegurado o exercício do direito de audiência prévia, suscetível de gerar a anulabilidade do ato, pode degradar-se em formalidade não essencial, e assim destituída de efeito invalidante, demonstrando-se que, mesmo sem ela ter sido cumprida, a decisão final do procedimento não poderia ser diferente. III - O princípio do aproveitamento do ato administrativo consta presentemente do n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo, do qual se extraí uma obrigação legal de não anulação do ato viciado quando se encontrem preenchidos os pressupostos normativos, que cada alínea identifica, de que depende a sua operatividade.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: DO OBJETO DO RECURSO AA, BB, CC, DD e EE intentaram, no TAC de Lisboa, contra a CAIXA GERAL de APOSENTAÇÕES (CGA), ação administrativa especial para impugnação do ato de suspensão do pagamento da sua pensão com efeitos a partir de Junho de 2014, pedindo, além da anulação deste ato e o reconhecimento do direito a receber a pensão, “ a condenação da R, a repor os montantes entretanto não pagos a este título, incluindo os retroativos dos acréscimos de 2013 devidos desde Janeiro de 2014 e que por norma seriam pagos em Junho de 2014, acrescidos dos juros desde a citação até efetivo e integral pagamento com as devidas e legais consequências ”. Foi proferida sentença que, julgando a ação improcedente, absolveu a entidade demandada dos pedidos. Os Autores apelaram para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 26.10.2023, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença. Os ora RECORRENTES terminam a sua alegação, com as seguintes conclusões: I.Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul, notificada aos Recorrentes em 27.10.2023, que negou provimento ao recurso e, em consequência, manteve a Sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou a ação administrativa especial improcedente. DA FUNDAMENTAÇÃO PARA A ADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXCECIONAL DE REVISTA II.Consciente de que o Recurso de Revista no contencioso administrativo não foi consagrado com a intenção de configurar um triplo grau de recurso jurisdicional e atenta a excecionalidade da modalidade de recurso em questão, entendem os Recorrentes que a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo se afigura fulcral e perentória para garantir, in casu, a melhor aplicação do direito, bem assim, que o mesmo reveste importância fundamental pela sua relevância jurídica e social - veja-se, para o efeito, o disposto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA. III.No caso em apreço, é clara a necessidade de uma melhor aplicação do direito, porquanto a interpretação veiculada no Acórdão recorrido é manifestamente ilegal, na medida em que - conforme se demonstrará infra - o Tribunal a quo mal andou ao considerar que o ato impugnado, ainda que enferme do vício procedimental de falta de audiência dos interessados, este seria inoperante, visto o aproveitamento do ato administrativo anulável, olvidando que a propósito da natureza deste vício, deve este reconduzir-se à nulidade. IV. Ora, como se havia aflorado em sede de enquadramento do objeto do litigo, a Recorrida CGA nunca conferiu a possibilidade de os Recorrentes exercerem o seu direito constitucionalmente consagrado de audiência prévia, V.Ao invés, foram os Recorrentes notificados de atos finais, no qual se assumia como definitiva a obrigação daqueles de terem de optar entre a remuneração auferida ao abrigo do contrato detido com a A...., S.A., e a pensão por opção. VI. Assim, não tiveram oportunidade de carrear para o procedimento os argumentos de facto e de Direito que pudessem influir na decisão que viria a ser tomada pela CGA. VII. E nem se alvitre considerar que sempre poderiam os Recorrentes emitir a sua pronúncia ou carrear para o procedimento os argumentos que entendessem atendíveis, considerando que, quando o fizeram - nomeadamente, quando esclareceram que não haviam sido notificados do primeiro ato e, bem assim, demonstraram que razão alguma existia para que tivessem de optar por um dos rendimentos -, optou a Recorrida CGA por fazer completa tábua rasa da argumentação desenvolvida, não se dignando sequer a analisar a mesma. VIII.Assim, a interpretação veiculada na presente decisão afronta, sobremaneira, o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo, no sentido de que a preterição do direito da audiência prévia gera a nulidade, com fundamento na violação do conteúdo essencial de um direito fundamental. IX.O Acórdão recorrido veicula uma interpretação manifestamente ilegal, na medida em que - conforme, igualmente, se demonstrará infra - o Tribunal a quo manteve o entendimento do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no que tange à aplicação, ao caso concreto, do regime das incompatibilidades previsto no artigo 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, X.Olvidando-se, porém, que aquele regime veda aos aposentados o exercício de funções nas entidades taxativamente elencadas no n.º 1 do artigo 78.º, na qual não se inserem as empresas participadas, como é o caso da A...., S.A.. XI. É que o normativo não impede a cumulação de rendimentos a aposentados que aufiram dinheiros públicos, antes impede que as funções públicas sejam exercidas numa empresa pública. XII.Pois que não foi intenção do legislador vedar o exercício de funções públicas em todo o sector empresarial do Estado - como, note-se bem, fez para o sector empresarial regional e municipal -, mas, tão-só, nas empresas públicas, sendo certo que a A...., S.A. não assume essa natureza. XIII.Veja-se, pois, que o regime jurídico do sector público empresarial do Estado foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013 , de 03 de outubro, o qual estatui o n.º 1 do artigo 2.º que “(…) o sector público empresarial abrange o sector empresarial do Estado e o setor empresarial local”. XIV.Ora, como bem se sabe, em 12.11.2015, a A...., S.A. foi alvo de um processo de privatização, tendo o Estado vendido parte das suas participações sociais - circunstância que foi atestada pela B..., S.A., em 24.07.2020, enquanto entidade que gere as participações sociais do Estado, consubstanciando igualmente um facto de notório por ser de conhecimento geral. XV.Na sequência desse processo, a A...., S.A. deixou de ser considerada, para efeitos dos Decreto-Lei n.º 133/2013 , de 03 de outubro, uma empresa pública, passando a assumir a natureza de empresa participada. XVI.Isto posto, da conjugação dos supra mencionados preceitos, afigura-se por demais evidente que, para efeitos do n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação, apenas se encontra vedado aos pensionistas o exercício de funções junto de qualquer entidade que faça parte do elenco taxativo previsto no mencionado normativo - estando deste excluído, de forma absolutamente linear, as empresas participadas. XVII.Significa isto que, mesmo que se admitisse que as funções de piloto são funções públicas - questão que, conforme melhor se demonstrará infra, não se admite -, detendo os Recorrentes um vínculo laboral com a A...., S.A., não existe qualquer incompatibilidade na acumulação de pensões com o rendimento auferido pelo exercício da atividade naquela empresa participada. XVIII. Mal andou o Tribunal a quo na aplicação daquele normativo, em completa desconsideração da natureza jurídica da A...., S.A, motivo pelo qual se impõe a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito. XIX.Assim, e sendo certo que a decisão recorrida se sustentou (i) num errado entendimento no que à preterição do direito à audiência prévia comporta e (ii) na errada consideração da A...., S.A., como uma das entidades constantes do elenco fornecido pelo n.º 1 do artigo 78.º. XX.Considerou, ainda, o Tribunal a quo que as funções desenvolvidas pelos Recorrentes eram passíveis de configurar o exercício de funções públicas, incorrendo em erro de julgamento, por erro nos pressupostos de Direito. XXI.Para “sustentar” (ou pelo menos tentar sustentar) tal entendimento, o Tribunal socorre-se da decisão jurisprudencial proferida por este Douto Tribunal, no âmbito do processo n.º 01456/16, de 13.12.2017, reproduzindo longos extratos desse aresto. XXII.Porém, note-se bem, o acórdão em análise acabou por decidir no sentido oposto ao do acórdão ora recorrido. XXIII.Para que seja vedado o exercício das funções ou imposta a obrigação da opção por uma das remunerações, nos termos do n.º 2 do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, é necessário que a questão concreta preencha a incidência objetiva (a saber, o exercício de funções públicas) e a incidência subjetiva (leia-se, que as funções sejam desempenhadas numa das entidades elencadas no n.º 1 do artigo 78.º) do normativo, sendo que a não verificação de uma das incidências implica a não aplicação do normativo. XXIV.Sucede que, no caso em apreço, entendeu o Tribunal recorrido que as funções de piloto eram consideradas funções públicas atendendo amplitude que o n.º 3 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação comporta, XXV.Destaca, porém - numa posição manifestamente contraditória -, que “Na verdade, os recorrentes, no período em causa nos autos, não exerceram funções suscetíveis de se enquadrar no conceito de funções públicas em sentido estrito, enquanto designando o conjunto de trabalhadores da Administração Pública cujas relações de emprego, de natureza estatutária, se mostram regidas por um regime específico de Direito administrativo (cfr Lei nº 12-A/2008 , de 27.2 ( art 3º , nº 5), e da Lei nº 59/2008 , de 11.9 (art 3º), ou ainda a um sentido mais amplo de função pública, abarcando todas as relações/vínculos de emprego estabelecidas entre uma pessoa física com uma pessoa coletiva pública e cuja disciplina jurídica, podendo ser “jus-laboralísticas” ou “jusadministrativistas”, tenha, todavia, na base e enquanto denominador comum, um regime “juspublicista” [cfr Ac do STA acima citado e parcialmente transcrito]” (destaque nosso). XXVI.Ora, se o próprio Tribunal recorrido admite que os Recorrente não exercem funções públicas em sentido estrito, nem em sentido amplo, não se concebe que conclua que exercem funções públicas… XXVII.Com efeito, ao determinar a aplicação dos referidos normativos na sua aceção negativa à situação jurídica dos ora Recorrentes, integrando a atividade de piloto no conceito de funções públicas remuneradas, o Tribunal a quo aplicou (erradamente) uma norma de direito substantivo a uma situação que não lhe era subsumível. XXVIII.Motivo pelo qual é forçosa a conclusão de que o Tribunal a quo, julgando improcedente a pretensão do Recorrente e confirmando a decisão da primeira instância, agiu contra o Direito, XXIX.Verifica-se, pois, preenchido um dos pressupostos para admissão do presente recurso de revista, pois é patente a necessidade de intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, já que o Tribunal a quo, na decisão proferida, interpretou e aplicou erradamente normas de direito substantivo, agindo assim contra o Direito. XXX.Verifica-se ainda, para efeitos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, que a matéria controvertida em análise se reveste de relevância jurídica e social, assumindo, portanto, uma importância fundamental que justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo. XXXI.A importância jurídica do presente processo decorre da necessidade do Supremo Tribunal Administrativo clarificar o âmbito de aplicação do princípio do aproveitamento do ato e a implicação que este instituto tem na invalidade dos atos administrativo - questão versada no acórdão recorrido. XXXII.No mesmo sentido, impõe-se que o Supremo Tribunal Administrativo esclareça, de modo definitivo, se a preterição do direito de audiência prévia conduz à anulação do ato final ou à nulidade do mesmo. XXXIII.Conforme se adiantou, a A...., S.A. foi alvo de um processo de privatização, em 12.11.2015, o que implicou a alteração da qualificação da empresa como empresa pública para empresa participada. XXXIV.Tendo por base tal normativo, entendeu a Recorrida suspender o pagamento da pensão aos Recorrentes, com fundamento de que, por um lado, as funções exercidas correspondiam a funções públicas e, por outro lado, que a A...., S.A. era uma empresa pública e, por isso, integrava o elenco do normativo. XXXV.Ora, como bem se sabe, a qualificação de uma empresa como sendo pública ou participada corresponde a uma qualificação jurídica, a qual tem impacto no caso dos presentes autos. XXXVI.Neste sentido, mesmo que se admitisse que as funções exercidas pelos Recorrentes eram funções públicas, a verdade é que, desde 12.11.2015, não se coloca Página 62 de 71 a questão da aplicação do n.º 1 do artigo 78.º, na medida em que as empresas participadas não se inserem no elenco de entidades para as quais os aposentados não podem exercer funções - falhando, por conseguinte, o elemento subjetivo referente ao âmbito de aplicação da norma. XXXVII.Assim, o entendimento de que os aposentados da Força Aérea não podem exercer funções de piloto na A...., S. A. não tem qualquer sustento legal, atendendo à natureza jurídica da empresa. XXXVIII.É, assim, manifesta a utilidade jurídica da questão em crise nos presentes autos, uma vez que a controvérsia subjacente à incidência subjetiva da norma em apreço, suscetível a interpretações com efeitos muitos distintos, afeta toda uma classe de cidadãos, concretamente, todos os aposentados que pretendam exercer a atividade de piloto, XXXIX.Motivo por que é manifesta a relevância jurídica fundamental do presente recurso, já que o mesmo incide sobre uma questão central de Direito, com a virtualidade de se vir a repetir no futuro. XL.Ora, e como é pacífico nos presentes autos, estamos perante a proteção de direitos fundamentais que assistem aos Recorrentes, previstos nos artigos 13.º, 47.º, n.º 2, 58.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) e 72.º, n.º 1, todos da Constituição da República Portuguesa. XLI.Acresce que, e tendo em conta tudo quanto já foi exposto, é evidente que tais direitos fundamentais lhes estão a ser ilicitamente vedados, pois não só é manifesta a ilegalidade do ato que determinou a suspensão do pagamento da pensão aos Recorrentes, como é ilegal o acórdão recorrido, que se sustenta na errada interpretação e aplicação dos artigos 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, na medida em que, conforme se demonstrou, o n.º 1 do artigo 78.º não veda o exercício de funções por aposentados em empresas participadas, mas tão-somente em empresas públicas. XLII.Assim, e estando em causa, em sede de decisão final, o reconhecimento e exercício dos direitos fundamentais que assistem aos Recorrentes, conforme supra referenciado, não deixa de ser patente a importância social fundamental do presente recurso. XLIII.Em conclusão, e na medida em que se constata a necessidade de uma melhor aplicação do Direito, por ser evidente a ilegalidade do douto acórdão recorrido, bem como a controvérsia quanto à aplicação da norma e demonstrada que está a sua importância jurídica e social fundamental, deverá o presente recurso de revista excecional ser admitido, nos termos do artigo 150.º do CPTA. DO MÉRITO DO RECURSO XLIV.Aqui chegados, e sem prejuízo de tudo quanto se expôs, cumpre, nesta sede, demonstrar em que medida o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de Direito, o qual acarreta a nulidade da decisão recorrida, bem como mal andou na análise que empreendeu sobre a questão sub judice, proferindo uma decisão manifestamente contrária aos mais elementares princípios gerais de Direito. XLV.Por via da presente ação, os Recorrentes sindicaram o ato de suspensão do pagamento da pensão, peticionando fosse reconhecido o “(…) direito destes a recebê-la, e a condenação da R. a repor os montantes entretanto não pagos a este título incluindo os retroativos dos acréscimos de 2013 devidos desde janeiro de 2014 e que por norma seriam pagos em junho de 2014 (…)”. XLVI.Para o efeito, demonstraram que a Recorrida não tinha logrado de conceder audiência prévia aos Recorrentes, tendo aqueles sido surpreendidos, sem mais, pela suspensão do pagamento da pensão. XLVII.A conclusão de que a preterição do direito de audiência prévia apenas conduz à anulação do ato e, bem assim, que sempre se poderá socorrer do princípio do aproveitamento do ato, consubstancia um manifesto abuso da faculdade previsto no n.º 5 do artigo 163.º do CPA . XLVIII.Dita-o a perceção do direito de audiência prévia como expoente máximo da preocupação garantística do legislador ordinário, em cumprimento de uma imposição jusconstitucional, constituindo a sua preterição, em princípio, vício procedimental assente na violação de um direito fundamental, análogo aos direitos, liberdades e garantias, por respeito ao n.º 5 do artigo 267.º da CRP, daí se extraindo a cominação de nulidade do ato administrativo praticado em violação do direito de audiência prévia, aplicando-se-lhe o disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA , conforme defendido por extensa e ilustre doutrina. XLIX.Pelo que, em face da ausência de concessão de momento apropriado para os Recorrentes se pronunciarem em sede de audiência prévia e carrearem para o procedimento todos os elementos que considerassem relevantes para a decisão final, a consequente violação do n.º 5 do artigo 267.º da CRP e do artigo 121.º do CPA acarreta, ao invés do defendido na decisão recorrida, a verificação do correspondente efeito invalidante, com a consequente nulidade do ato impugnado. L.Entendeu, deste modo, o Tribunal recorrido que a audiência prévia não configurava, por um lado, um direito fundamental - pois que se assim fosse, no entendimento do Tribunal, sempre teria de concluir que tal vício era gerador da nulidade do ato, uma vez que seria ferido o conteúdo essencial do direito fundamental - e, por outro lado, entendeu que tal formalidade não configura como formalidade essencial… LI.E fê-lo ao arrepio da recente jurisprudência do STA que conclui que a preterição do direito de audiência prévia conduz à nulidade do ato final, a qual, naturalmente, inquina todo o procedimento, não podendo, consequentemente, ser aplicado o princípio do aproveitamento do ato. LII.Porém, mal andou o Tribunal, considerando que o vício de preterição de audiência prévia conduz à nulidade do ato, pelo que, não pode operar o princípio do aproveitamento do ato, não obstante a sua conformidade com a lei ou a eventual previsibilidade da decisão - o que não se admite, no caso. LIII.Aqui chegados, e em face de tudo quanto se expôs, dúvidas não restam de que a preterição do direito de audiência prévia consubstancia um flagrante atropelo ao direito à participação dos interessados, conduzindo à nulidade do ato aqui sindicado. LIV.Por outro lado, por via da presente ação, como já bem se referiu supra, pretendiam os Recorrentes que se removesse da ordem jurídica o ato que ordenou a suspensão do pagamento da pensão praticado pela Recorrida. LV.Com efeito, o Tribunal a quo confirmou o entendimento perfilhado pelo tribunal de primeira instância, considerando que “(…) a atividade dos recorrentes aposentados, como pilotos, por conta da A..., SA, integra-se na previsão do art 78.º, n.º 1 do EA”, acrescentando que “(…) a atividade dos recorrentes (…) a que se reportam os atos impugnados, é incompatível com a situação de aposentados, já que a remuneração das funções exercidas foi feita com recurso a dinheiro públicos”. LVI.No entanto, olvidou o Doutro Tribunal que, em 12.11.2015, a A...., S.A. foi alvo de um processo de privatização que acarretou que o Estado deixasse de deter a maioria do capital social da empresa, pelo que a empresa passou a assumir a natureza de empresa participada. LVII.Aliás, a própria B..., S.A., enquanto entidade que gere as participações sociais do Estado atestou que A...., S.A., desde 2015, deixou de ser qualificada como empresa pública, passando a assumir a natureza jurídica de empresa participada, nos termos e para os efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 133/2013 , de 03 de outubro. LVIII.No caso concreto da A...., S.A., a B..., S.A. atestou que a A.... S.A. não era, pelo menos desde 12.11.2015, uma empresa pública, antes uma empresa participada. LIX.Tal circunstância figura-se da maior relevância, na medida em que o regime das incompatibilidades de que a Recorrida se socorreu para sustentar a suspensão do pagamento aos Recorrentes da pensão estabelece o elenco taxativo de entidades para as quais o exercício de funções públicas para os aposentados se encontra vedado. LX.Dito de outro modo: para que se aplique o regime das incompatibilidades previsto no n.º 1 do artigo 78.º é necessário observar-se o cumprimento de dois pressupostos, a saber: (i) o exercício de funções públicas remuneradas (ii) em qualquer uma das entidades taxativamente elencadas. LXI.Desta feita, do elenco fornecido pelo n.º 1 do artigo 78.º resulta que, para que se pudesse vedar o exercício de funções, a A...., S.A. teria de ser qualificada como uma empresa pública. LXII.Ora se dúvidas pudessem existir sobre a natureza jurídica da empresa, certo é que, pelo que, desde 12.11.2015, a questão não se coloca, na medida em que, a B..., S.A., atestou que a empresa assumia a natureza de empresa participada, razão pela qual, os Recorrentes não se encontram sujeitos ao regime das incompatibilidades do Estatutos da Aposentação - sendo certo que, conforme se demonstrará infra, também no período que antecede à reprivatização da A...., S.A., não se poderia aplicar o presente regime, na medida em que as funções exercidas não eram (como continuam sem ser) funções públicas. LXIII.Assim, afigura-se por demais evidente que, para efeitos do n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação, apenas se encontra vedado aos pensionistas o exercício de funções públicas remuneradas para empresas que, integrando o setor empresarial do Estado, sejam empresas públicas. LXIV.Significa isto que não existe qualquer incompatibilidade na acumulação de pensões com o rendimento auferido pelo exercício de uma atividade profissional remunerada numa empresa participada. LXV.Aqui chegados, mesmo que se admitisse - o que não se concede - que as funções desempenhadas pelos Recorrentes eram possíveis de integrar o conceito de funções públicas - questão que, como bem se demonstrará infra, não se concebe, mas apenas se aventa por mera hipótese académica - certo é que, desde 2015, a A...., S.A. deixou de constar do elenco do n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto de Aposentação das entidades para as quais se encontra vedado o exercício de funções por pensionista, LXVI.Pelo que resulta cristalino que o Tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento quando julgou a ação improcedente com sustento no regime das incompatibilidades previsto no n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação, na medida em que o referido normativo não tem - ou pelo menos, já não tem - aplicação no caso sub judice. LXVII.Cumpre demonstrar que, mesmo que a A...., S.A. fosse uma empresa pública - o que não se verifica -, sempre o Tribunal a quo tinha incorrido em erro de julgamento com fundamento na errada interpretação da lei, na medida em que considerou que as funções exercidas pelos Recorrentes como pilotos consubstanciam uma função pública remunerada para efeitos do que dispõem as disposições em questão. LXVIII.Desde já cumpre referir que para “sustentar” (ou, pelo menos, tentar sustentar) tal entendimento, o Tribunal socorre-se da decisão jurisprudencial proferida por este Supremo Tribunal, no âmbito do processo n.º 01456/16, de 13.12.2017, reproduzindo longos extratos desse aresto. LXIX.Porém, note-se bem, que - caricatamente - o acórdão em análise acabou por decidir no sentido diametralmente oposto ao do acórdão ora recorrido, LXX.Como bem reconheceu o Tribunal a quo, o Decreto-Lei n.º 137/2010 , de 28 de dezembro, que alterou os artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72 , representou um esforço do executivo governamental de então no sentido da implementação de medidas de controlo da despesa pública, com vista a garantir o equilíbrio das contas públicas. LXXI.De uma análise cuidada e teleologicamente enquadrada do espírito subjacente à dita alteração legislativa, resulta evidente que o conceito de funções públicas remuneradas se reporta - como apenas se pode reportar - à aceção mais restrita do termo, ou seja, ao conceito de função pública em sentido subjetivo. LXXII.Destarte, e tendo presente a razão de ser dos normativos em apreço, assim como a clareza com que esta nos é exposta pelo preâmbulo supra transcrito, apenas se pode concluir que o seu âmbito de aplicação se restringe à conceção subjetiva do conceito de funções públicas, ou seja, aos funcionários com vínculo de emprego público, LXXIII.Porquanto é esta a única leitura que torna possível um cumprimento adequado e proporcionado dos propósitos a que se propõem tais disposições legais restritivas de direitos fundamentais dos cidadãos, quais sejam senão a introdução de medidas concretas com vista ao equilíbrio das contas do Estado. LXXIV.É certo que o conceito de funções públicas do n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação, sobretudo depois da redação dada ao n.º 3 do mesmo artigo pelo Decreto-Lei n.º 137/2010 , de 28 de dezembro, parece apresentar um âmbito mais alargado; mas esse âmbito antecede e circunscreve o vasto leque das formas e tipos fixados no n.º 3. LXXV.Funções públicas não são por isso “todos os tipos de atividade e de serviços, independentemente da sua duração, regularidade e forma de remuneração”, pois não é este um conceito totalmente em branco que irá ser preenchido pela norma do n.º 3, como parece pressupor na decisão recorrida. LXXVI.Especialmente quando o mesmo Tribunal assume que “Na verdade, os recorrentes, no período em causa nos autos, não exerceram funções suscetíveis de se enquadrar no conceito de funções públicas em sentido estrito, enquanto designando o conjunto de trabalhadores da Administração Pública cujas relações de emprego, de natureza estatutária, se mostram regidas por um regime específico de Direito administrativo (cfr Lei nº 12-A/2008 , de 27.2 ( art 3º , nº 5), e da Lei nº 59/2008 , de 11.9 (art 3º), ou ainda a um sentido mais amplo de função pública, abarcando todas as relações/vínculos de emprego estabelecidas entre uma pessoa física com uma pessoa coletiva pública e cuja disciplina jurídica, podendo ser “jus-laboralísticas” ou “jusadministrativistas”, tenha, todavia, na base e enquanto denominador comum, um regime “jus-publicista” [cfr Ac do STA acima citado e parcialmente transcrito]”. LXXVII.Se as funções exercidas pelos Recorrentes não integram o conceito de funções públicas em sentido estrito e também não se subsumem ao conceito de funções públicas em sentido amplo, questiona-se: que tipo conceito de funções públicas é que os Recorrentes exercem? LXXVIII. É que, conforme se demonstrou, os Recorrentes não preenchem o conceito de funções públicas - facto com o qual o Tribunal a quo concorda -, pelo que, não se compreende o recurso ao n.º 3 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação para justificar o preenchimento de tal conceito… LXXIX.Sucede que, tal conceção não merece qualquer acolhimento, na medida em que da análise das alterações legislativas de que o n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto de Aposentação foi alvo, resulta evidente que não foi intenção do legislador contemplar uma aceção ampla do conceito de funções públicas remuneradas. LXXX.Deste modo, e mais uma vez, o acórdão recorrido labora em erro de julgamento, nos termos supra descritos pelo que deverá ser substituído por acórdão que considere os pedidos formulados procedentes. Foram produzidas contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso. A revista foi admitida por acórdão de 2.05.2024 da formação de apreciação preliminar, destacando-se o seguinte: Os AA. justificam a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões a decidir, alegando que importa que o STA clarifique o âmbito de aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo que se coloca em todas as relações jurídico-administrativas e por estar em causa a matéria complexa da qualificação jurídica da "A..., SA", sendo que a jurisprudência ainda não se pronunciou sobre a aplicação do regime da incompatibilidade, plasmado no n.º 1 do art.º 78.º do Estatuto da Aposentação quando a entidade é uma empresa participada, como sucede com a A... desde 12/11/2015, e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento, por, no caso, a violação do direito de audiência prévia determinar a nulidade do acto, nos termos do art.º 267.º, n.º 5, da CRP, não sendo, por isso, possível aplicar o princípio do aproveitamento do acto administrativo e uma vez que, desde 12/11/2015, a "A..., SA" deixou de ser qualificada como empresa pública, passando a assumir a natureza jurídica de empresa participada, pelo que desde esta data não é aplicável aos AA. o regime das incompatibilidades previsto naquele art.º 78.º, n.º 1, alem de que as funções que desempenhavam não eram passíveis de se integrar no conceito de funções públicas que se restringe aos funcionários com vínculo de emprego público. Está em causa nos autos a questão da incompatibilidade da acumulação da pensão de aposentação com remuneração por parte dos pilotos aviadores da A... na vigência do art. 78.º, do Estatuto da Aposentação, na redacção resultante do DL n.º 237/2010, de 28/12, quando os actos administrativos impugnados na acção são anteriores à Resolução do Conselho de Ministros n.º 91-A/2015 (publicada no DR, I Série, de 12/11/2015) e lhes são imputados um vício de forma por preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados e um vício de violação de lei. Relativamente a esta questão, existe jurisprudência firmada neste STA (cf. Acs. de 21/5/2020 - Proc. n.º 02111/14.6BESNT , de 2/7/2020 - Proc. n.º 0243/15.2BELSB e de 7/10/2021 - Proc. n.º 02111/14.6BESNT ) que, quando perfilhada pela decisão recorrida, tem motivado a não admissão dos respectivos recursos de revista (cfr. Acs. desta formação de 15/10/2020 - Proc. n.º 0557/15.1BESNT e de 25/3/2021 - Proc. n.º 0179/12.9BESNT ), considerando-se também irrelevante a argumentação dos recorrentes em torno da privatização da A... ocorrida em 2015 quando o processo respeita à legalidade de actos praticados anteriormente e que, por isso, tem de ser aferida à luz da "lex temporis" (cf. citados Acs. de 25/3/2021 e de 7/10/2021). Porém, como alegam os recorrentes, este STA entendeu recentemente (cf. Ac. de 7/4/2022 - Proc. n.º 03478/14.1BEPRT ) que a preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados gera sempre a nulidade - e não a mera anulabilidade - do acto por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, doutrina que parece impossibilitar a aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo (cf. Ac. do Pleno de 21/1/2021 - Proc. n.º 094/09.3BEPRT ) efectuada pelo acórdão recorrido. Assim, justifica-se a admissão da revista para reavaliação da mencionada jurisprudência. O Ministério Público, notificado nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou. Com dispensa de vistos cumpre apreciar e decidir. • QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: Estando o objeto do recurso delimitado pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, e bem sabendo que este Supremo, em sede de revista, apenas conhece de direito, resolvida que se encontra a questão da incompatibilidade da acumulação da pensão de aposentação com remuneração por parte dos pilotos aviadores da A... na vigência do artigo 78.º, do Estatuto da Aposentação, na redação resultante do Decreto-Lei n.º 237/2010, de 28 de dezembro, importa apreciar a seguinte questão fundamental, tal como esta foi delimitada pelo acórdão que admitiu a revista: Saber se o acórdão recorrido incorreu em erro de direito ao considerar que, no caso, a preterição da audiência dos interessados - entendida como geradora de anulabilidade -, não era invalidante da decisão administrativa impugnada. • FUNDAMENTAÇÃO III.i . DE FACTO Nos termos do disposto no artigo 663.º , n.º 6, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, remete-se para a matéria de facto dada por provada no acórdão recorrido. • DE DIREITO No acórdão recorrido, ao que aqui releva, o TCA Sul, subscrevendo o decidido no TAC de Lisboa, entendeu que houve preterição da audiência prévia, mas que esse vício não tem - tinha - efeito anulatório. Concluiu que a formalidade se havia degradado em não essencial, por duas razões: a primeira, por o fim da audiência ter sido anteriormente atingido, já que os Autores se pronunciaram no procedimento sobre as questões relevantes para a decisão; a segunda, porque o ato era de conteúdo vinculado , o que significa que, estando preenchidos os pressupostos de facto e de direito, o conteúdo do ato seria o mesmo ainda que a audiência tivesse sido realizada. Como se escreveu na sentença do TAC de Lisboa: “ resulta da factualidade provada que antes da decisão de suspensão do pagamento das pensões em causa, a E.D. transmitiu aos AA., de forma clara e suficiente, qual o regime legal que lhes era aplicável, bem como a consequência que se iria operar caso os mesmos não fizessem a opção que, nos termos da lei aplicável, era obrigatória. Com efeito, no seguimento de tais comunicações, os AA. puderam, inclusivamente exercer o seu direito à resposta, tendo oportunidade para expressar a sua discordância face ao que aí vinha informado, o que, aliás, se verificou. Daqui decorre que, no caso vertente, existia, ao contrário do que vem alegado pelos AA., fundamento para a dispensa de audiência prévia, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 103.º do CPA . Mais tendo referido que: “(…) mesmo que se considere que a CGA devia ter dado a conhecer aos recorrentes o projeto de decisão, a suspensão do pagamento da pensão era também uma obrigação legal a levar a cabo pela CGA - cfr art 79º, nº 2 do EA na redação dada pelo DL nº 137/2010 e art 6º, nº 2 deste DL, pelo que ainda que verificado o vício procedimental de falta de audiência dos interessados, esse vício seria inoperante, havendo de aproveitar-se o ato administrativo anulável ”. O TCA Sul, em confirmação do decidido, explicitou o seguinte: “ Ora, no caso, apesar do teor dos ofícios de 29.7.2013, de 13.12.2013 e de 30.5.2014, mesmo que se considere que a CGA devia ter dado a conhecer aos recorrentes o projeto de decisão, a suspensão do pagamento da pensão era também uma obrigação legal a levar a cabo pela CGA - cfr art 79º, nº 2 do EA na redação dada pelo DL nº 137/2010 e art 6º, nº 2 deste DL, pelo que ainda que verificado o vício procedimental de falta de audiência dos interessados, esse vício seria inoperante, havendo de aproveitar-se o ato administrativo anulável (cfr voto de vencido no acórdão proferido pelo TCA Sul no processo nº 243/15, em 21.3.2019). A omissão do dever de audiência prévia nos casos em que se possa concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão que veio a ser tomada seria a única correta e legalmente possível, dá azo a que a formalidade essencial de audiência se degrade em formalidade não essencial, evitando, desse modo, a anulação da decisão impugnada. Não está em causa sanar o vício detetado, mas tão-só tornar inoperante a força invalidante do mesmo, em resultado da verificada inutilidade da anulação resultante do juízo de evidência quanto à conformidade material do ato com a ordem jurídica, uma vez que a anulação do ato não traduz vantagem real ou alcance prático para os impugnantes, aqui recorrentes (cfr Ac do STA de 22.11.2006, processo nº 888/06, e de 12.3.2003, processo nº 249/03; ac do TCA Norte de 22.6.2011, processo nº 462/2000). No caso em análise, a conformidade dos atos impugnados com a ordem jurídica está sedimentada, inclusive, pelo tratamento jurisprudencial que foi dado à questão, firmando-se o entendimento de que a relação jurídica laboral que os pilotos aposentados mantêm com a A..., SA se subsume ao regime de incompatibilidades dos artigos 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, na redação que lhe foi dada pelo DL nº 137/2010 , de 28.12, e assim a remuneração paga com dinheiros públicos deixa de poder ser cumulada com as pensões do sistema público de aposentação. O que significa que a anulação dos atos impugnados com fundamento em preterição do direito de audiência prévia, in casu, constituiria uma inutilidade, sem vantagem para os recorrentes . Refira-se, por fim, que o STA já proferiu acórdão de não admissão da revista, no processo nº 557/15.1BESNT , a 15.10.2020, por entender que a questão ligada ao aproveitamento do ato, secundária relativamente ao fulcro do dissídio [improcedência do vício de violação de lei de fundo, do disposto nos arts 78º e 79ºdo EA, na redação dada pelo DL nº 137/2010 ], não assume relevo bastante para impulsionar a transferência do processo para o Supremo ” . Sobre a mesma questão erigida pelo acórdão que admitiu a revista, pronunciou-se este Supremo Tribunal Administrativo, entre outros, nos acórdãos de 23.05.2006, processo n.º 1618/02, de 11.10.2007, processo n.º 1521/02, de 22.05.2007, processo n.º 161/07, de 25.02. 2009, processo n.º 947/08, de 14.04.2011, processo n.º 473/10, de 29.10.2015, processo n.º 183/15, de 16.05.2024, processo n.º 392/12.9BECBR , ou de 13.01.2022, processo n.º 2204/13.7BEPRT . No último dos acórdãos citados, aceitando a possibilidade de afastamento do efeito invalidante com base no princípio do aproveitamento do ato administrativo, sublinhou-se que constitui jurisprudência deste STA, que a recusa desse efeito invalidante supõe que “ o tribunal possa concluir, através do exercício dos seus poderes de cognição, que os efeitos jurídicos produzidos correspondem à decisão imposta por lei em face dos pressupostos existentes, apresentando-se, assim, como uma inevitabilidade legal (cf., entre muitos, os Acs. de 2/3/2000 - Proc. n.º 043390, de 28/1/2003 - Proc. n.º 0838/02, de 13/1/2004 - Proc. n.º 040245, de 9/2/2005 - Proc. n.º 1306/04, de 14/4/2005 - Proc. n.º 0774/04, de 16/2/2006 - Proc. n.º 0684/05, de 22/11/2006 - Proc. n.º 0425/06 e de 25/2/2009 - Proc. n.º 0974/08) ”. O princípio do aproveitamento do ato administrativo consta presentemente do n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) - aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro - e permite que a anulação de um ato administrativo não seja decretada quando seja seguro que o novo ato a emitir, isento desse vício, não poderá deixar de ter o mesmo conteúdo decisório que tinha o ato impugnado. Dispõe esse preceito legal, sob a epígrafe atos anuláveis e regime da anulabilidade , que: Não se produz o efeito anulatório quando: O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo. Esta solução legal, como perpassa do acórdão que admitiu a revista, consagra expressamente uma obrigação legal de não anulação do ato viciado quando se encontrem preenchidos os pressupostos normativos, que cada alínea identifica, de que depende a sua operatividade. Dito de outro modo, passou a haver uma obrigação de não anulação do ato administrativo nas situações legalmente descritas no n.º 5 do artigo 163.º do CPA [sendo de sublinhar que foi consagrado expressamente na alínea c) a possibilidade de o aproveitamento do ato administrativo operar relativamente a atos discricionários]. O acórdão recorrido, como já assinalado, disse duas coisas: por um lado, aparentemente, tinha havido participação dos interessados no procedimento, ainda que não no momento procedimental da audiência prévia; e que, por outro lado, este o fundamento principal, o ato praticado era vinculado, não deixando margem para a sua modulação normativa ou decisória. Com efeito, como reconhecido no acórdão do TCA, a CGA não fez uso da faculdade de dispensar a audiência prévia, embora anteriormente, pelos ofícios de 29.07.2013 tenha concedido aos ora RECORRENTES o direito de optarem pela pensão ou pela verba paga pela A..., com a indicação que na falta de opção não poderia deixar de suspender provisoriamente a pensão de aposentação que lhes vinha pagando (facto provado n.º 6). E não se pode concluir que a intervenção procedimental dos ora RECORRENTES por essa via, face ao que vem provado, pudesse consubstanciar o motivo da dispensa da audiência previsto no artigo 103.º, n.º 2, al. a), do CPA de 1991 (atualmente a situação prevista no artigo 124.º , n.º 1, al. e) do CPA de 2015). Mas entendeu o acórdão recorrido que a conformidade legal dos atos impugnados é corroborada pela jurisprudência firmada sobre a matéria. Segundo essa jurisprudência, a relação laboral entre os pilotos aposentados e a A..., S.A. cai no âmbito do regime de incompatibilidades dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação (redação do Decreto-Lei n.º 137/2010 , de 28 de dezembro), o que impede a acumulação da remuneração, paga com dinheiros públicos, com a pensão do sistema público de aposentação. Ou seja, o ato impugnado não é possível de ser diferente, uma vez que a relação jurídica laboral entre os pilotos aposentados e a A..., S.A. se subsume ao regime de incompatibilidades previsto nos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, regime este que é mandatório. Certo é que no acórdão de 7.04.2022 deste Supremo, no processo n.º 3478/14.1BEPRT , se concluiu que “[a] audiência prévia dos interessados definida no artº 100º CPA/91 (artº 121º CPA/2015) constitui uma sub-fase procedimental autónoma e corporiza uma formalidade absolutamente essencial, cuja omissão pura e simples gera a invalidade do acto administrativo que defina com efeitos constitutivos a situação jurídica do interessado, isto é, conforme disposto no artº 133º nº 2 d) CPA/91 (artº 161º nº 2 d) CPA/2015) determina a nulidade da decisão final do procedimento por violação do conteúdo essencial do direito de audiência, direito fundamental alicerçado no artº 267º nº 5 CRP. ”. Mas será que deste acórdão se extraí a máxima de que sempre que haja - tenha havido - preterição da audiência dos interessados, não sendo caso de inexistência ou de dispensa fundamentada, a consequência é a nulidade do ato administrativo praticado por violação do conteúdo essencial do direito de audiência, enquanto direito fundamental alicerçado no artigo 267.º, n.º 5, da Constituição? A resposta é negativa. Olhando esse acórdão com mais detalhe, verifica-se que a referida decisão assentou no seguinte discurso fundamentador: “ uma vez que resulta evidenciada a omissão do direito de audiência prévia da Recorrente, tal significa que por inobservância desta formalidade essencial foi postergado o direito fundamental consagrado no artº 267º nº 5 CRP de participação da Recorrente no concreto procedimento que lhe diz respeito, o que, nos termos do artº 133º nº 2 d) CPA/91 (artº 161º nº 2 d) CPA/2015), gera a nulidade da decisão final constitutiva da obrigação de pagamento de 18.070,93€ exarada no ofício nº ...3... de 03.01.2014 da Direcção Municipal de Finanças e Património do Recorrido dirigido à Recorrente ”. E que se estava perante uma “ emissão de certidão do título executivo para execução fiscal, invocando o ofício para este efeito o artº 108º nº 2 RJUE ”. Pelo que declarou a nulidade do ato em causa nesse processo. Ora, não só a situação de facto dos presentes autos é distinta, como é distinto o regime jurídico aplicável. No caso que nos ocupa o ato administrativo praticado não constitui qualquer título executivo, nem tem natureza sancionatória, antes suspendeu o pagamento da pensão que estava a ser abonada; e enquanto no acórdão de 7.04.2022 deste Supremo, no processo n.º 3478/14.1BEPRT , o ato praticado decorria de um alegado estado de necessidade (administrativa), o que era ainda suscetível de discussão quanto à sua efetiva verificação, neste processo, quer o regime normativo de base, quer a sua aplicação aos RECORRENTES estão consolidados. De resto, o Tribunal Constitucional pronunciou-se recentemente sobre a questão da participação dos cidadãos no procedimento administrativo e as consequências da sua não audição prévia, como resulta patente do Acórdão n.º 421/2026. Sobre esta matéria afirmou o Tribunal Constitucional, que pela completude da resposta que dá à questão relativa à violação do direito de participação dos administrados no procedimento administrativo, nos permitimos transcrever na sua parte relevante: “(…) 8. O n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) - com a epígrafe «Atos anuláveis e regime da anulabilidade» e integrado na Secção «Da invalidade do ato administrativo» -, prescreve que «Não se produz o efeito anulatório quando: a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo». A este respeito, Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Implicações Do Novo Regime Do Código Do Procedimento Administrativo No Direito Processual Administrativo, p. 12, disponível em https://julgar.pt/wp-content/uploads/2015/05/JULGAR-26-01-Carlos-Cadilha-Implica% C3%A7%C3%B5es-Novo-regime-CPTA.pdf) refere que: «[…] O n.º 5 do artigo 163.º do CPA , nas suas diversas alíneas, veio consagrar em termos legais o princípio do aproveitamento do ato administrativo, dando expressão normativa a diversos critérios jurisprudenciais que vinham já sendo aplicados pelos tribunais. Nos termos desse preceito não se produz o efeito anulatório quando: (a) o conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; (b) o fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; ou (c) se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo. […]». Ainda quanto a este normativo, Guilherme da Fonseca Teixeira (Da eficácia não invalidante dos atos administrativos anuláveis: entrave à afirmação de uma responsabilidade civil extracontratual da administração por atos administrativos ilegais?, pp. 176-177, consultado em https://e-publica.pt/article/34414-da-eficacia-nao-invalidante-dos-atos-administrativos-anulaveis-entrave-a-afirmacao-de-uma-responsabilidade-civil-extracontratual-da-administracao-por ) refere o que a seguir se transcreve: «[…] A revisão do CPA, operada pelo DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro, introduziu de forma inovatória, em matéria de invalidade do ato administrativo, o n.º 5 do, seguindo um critério de racionalidade e eficiência, num quadro de economia de procedimentos - em consonância com a juspositivização do princípio da boa administração, no artigo 5.º, e que já decorria do disposto no artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, por força do n.º 4 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), podendo considerar-se que o mecanismo legal introduzido é uma sua dimensão - cuja construção normativa já, há alguns anos, era acolhida pela jurisprudência, apesar de não se encontrar plasmada em fonte legal. A sua normativização visou, como é referido na exposição de motivos do diploma, garantir a sua uniformização aplicativa pelos tribunais. Em primeiro lugar, cumpre referir que o preceito em análise não consagra um poder discricionário da Administração (no âmbito do seu poder de anulação administrativa, nos termos dos artigos 165.º e ss.), nem confere, em sede de contencioso administrativo, margem de livre apreciação ao julgador para anular o ato, seja a pedido dos particulares interessados ou do Ministério Público, operando ex lege ou automaticamente mediante a verificação dos pressupostos de facto do dispositivo. Trata-se de uma verdadeira inibição legal de produção dos efeitos associados ao desvalor anulabilidade. […]». Finalmente, Edmilson Wagner Dos Santos Conde (Algumas reflexões sobre o artigo 163.º , n.º 5 do CPA : O «novo» princípio do aproveitamento do ato administrativo, p. 148, consultado em https://e-publica.pt/article/34493-algumas-reflexoes-sobre-o-artigo-163-n-5-do-cpa-o-novo-principio-do-aproveitamento-do-acto-administrativo ), afirma o seguinte: «[…] No nosso ordenamento jurídico, o princípio do aproveitamento do acto administrativo tem as suas raízes fortemente consolidadas na jurisprudência dos Tribunais Administrativos, não havendo, até à entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA), nenhuma norma expressa que o consagrasse de forma genérica. Nesta medida, o n.º 5 do artigo 163.º novo CPA vem dar expressão normativa a um princípio que já vinha sendo adotado pelos nossos Tribunais. Boa parte da doutrina sustenta a ratio deste princípio em três princípios gerais da atividade administrativa: O princípio da economia dos atos públicos - na medida em que se devem evitar tomar decisões que, globalmente consideradas, se manifestem como desnecessárias. Assim, este princípio é, também, uma manifestação de eficiência indispensável à realização do interesse público. O princípio da boa administração - que tem o alcance de tornar a atividade da administração mais célere e eficiente. O princípio do interesse público - ultima ratio de toda a atuação administrativa. […]». 9. Por seu lado, e já quanto ao n.º 5 do artigo 267.º da CRP - com a seguinte redação: «O processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito» -, Luís Fábrica/Joana Féria Colaço («Artigo 267.º» in Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada - Volume III, 2.ª Edição, Lisboa, 2017, pp. 530-531) escrevem o seguinte a respeito desse preceito constitucional: «[…] A imposição ao legislador de que as decisões administrativas sejam tomadas com a participação dos destinatários e de outros sujeitos diretamente interessados, não se limita a condensar a vertente garantística da lei, pois dessa participação resultam ainda vantagens diretas para o interesse público, por via da mais correta formação e execução das decisões administrativas e, em geral, da maior qualidade e eficácia da atuação da Administração Pública. Em todo o caso, o destaque dado pelo legislador constitucional à participação dos administrados na decisão dos assuntos que lhes disserem respeito traduz o reconhecimento de uma específica refração no estatuto constitucional do administrado dos princípios da dignidade da pessoa humana e da democracia participativa (artigos 1 e 2), na linha, aliás, do que já consta da norma do n.º 1 do artigo em anotação, relativamente à participação dos interessados na “gestão efetiva” da Administração, à margem de um procedimento específico. Num Estado de Direito democrático, baseado na dignidade da pessoa humana, os cidadãos não podem ser reduzidos a meros objetos ou destinatários passivos das decisões e demais atuações de uma Administração Pública pretensamente omnisciente e omnipotente. Logo, à semelhança dos procedimentos sancionatórios, em que os direitos de audiência e defesa constituem uma decorrência elementar do princípio da justiça, objeto de expressa consagração (artigos 32º, n.º 10, e 269.º, n.º 3), deve a lei que regula o procedimento administrativo geral prever o conteúdo do direito de participação dos cidadãos, que há de incluir pelo menos, a comunicação da intenção decisória da Administração e os respetivos fundamentos, assim como os mecanismos adequados a uma garantia efetiva dessa participação numa fase prévia à decisão e a previsão das consequências da sua violação sobre a decisão adotada a final. XXX - Não é claro se a norma em anotação consagra um direito fundamental à audiência prévia na generalidade dos procedimentos administrativos, e não apenas nos procedimentos sancionatórios. A jurisprudência tem-se pronunciado em sentido negativo. A doutrina encontra-se dividida entre as correntes que defendem a natureza jusfundamental do direito à audiência prévia, as correntes que a negam, sustentando que se trata de um direito de fonte legal, e ainda aqueles que a limitam apenas aos casos em que a audiência prévia se encontre funcionalmente conexa à proteção de bens jusfundamentais. Em termos práticos, a opção reflete-se na aplicação às decisões administrativas afetadas com preterição de audiência prévia da sanção estabelecida na lei para a violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais. […]». Já Mário Aroso de Almeida (Os Direitos Fundamentais dos Administrados após a Revisão Constitucional de 1989, p. 294, retirado de https://revistas.ucp.pt/index.php/direitoejustica/ article/view/10900/10522), por referência ao texto constitucional então em vigor, teceu as considerações que de seguida se reproduzem: «[…] No entanto, se o artigo 267º nº 4 não consagra um direito (dos administrados) de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, aponta para o reconhecimento à vertente individual da participação (e, assim, ao direito à informação) no procedimento administrativo um alcance mais vasto do que aquele que diretamente decorre do artigo 268º nº 1. Na verdade, ao nível do seu conteúdo mínimo essencial, a imposição contida no artigo 267º nº 4, exigindo que a confrontação dos interesses em jogo se faça em presença dos respetivos titulares, envolve: o dever de a própria Administração promover a participação no procedimento daqueles que, sem o terem iniciado, sejam titulares de direitos e interesses que possam ser afectados pela decisão final, quer dando-lhes conhecimento da existência do procedimento, quer auscultando a sua opinião em momento prévio à tomada da decisão; a possibilidade de outras pessoas virem espontaneamente a comparecer em defesa de interesses que possam ser afetados pela decisão. […]». 10. In casu, cumpre destacar, antes de tudo, que a norma em causa, em bom rigor, não diz exatamente respeito ao direito de participação dos administrados, mas antes, mais propriamente, ao incumprimento desse direito e às correspondentes repercussões legais, mormente, à possibilidade de esse incumprimento não ter, nas três situações aí previstas, qualquer consequência anulatória, mantendo-se válido e eficaz o ato administrativo (não sendo, pois, anulado). Por sua vez, é evidente que a não produção do efeito anulatório (que seria a normal consequência da preterição deste direito) está ligada, no que aqui releva, ao facto de, como quer que seja, o ato em causa não poder ser outro e não poder ter um conteúdo distinto, pelo que a sua anulação levaria apenas a que, após a verificação da sua invalidade, fosse praticado um novo ato administrativo com o mesmo exato conteúdo. Isto é, facilmente se constata que deriva da solução contida na norma em apreciação uma assinalável economia e celeridade em termos do andamento dos procedimentos administrativos, tratando-se de valores igualmente merecedores de tutela constitucional (e não só, uma vez que o próprio n.º 1 do artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia dispõe que «Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável»). Efetivamente, e de forma genérica, o n.º 5 do artigo 20.º da CRP consagra o direito a uma justiça célere e no seu n.º 4 fala-se no direito a uma decisão em prazo razoável, ambos corolários do direito a uma justiça efetiva (de acordo com o conhecido brocardo «justiça que tarda não é justiça»). Em sede administrativa, logo no n.º 1 do artigo 267.º da CRP se prescreve que «A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização». Já no n.º 5 do mesmo artigo se alude à «racionalização dos meios a utilizar pelos serviços». Igualmente, deve reter-se que no artigo 268.º da CRP é assinalado o direito de informação sobre o andamento dos processos (n.º 1) e a existência de um «prazo máximo de resposta por parte da Administração» (n.º 6), tudo isto refrações do princípio da boa administração. Posto isto, se é verdade que da aplicação da norma impugnada acaba por resultar, nas três situações nela previstas, a irrelevância prática da preterição do direito de participação dos administrados, certo é também que dessa não anulação decorre uma muito maior economia e celeridade procedimentais e até uma maior eficiência administrativa, uma vez que se permite o aproveitamento do ato administrativo (que, de todo o modo e como quer que fosse, se manteria sempre inalterado) e que o mesmo se mantenha válido e eficaz. Vale isto por dizer que, ponderados e harmonizados os direitos, bens e valores conflituantes, não se vê que a figura do aproveitamento do ato administrativo conduza a uma restrição desproporcionada do direito de audição prévia - havendo outras áreas do direito em que esse direito, ou até mesmo o direito ao contraditório, assume uma muito maior relevância, como sucede, paradigmaticamente, a nível do processo penal. E, diga-se, a verdade é que: i) o direito de audiência prévia continua sempre a aplicar-se e o seu incumprimento conduzirá, em regra, à invalidação do ato administrativo em cujo procedimento não tenha sido cumprido; ii) só em casos excecionais, previstos na lei, será possível o aproveitamento do ato, casos esses ligados, em particular (e no que aqui mais interessa), a situações em que o ato administrativo se manterá perfeitamente inalterado, pelo que a sua anulação só serviria para se obter a sua renovação com o mesmo conteúdo; iii) a anulação do ato administrativo seria sempre, nestes casos, um ato perfeitamente inútil, uma vez que só levaria à ulterior renovação do ato administrativo com idêntico conteúdo, prejudicando a celeridade e eficiência administrativas e conduzindo sempre, inelutavelmente, a igual resultado. Em suma, e citando Cadilha, «[…] A ideia que está subjacente às situações acabadas de referir e elencadas nas diversas alíneas do n.º 5 do artigo 163.º, é a de evitar que sejam tomadas decisões judiciais sem alcance real para o impugnante. O princípio do aproveitamento do ato administrativo surge assim justificado por razões de economia dos atos públicos e resulta da concordância prática entre o princípio da legalidade e o princípio da eficiência administrativa, que é, também em si, um valor constitucionalmente relevante (artigo 267.º, n.º 5), permitindo dar prevalência a este último quando não houver interesse relevante na anulação do ato […]» (cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., p. 16, itálico da relatora). 11. Em face de tudo o que foi dito, cabe concluir que a norma/interpretação normativa impugnada não se mostra constitucionalmente desconforme, uma vez que, embora através dela se opere uma restrição ao direito de participação dos administrados (rectius, se restrinjam as consequências da sua violação), essa restrição tem como propósito a prossecução de outras finalidades constitucionalmente relevantes e não se mostra desrespeitadora dos ‘limites dos limites' do artigo 18.º da CRP, designadamente do princípio da proporcionalidade. ” 24. Aliás, já anteriormente, no Acórdão n.º 594/2008, o Tribunal Constitucional, em apreciação das normas contidas nos artigos 100.º e 133.º, n.º 1, do CPA de 1991, tinha concluído que a audiência prévia não é elemento essencial do ato. Por isso a sua falta era - é - geradora de anulabilidade e não nulidade. 25. Diferentemente, no direito contraordenacional e no âmbito do procedimento disciplinar, essa exigência de audição prévia decorre da necessidade imperativa de assegurar ao arguido o direito de audiência e defesa, em concretização do princípio do processo justo e equitativo e dos princípios da proporcionalidade e da justiça, como decorre do parâmetro normativo que se extrai do artigo 32.º, n.º 10, e 266.º, n.º 2, da Constituição, em conjugação com o artigo 18.º do mesmo Texto Fundamental. 26. A nulidade pode impor-se quando a audiência assume a natureza de direito fundamental. É o caso da audiência e defesa em processos contraordenacionais e sancionatórios e em processos disciplinares. Porém, aí o fundamento não é o artigo 267.º, n.º 5, mas os artigos 32.º, n.º 10, e 266.º, n.º 2, da CRP, acabados de referir supra . 27. Perante este quadro referencial, e não se estando, no caso concreto dos autos, perante uma situação suscetível de se inscrever no âmbito sancionatório, não se poderá concluir pela violação do direito fundamental de participação dos administrados que decorre do artigo 267.º, n.º 5, da CRP - muito menos do seu núcleo essencial -, já que a decisão administrativa a adotar sempre teria, por força da lei (o previsto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 78.º do EA, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 137/2010 ), o mesmo conteúdo e, portanto, a preterição da audiência prévia não adquire força invalidante. Dito de outro modo, a mera omissão da audiência prévia prevista antes no artigo 100.º do CPA de 1991 e atualmente no artigo 121.º do CPC de 2015, suscetível de gerar o vício de anulabilidade, não tem como consequência imediata a invalidade do ato administrativo praticado. Como no caso sub judice não tem. 28. Razões que determinam a improcedência do recurso e a manutenção do acórdão recorrido, o qual concluiu que a anulação dos atos impugnados com fundamento em preterição do direito de audiência prévia, in casu , redundaria numa inutilidade, sem vantagem para os RECORRENTES, aplicando, assim, o princípio do aproveitamento do ato. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido. Custas pelos Recorrentes. Notifique. Anexa-se sumário ( artigo 663.º , n.º 7, do CPC ). Lisboa, 15 de outubro de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Cláudio Ramos Monteiro - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.