Quem foi o relator do acórdão 00667/05.3BEBRG?

O relator foi José Augusto Araújo Veloso, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00667/05.3BEBRG?

O acórdão foi proferido em 07 de dezembro de 2012.

00667/05.3BEBRG

Sumário

I. O processo de licenciamento industrial de um estabelecimento industrial do tipo 3 [carpintaria] tem como entidade coordenadora o Ministério da Economia [Direcção Regional do Norte] ao qual compete a coordenação plena do processo de licenciamento, de instalação ou de alteração e da exploração do estabelecimento industrial; II. O processo de alteração de licença de utilização do edifício destinado a armazém, onde se pretende ver a funcionar a carpintaria, a correr junto dos competentes serviços da respectiva autarquia, é um processo satélite do de licenciamento industrial; III. A certidão de autorização de localização a emitir pela CCDRN, no caso, mostra-se indispensável para obter a licença de instalação da unidade industrial. Por sua vez, esta última mostra-se indispensável para obter a alteração da licença de utilização; IV. Emitida a certidão de autorização de localização pela CCDRN, com condições, a verificação dessas condições, no terreno, deverá ser realizada pela entidade coordenadora [DREN] e não pela CCDRN.* *Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Relatório CA. …, Lda. - com sede na rua de …, freguesia de Cavalões, Vila Nova de Famalicão – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [TAF] - 13.06.2011 - que absolveu o Município de Vila Nova de Famalicão, o Ministério da Economia e da Inovação e AS. …, dos pedidos de anulação do despacho de 24.02.2005 do Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão [Dr. JP. …], e de condenação do MVNF a autorizar a alteração da licença de utilização do seu armazém para carpintaria - a sentença recorrida foi proferida no âmbito de AAE em que a ora recorrente demanda o réu MVNF, e os ora demais recorridos, como contra-interessados, pedindo ao TAF de Braga a anulação do despacho de 24.02.2005 do Vereador do pelouro, com competência delegada, Dr. JP. …, através do qual lhe foi indeferido requerimento de alteração da licença de utilização do seu prédio urbano, situado na rua de …, de armazém para carpintaria, e a condenação do réu a deferir-lhe esse pedido. Conclui assim as suas alegações: 1- Na petição inicial, invocou a autora, ora recorrente, o vício de erro nos pressupostos de facto do acto impugnado - que indeferiu o pedido para alteração da licença de utilização de armazém para carpintaria, do seu estabelecimento - propondo-se fazer prova dessa inexactidão, quanto à existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de madeiras a céu aberto [artigo 18, 2ª parte da petição inicial], com violação da invocada alínea a), do nº1, do artigo 24º do DL 555/99, de 16.12, para o que, desde logo, requereu a realização de uma perícia, com indicação do respectivo perito, nos termos do artigo 568º e 1.1 do CPC; 2- Porém, por despacho de 27.04.2007, o julgador a quo determinou o prosseguimento dos autos, notificando as partes para alegações; 3- A autora insurgiu-se contra esse despacho, dizendo que havia matéria controvertida, pelo que deveria o mesmo ser dado sem efeito, seguindo-se a prolação de despacho saneador e respectiva produção de prova; 4- Por despacho de 05.07.2007 foi entendido que o requerimento da autora consubstanciava a dedução de recurso de agravo que, por constituir uma decisão interlocutória, apenas poderia ser impugnado no recurso da decisão final, nos termos do artigo 142º, nº5, do CPTA; 5- Assim, o despacho de 27.04.2007, bem como o de 05.07.2007, são nulos por violação dos artigos 87º, nº1, alínea c), e 90º, nº1, ambos do CPTA, e como tal devem ser declarados, bem como os termos subsequentes do processo, em ordem à prolação do despacho saneador, com inclusão da base instrutória; 6- De qualquer modo, havendo insuficiência dos elementos de prova para fixar a solução jurídica do pleito, pode este tribunal superior, no âmbito dos seus poderes de cognição determinar a ampliação da matéria de facto, nos termos requeridos na petição inicial, ao abrigo do artigo 712º, nº4, do CPC [ex vi artigo 1º do CPTA], o que se requer [neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao CPTA, 2ª edição revista, 2007, páginas 521 e 545]; 7- Por outro lado, alegou a autora, na dita petição inicial, que o despacho impugnado enfermava do vício de incompetência, por falta de atribuições, pois só a DREN tinha atribuições e competência para verificar, mediante vistoria, se a laboração do estabelecimento da autora estava a ser realizada nas condições legalmente devidas; 8- Na verdade, o licenciamento da instalação ou laboração industrial era, então, disciplinado pelo DL nº69/2003, de 10.04, competindo à DREN a emissão da respectiva licença e verificação das respectivas condições laborais, mediante vistoria [ver Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04]; 9- Assim, a intervenção das câmaras, no âmbito do procedimento desse licenciamento, apenas se reportam às autorizações de localização no quadro dos instrumentos de ordenamento do território; 10- Neste caso, a autorização de localização foi emitida pela CCDRN, em 09.02.2004, condicionada a que da laboração do estabelecimento industrial [carpintaria] não resultasse qualquer tipo de poluição; 11- Mas, estando a localização desse estabelecimento apenas abrangido pelo PDM de Vila Nova de Famalicão, o acto da CCDRN é acto nulo e de nenhum efeito, por exceder as atribuições conferidas a esta entidade [artigo 133º, nº2, alínea b), do CPA], o que é, aliás, de conhecimento oficioso; 12- Ora, a requerida licença de utilização - alteração do destino do estabelecimento da autora de armazém para indústria de carpintaria – tem fins diferentes da autorização se localização: naquela estão em causa fins urbanísticos ligados ao edifício ou fracção autónoma [artigo 62º, nº2, do DL nº555/99, de 16.12, com a redacção da Lei nº60/2007, de 04.09] e nesta são fins de exploração do estabelecimento industrial, a verificar mediante vistoria [artigo 1º do DL nº69/2003, de 10.04, e artigo 16º do Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04]; 13- Enferma, assim, de manifesto erro, o segmento da sentença recorrida, no sentido de que, tendo sido a CCDRN a emitir a autorização de localização, condicionada à verificação de certos requisitos, teria de ser a mesma entidade a verificar a existência desses requisitos ou condicionantes, não podendo ser outra entidade a emitir o parecer que viabilizasse, ou não, a requerida localização; 14- Na verdade, sendo a decisão de localização nula por incompetência [absoluta] da CCDRN, o despacho impugnado, que com ela se conforma, sem a questionar, quanto à verificação dos referidos requisitos ou condicionantes, também assume a mesma natureza, tanto mais que é tomado num procedimento diferente, tendente unicamente à apreciação da referida licença de utilização; 15- Também errou a sentença recorrida quando julgou não verificada a violação do princípio do inquisitório na prolação do acto impugnado; 16- Não obstante a autora, no âmbito da audiência do interessado, ter dito que não correspondia à verdade que tivessem sido cumpridas as condições de autorização de localização, como a existência na laboração de ruídos, maus cheiros e depósitos a céu aberto e que tinha todo o interesse que não houvesse quaisquer dúvidas a esse respeito, colaborando na efectivação de uma vistoria a ordenar pela Câmara Municipal – embora estivesse a invadir a competência do Ministério da Economia - o município réu não ordenou qualquer vistoria e indeferiu a requerida licença de utilização, com fundamento numa visita ao local de dois técnicos da CCDRN, sem observância das formalidades dos artigos 94º a 97º do CPA, ou seja, sem qualquer intervenção da autora; 17- Nem se diga que a Administração tem um poder discricionário, sem limitações, na condução da investigação, uma vez que a real ocorrência dos pressupostos de facto configura um requisito da validade do acto administrativo, de natureza sempre vinculada, quer quando os pressupostos são vinculadamente individualizados na lei quer quando são de livre escolha do órgão administrativo [ver AC TCAS de 23.09.2010, Rº05063/09]; 18- Aliás, os próprios autores citados na sentença recorrida [M. Esteves de Oliveira e outros], em anotação ao artigo 56º do CPA, são claros no entendimento de que o princípio do inquisitório contempla duas dimensões: uma de cariz formal - ou ordenador - e outra de cariz material ou de conhecimento; e que nesta última dimensão há poderes [deveres] de a Administração deve proceder às investigações necessárias ou determinantes para a decisão, exigindo-se dela a descoberta e ponderação de todas as dimensões de interesses públicos e privados que liguem com a decisão a proferir sob pena de ilegalidade; 19- Assim, a discricionariedade está ligada à condução da instrução, mas não à procura, selecção e valoração dos factos relevantes, sob pena de haver deficit de instrução; 20- Ora, apesar da autora ter dito, e redito, que os factos da informação da CCDRN não eram exactos, implica manifesto deficit instrutório do procedimento, sem produção ou valoração dos interesses envolvidos, com o argumento de que não era possível do ponto de vista técnico acrescentar outra informação; 21- Ao abrigo do princípio pro actione devia, aliás, o município determinar que a instrução fosse completada a fim de dissipar as dúvidas existentes, não sendo verdadeira a afirmação contida na sentença recorrida de que a autora não tinha requerido a realização de qualquer vistoria, pois disse expressamente que aceitava a sua realização e colaborava na mesma, não obstante entender que a entidade competente para a sua realização ser a DREN; 22- Assim, o despacho impugnado violou, perante a manifesta deficiência instrutória do procedimento em causa, a invocada alínea a), do ponto 1, do artigo 24º do DL nº555/99, de 16.12, pelo que deve ser anulado; 23- Aliás, o réu não fez prova dos factos constantes da informação da CCDRN – e que são o pressuposto da sua actuação – com a alegação de que não era possível fazer essa verificação, não obstante as dúvidas havidas, susceptíveis de pronúncia de uma melhor avaliação, pelo que, nessa medida, violou o disposto no artigo 87º do CPA, em conjugação com o artigo 342º e seguintes do Código Civil; 24- Tendo o Presidente da CMVNF ordenado, por despacho de 21.03.2005, a realização de uma vistoria para 12.12.2005, ao estabelecimento da autora na qual a autora nomeou um perito e formulou quesitos tendo, tais factos, sido remetidos ao tribunal por requerimento de 28.03.2008, a fim de se saber qual o resultado dessa vistoria - que poderia conduzir à extinção da lide – deviam os mesmos ter sido incluídos na base instrutória como factos supervenientes, pelo que não o tendo sido, também por esta via, foi violado o artigo 86º do CPTA; 25- A sentença recorrida também errou ao considerar que o licenciamento do pedido de alteração de destino não poderia ser deferido, sob pena de violação dos artigos 53º e 54º do RPDMVNF; 26- Ora, os referidos artigos 53º e 54º apenas são o desenvolvimento do artigo 52º do mesmo RPDMVNF, do qual consta a definição dos espaços de aglomerado de tipo 3, em que a tipologia dominante é a habitação unifamiliar, mas que também prevê a existência de equipamento, comércio e serviços, embora apenas de carácter básico ou essencial, não se proibindo, pois, a função industrial; 27- É esse, de resto, o entendimento da CCDRN [despacho de 17.01.2005 do Vice Presidente da CCDRN - nº5 do Fundamento de Facto e documento nº6 da petição inicial], no qual se concluiu que o artigo 53º daquele Regulamento não inviabiliza outras funções [além das habitacionais], nomeadamente industriais e que, pela sua clareza aqui se dá por reproduzido; 28- Assim, a douta sentença recorrida violou por erro de interpretação e aplicação os invocados artigos 53º e 54º [em consonância com o artigo 52º], todos do RPDMVNF. Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, com todas as legais consequências. O Ministério da Economia e do Emprego [MEE], ora assim designado, apresentou contra-alegações que conclui assim: 1- No tocante aos despachos interlocutórios de 24.04.2007 e 05.07.2007, o que está em causa é que a recorrente não se conforma com a decisão do TAF que decidiu pela ausência de matéria controvertida, tendo prescindido da instrução; 2- A recorrente alega no pressuposto de haver factualidade controvertida, mas o TAF assim não o entendeu, e, por isso, determinou o prosseguimento do processo para a fase de alegações, tendo sido fixada na sentença a matéria de facto apurada para decidir, nos termos do nº2 do artigo 94º do CPTA; 3- Para o TAF não havia matéria controvertida, e não havia necessidade de elaborar a base instrutória; 4- Não é, nem poderá ser, o facto de a recorrente ter requerido a produção de prova pericial que confirma a existência de matéria controvertida; 5- Ao contrário, já os elementos disponíveis no Processo Administrativo, se manifestam, de forma evidente, aptos e suficientes para a tomada da decisão, sem necessidade de recurso a qualquer outro meio de prova; 6- Contrariamente ao que alega a recorrente, o despacho ora recorrido não violou o artigo 87º por omissão do despacho saneador, pois, conforme consta daquela disposição legal “1. Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator que profere despacho saneador quando…”; 7- Daqui decorre que o tribunal não está obrigado a proferir saneador, e que apenas o faz quando, e só quando, se verificarem as condições previstas nas alíneas a) a c) do nº1 do artigo 87º do CPTA; 8- Ora, como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha [in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista – 2007] o Tribunal “… Pode também considerar que não existem factos controvertidos necessitados de prova, abstendo-se, nesse caso, de efectuar a selecção da matéria de facto e remetendo o processo directamente para alegações, quando as partes delas não tenham prescindido”; 9- Foi precisamente o que sucedeu no caso aqui em crise, sendo assim evidente que o despacho recorrido não padece de qualquer vício, devendo, por isso, o mesmo manter-se na ordem jurídica; 10- Quanto à questão de fundo, não poderia ter sido outra a decisão do TAF, uma vez que o processo de licenciamento de instalação ou alteração do estabelecimento industrial está devidamente consagrado na lei, como de resto amplamente se demonstrou em sede de contestação; 11- Como ali se disse, compete ao aqui recorrido, através da Direcção -Regional de Economia do Norte [DREN] emitir licença de instalação industrial; 12- Nos termos do nº5 do artigo 12º do DL nº69/2003, de 10 de Abril, para que a DREN possa emitir a referida licença, tem de solicitar parecer a outras entidades com atribuições nas áreas do ambiente, saúde, higiene e segurança no trabalho que, neste caso, são a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional [CCDRN], a Inspecção-Geral do Trabalho [IGT], e a Autoridade de Saúde do Norte [ASN]; 13- De acordo com o nº7 do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04, em conjugação com o nº4 do artigo 12º do DL nº69/2003, de 10.04, o pedido de instalação do estabelecimento industrial, só se considera devidamente instruído com a junção da respectiva certidão de autorização de localização; 14- A CCDRN emitiu em 09.12.2004 certidão de autorização de localização CONDICIONADA ao cumprimento de toda a legislação ambiental, bem como, às condições que a autarquia viesse a impor para legalização da unidade industrial; 15- Contudo, a mesma CCDRN informou a DREN de que as condições por si impostas na autorização de localização não estavam a ser cumpridas, o que impediu a DREN de emitir a licença de exploração industrial; 16- Tendo em atenção o disposto nos diplomas atrás invocados – DL nº69/2033, de 10.04, e Decreto Regulamentar 8/2003, de 11.04 – e tendo em atenção que se trata de estabelecimento do tipo 3, não se compreende como pode a recorrente continuar a defender a posição constante das suas conclusões nº7, 9, 11, 13 e 14, porquanto resulta claramente do nº4 do artigo 12º do DL nº69/2003, em conjugação com o disposto no nº7 do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº8/2003, que a competência para emitir a autorização de localização, é da direcção regional do ambiente e do ordenamento do território [actualmente, CCDRN]; 17- Finalmente, tendo em atenção que todo o procedimento legalmente estipulado foi estritamente respeitado pelo ora recorrido, apenas podemos concluir que bem andou o TAF ao decidir como decidiu, até porque não poderia ser outra a conclusão, sob pena de, aí sim, a decisão recorrida enfermar do vício de violação de lei; 18- Não merece, pois, qualquer censura a sentença recorrida. Termina pedindo a confirmação do decidido pelo TAF. O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA]. De Facto São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida e com pertinência para a decisão da causa: 1- A autora é dona de um prédio urbano situado na rua de …, da freguesia de Cavalões, Vila Nova de Famalicão [inscrito na respectiva matriz sob o artigo 1043º e descrito na Conservatória do Registo Predial de VNF sob o nº593/510110603/A] do qual possui licença de utilização para armazém, emitida pela CMVNF; 2- Por requerimento de 12.10.2004, dirigido ao Presidente da CMVNF, a autora, em relação a esse prédio, requereu alteração da licença de utilização de armazém para carpintaria [folha 1 do PA]; 3- Pelo oficio número DSI - 14844 de 20.12.04, a Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia enviou à autora certidão de autorização de localização emitida em 09.12.2004, pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, aprovada por despacho de 02.12.2004 do Vice-Presidente dessa Comissão, pela qual, nos termos do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº8/03, de 11.04, era autorizada a localização do estabelecimento industrial, tipo 3, solicitada pela autora e destinado a fabricação de outras obras de madeira não especificadas condicionado a que da laboração não resulte qualquer tipo de poluição, ao cumprimento integral de toda legislação ambiental, nomeadamente quanto à qualidade do ar, água, ruído, etc. e ainda condicionada ao cumprimento integral do disposto no PDM e demais condicionantes que a Autarquia vier a impor para a legalização da unidade, tendo sido requerida a sua junção ao requerimento referido em 2) [folhas 39 a 42 do PA]; 4- Pelo ofício número 001439 de 21.01.2005 a referida Comissão de Coordenação comunicou ao Presidente da CMVNF que, por despacho de 17.01.05 do Vice-Presidente da CCDRN verificando-se que as condições em que a autorização de localização foi emitida não estão a ser cumpridas, nomeadamente a existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de materiais a céu aberto, situações que contrariam as disposições do P. D. Municipal, e não só, dever-se-á dar conhecimento dos factos ao Ministério da Economia [DREN], à Câmara Municipal para os efeitos entendidos como convenientes para a reposição da legalidade [folha 44 do PA]; 5- A este ofício foi anexada cópia da informação sobre a qual recaiu o despacho em causa [constante de folhas 45 a 48 do PA e que aqui se considera integralmente reproduzida]; 6- O referido despacho foi proferido perante reclamação do vizinho AS. …; 7- Pelo oficio nº1208, de 10.02.05, o Vereador do Pelouro de Urbanismo e Habitação da CMVNF, Dr. JP. …, comunicou à autora o projecto de decisão de indeferimento, face à informação técnica de 09.02.05 e de acordo com os fundamentos aí expressos, conforme cópia que anexou, pelo que deveria no prazo de 10 dias pronunciar-se [ver folhas 49 a 51 do PA que se consideram reproduzidas]; 8- A referida informação técnica face ao parecer da CCDRN - concluiu que: - O ruído produzido pela indústria é intenso; - A construção, onde está instalada a indústria não assegura as correctas e necessárias condições de insonorização; - No exterior, estão instalados anexos, destinados a câmara de pintura, sistemas destinados a ventilação e acumulação de poeiras e é feito depósito de madeiras a céu aberto; - A área de implantação, excede os 60% admissíveis para a área do lote e não existem lugares de estacionamento suficientes para satisfazer as necessidades; pelo que não estando a ser cumpridas as condicionantes impostas na autorização de localização, não deveria ser legalizada a alteração de destino pretendida, propondo-se o indeferimento da pretensão com base na alínea a) do ponto 1 do artigo 24º do DL nº555/99 de 16.12, com a actual redacção; 9- A autora pronunciou-se nos termos constantes de folha 52 do PA [que aqui se consideram reproduzidos]; 10- Pelo oficio nº1755, de 28.02.2005, foi comunicado à autora que por despacho de 24.02.2005 daquele Senhor Vereador, com competência delegada, Dr. JP. …, da CMVNF, tinha o pedido sido indeferido conforme fotocópia em anexo [folha 59 do PA]; 11- Foi anexada ao aludido ofício uma informação técnica [que se considera integralmente reproduzida] da qual consta que o índice de implantação do edifício é inferior ao limite imposto no PDM, cerca de 45%, pese embora prevendo a cedência de toda a área de estacionamento ao domínio público e que quanto aos outros aspectos da CCDR não era possível do ponto de vista técnico acrescentar outra informação relativa às questões de incompatibilidade de usos, pelo que sem prejuízo de uma melhor avaliação e tendo em conta as características do local e da pretensão seria de manter o indeferimento do pedido, comunicando-se tal facto à DREN [folha 55 do PA]; 12- Sobre a aludida informação técnica recaiu o despacho do Vereador em causa, de 24.02.2005 do seguinte teor: Indeferido o pedido de alteração do destino pelos motivos constantes da informação. Proceda-se em conformidade com os pontos 5 e 6 da informação, dando-se conhecimento da mesma à CCDR -Norte e à Direcção Regional de Economia do Norte. Nada mais foi considerado pertinente e provado. De Direito I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA. II. A autora desta acção especial pediu ao TAF que anulasse o despacho que lhe indeferiu requerimento de alteração da licença de utilização do prédio, referido no ponto 1 do provado, da finalidade de armazém para a de carpintaria, e a condenação do município réu no deferimento dessa sua pretensão. Em ordem a tal, alega ter sido violado o princípio do inquisitório, vertido nos artigos 56º e 87º do CPA, ter sido violado o artigo 24º, nº1 alínea a), do RJUE [Regime Jurídico da Edificação e da Urbanização - DL nº555/99, de 16.12, com a redacção então vigente], e ter sido violado, ainda, o artigo 16º do Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04 [teor da petição inicial - folhas 1 a 10 do suporte físico dos autos]. O TAF, por despacho de 27.04.2007 entendeu não haver matéria de facto controvertida e relevante para a decisão [folha185 do suporte físico dos autos], e, após alegações de direito, proferiu sentença que julgou a acção totalmente improcedente [folhas 339 a 348 do suporte físico dos autos]. A autora, ora como recorrente, discorda quer daquele despacho quer desta sentença, e imputa-lhes uma nulidade processual e erros de julgamento. Ao conhecimento dessa nulidade e erros de julgamento se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional. III. A ora recorrente entende, ao contrário do decidido no TAF, que o despacho impugnado viola o princípio do inquisitório, vertido nos artigos 56º e 87º do CPA, porque não ordenou, e devia ter ordenado, a realização de uma vistoria, nos termos dos artigos 94º a 97º do CPA, para verificação das condições legais do seu estabelecimento, a qual, aliás, foi solicitada na sua pronúncia em audiência prévia, pois através dessa diligência ela se propunha fazer prova da inexactidão dos factos invocados naquele despacho. E entende mais, ou seja, que o TAF deveria ter encarado esses factos como controvertidos, e abrir quanto a eles um período de produção de prova nos termos dos artigos 87º, nº1 alínea c), e 90º nº1, do CPTA. Porque o não fez, continua, foi omitida instrução que, no caso, a lei prescrevia, a qual, por ter óbvia influência no exame ou decisão da causa, acarreta uma nulidade que induz a anulação de todos os termos subsequentes do processo, incluindo a sentença proferida [artigo 201º do CPC ex vi 1º CPTA]. Além desse erro de julgamento, e desta nulidade processual, a recorrente entende, ao contrário do decidido no TAF, que o despacho impugnado, porque não apurou a verdade, acabou por indeferir a sua pretensão com base em pressupostos de facto errados, aplicando mal, por isso mesmo, o disposto no artigo 24º, nº1 alínea a), do RJUE, que o despacho impugnado está inquinado por vício de incompetência, por falta de atribuições da CCDRN [Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte] para vistoriar se o estabelecimento estava dentro das condições legais, pois que, a seu ver, essa competência pertence à DREN [Direcção Regional do Norte, do Ministério da Economia], e a sua violação acarreta a nulidade [artigo 133º, nº2 alínea b), do CPA]. Por último, entende a recorrente que o TAF errou, também, ao considerar que o deferimento da alteração da licença de utilização não podia ser concedido sob pena de sair violados os artigos 53º e 54º do RPDMVNF [Regulamento do Plano Director Municipal de Vila Nova de Famalicão, que foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº82/94, de 14.07.94, publicada no DR, I Série - B, nº215, de 16.09.94]. IV. O despacho impugnado, de 24.02.2005, que indeferiu à ora recorrente o pedido de alteração da licença de utilização da cave de um edifício destinado a armazém, terá de ser devidamente enquadrado. Nessa cave, pretende a recorrente explorar uma carpintaria, ou seja, estabelecimento industrial de tipo 3, para cuja instalação pediu à entidade coordenadora o respectivo licenciamento industrial, o qual passa pela obtenção de uma licença de instalação ou alteração, e, a final, após vistoria bem sucedida, pela concessão de licença de exploração [ver os artigos 9º a 14º do DL nº69/2003 de 10.04 (Lei do Licenciamento da Actividade Industrial – LAI), e DL nº8/2003 de 11.04 (Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial – RELAI. Ambos foram revogados pelo DL nº209/2008, de 29.10, que fixou o Regime de Exercício da Actividade Industrial]. No caso, a entidade coordenadora é a DREN, à qual compete, em representação do Ministério da Economia [a DREN é um serviço desconcentrado do ME] a coordenação plena do processo de licenciamento, de instalação ou de alteração e da exploração de um estabelecimento industrial [ver artigos 2º alínea j), e 11º nº1 da LAI, 3º nº1 da RELAI, e 1º, 2º, 3º, nº1 alínea a), e 4º, nº1 alínea a), do DL nº5/2004 de 06.01]. Esta coordenação plena do processo de licenciamento significa, além do mais, que a DREN é, no caso, a única entidade interlocutora do aí requerente: a entidade à qual ele deverá dirigir o seu pedido de licenciamento; a entidade com competência para solicitar parecer a outras entidades públicas e promover as diligências necessárias para sanar divergências entre elas; a entidade com competência para emitir a licença de instalação ou de alteração, que integra obrigatoriamente as condições e exigências impostas pelas entidades ouvidas; a entidade com competência para emitir, após a vistoria bem sucedida, a licença de exploração industrial; e, de resto, a entidade a quem os eventuais queixosos deverão dirigir as suas reclamações fundamentadas [artigos 9º, 12º, nº1 nº5 nº7 e nº8, 14º, nº1, 6º, nº1, da LAI, 5º, 11º, 12º e 19º do RELAI]. Tudo com o objectivo de fazer uma coordenação transversal, em ordem a assegurar a compatibilização da protecção do interesse colectivo com a prossecução dos interesses de natureza privada, traduzida tanto na salvaguarda da melhoria da qualidade de vida das populações, como na procura das melhores condições de desenvolvimento empresarial, para isso prevenindo os riscos e os inconvenientes resultantes da exploração dos estabelecimentos industriais, visando salvaguardar a saúde pública e dos trabalhadores, a segurança das pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho, a qualidade do ambiente e um correcto ordenamento do território, num quadro de desenvolvimento sustentável e de responsabilidade social das empresas [ver preâmbulo da LAI e seu artigo 1º]. No presente caso, porque situado em espaço de aglomerado tipo 3, o estabelecimento da ora recorrente estava sujeito a autorização de localização a emitir pela CCDRN, sendo que a certidão de autorização de localização é indispensável para poder ser emitida a licença de instalação ou alteração do estabelecimento industrial [ver os artigos 41º, nº1 alínea c), e 52º a 54º do RPDMVNF, 12º, nº4, da LAI, 4º, nº1 alínea b) nº7 e nº11, e 5º, nº4 alínea c), do RELAI, e, ainda, DL nº104/2003, de 23.05]. A par deste processo de licenciamento industrial, necessitava a ora recorrente de alterar, junto dos serviços da respectiva autarquia, a licença de utilização da cave em questão, que estava licenciada para armazém [artigo 4º, nº2 alínea e) do RJUE]. Esta alteração de utilização destina-se, como decorre da lei, a verificar a conformidade do uso pretendido com as normas legais e regulamentares aplicáveis, e a verificar a idoneidade do edifício ou fracção autónoma para esse pretendido fim, e deveria ser indeferida caso violasse plano director municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território […] ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis [artigo 62º, nº1, e 24º, nº1 alínea a), do RJUE]. Todavia, resulta claramente da lei, quanto à intercepção destes dois processos administrativos, que a emissão da licença de instalação ou de alteração do estabelecimento industrial, neste caso a emitir pela DREN, é prejudicial da emissão da licença de alteração de utilização da cave, a emitir pela autarquia. De facto, dispõe o artigo 13º nº2 da LAI que a licença ou autorização de utilização fica, todavia, dependente da apresentação, pelo industrial, de cópia da licença de instalação ou de alteração do estabelecimento. A LAI e o RELAI prevêem, no caso de haver reclamações relativas à instalação ou alteração do estabelecimento industrial, que a entidade coordenadora tome as providências necessárias, nomeadamente através de vistorias, para a sua análise e decisão, envolvendo ou consultando, sempre que tal se justifique, as entidades a quem cabe a salvaguarda dos direitos e interesses em causa. E prevê, ainda, que tais vistorias possam ser solicitadas à entidade coordenadora por qualquer entidade a quem caiba a salvaguarda dos interesses em causa [artigos 6º, nº1 nº3 e nº5 da LAI, e 15º, 16º e 17º, do RELAI]. E o próprio RELAI dispõe sobre a forma como a vistoria deverá, neste âmbito, ser processada: a realizar pela entidade coordenadora, acompanhada de entidades que emitiram parecer com condições, e, sendo necessário, de técnicos ou peritos tendo em vista a verificação dessas condições, ou sempre que a entidade coordenadora considere que a respectiva actividade industrial possa apresentar riscos para o ambiente, para a saúde pública ou para os trabalhadores; a data da sua realização deve ser comunicada ao industrial com a antecedência de pelo menos oito dias úteis; dela será lavrado auto, assinado por todos os intervenientes [ver artigos 15º e 16º do RELAI]. Convocado assim, desta forma sintética, o regime legal em que deverá ser enquadrado o despacho impugnado, passemos apreciar os erros de julgamento e a nulidade processual apontadas à sentença. V. O despacho impugnado, de 24.02.2005, indeferiu o pedido de alteração da licença de utilização da cave de armazém para carpintaria, e teve, segundo a matéria de facto provada, a seguinte génese: - No âmbito do processo de licenciamento industrial, a CCDRN emitiu a certidão de autorização de localização relativa à carpintaria da recorrente, indispensável para que pudesse vir a ser emitida a licença de instalação ou de alteração do estabelecimento industrial, mas fê-lo de forma condicionada: autorizou a localização do estabelecimento industrial, tipo 3, condicionada a que da laboração não resultasse qualquer tipo de poluição, ao cumprimento integral de toda legislação ambiental, nomeadamente quanto à qualidade do ar, água, ruído, etc. e ainda condicionada ao cumprimento integral do disposto no PDM e demais condicionantes que a autarquia vier a impor para a legalização da unidade; - Na sequência de reclamação de vizinhos, entrada na DREN, a CCDRN mandou que dois técnicos seus [a Arquitecta GS. … e o Dr. JC. …] procedessem à visita ao local para averiguar das condições de instalação e laboração da carpintaria; - Em consequência do constatado nessa visita ao local, o Vice-Presidente da CCDRN proferiu despacho do seguinte teor: verificando-se que as condições em que a autorização de localização foi emitida não estão a ser cumpridas, nomeadamente a existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de materiais a céu aberto, situações que contrariam as disposições do PDM, e não só, dever-se-á dar conhecimento dos factos à DREN e à Câmara Municipal, para os efeitos entendidos como convenientes para a reposição da legalidade; - Em 24.02.2005 foi proferida informação técnica pelos serviços da Câmara Municipal que, na parte aqui pertinente, considerou que quanto ao não cumprimento das condições em que a autorização de localização foi emitida, nomeadamente a existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de materiais a céu aberto, que contrariam as disposições do PDM «não é possível, do ponto de vista técnico, acrescentar outra informação relativamente às questões de incompatibilidade de usos. Assim, sem prejuízo de melhor avaliação, e tendo em conta as características do local e da pretensão, pensa-se que será de manter o indeferimento do pedido» [de alteração da licença de utilização]; - Nessa mesma data, pelo acto impugnado, foi indeferido o pedido de alteração do destino pelos motivos constantes da informação. Vejamos. À luz do regime legal que deixamos sintetizado supra, cremos que as condições impostas pela CCDRN na autorização de localização passaram, no âmbito do processo de licenciamento industrial em causa, a ser de aferição pela DREN. É a esta, como entidade coordenadora, que pertence, sempre que tal seja necessário, realizar diligências para verificar se estão cumpridas as condições legais indispensáveis para poder ser emitida licença de instalação ou alteração, mormente quando as dúvidas resultam de reclamação de particulares. Integra os fins de interesse colectivo a prosseguir pela DREN, e, portanto, integra o leque das suas atribuições, sindicar, no âmbito do licenciamento industrial, a verificação de condições que promovam um desenvolvimento sustentável, e, portanto, que não lesem a saúde pública, a segurança de pessoas e bens, qualidade do ambiente e o correcto ordenamento do território. Para verificar o cumprimento, ou não, das condições impostas na sua autorização de localização, face à reclamação deduzida, a CCDRN deveria ter solicitado à DREN, enquanto entidade coordenadora, que realizasse diligências nesse sentido, nomeadamente uma vistoria com a sua participação e devidamente comunicada ao ora recorrente. A CCDRN, ao enveredar por aferir ela própria, mediante visita ao local dos seus dois técnicos, da verificação ou não das condições por ela impostas, invadiu a esfera de atribuições da entidade coordenadora DREN, e, por via disso, o despacho do seu Vice-Presidente, que deu por não cumpridas as condições impostas, padece de nulidade, que é, como se sabe, de conhecimento oficioso, e não produz quaisquer efeitos jurídicos independentemente da sua declaração [artigo 133º, nº2 alínea b), e 134º, nº2, do CPA]. Assim, o despacho impugnado, que indeferiu o requerimento de alteração da licença de utilização da cave, fazendo-o essencialmente com base na não verificação daquelas condições, impostas e aferidas pela CCDRN, padece de erro nos pressupostos de facto, na medida em que se baseia em factos de aferição nula. Ou seja, dá como certos, e bons, pressupostos de facto que não o são, e ao indeferir, com base neles, o pedido de alteração de destino da dita cave, incorre também numa aplicação errada do artigo 24º, nº1 alínea a), do RJUE. À CMVNF não se impunha, naquela altura, como pretende a ora recorrente, ordenar a realização de uma vistoria para aferir a verdade do que lhe tinha sido comunicado pela CCDRN. Se o fizesse, cremos, teria incorrido na mesma nulidade da CCDRN, invadindo atribuições da DREN enquanto entidade coordenadora. Por tal motivo, temos de concluir pela não verificação de violação do princípio do inquisitório como defende a recorrente. Nem se impunha ao TAF a elaboração de uma base instrutória, para apurar a verificação de condições cuja aferição pertencia à DREN, como entidade coordenadora do processo de licenciamento industrial. Essa verificação, porque indispensável para a obtenção quer da licença de instalação do estabelecimento industrial, quer da obtenção da alteração da licença de utilização camarária, incumbia à entidade coordenadora, mediante realização de vistoria, nos termos do regime legal em causa, e com eventual participação da CCDRN, da CMVNF e do industrial ora recorrente. Na verdade, neste caso, o procedimento camarário de alteração de utilização transforma-se num procedimento satélite do de licenciamento industrial. E assim sendo, como cremos ser, não ocorreu qualquer omissão de acto, por parte do tribunal, que integre nulidade processual [201º, nº1, do CPC, ex vi 1º CPTA]. Por fim, e mal ou bem, certo é que o TAF considerou que o acto impugnado nunca poderia ser de deferimento do pedido de alteração da licença de utilização da cave do armazém, pois que a actividade industrial não é permitida nesse espaço pelo RPDMVNF [artigos 53º e 54º]. A recorrente não imputou nulidade à sentença recorrida, devido ao conhecimento, eventualmente excessivo, desta questão, mas tão só erro de julgamento de direito. Verdade é que o armazém da recorrente, cuja cave ela pretende destinar a carpintaria, ou seja, a indústria do tipo 3, se situa em espaço de aglomerado tipo 3, assim qualificado pelo RPDMVNF. E isto resulta, inequivocamente, da matéria de facto provada, e dos procedimentos administrativos apensos aos autos [dois PA’s]. O espaço de aglomerado tipo 3 constitui uma das catorze classes de uso do solo previstas no artigo 41º do RPDMVNF, entre as quais se incluem as que se destinam e as que permitem actividades industriais. O artigo 52º do RPDMVNF define assim os espaços de aglomerado tipo 3: Os espaços de aglomerado do tipo 3 caracterizam-se por possuírem malha urbana consolidada ou em consolidação e um nível de infra-estruturas geralmente reduzido, sendo a tipologia dominante, em regra, a habitação unifamiliar; verifica-se a existência de equipamentos, comércio e serviços, embora apenas de carácter básico ou essencial, com frequência não existindo definição de alinhamentos de construção. E quanto aos usos dominantes e respectiva tipologia dispõem os artigos 53º e 54º do RPDMVNF o seguinte: Estes espaços [aglomerado tipo 3] destinam-se preferencialmente à implantação da função habitacional e eventualmente de pequeno comércio de apoio [53º]. Nestes espaços será permitida a construção de habitação unifamiliar isolada, geminada ou em banda [54º nº1]. Em situações em que exista interesse em acentuar o carácter urbano do local, com recurso a eventual criação de espaços comerciais e espaços públicos, admite-se, excepcionalmente, que a edificação adquira carácter multifamiliar [54º nº2]. Ora, a letra destas normas não permite qualquer abertura, sequer, à possibilidade de instalação, em espaço de aglomerado de tipo 3, de unidade industrial de qualquer tipo [artigo 9º do CC]. Muito embora se pudesse questionar, como faz a recorrente, se a referência a equipamentos, feita no artigo 52º do RPDMVNF, também inclui unidades industriais, e cremos bem que não, o certo é que tal referência é feita em termos de definição de classe de solo, ou seja, é feita em termos de descrição daquilo que existe, e não do que pode, em termos regulamentares, vir a existir. Quanto ao que é permitido, em termos regulamentares, isso já consta dos artigos seguintes [53º e 54º] em que é prescrito um destino de ordem preferencial, a função habitacional, e um destino eventual, o pequeno comércio de apoio, sendo que essa função habitacional se pode traduzir, em termos tipológicos, na habitação unifamiliar isolada, geminada ou em banda, e, excepcionalmente, em edificação multifamiliar. Nada, como vemos, de destino industrial. Razão pela qual um acto administrativo que deferisse a alteração de utilização de fracção predial para a actividade industrial, nestas circunstâncias, seria nulo por violar normas do RPDMVNF [103º do DL nº380/99, de 22.09, alterado e republicado pelo DL nº310/2003, de 1012]. Deste jeito, e apesar de tudo, impõe-se manter o despacho ora impugnado, em nome do princípio do aproveitamento do acto, pois que, por não ser possível em face do disposto no RPDMVNF a instalação da industria pretendida pela ora recorrente, naquele espaço, surge como vinculado o indeferimento da alteração de utilização, e, assim, não se mostra útil a anulação do despacho impugnado. Neste último fôlego, há que dar razão à sentença do TAF, e, em conformidade, negar provimento ao recurso jurisdicional. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida. Custas pela recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E, nº1 alínea a), do CCJ. D.N. Porto, 07.12.2012 Ass. José Augusto Araújo Veloso Ass. João Beato Oliveira Sousa Ass. Fernanda Brandão

Sumário

II. O processo de alteração de licença de utilização do edifício destinado a armazém, onde se pretende ver a funcionar a carpintaria, a correr junto dos competentes serviços da respectiva autarquia, é um processo satélite do de licenciamento industrial;

III. A certidão de autorização de localização a emitir pela CCDRN, no caso, mostra-se indispensável para obter a licença de instalação da unidade industrial. Por sua vez, esta última mostra-se indispensável para obter a alteração da licença de utilização;

IV. Emitida a certidão de autorização de localização pela CCDRN, com condições, a verificação dessas condições, no terreno, deverá ser realizada pela entidade coordenadora [DREN] e não pela CCDRN.*

*Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

CA. …, Lda. - com sede na rua de …, freguesia de Cavalões, Vila Nova de Famalicão – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [TAF] - 13.06.2011 - que absolveu o Município de Vila Nova de Famalicão, o Ministério da Economia e da Inovação e AS. …, dos pedidos de anulação do despacho de 24.02.2005 do Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão [Dr. JP. …], e de condenação do MVNF a autorizar a alteração da licença de utilização do seu armazém para carpintaria - a sentença recorrida foi proferida no âmbito de AAE em que a ora recorrente demanda o réu MVNF, e os ora demais recorridos, como contra-interessados, pedindo ao TAF de Braga a anulação do despacho de 24.02.2005 do Vereador do pelouro, com competência delegada, Dr. JP. …, através do qual lhe foi indeferido requerimento de alteração da licença de utilização do seu prédio urbano, situado na rua de …, de armazém para carpintaria, e a condenação do réu a deferir-lhe esse pedido.

Conclui assim as suas alegações:

1- Na petição inicial, invocou a autora, ora recorrente, o vício de erro nos pressupostos de facto do acto impugnado - que indeferiu o pedido para alteração da licença de utilização de armazém para carpintaria, do seu estabelecimento - propondo-se fazer prova dessa inexactidão, quanto à existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de madeiras a céu aberto [artigo 18, 2ª parte da petição inicial], com violação da invocada alínea a), do nº1, do artigo 24º do DL 555/99, de 16.12, para o que, desde logo, requereu a realização de uma perícia, com indicação do respectivo perito, nos termos do artigo 568º e 1.1 do CPC;

2- Porém, por despacho de 27.04.2007, o julgador a quo determinou o prosseguimento dos autos, notificando as partes para alegações;

3- A autora insurgiu-se contra esse despacho, dizendo que havia matéria controvertida, pelo que deveria o mesmo ser dado sem efeito, seguindo-se a prolação de despacho saneador e respectiva produção de prova;

4- Por despacho de 05.07.2007 foi entendido que o requerimento da autora consubstanciava a dedução de recurso de agravo que, por constituir uma decisão interlocutória, apenas poderia ser impugnado no recurso da decisão final, nos termos do artigo 142º, nº5, do CPTA;

5- Assim, o despacho de 27.04.2007, bem como o de 05.07.2007, são nulos por violação dos artigos 87º, nº1, alínea c), e 90º, nº1, ambos do CPTA, e como tal devem ser declarados, bem como os termos subsequentes do processo, em ordem à prolação do despacho saneador, com inclusão da base instrutória;

6- De qualquer modo, havendo insuficiência dos elementos de prova para fixar a solução jurídica do pleito, pode este tribunal superior, no âmbito dos seus poderes de cognição determinar a ampliação da matéria de facto, nos termos requeridos na petição inicial, ao abrigo do artigo 712º, nº4, do CPC [ex vi artigo 1º do CPTA], o que se requer [neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao CPTA, 2ª edição revista, 2007, páginas 521 e 545];

7- Por outro lado, alegou a autora, na dita petição inicial, que o despacho impugnado enfermava do vício de incompetência, por falta de atribuições, pois só a DREN tinha atribuições e competência para verificar, mediante vistoria, se a laboração do estabelecimento da autora estava a ser realizada nas condições legalmente devidas;

8- Na verdade, o licenciamento da instalação ou laboração industrial era, então, disciplinado pelo DL nº69/2003, de 10.04, competindo à DREN a emissão da respectiva licença e verificação das respectivas condições laborais, mediante vistoria [ver Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04];

9- Assim, a intervenção das câmaras, no âmbito do procedimento desse licenciamento, apenas se reportam às autorizações de localização no quadro dos instrumentos de ordenamento do território;

10- Neste caso, a autorização de localização foi emitida pela CCDRN, em 09.02.2004, condicionada a que da laboração do estabelecimento industrial [carpintaria] não resultasse qualquer tipo de poluição;

11- Mas, estando a localização desse estabelecimento apenas abrangido pelo PDM de Vila Nova de Famalicão, o acto da CCDRN é acto nulo e de nenhum efeito, por exceder as atribuições conferidas a esta entidade [artigo 133º, nº2, alínea b), do CPA], o que é, aliás, de conhecimento oficioso;

12- Ora, a requerida licença de utilização - alteração do destino do estabelecimento da autora de armazém para indústria de carpintaria – tem fins diferentes da autorização se localização: naquela estão em causa fins urbanísticos ligados ao edifício ou fracção autónoma [artigo 62º, nº2, do DL nº555/99, de 16.12, com a redacção da Lei nº60/2007, de 04.09] e nesta são fins de exploração do estabelecimento industrial, a verificar mediante vistoria [artigo 1º do DL nº69/2003, de 10.04, e artigo 16º do Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04];

13- Enferma, assim, de manifesto erro, o segmento da sentença recorrida, no sentido de que, tendo sido a CCDRN a emitir a autorização de localização, condicionada à verificação de certos requisitos, teria de ser a mesma entidade a verificar a existência desses requisitos ou condicionantes, não podendo ser outra entidade a emitir o parecer que viabilizasse, ou não, a requerida localização;

14- Na verdade, sendo a decisão de localização nula por incompetência [absoluta] da CCDRN, o despacho impugnado, que com ela se conforma, sem a questionar, quanto à verificação dos referidos requisitos ou condicionantes, também assume a mesma natureza, tanto mais que é tomado num procedimento diferente, tendente unicamente à apreciação da referida licença de utilização;

15- Também errou a sentença recorrida quando julgou não verificada a violação do princípio do inquisitório na prolação do acto impugnado;

16- Não obstante a autora, no âmbito da audiência do interessado, ter dito que não correspondia à verdade que tivessem sido cumpridas as condições de autorização de localização, como a existência na laboração de ruídos, maus cheiros e depósitos a céu aberto e que tinha todo o interesse que não houvesse quaisquer dúvidas a esse respeito, colaborando na efectivação de uma vistoria a ordenar pela Câmara Municipal – embora estivesse a invadir a competência do Ministério da Economia - o município réu não ordenou qualquer vistoria e indeferiu a requerida licença de utilização, com fundamento numa visita ao local de dois técnicos da CCDRN, sem observância das formalidades dos artigos 94º a 97º do CPA, ou seja, sem qualquer intervenção da autora;

17- Nem se diga que a Administração tem um poder discricionário, sem limitações, na condução da investigação, uma vez que a real ocorrência dos pressupostos de facto configura um requisito da validade do acto administrativo, de natureza sempre vinculada, quer quando os pressupostos são vinculadamente individualizados na lei quer quando são de livre escolha do órgão administrativo [ver AC TCAS de 23.09.2010, Rº05063/09];

18- Aliás, os próprios autores citados na sentença recorrida [M. Esteves de Oliveira e outros], em anotação ao artigo 56º do CPA, são claros no entendimento de que o princípio do inquisitório contempla duas dimensões: uma de cariz formal - ou ordenador - e outra de cariz material ou de conhecimento; e que nesta última dimensão há poderes [deveres] de a Administração deve proceder às investigações necessárias ou determinantes para a decisão, exigindo-se dela a descoberta e ponderação de todas as dimensões de interesses públicos e privados que liguem com a decisão a proferir sob pena de ilegalidade;

19- Assim, a discricionariedade está ligada à condução da instrução, mas não à procura, selecção e valoração dos factos relevantes, sob pena de haver deficit de instrução;

20- Ora, apesar da autora ter dito, e redito, que os factos da informação da CCDRN não eram exactos, implica manifesto deficit instrutório do procedimento, sem produção ou valoração dos interesses envolvidos, com o argumento de que não era possível do ponto de vista técnico acrescentar outra informação;

21- Ao abrigo do princípio pro actione devia, aliás, o município determinar que a instrução fosse completada a fim de dissipar as dúvidas existentes, não sendo verdadeira a afirmação contida na sentença recorrida de que a autora não tinha requerido a realização de qualquer vistoria, pois disse expressamente que aceitava a sua realização e colaborava na mesma, não obstante entender que a entidade competente para a sua realização ser a DREN;

22- Assim, o despacho impugnado violou, perante a manifesta deficiência instrutória do procedimento em causa, a invocada alínea a), do ponto 1, do artigo 24º do DL nº555/99, de 16.12, pelo que deve ser anulado;

23- Aliás, o réu não fez prova dos factos constantes da informação da CCDRN – e que são o pressuposto da sua actuação – com a alegação de que não era possível fazer essa verificação, não obstante as dúvidas havidas, susceptíveis de pronúncia de uma melhor avaliação, pelo que, nessa medida, violou o disposto no artigo 87º do CPA, em conjugação com o artigo 342º e seguintes do Código Civil;

24- Tendo o Presidente da CMVNF ordenado, por despacho de 21.03.2005, a realização de uma vistoria para 12.12.2005, ao estabelecimento da autora na qual a autora nomeou um perito e formulou quesitos tendo, tais factos, sido remetidos ao tribunal por requerimento de 28.03.2008, a fim de se saber qual o resultado dessa vistoria - que poderia conduzir à extinção da lide – deviam os mesmos ter sido incluídos na base instrutória como factos supervenientes, pelo que não o tendo sido, também por esta via, foi violado o artigo 86º do CPTA;

25- A sentença recorrida também errou ao considerar que o licenciamento do pedido de alteração de destino não poderia ser deferido, sob pena de violação dos artigos 53º e 54º do RPDMVNF;

26- Ora, os referidos artigos 53º e 54º apenas são o desenvolvimento do artigo 52º do mesmo RPDMVNF, do qual consta a definição dos espaços de aglomerado de tipo 3, em que a tipologia dominante é a habitação unifamiliar, mas que também prevê a existência de equipamento, comércio e serviços, embora apenas de carácter básico ou essencial, não se proibindo, pois, a função industrial;

27- É esse, de resto, o entendimento da CCDRN [despacho de 17.01.2005 do Vice Presidente da CCDRN - nº5 do Fundamento de Facto e documento nº6 da petição inicial], no qual se concluiu que o artigo 53º daquele Regulamento não inviabiliza outras funções [além das habitacionais], nomeadamente industriais e que, pela sua clareza aqui se dá por reproduzido;

28- Assim, a douta sentença recorrida violou por erro de interpretação e aplicação os invocados artigos 53º e 54º [em consonância com o artigo 52º], todos do RPDMVNF.

Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, com todas as legais consequências.

O Ministério da Economia e do Emprego [MEE], ora assim designado, apresentou contra-alegações que conclui assim:

1- No tocante aos despachos interlocutórios de 24.04.2007 e 05.07.2007, o que está em causa é que a recorrente não se conforma com a decisão do TAF que decidiu pela ausência de matéria controvertida, tendo prescindido da instrução;

2- A recorrente alega no pressuposto de haver factualidade controvertida, mas o TAF assim não o entendeu, e, por isso, determinou o prosseguimento do processo para a fase de alegações, tendo sido fixada na sentença a matéria de facto apurada para decidir, nos termos do nº2 do artigo 94º do CPTA;

3- Para o TAF não havia matéria controvertida, e não havia necessidade de elaborar a base instrutória;

4- Não é, nem poderá ser, o facto de a recorrente ter requerido a produção de prova pericial que confirma a existência de matéria controvertida;

5- Ao contrário, já os elementos disponíveis no Processo Administrativo, se manifestam, de forma evidente, aptos e suficientes para a tomada da decisão, sem necessidade de recurso a qualquer outro meio de prova;

6- Contrariamente ao que alega a recorrente, o despacho ora recorrido não violou o artigo 87º por omissão do despacho saneador, pois, conforme consta daquela disposição legal “1. Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator que profere despacho saneador quando…”;

7- Daqui decorre que o tribunal não está obrigado a proferir saneador, e que apenas o faz quando, e só quando, se verificarem as condições previstas nas alíneas a) a c) do nº1 do artigo 87º do CPTA;

8- Ora, como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha [in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista – 2007] o Tribunal “… Pode também considerar que não existem factos controvertidos necessitados de prova, abstendo-se, nesse caso, de efectuar a selecção da matéria de facto e remetendo o processo directamente para alegações, quando as partes delas não tenham prescindido”;

9- Foi precisamente o que sucedeu no caso aqui em crise, sendo assim evidente que o despacho recorrido não padece de qualquer vício, devendo, por isso, o mesmo manter-se na ordem jurídica;

10- Quanto à questão de fundo, não poderia ter sido outra a decisão do TAF, uma vez que o processo de licenciamento de instalação ou alteração do estabelecimento industrial está devidamente consagrado na lei, como de resto amplamente se demonstrou em sede de contestação;

11- Como ali se disse, compete ao aqui recorrido, através da Direcção -Regional de Economia do Norte [DREN] emitir licença de instalação industrial;

12- Nos termos do nº5 do artigo 12º do DL nº69/2003, de 10 de Abril, para que a DREN possa emitir a referida licença, tem de solicitar parecer a outras entidades com atribuições nas áreas do ambiente, saúde, higiene e segurança no trabalho que, neste caso, são a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional [CCDRN], a Inspecção-Geral do Trabalho [IGT], e a Autoridade de Saúde do Norte [ASN];

13- De acordo com o nº7 do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04, em conjugação com o nº4 do artigo 12º do DL nº69/2003, de 10.04, o pedido de instalação do estabelecimento industrial, só se considera devidamente instruído com a junção da respectiva certidão de autorização de localização;

14- A CCDRN emitiu em 09.12.2004 certidão de autorização de localização CONDICIONADA ao cumprimento de toda a legislação ambiental, bem como, às condições que a autarquia viesse a impor para legalização da unidade industrial;

15- Contudo, a mesma CCDRN informou a DREN de que as condições por si impostas na autorização de localização não estavam a ser cumpridas, o que impediu a DREN de emitir a licença de exploração industrial;

16- Tendo em atenção o disposto nos diplomas atrás invocados – DL nº69/2033, de 10.04, e Decreto Regulamentar 8/2003, de 11.04 – e tendo em atenção que se trata de estabelecimento do tipo 3, não se compreende como pode a recorrente continuar a defender a posição constante das suas conclusões nº7, 9, 11, 13 e 14, porquanto resulta claramente do nº4 do artigo 12º do DL nº69/2003, em conjugação com o disposto no nº7 do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº8/2003, que a competência para emitir a autorização de localização, é da direcção regional do ambiente e do ordenamento do território [actualmente, CCDRN];

17- Finalmente, tendo em atenção que todo o procedimento legalmente estipulado foi estritamente respeitado pelo ora recorrido, apenas podemos concluir que bem andou o TAF ao decidir como decidiu, até porque não poderia ser outra a conclusão, sob pena de, aí sim, a decisão recorrida enfermar do vício de violação de lei;

18- Não merece, pois, qualquer censura a sentença recorrida.

Termina pedindo a confirmação do decidido pelo TAF.

O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].

De Facto

São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida e com pertinência para a decisão da causa:

1- A autora é dona de um prédio urbano situado na rua de …, da freguesia de Cavalões, Vila Nova de Famalicão [inscrito na respectiva matriz sob o artigo 1043º e descrito na Conservatória do Registo Predial de VNF sob o nº593/510110603/A] do qual possui licença de utilização para armazém, emitida pela CMVNF;

2- Por requerimento de 12.10.2004, dirigido ao Presidente da CMVNF, a autora, em relação a esse prédio, requereu alteração da licença de utilização de armazém para carpintaria [folha 1 do PA];

3- Pelo oficio número DSI - 14844 de 20.12.04, a Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia enviou à autora certidão de autorização de localização emitida em 09.12.2004, pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, aprovada por despacho de 02.12.2004 do Vice-Presidente dessa Comissão, pela qual, nos termos do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº8/03, de 11.04, era autorizada a localização do estabelecimento industrial, tipo 3, solicitada pela autora e destinado a fabricação de outras obras de madeira não especificadas condicionado a que da laboração não resulte qualquer tipo de poluição, ao cumprimento integral de toda legislação ambiental, nomeadamente quanto à qualidade do ar, água, ruído, etc. e ainda condicionada ao cumprimento integral do disposto no PDM e demais condicionantes que a Autarquia vier a impor para a legalização da unidade, tendo sido requerida a sua junção ao requerimento referido em 2) [folhas 39 a 42 do PA];

4- Pelo ofício número 001439 de 21.01.2005 a referida Comissão de Coordenação comunicou ao Presidente da CMVNF que, por despacho de 17.01.05 do Vice-Presidente da CCDRN verificando-se que as condições em que a autorização de localização foi emitida não estão a ser cumpridas, nomeadamente a existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de materiais a céu aberto, situações que contrariam as disposições do P. D. Municipal, e não só, dever-se-á dar conhecimento dos factos ao Ministério da Economia [DREN], à Câmara Municipal para os efeitos entendidos como convenientes para a reposição da legalidade [folha 44 do PA];

5- A este ofício foi anexada cópia da informação sobre a qual recaiu o despacho em causa [constante de folhas 45 a 48 do PA e que aqui se considera integralmente reproduzida];

6- O referido despacho foi proferido perante reclamação do vizinho AS. …;

7- Pelo oficio nº1208, de 10.02.05, o Vereador do Pelouro de Urbanismo e Habitação da CMVNF, Dr. JP. …, comunicou à autora o projecto de decisão de indeferimento, face à informação técnica de 09.02.05 e de acordo com os fundamentos aí expressos, conforme cópia que anexou, pelo que deveria no prazo de 10 dias pronunciar-se [ver folhas 49 a 51 do PA que se consideram reproduzidas];

8- A referida informação técnica face ao parecer da CCDRN - concluiu que: - O ruído produzido pela indústria é intenso; - A construção, onde está instalada a indústria não assegura as correctas e necessárias condições de insonorização; - No exterior, estão instalados anexos, destinados a câmara de pintura, sistemas destinados a ventilação e acumulação de poeiras e é feito depósito de madeiras a céu aberto; - A área de implantação, excede os 60% admissíveis para a área do lote e não existem lugares de estacionamento suficientes para satisfazer as necessidades; pelo que não estando a ser cumpridas as condicionantes impostas na autorização de localização, não deveria ser legalizada a alteração de destino pretendida, propondo-se o indeferimento da pretensão com base na alínea a) do ponto 1 do artigo 24º do DL nº555/99 de 16.12, com a actual redacção;

9- A autora pronunciou-se nos termos constantes de folha 52 do PA [que aqui se consideram reproduzidos];

10- Pelo oficio nº1755, de 28.02.2005, foi comunicado à autora que por despacho de 24.02.2005 daquele Senhor Vereador, com competência delegada, Dr. JP. …, da CMVNF, tinha o pedido sido indeferido conforme fotocópia em anexo [folha 59 do PA];

11- Foi anexada ao aludido ofício uma informação técnica [que se considera integralmente reproduzida] da qual consta que o índice de implantação do edifício é inferior ao limite imposto no PDM, cerca de 45%, pese embora prevendo a cedência de toda a área de estacionamento ao domínio público e que quanto aos outros aspectos da CCDR não era possível do ponto de vista técnico acrescentar outra informação relativa às questões de incompatibilidade de usos, pelo que sem prejuízo de uma melhor avaliação e tendo em conta as características do local e da pretensão seria de manter o indeferimento do pedido, comunicando-se tal facto à DREN [folha 55 do PA];

12- Sobre a aludida informação técnica recaiu o despacho do Vereador em causa, de 24.02.2005 do seguinte teor: Indeferido o pedido de alteração do destino pelos motivos constantes da informação. Proceda-se em conformidade com os pontos 5 e 6 da informação, dando-se conhecimento da mesma à CCDR -Norte e à Direcção Regional de Economia do Norte.

Nada mais foi considerado pertinente e provado.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.

II. A autora desta acção especial pediu ao TAF que anulasse o despacho que lhe indeferiu requerimento de alteração da licença de utilização do prédio, referido no ponto 1 do provado, da finalidade de armazém para a de carpintaria, e a condenação do município réu no deferimento dessa sua pretensão.

Em ordem a tal, alega ter sido violado o princípio do inquisitório, vertido nos artigos 56º e 87º do CPA, ter sido violado o artigo 24º, nº1 alínea a), do RJUE [Regime Jurídico da Edificação e da Urbanização - DL nº555/99, de 16.12, com a redacção então vigente], e ter sido violado, ainda, o artigo 16º do Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11.04 [teor da petição inicial - folhas 1 a 10 do suporte físico dos autos].

O TAF, por despacho de 27.04.2007 entendeu não haver matéria de facto controvertida e relevante para a decisão [folha185 do suporte físico dos autos], e, após alegações de direito, proferiu sentença que julgou a acção totalmente improcedente [folhas 339 a 348 do suporte físico dos autos].

A autora, ora como recorrente, discorda quer daquele despacho quer desta sentença, e imputa-lhes uma nulidade processual e erros de julgamento.

Ao conhecimento dessa nulidade e erros de julgamento se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.

III. A ora recorrente entende, ao contrário do decidido no TAF, que o despacho impugnado viola o princípio do inquisitório, vertido nos artigos 56º e 87º do CPA, porque não ordenou, e devia ter ordenado, a realização de uma vistoria, nos termos dos artigos 94º a 97º do CPA, para verificação das condições legais do seu estabelecimento, a qual, aliás, foi solicitada na sua pronúncia em audiência prévia, pois através dessa diligência ela se propunha fazer prova da inexactidão dos factos invocados naquele despacho.

E entende mais, ou seja, que o TAF deveria ter encarado esses factos como controvertidos, e abrir quanto a eles um período de produção de prova nos termos dos artigos 87º, nº1 alínea c), e 90º nº1, do CPTA.

Porque o não fez, continua, foi omitida instrução que, no caso, a lei prescrevia, a qual, por ter óbvia influência no exame ou decisão da causa, acarreta uma nulidade que induz a anulação de todos os termos subsequentes do processo, incluindo a sentença proferida [artigo 201º do CPC ex vi 1º CPTA].

Além desse erro de julgamento, e desta nulidade processual, a recorrente entende, ao contrário do decidido no TAF, que o despacho impugnado, porque não apurou a verdade, acabou por indeferir a sua pretensão com base em pressupostos de facto errados, aplicando mal, por isso mesmo, o disposto no artigo 24º, nº1 alínea a), do RJUE, que o despacho impugnado está inquinado por vício de incompetência, por falta de atribuições da CCDRN [Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte] para vistoriar se o estabelecimento estava dentro das condições legais, pois que, a seu ver, essa competência pertence à DREN [Direcção Regional do Norte, do Ministério da Economia], e a sua violação acarreta a nulidade [artigo 133º, nº2 alínea b), do CPA].

Por último, entende a recorrente que o TAF errou, também, ao considerar que o deferimento da alteração da licença de utilização não podia ser concedido sob pena de sair violados os artigos 53º e 54º do RPDMVNF [Regulamento do Plano Director Municipal de Vila Nova de Famalicão, que foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº82/94, de 14.07.94, publicada no DR, I Série - B, nº215, de 16.09.94].

IV. O despacho impugnado, de 24.02.2005, que indeferiu à ora recorrente o pedido de alteração da licença de utilização da cave de um edifício destinado a armazém, terá de ser devidamente enquadrado.

Nessa cave, pretende a recorrente explorar uma carpintaria, ou seja, estabelecimento industrial de tipo 3, para cuja instalação pediu à entidade coordenadora o respectivo licenciamento industrial, o qual passa pela obtenção de uma licença de instalação ou alteração, e, a final, após vistoria bem sucedida, pela concessão de licença de exploração [ver os artigos 9º a 14º do DL nº69/2003 de 10.04 (Lei do Licenciamento da Actividade Industrial – LAI), e DL nº8/2003 de 11.04 (Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial – RELAI. Ambos foram revogados pelo DL nº209/2008, de 29.10, que fixou o Regime de Exercício da Actividade Industrial].

No caso, a entidade coordenadora é a DREN, à qual compete, em representação do Ministério da Economia [a DREN é um serviço desconcentrado do ME] a coordenação plena do processo de licenciamento, de instalação ou de alteração e da exploração de um estabelecimento industrial [ver artigos 2º alínea j), e 11º nº1 da LAI, 3º nº1 da RELAI, e 1º, 2º, 3º, nº1 alínea a), e 4º, nº1 alínea a), do DL nº5/2004 de 06.01].

Esta coordenação plena do processo de licenciamento significa, além do mais, que a DREN é, no caso, a única entidade interlocutora do aí requerente: a entidade à qual ele deverá dirigir o seu pedido de licenciamento; a entidade com competência para solicitar parecer a outras entidades públicas e promover as diligências necessárias para sanar divergências entre elas; a entidade com competência para emitir a licença de instalação ou de alteração, que integra obrigatoriamente as condições e exigências impostas pelas entidades ouvidas; a entidade com competência para emitir, após a vistoria bem sucedida, a licença de exploração industrial; e, de resto, a entidade a quem os eventuais queixosos deverão dirigir as suas reclamações fundamentadas [artigos 9º, 12º, nº1 nº5 nº7 e nº8, 14º, nº1, 6º, nº1, da LAI, 5º, 11º, 12º e 19º do RELAI].

Tudo com o objectivo de fazer uma coordenação transversal, em ordem a assegurar a compatibilização da protecção do interesse colectivo com a prossecução dos interesses de natureza privada, traduzida tanto na salvaguarda da melhoria da qualidade de vida das populações, como na procura das melhores condições de desenvolvimento empresarial, para isso prevenindo os riscos e os inconvenientes resultantes da exploração dos estabelecimentos industriais, visando salvaguardar a saúde pública e dos trabalhadores, a segurança das pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho, a qualidade do ambiente e um correcto ordenamento do território, num quadro de desenvolvimento sustentável e de responsabilidade social das empresas [ver preâmbulo da LAI e seu artigo 1º].

No presente caso, porque situado em espaço de aglomerado tipo 3, o estabelecimento da ora recorrente estava sujeito a autorização de localização a emitir pela CCDRN, sendo que a certidão de autorização de localização é indispensável para poder ser emitida a licença de instalação ou alteração do estabelecimento industrial [ver os artigos 41º, nº1 alínea c), e 52º a 54º do RPDMVNF, 12º, nº4, da LAI, 4º, nº1 alínea b) nº7 e nº11, e 5º, nº4 alínea c), do RELAI, e, ainda, DL nº104/2003, de 23.05].

A par deste processo de licenciamento industrial, necessitava a ora recorrente de alterar, junto dos serviços da respectiva autarquia, a licença de utilização da cave em questão, que estava licenciada para armazém [artigo 4º, nº2 alínea e) do RJUE]. Esta alteração de utilização destina-se, como decorre da lei, a verificar a conformidade do uso pretendido com as normas legais e regulamentares aplicáveis, e a verificar a idoneidade do edifício ou fracção autónoma para esse pretendido fim, e deveria ser indeferida caso violasse plano director municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território […] ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis [artigo 62º, nº1, e 24º, nº1 alínea a), do RJUE].

Todavia, resulta claramente da lei, quanto à intercepção destes dois processos administrativos, que a emissão da licença de instalação ou de alteração do estabelecimento industrial, neste caso a emitir pela DREN, é prejudicial da emissão da licença de alteração de utilização da cave, a emitir pela autarquia. De facto, dispõe o artigo 13º nº2 da LAI que a licença ou autorização de utilização fica, todavia, dependente da apresentação, pelo industrial, de cópia da licença de instalação ou de alteração do estabelecimento.

A LAI e o RELAI prevêem, no caso de haver reclamações relativas à instalação ou alteração do estabelecimento industrial, que a entidade coordenadora tome as providências necessárias, nomeadamente através de vistorias, para a sua análise e decisão, envolvendo ou consultando, sempre que tal se justifique, as entidades a quem cabe a salvaguarda dos direitos e interesses em causa. E prevê, ainda, que tais vistorias possam ser solicitadas à entidade coordenadora por qualquer entidade a quem caiba a salvaguarda dos interesses em causa [artigos 6º, nº1 nº3 e nº5 da LAI, e 15º, 16º e 17º, do RELAI].

E o próprio RELAI dispõe sobre a forma como a vistoria deverá, neste âmbito, ser processada: a realizar pela entidade coordenadora, acompanhada de entidades que emitiram parecer com condições, e, sendo necessário, de técnicos ou peritos tendo em vista a verificação dessas condições, ou sempre que a entidade coordenadora considere que a respectiva actividade industrial possa apresentar riscos para o ambiente, para a saúde pública ou para os trabalhadores; a data da sua realização deve ser comunicada ao industrial com a antecedência de pelo menos oito dias úteis; dela será lavrado auto, assinado por todos os intervenientes [ver artigos 15º e 16º do RELAI].

Convocado assim, desta forma sintética, o regime legal em que deverá ser enquadrado o despacho impugnado, passemos apreciar os erros de julgamento e a nulidade processual apontadas à sentença.

V. O despacho impugnado, de 24.02.2005, indeferiu o pedido de alteração da licença de utilização da cave de armazém para carpintaria, e teve, segundo a matéria de facto provada, a seguinte génese:

- No âmbito do processo de licenciamento industrial, a CCDRN emitiu a certidão de autorização de localização relativa à carpintaria da recorrente, indispensável para que pudesse vir a ser emitida a licença de instalação ou de alteração do estabelecimento industrial, mas fê-lo de forma condicionada: autorizou a localização do estabelecimento industrial, tipo 3, condicionada a que da laboração não resultasse qualquer tipo de poluição, ao cumprimento integral de toda legislação ambiental, nomeadamente quanto à qualidade do ar, água, ruído, etc. e ainda condicionada ao cumprimento integral do disposto no PDM e demais condicionantes que a autarquia vier a impor para a legalização da unidade;

- Na sequência de reclamação de vizinhos, entrada na DREN, a CCDRN mandou que dois técnicos seus [a Arquitecta GS. … e o Dr. JC. …] procedessem à visita ao local para averiguar das condições de instalação e laboração da carpintaria;

- Em consequência do constatado nessa visita ao local, o Vice-Presidente da CCDRN proferiu despacho do seguinte teor: verificando-se que as condições em que a autorização de localização foi emitida não estão a ser cumpridas, nomeadamente a existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de materiais a céu aberto, situações que contrariam as disposições do PDM, e não só, dever-se-á dar conhecimento dos factos à DREN e à Câmara Municipal, para os efeitos entendidos como convenientes para a reposição da legalidade;

- Em 24.02.2005 foi proferida informação técnica pelos serviços da Câmara Municipal que, na parte aqui pertinente, considerou que quanto ao não cumprimento das condições em que a autorização de localização foi emitida, nomeadamente a existência de ruídos, maus cheiros e depósitos de materiais a céu aberto, que contrariam as disposições do PDM «não é possível, do ponto de vista técnico, acrescentar outra informação relativamente às questões de incompatibilidade de usos. Assim, sem prejuízo de melhor avaliação, e tendo em conta as características do local e da pretensão, pensa-se que será de manter o indeferimento do pedido» [de alteração da licença de utilização];

- Nessa mesma data, pelo acto impugnado, foi indeferido o pedido de alteração do destino pelos motivos constantes da informação.

Vejamos.

À luz do regime legal que deixamos sintetizado supra, cremos que as condições impostas pela CCDRN na autorização de localização passaram, no âmbito do processo de licenciamento industrial em causa, a ser de aferição pela DREN. É a esta, como entidade coordenadora, que pertence, sempre que tal seja necessário, realizar diligências para verificar se estão cumpridas as condições legais indispensáveis para poder ser emitida licença de instalação ou alteração, mormente quando as dúvidas resultam de reclamação de particulares.

Integra os fins de interesse colectivo a prosseguir pela DREN, e, portanto, integra o leque das suas atribuições, sindicar, no âmbito do licenciamento industrial, a verificação de condições que promovam um desenvolvimento sustentável, e, portanto, que não lesem a saúde pública, a segurança de pessoas e bens, qualidade do ambiente e o correcto ordenamento do território.

Para verificar o cumprimento, ou não, das condições impostas na sua autorização de localização, face à reclamação deduzida, a CCDRN deveria ter solicitado à DREN, enquanto entidade coordenadora, que realizasse diligências nesse sentido, nomeadamente uma vistoria com a sua participação e devidamente comunicada ao ora recorrente.

A CCDRN, ao enveredar por aferir ela própria, mediante visita ao local dos seus dois técnicos, da verificação ou não das condições por ela impostas, invadiu a esfera de atribuições da entidade coordenadora DREN, e, por via disso, o despacho do seu Vice-Presidente, que deu por não cumpridas as condições impostas, padece de nulidade, que é, como se sabe, de conhecimento oficioso, e não produz quaisquer efeitos jurídicos independentemente da sua declaração [artigo 133º, nº2 alínea b), e 134º, nº2, do CPA].

Assim, o despacho impugnado, que indeferiu o requerimento de alteração da licença de utilização da cave, fazendo-o essencialmente com base na não verificação daquelas condições, impostas e aferidas pela CCDRN, padece de erro nos pressupostos de facto, na medida em que se baseia em factos de aferição nula. Ou seja, dá como certos, e bons, pressupostos de facto que não o são, e ao indeferir, com base neles, o pedido de alteração de destino da dita cave, incorre também numa aplicação errada do artigo 24º, nº1 alínea a), do RJUE.

À CMVNF não se impunha, naquela altura, como pretende a ora recorrente, ordenar a realização de uma vistoria para aferir a verdade do que lhe tinha sido comunicado pela CCDRN. Se o fizesse, cremos, teria incorrido na mesma nulidade da CCDRN, invadindo atribuições da DREN enquanto entidade coordenadora. Por tal motivo, temos de concluir pela não verificação de violação do princípio do inquisitório como defende a recorrente.

Nem se impunha ao TAF a elaboração de uma base instrutória, para apurar a verificação de condições cuja aferição pertencia à DREN, como entidade coordenadora do processo de licenciamento industrial.

Essa verificação, porque indispensável para a obtenção quer da licença de instalação do estabelecimento industrial, quer da obtenção da alteração da licença de utilização camarária, incumbia à entidade coordenadora, mediante realização de vistoria, nos termos do regime legal em causa, e com eventual participação da CCDRN, da CMVNF e do industrial ora recorrente. Na verdade, neste caso, o procedimento camarário de alteração de utilização transforma-se num procedimento satélite do de licenciamento industrial.

E assim sendo, como cremos ser, não ocorreu qualquer omissão de acto, por parte do tribunal, que integre nulidade processual [201º, nº1, do CPC, ex vi 1º CPTA].

Por fim, e mal ou bem, certo é que o TAF considerou que o acto impugnado nunca poderia ser de deferimento do pedido de alteração da licença de utilização da cave do armazém, pois que a actividade industrial não é permitida nesse espaço pelo RPDMVNF [artigos 53º e 54º].

A recorrente não imputou nulidade à sentença recorrida, devido ao conhecimento, eventualmente excessivo, desta questão, mas tão só erro de julgamento de direito.

Verdade é que o armazém da recorrente, cuja cave ela pretende destinar a carpintaria, ou seja, a indústria do tipo 3, se situa em espaço de aglomerado tipo 3, assim qualificado pelo RPDMVNF. E isto resulta, inequivocamente, da matéria de facto provada, e dos procedimentos administrativos apensos aos autos [dois PA’s].

O espaço de aglomerado tipo 3 constitui uma das catorze classes de uso do solo previstas no artigo 41º do RPDMVNF, entre as quais se incluem as que se destinam e as que permitem actividades industriais.

O artigo 52º do RPDMVNF define assim os espaços de aglomerado tipo 3:

Os espaços de aglomerado do tipo 3 caracterizam-se por possuírem malha urbana consolidada ou em consolidação e um nível de infra-estruturas geralmente reduzido, sendo a tipologia dominante, em regra, a habitação unifamiliar; verifica-se a existência de equipamentos, comércio e serviços, embora apenas de carácter básico ou essencial, com frequência não existindo definição de alinhamentos de construção.

E quanto aos usos dominantes e respectiva tipologia dispõem os artigos 53º e 54º do RPDMVNF o seguinte:

Estes espaços [aglomerado tipo 3] destinam-se preferencialmente à implantação da função habitacional e eventualmente de pequeno comércio de apoio [53º].

Nestes espaços será permitida a construção de habitação unifamiliar isolada, geminada ou em banda [54º nº1]. Em situações em que exista interesse em acentuar o carácter urbano do local, com recurso a eventual criação de espaços comerciais e espaços públicos, admite-se, excepcionalmente, que a edificação adquira carácter multifamiliar [54º nº2].

Ora, a letra destas normas não permite qualquer abertura, sequer, à possibilidade de instalação, em espaço de aglomerado de tipo 3, de unidade industrial de qualquer tipo [artigo 9º do CC].

Muito embora se pudesse questionar, como faz a recorrente, se a referência a equipamentos, feita no artigo 52º do RPDMVNF, também inclui unidades industriais, e cremos bem que não, o certo é que tal referência é feita em termos de definição de classe de solo, ou seja, é feita em termos de descrição daquilo que existe, e não do que pode, em termos regulamentares, vir a existir.

Quanto ao que é permitido, em termos regulamentares, isso já consta dos artigos seguintes [53º e 54º] em que é prescrito um destino de ordem preferencial, a função habitacional, e um destino eventual, o pequeno comércio de apoio, sendo que essa função habitacional se pode traduzir, em termos tipológicos, na habitação unifamiliar isolada, geminada ou em banda, e, excepcionalmente, em edificação multifamiliar.

Nada, como vemos, de destino industrial. Razão pela qual um acto administrativo que deferisse a alteração de utilização de fracção predial para a actividade industrial, nestas circunstâncias, seria nulo por violar normas do RPDMVNF [103º do DL nº380/99, de 22.09, alterado e republicado pelo DL nº310/2003, de 1012].

Deste jeito, e apesar de tudo, impõe-se manter o despacho ora impugnado, em nome do princípio do aproveitamento do acto, pois que, por não ser possível em face do disposto no RPDMVNF a instalação da industria pretendida pela ora recorrente, naquele espaço, surge como vinculado o indeferimento da alteração de utilização, e, assim, não se mostra útil a anulação do despacho impugnado.

Neste último fôlego, há que dar razão à sentença do TAF, e, em conformidade, negar provimento ao recurso jurisdicional.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E, nº1 alínea a), do CCJ.

D. N.

Porto, 07.12.2012

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. João Beato Oliveira Sousa

Ass. Fernanda Brandão

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