I- RELATÓRIO
A Câmara Municipal de Odemira, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de beja, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela sociedade AA, contra a decisão de indeferimento da reclamação graciosa apresentada contra liquidação adicional de taxa urbanística, consubstanciada em pagamento por compensação de não cedências, emitida pelo Município de Odemira, no montante de €290.887,76.
A Recorrente apresenta as suas alegações de recurso, nas quais formula as conclusões que infra se reproduzem:
“1º O presente recurso jurisdicional foi interposto contra a sentença proferida em 9 de Março p.p. pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou procedente a impugnação judicial e anulou o acto de liquidação das taxas urbanísticas devidas como compensação pela não cedência de espaços para implementação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização colectiva.
2º Entendeu o aresto em recurso que na data da liquidação já caducara o direito à liquidação por força do decurso do prazo de 4 anos previsto na lei para esse efeito e que, em qualquer dos casos, o acto de liquidação enfermava de violação de lei por erro nos pressupostos em virtude de as áreas de cedência em falta não serem as quantificadas no acto de liquidação.
3º Salvo o devido respeito, a sentença em recurso começa por enfermar da nulidade prevista na alínea b) do n.° 1 do art.° 615.° do CPC por não ter especificado os factos que eram absolutamente essenciais para que pudesse alcançar a decisão de direito que alcançou, seja por não ter dado por provado qual a data em que foi feita a primeira liquidação e que, de acordo com o Tribunal a quo, constituiria o facto tributário a partir do qual se contaria o prazo de caducidade - o que era absolutamente essencial para se poder concluir que em Janeiro de 2012 já havia decorrido o prazo de caducidade de 4 anos -, seja por não ter dado por provada qual a área de cedências que O loteamento implicava - só tendo dado por provado a área de cedências que foi efectuada-, o que era determinante para se poder concluir que a compensação exigida pelo acto impugnado era errada e ilegal.
Acresce que,
4º O aresto em recurso enferma igualmente da nulidade prevista na alínea c) do n.° 1 do art.° 615.° do CPC, uma vez que há uma contradição absoluta entre o fundamento de facto dado por provado na alínea B) - que comprova que o loteamento que deu origem à liquidação só foi deferido em 13/4/2009 - e a decisão alcançada - que considera esgotados em Janeiro de 2012 os 4 anos de caducidade previstos na lei.
Por outro lado,
5º O aresto em recurso incorreu em notório erro de julgamento da matéria de facto, seja por ter feito uma aplicação indevida da regra consagrada no art.°414.° do CPC - decidindo contra uma parte sem previamente ter aberto o período de prova que lhe era imposto pelos art.°s 13.° e art.° 114.° do CPPT e que poderia desfazer qualquer dúvida sobre os factos relevantes para a boa decisão da causa-, seja por ter deixado de provar um facto que era absolutamente essencial para apreciar o mérito da impugnação - qual a área de cedências que a operação de loteamento implicava à face da Portaria n 1136/2001-, seja por ter considerado como não assente um facto que era absolutamente pacífico e consensual entre as partes - que o loteamento em causa implicava cedências para espaços verdes públicos e para utilização de equipamentos colectivos no montante de 23.558,59m2,
6° Consequentemente, deve ser alterada a resposta de facto dada pelo Tribunal a quo e dar-se como provado que a operação de loteamento implicava a cedência de 23.558,59 m2 para espaços verdes públicos e para utilização de equipamentos colectivos e que a impugnante ficara por ceder 11.833,22 m2 para esse efeito (23.558,59 m2 - 11.725,37 m2 dados por provados na alínea U).
Para além disso,
7º O aresto em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento ao considerar caduco o direito à liquidação pelo decurso do prazo de quatro anos, uma vez que o direito à liquidação só nasce com o facto tributário e, como tal, o respectivo prazo de caducidade nunca se pode iniciar antes de verificado esse mesmo facto tributário, o qual, como decorre da factologia dada por provado na alínea B) e do disposto no art.° 117.° do RJUE, é dado pelo deferimento do licenciamento.
Com efeito,
8º Decorre da conjugação dos art.°s 14.° e 45.° da LGT que o direito de liquidar tributos só caduca quatro anos após a ocorrência do facto tributário, o que significa que a existência do facto tributário é condição sine qua non para o início do prazo de caducidade.
9º O facto tributário consiste “...no facto gerador do imposto que deriva ou é pelo menos influenciado nos seus contornos pela celebração dum negócio jurídico de determinado tipo, surgindo sempre a obrigação do imposto ligada à prática de actos, ao exercício de actividades e ao gozo de situações, que são disciplinadas enquanto tais pelo direito privado” (v. Ac.° do TCASUL de 18/1/2005, Proc. n.° 312/04, v. Ac.° do TCASUL de 22/5/20132, Proc. n.° 5232/11), pelo que é por demais inquestionável que o facto tributário no caso sub judice é o deferimento do pedido de licenciamento, justamente por só com este deferimento surgir a obrigação de pagamento das taxas devidas pelo mesmo (v. o n,° 1 do art.° 117º do RJUE).
10º Consequentemente, se o Tribunal a quo deu por provado que o facto tributário ocorreu em 13/4/2009 (v. alínea B) da factologia dada por assente), é por demais inquestionável o flagrante erro de julgamento em que ocorre ao considerar que em Janeiro de 2012 já haviam decorrido os 4 anos previsto na lei e, portanto, já estava caduco o direito de liquidar as taxas legalmente devidas pelo deferimento do licenciamento.
11º Em qualquer dos casos, sempre seria inquestionável que mesmo na tese do aresto em recurso - de que o facto tributário ocorrera “...algures antes de 20/02/ 2008...” e, portanto, antes do licenciamento do loteamento - sempre se teria de concluir que em 28 de Janeiro de 2012 — data em que foi notificada a liquidação referida no ponto M) da factologia dada por provada - ainda não haviam passado os 4 anos previstos na LGT como determinantes da caducidade do direito à liquidação.
Por fim,
12º O aresto em recurso incorreu ainda em flagrante erro de julgamento ao considerar que o acto de liquidação enfermava de violação de lei por as áreas de cedência em falta não serem as quantificadas no acto de liquidação, pois não só não foi sequer questionado por nenhuma as partes que a área de cedências em falta não era de 23.558,59m2 - conforme referido no ofício que ele próprio dá por provado na alínea M) da factologia assente como seguramente o Tribunal a quo nem sequer apurou ou deu por provado quais eram efectivamente as áreas de cedência em falta - limitando-se a dar por provado quais as áreas cedidas razão pela qual a violação de lei por ele decretada não existe, não está comprovada e é completamente arbitrária.
Nestes termos,
Deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a Sentença em recurso, com as legais consequências.
Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA!”
A Recorrida, devidamente notificada para o efeito, apresentou contra-alegações, tendo concluído da seguinte forma:
“1. a douta sentença sob escrutínio não padece da nulidade prevista no art. 615°, n° 1, alínea b), do CPC, porque para tanto seria necessário que lhe faltasse em absoluto a indicação dos fundamentos de facto, os quais surgem muito nítidos quer no probatório, quer ao longo da fundamentação de direito.
2. não há qualquer erro de julgamento de facto, visto que é certo e seguro que no âmbito do processo n° ... ocorreu facto tributário, com todas as características que lhe são próprias, pelo qual se determinou o dies a quo do prazo de caducidade.
3. facto tributário esse que não coincidiu, como quer o Município, nem com a data em que este prestou os esclarecimentos solicitados pela recorrida, dia 28/02/2008, nem com o deferimento definitivo que deu origem ao alvará, pois que remonta a 13/04/2009.
4. soçobrando, assim e sem mais, a nulidade esgrimida pelo recorrente ao abrigo do disposto no art. 615°, n° 1, alínea c), do CPC.
5. acresce, sem prescindir, que o acto impugnado, à sua própria face, refere áreas desconformes tanto com as do alvará, como com as do aditamento, resultando do seu teor que tais áreas aumentaram quando na verdade diminuíram, designadamente as respeitantes aos espaços verdes e afectos a equipamentos de utilização colectiva, em causa nos autos.
6. ademais, após duas rectificações da ficha elaborada pelo Departamento Técnico do Município, em 2008, veio este suscitar nova revisão das áreas em 2012, reportando-se a alteração ao alvará já aprovada quando tal só veio a suceder em Julho desse mesmo ano.
7. não há dúvida, em síntese, de que o acto impugnado padece do apontado e declarado vício de violação de lei.
8. por outro lado, o princípio segundo o qual a dúvida sobre a realidade de um facto se resolve contra quem o facto aproveita, consignado no art. 414° do CPC, também se aplica nos casos em que não é produzida prova por aquele que, sendo detentor e guardião de um processo administrativo instrutor, como o Município, não o juntou aos autos porque não quis, apesar de judicialmente instado para tanto, por se tratar de material essencial para a recolha de prova.
9. por isso, não faz sentido que o Município se arrime agora nas disposições dos arts. 13° e 114° do CPPT para afirmar que o Tribunal a quo tinha o dever de abrir o período de produção de prova para colmatar a ausência de um verdeiro e próprio Processo Administrativo.
10. mas não esclareceu, nem aventou, que outras provas deveriam produzir-se ou a que outras provas deveria o Tribunal aceder no exercício dos seus poderes inquisitórios.
11. termos em que o presente recurso deve julgar-se totalmente improcedente, mantendo-se, por consequência, a decisão de 1° grau injustificadamente posta em crise.”
O Digno Magistrado do Ministério Público (DMMP) neste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, cumpre, agora, decidir.
II- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto:
“A) A Autora requereu, em 30/06, junto da Câmara Municipal de Odemira o licenciamento de uma operação urbanística a que foi atribuído o nº ... – cfr. processo administrativo junto;
B) Tal operação foi deferida nos termos e com as condicionantes previstas na legislação aplicável, por despacho do Vereador de 13/04/2009 – doc. nº 1;
C) No âmbito desta operação, e do mencionado deferimento, foi emitido o Alvará nº ... ;
D) Como características principais da operação aprovada ficaram definidas a área do prédio a lotear correspondente a 83.590,13 m2, a área total de construção do loteamento de 48.015,25 m2 e as seguintes cedências para integrar no domínio público do Município:
- arruamentos com a área de 8.273,00 m2
- estacionamento exterior com a área de 4.183,00 m2
- passeios e circuitos pedonais com a área de 8.483,00 m2
- espaço para atividades desportivas com a área de 2.737,00 m2
- espaço ajardinado / parque infantil com a área de 1.204,00 m2
- espaço verde com a área de 7.568,00 m2;
- cfr. doc. nº 1 junto com a pi e processo administrativo;
E) Através de ofício datado de 20/02/2008 o Município de Odemira apresentou à ora Impugnante, a solicitação desta, esclarecimento quanto ao valor das taxas de compensações exigidas no âmbito do processo nº ..., ao abrigo do Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação e Taxas do Concelho de Odemira – cfr. doc. nº 1 junto com a pi;
F) O valor das taxas antes comunicadas pelo Município à sociedade Impugnante, e melhor esclarecidas através do citado ofício, corresponderam aos montantes parcelares de 26.904,21 e 567.864,24 €- cfr;
G) O valor das taxas assim entendidas como devidas pela Impugnante corresponderam a cálculo elaborado pelo Departamento Técnico da Divisão de Planeamento e Gestão Urbanística, da Câmara Municipal de Odemira, em 18/02/2008 – cfr. doc. nº 1 junto com a pi;
H) Através de ofício datado de 27/02/2008 o Município de Odemira endereçou à Impugnante novo esclarecimento, quanto ao cômputo das taxas, no qual faz constar ter sido verificado lapso na quantificação das áreas efetivamente cedidas e o cálculo efetuado, remetendo ficha retificativa de apoio ao cálculo de taxas e compensações referentes ao valor das taxas devidamente retificadas no âmbito do processo nº ... – cfr. doc. nº 2 junto com a pi;
I) Novamente o ofício foi acompanhado de ficha de apoio ao cálculo de Taxas e compensações elaborada pelo Departamento Técnico da Divisão de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Odemira, que concluiu pela fixação de taxas devidas os valores de 25.703,74 e 422.816,63 € - cfr. doc. nº 2 junto com a pi;
J) Através de cheque emitido, em 28/01, pela sociedade Impugnante, a favor da Câmara Municipal de Odemira, no montante de 448.520,37 €, foi paga a liquidação de taxas referida e descrita em H) e I) – cfr. doc. nº 4 junto com a pi;
L) O Município de Odemira, relativamente ao pagamento efetuado como descrito na alínea que antecede, emitiu o recibo com o número 3/671/866, datado de 29/01 – cfr. doc. nº 5 junto com a pi;
M) Datado de 28/01/2012 foi expedido pelo Município de Odemira, dirigido à Impugnante ofício com o seguinte teor:
- cfr. doc. nº 6 junto com a pi;
N) Com o teor deste ofício não se conformando a Impugnante apresentou duas exposições mediante as quais pretendia reclamar do mesmo – cfr. docs. nºs 7 e 8 juntos com a pi;
O) O Presidente do Município de Odemira proferiu despacho de indeferimento quanto às citadas reclamações, em data que não resulta apurada, remetendo para pareceres jurídicos – cfr. doc. nº 9 junto com a pi;
P) O citado despacho foi comunicado à Impugnante através de ofício datado de 12/04/2012 – cfr. doc. nº 9 junto com a pi;
Q) A Impugnante tomou conhecimento do mesmo em 19/04/2012 – cfr. doc. nº 10 junto com a pi;
R) Tal comunicação consubstanciou-se no despacho citado em O), a qual não se mostrou acompanhada do teor dos pareceres fundamento – cfr. doc. nº 9 junto com a pi;
S) Mantendo a sua inconformação, apresentou, em 19/07/2012, petição inicial neste Tribunal Administrativo e Fiscal que deu origem à presente ação;
T) Em 12/07/2012 foi passado o 1º aditamento ao Alvará de licenciamento aprovado pela Câmara Municipal de Odemira com o nº ..., o qual consistiu na eliminação do lote 30 e em alteração às áreas de cedência e alteração às respetivas obras de urbanização – cfr. processo administrativo;
U) De acordo com o referido aditamento as parcelas de terreno cedidas ao Município passaram a ser as seguintes:
- arruamentos com a área de 7.950,63 m2
- estacionamento exterior com a área de 3.589,39 m2
- passeios com a área de 9.039,33 m2
- espaços para atividades desportivas com a área de 3.032,19 m2
- espaço ajardinado / parque infantil com a área de 1.890,75 m2
- espaço verde com a área de 6.802,43 m2
- cfr. processo administrativo.”
A decisão recorrida consignou como factualidade não provada o seguinte:
“- que a taxa de compensação foi liquidada pelo Município de Odemira no âmbito do processo nº ... com a aprovação do licenciamento peticionado em 13/04/2009;
- que a sociedade Impugnante tomou conhecimento da liquidação de taxa em 28/02/2008;
- que as cedências de parcelas para integrar o domínio público somente foram fixadas através dessa decisão de 13/04/2009;
- que nessa decisão ficaram erroneamente calculadas as áreas de cedência, aí computadas em 32.448 m2;
- que somente foi cedida pela sociedade Impugnante, e paga a respetiva taxa, a área correspondente a 11.716,37 m2;
- que se encontrava em falta ceder pela Impugnante ao Município, em 28/01/2012, a área correspondente a 11.872,21 m2 para implementação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva;
- que se encontrava em falta, pela sociedade Impugnante, o correspondente pagamento de taxa devida pela não cedência de tal área;
- que se encontrava aprovado alvará de alteração ao alvará nº ... em 28/01/2012.”
Mais consignou como motivação da matéria de facto o seguinte:
“A convicção do Tribunal, espelhada na factualidade que assentou nos factos que antecede, decorre dos documentos juntos aos autos e que não foram objeto de qualquer forma de impugnação.
Importa consignar que a sociedade Impugnante procedeu à junção de dez documentos, os quais permitiram ao Tribunal reconstituir a factualidade essencial do modo conforme foi efetuada menção nas alíneas que compõem o probatório.
Por outro lado, cumpre registar que a Impugnante solicitou a junção dos processos administrativos instaurados na Câmara Municipal de Odemira a respeito do processo urbanístico em questão, por si promovido, nomeadamente identificados com os números 1302-... e ... – LAL, bem como o parecer da Professora Doutora BB, emitido no âmbito dos mesmos.
Sucede, porém, que tendo sido junto processo administrativo por parte do Ilustre Mandatário da Entidade Impugnada, o mesmo é composto por 475 folhas, sem que se mostrem cronologicamente organizadas, constituindo um conjunto de documentos sem sequência lógica, cerca de 4/5 deles datados posteriormente ao despacho de indeferimento aqui colocado em crise e referentes às vicissitudes ocorridas no processo urbanístico, isto é, absolutamente irrelevantes para a decisão da causa como supra referido.
Na sequência de exaustiva análise do processo administrativo verificou-se que, além da desorganização do mesmo e inserção de documentos que manifestamente para os autos não assumiam qualquer pertinência, como quem o apresentou não podia deixar de estar ciente, dele não faz parte o processo urbanístico nº ..., assim como não se mostra junto o parecer da Senhora BB para o qual remete o despacho de indeferimento aqui impugnado. O que se impunha que ocorresse.
Entendendo o Tribunal essencial para apuramento da matéria de facto subjacente aos fundamentos da presente impugnação judicial, determinou-se a notificação do Município de Odemira para, em prazo entendido razoável, proceder à junção aos autos daquele processo e parecer, em conformidade com os princípios da cooperação com o Tribunal e a boa-fé.
Porém, em resposta a tal demanda o Município veio informar, ipsis verbis, “que procedeu à entrega presencial do Processo Administrativo junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, no ano de 2012, atenta a sua dimensão. Desta forma, o Réu não tem em sua posse os elementos solicitados, uma vez que os mesmos foram entregues ao Tribunal.”
Vejamos.
Decorre do art. 414º do CPC, aqui aplicável por força da al. e) do art. 2º do CPPT, que, em caso de dúvida sobre a realidade de um certo facto resolverá o Tribunal contra a parte a quem o facto aproveita.
Dispõe, por outro lado, o art. 429º do mesmo diploma legal que quando uma parte pretenda fazer uso de documento que se encontre em poder da parte contrária pode requerer que esta seja notificada para proceder à respetiva apresentação ao Tribunal. Cabe ao Tribunal aferir do respetivo interesse para a decisão da causa e, na afirmativa, ordenar essa notificação. Por seu turno o art. 430º refere que uma vez determinada e concretizada tal notificação se o notificado não apresentar o documento em questão aplicar-se-á o disposto no nº 2 do art. 417º do Cód. de Processo Civil. Ora, esta mesma disposição consagra que quanto aqueles que recusem a colaboração devida, além da possibilidade de aplicação de meios coercitivos e condenação em multa, permite ao Tribunal a livre apreciação do valor da recusa para efeitos probatórios se a falta for imputável a uma das partes. Esta constitui uma clara censura do legislador à violação do dever de cooperação das partes com a descoberta da verdade.
Isto posto, cumprindo ao Tribunal, neste segmento da decisão, discorrer quanto ao modo segundo o qual se motivou a sua convicção por forma a alcançar os factos dados como assentes, impõe-se consignar que a totalidade dos factos que não foram julgados assentes decorreram apenas e só da falta imputável ao Município de Odemira de apresentar os documentos que deteriam a virtualidade de os demonstrar. Virtualidade essa que a Impugnante logo indicou no requerimento probatório apresentado com a petição inicial e que, reconhecida pelo Tribunal, implicou a notificação da Entidade Impugnada para a sua apresentação. Notificação essa a que faltou, justificando-o de modo inqualificável e incompreensível, impedindo o Tribunal de assim recolher a prova necessária ao apuramento dos factos relevantes, procurando obstaculizar a realização da justiça.
Face às conclusões ora extraídas reconhece o Tribunal o necessário recurso, no caso, às prerrogativas antes citadas e contidas no Código de Processo Civil. Ou seja, permitir ao Tribunal a livre valoração da recusa da apresentação da prova por documentos que se encontravam inequivocamente na posse do Município de Odemira e que, intencionalmente, não lhe foram revelados.”
Atento o disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, acorda-se em alterar a redação de parte da factualidade mencionada em II), em virtude de resultarem dos autos elementos documentais que exigem tal alteração.1
Nesse seguimento, procede-se à alteração da redação dos factos que infra se identificam, por referência à sua enumeração por letras efetuada em 1.ª instância:
B) A 22 de abril de 2009, foi emitido pela Câmara Municipal de Odemira, escrito denominado de Alvará de loteamento com obras de urbanização nº ..., que “titula a aprovação a aprovação das obras que incidem sobre o prédio sito em Zambujeira, da Freguesia da Zambujeira do Mar, descrito na Conservatória do Registo Predial de Odemira, sob o nº 2253/19951222 e inscrito na matriz rústica da freguesia, sob o artigo 179 da Secção J” (cfr. doc. 1 junto com a petição inicial);
C) O Alvará descrito no ponto antecedente, implementa a criação de trinta lotes, mediante designação das seguintes condicionantes do licenciamento:
(cfr. doc. 1 junto com a petição inicial);
M) A 23 de janeiro de 2012, foi expedido pelo Município de Odemira, ofício respeitante à taxa municipal de compensações pela não cedência, endereçado à Impugnante com o teor que se extrata infra:
( cfr. doc. nº 6 junto com a pi);
T) Na sequência de alteração proposta (processo nº...-LAL), a 12 de julho de 2012 foi emitido o 1.º aditamento ao Alvará de licenciamento aprovado pela Câmara Municipal de Odemira com o nº ..., do qual resultam, designadamente, as seguintes alterações:
• Área do prédio sobre a qual incide a operação de loteamento 82.575,00;
• Número de lotes 29;
• Área dos lotes 50.085,23m2
(cfr. fls. 253 do processo administrativo instrutor vol. II)
Por se entender relevante à decisão a proferir, na medida em que documentalmente demonstrada adita-se ao probatório, ao abrigo do preceituado no artigo 662.º, nº 1, do CPC, ex vi artigo 281.º do CPPT, a seguinte factualidade:
V) A 29 de janeiro de 2008, foi prolatado despacho que aprovou o projeto de licenciamento de obras de urbanização referente ao loteamento ..., melhor identificador em A) (facto que se extrai de fls. 1023, da Pasta 4 do processo administrativo instrutor);
X) Mediante ofício datado de 27 de fevereiro de 2008, reportado ao assunto junção de elementos-Local-Zambujeira, endereçado à Impugnante, consta, designadamente, o seguinte:
(cfr. ofício 004578 a fls. 1023, da Pasta 4 do processo administrativo instrutor);
Y) A 30 de junho de 2008, foi apresentado requerimento junto da Câmara Municipal de Odemira-Divisão de Planeamento e Gestão Urbanística do qual se extrata o seguinte:
“Na qualidade de técnica autora do projecto solicita informação sobre o valor das Taxas de Compensações e respectivo método de cálculo, relativamente ao processo de loteamento nº ..., a fim de aferir a viabilidade económica do projecto.”
(cfr. requerimento a fls. 1026, da Pasta 4 do processo administrativo instrutor);
Z) O Ofício referido em M) foi recebido pela Impugnante a 26 de janeiro de 2012 (facto que se extrai do ofício de expedição, junto como doc. 6, e facto expressamente pela Impugnante no articulado de reclamação graciosa);
Mais se procede à eliminação de dois factos não provados e que infra se descrevem:
• Que a taxa de compensação foi liquidada pelo Município de Odemira no âmbito do processo nº ... com a aprovação do licenciamento peticionado em 13/04/2009;
• Que a sociedade Impugnante tomou conhecimento da liquidação de taxa em 28/02/2008;
Elimina-se o primeiro porquanto se afigura conclusivo e concatenado com o thema decidendum.
In casu, o que tem de integrar o probatório são as ocorrências da vida real, devidamente contextualizadas e substanciadas espácio-temporalmente, que permitam ao Tribunal, da sua interpretação conjugada, concluir pela existência do facto tributário e da concreta obrigação tributária e donde promana, e não a conclusão de direito assumida da sua concreta valoração e ponderação.
Com efeito, “As afirmações de natureza conclusiva devem ser excluídas do elenco factual a considerar, se integrarem o thema decidendum, entendendo-se como tal o conjunto de questões de natureza jurídica que integram o objeto do processo a decidir, no fundo, a componente jurídica que suporta a decisão. Daí que sempre que um ponto da matéria de facto integre uma afirmação ou valoração de factos que se insira na análise das questões jurídicas a decidir, comportando uma resposta, ou componente de resposta àquelas questões, tal ponto da matéria de facto deve ser eliminado2”.
O segundo porquanto existe comprovativo nos autos da notificação da liquidação a 26 de janeiro de 2012, tal como resulta da alteração fática que supra materializámos.
III- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
In casu, a Recorrente, não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida contra a Taxa Municipal de Compensações urbanísticas pela não cedência de parcelas ao Município de Odemira.
Em ordem ao consignado no artigo 639.º, do CPC e em consonância com o disposto no artigo 282.º, do CPPT, as conclusões das alegações do recurso definem o respetivo objeto e consequentemente delimitam a área de intervenção do Tribunal ad quem, ressalvando-se as questões de conhecimento oficioso.
Assim, ponderando o teor das conclusões de recurso cumpre aferir se:
• A decisão recorrida padece de nulidade:
- por falta de fundamentação de facto.
- por contradição entre os fundamentos e a decisão.
• Se cometeu erro de julgamento de facto, porquanto:
- não considerou factualidade provada com relevo para o caso dos autos, e contemplou factualidade não provada que deveria ter sido incluída como assente;
- Estabeleceu uma incorreta interpretação do artigo 414.º do CPC, e em consequência uma errónea interpretação da factualidade não provada.
• Se incorreu em erro de julgamento por errónea interpretação dos pressupostos de facto e de direito, na medida em que:
- Julgou verificada a caducidade do direito à liquidação ao abrigo do artigo 45.º da LGT, com manifesto erro na identificação do facto tributário e do seu dies a quo;
- Sentenciou que há erro nas premissas fáticas atinentes à identificação das áreas de cedência vs áreas cedidas, e suas concretas divergências quantificativas, sem demonstrar minimamente essa divergência.
• Procedendo o aludido erro de julgamento, julgar em substituição as questões prejudicadas.
Vejamos, então.
Principiemos pela nulidade da decisão recorrida por falta de fundamentação de facto.
Advoga a Recorrente que a sentença enferma da nulidade prevista na alínea b) do n.° 1, do artigo 615.° do CPC, porquanto não especificou os factos que eram absolutamente essenciais para que pudesse estear a procedência nos moldes em que o fez.
Densifica, nesse âmbito que, por um lado, não deu por provado qual a data em que foi feita a primeira liquidação e que, de acordo com o Tribunal a quo, constituiria o facto tributário a partir do qual se contaria o prazo de caducidade - o que era absolutamente essencial para se poder concluir que em janeiro de 2012 já havia decorrido o prazo de caducidade de 4 anos.
E por outro lado, não deu por provada qual a área de cedências que o loteamento implicava - só tendo dado por provado a área de cedências que foi efetuada- o que era determinante para se poder concluir que a compensação exigida pelo ato impugnado era errada e ilegal.
Contesta, por seu turno, a Recorrida a verificação da aludida nulidade porquanto a mesma apenas sucede quando exista total ausência de fundamentação o que não sucede no caso vertente.
Apreciando.
Preceitua, desde logo, o artigo 125.º, nº1 do CPPT que “constituem causas de nulidade da sentença a falta de assinatura do juiz, a não especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão, a oposição dos fundamentos com a decisão, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar ou a pronúncia sobre questões que não deva conhecer.”
Prescrevendo, por seu turno, o artigo 615.º, nº1, alínea b), do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA que é nula a sentença quando “não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
Com efeito, a nulidade por falta de fundamentação de facto e de direito está relacionada com o comando do artigo 607.º, nº 3, do CPC, que impõe ao juiz não só o dever de discriminar os factos que considera provados, como também de indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.
Como doutrina Alberto dos Reis3, “[u]ma decisão sem fundamentos equivale a uma conclusão sem premissas; é uma peça sem base.”
Mais importa ter presente que, no atinente à falta de fundamentação de facto, a doutrina tem entendido que o vício em análise apenas se verifica quando ocorre falta absoluta de especificação dos fundamentos de facto ou dos fundamentos de direito, o mesmo sucedendo com a Jurisprudência dos Tribunais Superiores a qual aduz que “[P]ara que a sentença padeça do vício que consubstancia esta nulidade é necessário que a falta de fundamentação seja absoluta, não bastando que a justificação da decisão se mostre deficiente, incompleta ou não convincente. Por outras palavras, o que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação, tanto de facto, como de direito. Já a mera insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, podendo afectar o valor doutrinal da sentença, sujeitando-a ao risco de ser revogada em recurso, mas não produz nulidade. Igualmente não sendo a eventual falta de exame crítico da prova produzida (cfr.artº.607, nº.4, do C.P.Civil) que preenche a nulidade sob apreciação. No processo judicial tributário o vício de não especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artº.125, nº.1, do C.P.P.Tributário4 ”.
Feitos estes considerandos e transpondo para o caso sub judice, verifica-se que a decisão recorrida não padece da nulidade que lhe é assacada, porquanto está elencada a factualidade reputada de relevo para o caso em apreço.
Note-se, ademais, que se a factualidade convocada por algum motivo se vem a revelar insuficiente a mesma pode afetar o valor doutrinal da sentença sujeitando-a ao risco de ser revogada, mas não de acarretar a sua nulidade.
Contrariamente ao por si propugnado, a mesma contempla a factualidade relevante para dirimir o litígio nos moldes em que foi decidido, explicitando, na motivação da matéria de facto, e ulteriormente na fundamentação de direito quais os motivos que motivaram o seu entendimento.
De resto, e conforme veremos em sede própria na análise do vício de violação de lei, atinente à caducidade do direito à liquidação -e independentemente da bondade da concreta interpretação do regime normativo à luz do recorte fático dos autos- a mesma aparta, de forma devidamente fundamentada, os motivos pelos quais entendeu que o facto tributário se reporta a data anterior à emissão do alvará.
Por outro lado, e quanto ao facto de não ter autonomizado na factualidade assente as áreas de cedência que o loteamento implicava tal não acarreta, per se, nulidade, até porque no probatório constam as asserções fáticas contempladas no alvará (alíneas C) e D), os esclarecimentos requeridos (alínea E), ofícios de resposta (alíneas H) e I) e ulterior ato de liquidação (alínea M), os quais, mediante interpretação conjugada, foram o esteio da fundamentação e ulterior decisão. Acresce, outrossim, que foi fixada factualidade não provada a qual se encontra motivada nos seus precisos termos e apelando aos elementos probatórios-ou no caso à sua ausência.
Note-se que, se a interpretação dos pressupostos de facto em contenda ao regime jurídico vigente não traduz a solução perfilhada pelo Tribunal a quo, tal situação em nada traduz nulidade, quando muito erro de julgamento5.
E por assim ser não pode, pois, sustentar-se que a decisão em crise seja nula por falta de fundamentação de facto e de direito, pois que os pressupostos de facto e de direito que conduziram ao sentido decisório acolhido na decisão recorrida se mostram nele evidenciados de forma objetiva, e racional, com a devida apreciação crítica da prova produzida nos autos.
Improcede, assim, a arguida nulidade por falta de fundamentação.
Prosseguindo, ora, com a nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão.
Advoga, neste âmbito que, a decisão enferma da nulidade prevista na alínea c), do n.° 1, do artigo 615.° do CPC, uma vez que há uma contradição absoluta entre o facto constante na alínea B) - que comprova que o loteamento só foi deferido em 13 de abril de 2009 - e a decisão alcançada que considera esgotados em janeiro de 2012, os quatro anos de caducidade previstos na lei.
Dissente a Recorrida, advogando, para o efeito, que inexiste a aduzida contradição na medida em que a decisão visada, lida em toda a sua extensão, explicitou que o facto tributário ocorreu em data anterior ao do deferimento do licenciamento explicitando as razões pelas quais concluiu pela caducidade do ato de liquidação.
Vejamos, então.
Preceitua o já citado artigo 125.º, nº1, do CPPT, que constitui, igualmente, causa de nulidade da sentença “[a] oposição dos fundamentos com a decisão.”
Dimanando tal nulidade também do já convocado artigo 615.º alínea c) do CPC, em obediência ao preceituado no n.º 2 do artigo 608.º do CPC, segundo o qual é nula a sentença quando: “os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível”.
De relevar, desde já, que são realidades díspares e não confundíveis a nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão e a mera discordância com a fundamentação jurídica.
A nulidade em análise concatena-se com a necessidade de um corolário lógico da exigência legal de fundamentação das decisões judiciais em geral consagrado no artº.154, nº.1, do CPC.
Com efeito, o vício em análise, o qual tem como premissa a eventual violação do necessário silogismo judiciário que deve existir em qualquer decisão judicial, terá lugar somente quando os fundamentos da sentença devam conduzir, num processo lógico, a uma decisão oposta ou, pelo menos, diferente da que foi adotada6.
No caso sub judice, não vislumbra este Tribunal que a decisão recorrida padeça da nulidade em análise, uma vez que atentando no seu teor conclui-se que a mesma não comporta nenhuma contradição entre os fundamentos e a decisão, na medida em que, tendo decidido pela caducidade do direito à liquidação, a fundamentação jurídica vai no mesmo sentido. Sendo que, mais uma vez se reitera que a decisão recorrida sublinha, de forma expressa, que o facto tributário não teve o seu início com o deferimento do licenciamento, apartando, de forma expressa, esse dies a quo, atenta a tramitação dos autos que convocou e elencou, de forma, particularizada.
Destarte, conclui-se que a aludida factualidade concatenada com a fundamentação de direito está em total harmonia com o decidido pelo Tribunal a quo. Com efeito, cotejando a fundamentação da decisão supra expendida, resulta que o decisor enuncia a factualidade e, depois, convocando o direito que entende aplicável ao caso vertente, decide, de forma coerente e lógica-ainda que a Recorrente discorde da aludida fundamentação jurídica-que a liquidação sindicada padece de ilegalidade.
Conclui-se, assim, que o sentido da decisão não se encontra em contradição ou oposição com os fundamentos, visto que os fundamentos expressos pelo Tribunal não conduziriam a uma solução de sentido antagónico, o mesmo é dizer que a proposição final (conclusão) revela-se compatível com as proposições logicamente antecedentes (fundamentos), inexistindo, assim, vício de raciocínio, donde nulidade.
É certo que, tais alegações, a procederem, podem redundar erro de julgamento por terem assentado em premissas que não conferem a conclusão silogística do decisor, mas não em nulidade da decisão.
Em resultado do exposto, dimana inequívoca a improcedência da aludida nulidade.
Prosseguindo, ora, com o erro de julgamento de facto.
Para o efeito, importa começar por aferir se a Recorrente cumpriu os requisitos consignados no artigo 640.º do CPC.
Preceitua o aludido normativo que:
“1- Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2- No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.
3- O disposto nos n.os 1 e 2 é aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do n.º 2 do artigo 636.º.”
Com efeito, no que diz respeito à disciplina da impugnação da decisão de 1ª. Instância relativa à matéria de facto, a lei processual civil impõe ao Recorrente um ónus rigoroso, cujo incumprimento implica a imediata rejeição do recurso, quanto ao fundamento em causa. Ele tem de especificar, obrigatoriamente, na alegação de recurso, não só os pontos de facto que considera incorretamente julgados, mas também os concretos meios probatórios, constantes do processo ou do registo ou gravação nele realizadas, que, em sua opinião, impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados, diversa da adotada pela decisão recorrida7.
Mais importa, ainda, ter presente que a seleção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento.
Com efeito, [q]uestão de facto é (..) tudo o que se reporta ao apuramento de ocorrências da vida real e de quaisquer mudanças ocorridas no mundo exterior, bem como à averiguação do estado, qualidade ou situação real das pessoas ou das coisas” e que “(..) além dos factos reais e dos factos externos, a doutrina também considera matéria de facto os factos internos, isto é, aqueles que respeitam à vida psíquica e sensorial do indivíduo, e os factos hipotéticos, ou seja, os que se referem a ocorrências virtuais”.8
“As afirmações de natureza conclusiva devem ser excluídas do elenco factual a considerar, se integrarem o thema decidendum, entendendo-se como tal o conjunto de questões de natureza jurídica que integram o objeto do processo a decidir, no fundo, a componente jurídica que suporta a decisão. Daí que sempre que um ponto da matéria de facto integre uma afirmação ou valoração de factos que se insira na análise das questões jurídicas a decidir, comportando uma resposta, ou componente de resposta àquelas questões, tal ponto da matéria de facto deve ser eliminado.”9.
Feito este enquadramento, vejamos, então, o que a Recorrente requer neste concreto particular.
Advoga a Recorrente -se bem interpretamos as suas alegações- o aditamento de um facto que reputa essencial para a presente lide e a supressão de um facto não provado.
Aduz, desde logo, que o Tribunal a quo não deu por provado que, de acordo com a operação de loteamento, faltava ceder pela Impugnante a área de 11.872,21m2 para implementação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva. Evidenciando, para o efeito, que tal facto era absolutamente pacífico e nem sequer fora questionado pela Impugnante.
Ora, daqui resulta que a Recorrente pretende o aditamento de um facto com o seguinte teor, convocando que o mesmo é não controvertido:
• De acordo com a operação de loteamento, faltava ceder pela Impugnante a área de 11.872,21m2 para implementação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva.
Ajuizamos, porém, que tal aditamento não pode lograr provimento.
Desde logo, porque -inversamente, ao propugnado pela Recorrente- a assunção de tal área era ao invés do alegado matéria controvertida e com a qual a Recorrida não se conformava. Com efeito, tal discordância decorre não apenas do teor da petição inicial, mas também do inconformismo plasmado na matéria de facto, designadamente através da apresentação de pedidos de esclarecimento e da subsequente interposição de reclamação graciosa.
Neste concreto particular, veja-se, designadamente, o contemplado nos artigos 27.º e 28.º da petição inicial da qual resulta que: “[a]nalisando-se, porém, o oficio n.° 004581, de 27 de Fevereiro de 2008, da Câmara Municipal de Odemira, bem como a ficha de apoio ao cálculo de taxas e compensações, que constituem o doc. n.° 3, nada releva nem no oficio nem na ficha de apoio aos cálculos que a cedência de áreas destinadas a espaços verdes e equipamentos de utilização colectiva, deveria contemplar mais uma área de 11.872,21 m2. 28° Nem, tão pouco, nada se refere quanto a compensações que devam ser pagas.”
Deste modo, tendo sido avançada, enquanto meio probatório, uma realidade de facto apresentada como não controvertida, mas demonstrando‑se que tal realidade é, na verdade, controvertida, impõe‑se julgar improcedente o aditamento requerido.
Por outro lado, importa evidenciar que tal factualidade se encontra em oposição com a factualidade não provada, sendo que não se vislumbra qualquer erro na sua fixação, nem tão-pouco, a Recorrente corporiza o meio probatório que poderia legitimar essa supressão, limitando-se a uma supressão por via consequencial do aditamento.
É certo que a Recorrente vem, outrossim, advogar que não havendo qualquer controvérsia sobre o montante das cedências que o loteamento implicava para aqueles dois efeitos -23.555.59m2 -, não só deveria ter dado por provado qual a área de cedências que o loteamento implicava como, tendo dado por provado quais as áreas efetivamente cedidas (v. alínea U) da factologia assente), não poderia deixar de dar por igualmente provado que haviam ficado por ceder 11.833,22m2.
Mas tal não se afigura, igualmente, correto na medida em que são, mais uma vez, realidades de facto controvertidas, bastante uma leitura atenta da petição inicial, e inclusive de todo o rito processual que foi adotado pela Recorrida. De relevar, outrossim, que não se vislumbra do teor da aludida U) mediante confronto com a demais factualidade assente de que forma, com que alcance e extensão a mesma poderia legitimar a asserção de facto supra expendida.
Improcede, assim, o requerido no sentido de “ser alterada a resposta de facto dada pelo Tribunal a quo e considerado como provado que a operação de loteamento implicava de acordo com a Portaria n° 1136/2001 a cedência de 23.558,59 m2 para espaços verdes públicos e para utilização de equipamentos colectivos e que a impugnante ficara por ceder 11.833,22 m2 para esse efeito (23.558,59 m2 - 11.725,37 m2 dados por provados na alínea U).
Ainda em sede de erro de julgamento de facto, foi, igualmente, sindicada uma errónea valoração da prova em ordem a uma incorreta interpretação do artigo 414.º do CPC.
Vejamos, então.
Advoga a Recorrente que o Tribunal a quo ao dar por não provados determinados factos com fundamento na aplicabilidade do artigo 414.° do CPC, violou esse mesmo preceito que só tem aplicabilidade após a realização das diligências de prova necessárias à descoberta da verdade. Densifica, adicionalmente, que sobre o Tribunal impendia o apuramento de todos os factos relevantes para a boa decisão da causa e a abertura de um período destinado à sua comprovação (cfr. artigos 13.° e 114.° ambos do CPPT).
Vejamos, então.
Comecemos por ter presente qual o discurso fundamentador que legitimou a convocação de tal normativo legal e a sua casuística valoração no caso sub judice.
Sufraga a decisão recorrida enquanto motivação da matéria de facto e como esteio da factualidade não provada, desde logo, que “solicitou a junção dos processos administrativos instaurados na Câmara Municipal de Odemira a respeito do processo urbanístico em questão, por si promovido, nomeadamente identificados com os números 1302-... e ... – LAL, bem como o parecer da Professora Doutora BB, emitido no âmbito dos mesmos.”
Sublinhando depois que, tal diligência se mostrou infrutífera, por manifestamente deficiente, na medida em que “tendo sido junto processo administrativo por parte do Ilustre Mandatário da Entidade Impugnada, o mesmo é composto por 475 folhas, sem que se mostrem cronologicamente organizadas, constituindo um conjunto de documentos sem sequência lógica, cerca de 4/5 deles datados posteriormente ao despacho de indeferimento aqui colocado em crise e referentes às vicissitudes ocorridas no processo urbanístico, isto é, absolutamente irrelevantes para a decisão da causa como supra referido. “
Fazendo depois expressa alusão à sua clara incompletude após exaustiva análise, e que acarretou a convocação de normativo atinente à valoração da prova, expressando assim que:
“Na sequência de exaustiva análise do processo administrativo verificou-se que, além da desorganização do mesmo e inserção de documentos que manifestamente para os autos não assumiam qualquer pertinência, como quem o apresentou não podia deixar de estar ciente, dele não faz parte o processo urbanístico nº ..., assim como não se mostra junto o parecer da Senhora BB para o qual remete o despacho de indeferimento aqui impugnado. O que se impunha que ocorresse.”
Fez ulteriormente enfoque que encetou novas diligências por forma a obter toda a documentação que relevaria para o caso dos autos, afirmando, assim, que “entendendo o Tribunal essencial para apuramento da matéria de facto subjacente aos fundamentos da presente impugnação judicial, determinou-se a notificação do Município de Odemira para, em prazo entendido razoável, proceder à junção aos autos daquele processo e parecer, em conformidade com os princípios da cooperação com o Tribunal e a boa-fé.”
Anotando, depois, que mais uma vez essa diligência suplementar não logrou êxito, porquanto “em resposta a tal demanda o Município veio informar, ipsis verbis, “que procedeu à entrega presencial do Processo Administrativo junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, no ano de 2012, atenta a sua dimensão. Desta forma, o Réu não tem em sua posse os elementos solicitados, uma vez que os mesmos foram entregues ao Tribunal.”
Face a estas considerações de facto, o Tribunal entendeu convocar o consignado no artigo 414.º do CPC para retirar as devidas ilações jurídicas, mormente, em termos probatórios, e com a fundamentação que infra se transcreve:
“Decorre do art. 414º do CPC, aqui aplicável por força da al. e) do art. 2º do CPPT, que, em caso de dúvida sobre a realidade de um certo facto resolverá o Tribunal contra a parte a quem o facto aproveita.
Dispõe, por outro lado, o art. 429º do mesmo diploma legal que quando uma parte pretenda fazer uso de documento que se encontre em poder da parte contrária pode requerer que esta seja notificada para proceder à respetiva apresentação ao Tribunal. Cabe ao Tribunal aferir do respetivo interesse para a decisão da causa e, na afirmativa, ordenar essa notificação. Por seu turno o art. 430º refere que uma vez determinada e concretizada tal notificação se o notificado não apresentar o documento em questão aplicar-se-á o disposto no nº 2 do art. 417º do Cód. de Processo Civil. Ora, esta mesma disposição consagra que quanto aqueles que recusem a colaboração devida, além da possibilidade de aplicação de meios coercitivos e condenação em multa, permite ao Tribunal a livre apreciação do valor da recusa para efeitos probatórios se a falta for imputável a uma das partes. Esta constitui uma clara censura do legislador à violação do dever de cooperação das partes com a descoberta da verdade.
Isto posto, cumprindo ao Tribunal, neste segmento da decisão, discorrer quanto ao modo segundo o qual se motivou a sua convicção por forma a alcançar os factos dados como assentes, impõe-se consignar que a totalidade dos factos que não foram julgados assentes decorreram apenas e só da falta imputável ao Município de Odemira de apresentar os documentos que deteriam a virtualidade de os demonstrar. Virtualidade essa que a Impugnante logo indicou no requerimento probatório apresentado com a petição inicial e que, reconhecida pelo Tribunal, implicou a notificação da Entidade Impugnada para a sua apresentação. Notificação essa a que faltou, justificando-o de modo inqualificável e incompreensível, impedindo o Tribunal de assim recolher a prova necessária ao apuramento dos factos relevantes, procurando obstaculizar a realização da justiça.
Face às conclusões ora extraídas reconhece o Tribunal o necessário recurso, no caso, às prerrogativas antes citadas e contidas no Código de Processo Civil. Ou seja, permitir ao Tribunal a livre valoração da recusa da apresentação da prova por documentos que se encontravam inequivocamente na posse do Município de Odemira e que, intencionalmente, não lhe foram revelados.”
Vejamos, então, se a decisão recorrida merece a censura que lhe é endereçada.
De relevar, desde já, que o Tribunal a quo não adotou uma postura de inércia probatória, mas antes pautada e investida pelo inquisitório na medida em que, antes de ter recorrido ao aludido normativo e à concreta valoração de um processo administrativo instrutor que reputou incompleto e que invocou as razões atinentes ao efeito, requereu, por mais do que uma vez, esclarecimentos e a sua junção integral.
Por outro lado, sendo certo que a letra da lei estabelece que “a dúvida sobre a realidade de um facto e sobre a repartição do ónus da prova resolve‑se contra a parte a quem o facto aproveita”, não resulta, porém, a advogada exigência de conexão com o momento de abertura da fase de prova que é invocado pela Recorrente, nem tão‑pouco com a interpretação que esta pretende fazer do artigo 114.º do CPPT. Acresce sublinhar que, no caso concreto, não foi arrolada qualquer prova testemunhal e as partes foram devidamente notificadas para apresentar alegações escritas.
De todo o modo, sempre se dirá que a Recorrente não concretiza que prova adicional deveria ter sido realizada, tanto mais que, face à natureza dos factos em discussão, a prova relevante assumia, naturalmente, natureza documental e teria de constar expressamente do respetivo processo administrativo instrutor.
Por outro lado, há que relevar e sublinhar que a factualidade deve ser fixada em ordem ao respetivo ónus da prova, sendo que no caso vertente, as questões atinentes às áreas, seja as legalmente vinculadas a ceder, as efetivamente cedidas, as objeto de redução e as concretas divergências tinham -imperativamente- de estar corporizadas -de forma idónea e inequívoca- no respetivo processo administrativo instrutor, encontrando-se, por conseguinte, o ónus probatório na esfera da Entidade Impugnada.
Daqui decorre que não existe qualquer incorreção na determinação ou valoração da prova quando, inexistindo determinado meio probatório, tal ausência é expressamente consignada no probatório. Antes pelo contrário, tal solução constitui expressão e concretização do princípio da legalidade.
Ademais, importa sublinhar e enfatizar que este Tribunal ao abrigo dos seus poderes de cognição, já procedeu às alterações, aditamentos e supressões ao probatório que reputou de relevo para efeitos de apreciação das questões decidenda.
In fine, importa, igualmente, evidenciar que o CPTA reclama, outrossim, uma interpretação que permite estabelecer a devida valoração e cominação quando exista uma falta de junção do respetivo processo administrativo instrutor, ou naturalmente, uma incompletude do mesmo.
Com efeito, preceitua o artigo 84.º, nºs 5 e 6 do CPTA10, aplicável por remissão do artigo 2.º, alínea d), do CPPT, e atenta a natureza impugnatória dos visados autos, que: “5-A falta do envio do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e determina que os factos alegados pelo autor se considerem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade.6 - Da junção aos autos do processo administrativo é dado conhecimento a todos os intervenientes no processo.”
Daqui resulta, portanto, que o Tribunal a quo deve retirar as devidas ilações e inferências da falta de junção de um processo administrativo instrutor, ou da sua junção incompleta. Vide, neste âmbito, Aresto deste TCAS, prolatado pela mesma Relatora no processo nº 184/10, datado de 10 de novembro de 2022.
A adensar a todo o exposto, importa sublinhar que este Tribunal ad quem procedeu a uma análise exaustiva do processo administrativo instrutor junto aos autos, confirmando‑se que o mesmo não contém a sua versão completa, designadamente no que respeita ao processo de licenciamento n.º ... e aos seus elementos integrais. Do mesmo modo, não se encontram integralmente incorporados os atos que fundamentam o indeferimento e a subsequente manutenção do ato impugnado.
Face ao exposto, e sem necessidade de quaisquer considerandos adicionais, não se verifica o apontado erro de julgamento ao entendimento vertido na decisão recorrida.
Aqui chegados, estabilizada a matéria de facto, há que prosseguir com a análise da questão atinente ao erro de julgamento respeitante à caducidade do direito à liquidação.
Como já expendido anteriormente, a Recorrente advoga que não foi, devidamente, apreciada e fixada no probatório a data do facto tributário, evidenciando, outrossim, que da fundamentação jurídica da decisão recorrida resulta que o facto tributário terá ocorrido com o alvará de licenciamento e nessa medida não é possível, sendo, ademais, contraditória a asserção de que se encontra caducado o direito à liquidação.
Comecemos, então, por ter presente qual a fundamentação jurídica em que se esteou o entendimento que legitimou a sentenciada caducidade do direito à liquidação.
Atenhamo-nos, então, no discurso fundamentador da decisão recorrida.
“O preceito subsequente, art. 44º do RJUE, prevê que devem ser cedidas gratuitamente para o domínio público as parcelas destinadas a espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva. Prevê, ainda, que em caso de não serem concretizadas tais cedências fica o titular do projeto de loteamento onerado ao pagamento de uma compensação financeira ao Município da localização do imóvel em que esteja a ser implementado o mesmo.
Aqui se encontra a matriz legal da taxa ora em discussão.
Taxa essa que a sociedade Impugnante não contestou inicialmente, solicitando esclarecimentos, pelo menos em duas ocasiões, a que respondeu o Município em 20/02 e 28/02, em qualquer dos casos no ano de 2008. Esclarecimentos esses que o Município prestou acompanhando-os de ficha de cálculo elaboradas, em ambos os casos, pelo Departamento Técnico da Divisão de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Odemira. Fichas essas elaboradas, seguramente, com fundamento no projeto em presença e nas normas legais ao tempo em vigor e que assim concluíram pelas áreas a ceder pela subscritora do projeto de loteamento. Fichas essas que conduziram à liquidação de taxa elaborada em conformidade não apenas com o seu teor mas ainda de acordo com o Regulamento de Taxas Municipais em vigor ao tempo na Câmara Municipal em questão.
Ora, liquidada tal taxa veio a sociedade Impugnante pagá-la em 29/01, de forma voluntária, rececionando-a o Município que, aliás, emitiu documento comprovativo de recebimento.
(…)
O diferendo entre as partes reside exatamente quanto à legitimidade do Município de Odemira para proceder à liquidação de taxa em 29/01/2012 relativamente ao projeto de loteamento em apreço.
Indiscutivelmente estamos no âmbito de um tributo.(…)
Impõe-se, pois, esclarecer qual o facto tributário aqui em causa (…)
O facto tributário representa uma situação ou posição jurídica que determina a realização da tributação.
Nos termos do RJUE -art. 117º, nº 1- a liquidação das taxas ocorre com o deferimento do pedido de licenciamento.
Esse parece ser, pois, o facto entendido como relevante pelo legislador.
Contudo, na prática administrativa é permitida a liquidação de taxas sempre que ocorram atos conducentes a tal deferimento do pedido de licenciamento. Assim parece decorre do disposto no art. 25º do mesmo RJUE que no seu nº 3 prevê que em caso de projeto de deferimento o requerente deverá, antes de emitido o alvará, celebrar contrato relativo ao cumprimento das obrigações assumidas e prestar caução adequada, beneficiando de redução proporcional das taxas. O que permite antes mesmo do deferimento definitivo a liquidação de taxas.
Daqui decorre, para o caso vertente, que não aguardou o Município de Odemira pelo deferimento do projeto de loteamento, que teve lugar apenas em 13/04/2009, para liquidar taxas pois que algures antes de 20/02/2008 já havia concretizado tal desiderato. Do mesmo modo que relativamente ao deferimento de alteração do projeto de loteamento, ou seja, ao aditamento ao alvará, aprovado em 12/07/2012, também impôs liquidação de taxa a pagar em 28/01/2012.
(…)
No caso aqui em apreço, o facto tributário é a atividade ou comportamento que conduziu à aplicação da taxa correspondente.
Assim sendo, atento o probatório e considerando a enumeração factual que se consagrou neste segmento da decisão, designadamente os factos apurados de acordo com a livre convicção do julgador face à recusa de apresentação de documentos pelo Município, o projeto de deferimento do pedido de loteamento firmado no âmbito do processo nº ... é o facto tributário que atribui o direito da Autarquia receber determinada quantia por compensação pela não cedência de áreas ao domínio público.
Isto posto, pesembora não tenhamos a certeza da data em que o facto tributário ocorreu- à falta de junção integral do processo n° ... por parte do Município - existe uma certeza e que é que foi em data anterior a 20/02/2008.
Importa agora analisar se a alegada liquidação de taxa retificativa da primeira se encontrava em tempo de ser efetuada como foi, verificar se a taxa foi validamente notificada no prazo de quatro anos.
Entendemos no sentido negativo quanto à dúvida antes suscitada. E assim entendemos dada a proximidade das datas em questão —20/02/2008 e 29/01/2012 — e ainda porquanto, nos termos supra referidos, a falta de prova por razão imputável à Entidade Impugnada deverá ser resolvida pelo Tribunal a seu desfavor.(…)
O que não é admissível é, como refere o Município, assentar que o facto tributário coincide com a data em que o mesmo presta os esclarecimentos solicitados pela Impugnante, isto é, 28/02/2008. Do mesmo modo como não se pode atender ao deferimento definitivo que dá origem ao alvará pois que remonta a 13/04/2009.
Assim sendo, conclui-se que se encontrava caducado o direito de liquidar a taxa em questão por parte do Município, em flagrante violação dos arts. 4°, n° 2 e 45°, n° 1 da LGT.”
Vejamos, então, se a decisão recorrida merece a censura que lhe é apontada, começando por evidenciar que se ajuíza-ainda que, conforme veremos com fundamentação não inteiramente coincidente- que o facto tributário ocorre com o deferimento do projeto de licenciamento, o qual, conforme ampliação da matéria de facto realizada, se concretizou em 29 de janeiro de 2008.
Mas vejamos, então, e com o que o pormenor que se impõe, primeiramente estabelecendo o respetivo enquadramento normativo e depois mediante alocação ao respetivo probatório dos autos, a questão da concreta delimitação do facto tributário e da caducidade do direito à liquidação.
A taxa visada coaduna-se com a compensação devida pelo proprietário sobre prédio a lotear ou a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacto relevante, pela dispensa de cedência ao município de parcelas para a implantação de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas que devam integrar o domínio municipal.
Dispunha, desde logo, o artigo 43.º do RJUE, sob a epígrafe de “áreas para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas e equipamentos” que:
“1- Os projetos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos.
2- Os parâmetros para o dimensionamento das áreas referidas no número anterior são os que estiverem definidos em plano municipal de ordenamento do território.
3- Para aferir se o projeto de loteamento respeita os parâmetros a que alude o número anterior consideram-se quer as parcelas de natureza privada a afetar àqueles fins quer as parcelas a ceder à câmara municipal nos termos do artigo seguinte.”
Com efeito, preceituava à data o artigo 44.º do RJUE, sob a epígrafe de “cedências” que:
“1- O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal.
2- Para os efeitos do número anterior, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar com o pedido de licenciamento ou comunicação prévia.
3- As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se no domínio municipal com a emissão do alvará ou, nas situações previstas no artigo 34.º, através de instrumento próprio a realizar pelo notário privativo da câmara municipal no prazo previsto no n.º 1 do artigo 36.º, devendo a câmara municipal definir no momento da receção as parcelas afetas aos domínios público e privado do município.
4- Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal.
5- O proprietário e demais titulares de direitos reais sobre prédio a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacte relevante ficam também sujeitos às cedências e compensações previstas para as operações de loteamento.”
Mais consignando o artigo 117.º do RJUE que com o deferimento do pedido de licenciamento, se procede à liquidação das taxas, em conformidade com o Regulamento aprovado pela assembleia municipal.
Face à remissão legal consignada, há, então, que ter presente o Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação e Taxas do concelho de Odemira, publicado na II Série, do Diário da República, nº 60, datado de 20 de março de 2006, particularmente o consignado no artigo 28.º o qual a propósito das áreas para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos preceituava que:
“Os projetos de loteamento e os pedidos de licenciamento ou autorização de obras de edificação quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de acordo com a legislação em vigor.”
Encontramo-nos, assim, perante uma taxa, que visa a remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular na medida em que o pagamento dessa compensação tem como contrapartida a dispensa de cedência de parcelas de terreno para integração no domínio municipal, pressuposto do ato de licenciamento da operação urbanística e da emissão do respetivo alvará (cfr. artigo 4.º, n.º 2, da LGT e artigo 3.º do RGTAL).
In casu, o facto tributário é o ato de aprovação do projeto de licenciamento que fixa a compensação urbanística, e isto porque a utilidade surge quando o projeto é aprovado. Com efeito, é com a aprovação do projeto de licenciamento, que se verifica o pressuposto legal da taxa de compensações de cedências urbanísticas (artigos 44.º e 117.º do RJUE interpretados de forma conjugada com o artigo 28.º do aludido Regulamento Municipal).
Como doutrinado, no Acórdão do STA prolatado no processo nº 0876/12, de 05 de junho de 2013: “[d]e acordo com o art. 26.º do RJUE, a deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento consubstancia a licença para a realização da operação urbanística, pelo que o acto final de licenciamento define, portanto, a situação do respectivo requerente e o alvará «… assume, assim, a natureza jurídica de acto integrativo da eficácia do acto de licenciamento por nada acrescentar à definição da situação jurídica do particular perante a possibilidade de realizar a operação urbanística, apenas permitindo desencadear a sua operatividade. De facto, o alvará permite que o acto de licenciamento produza os seus efeitos, não relevando para a definição de momentos intrínsecos do mesmo, aliados estes à noção de validade e não ao conceito de eficácia. Trata-se, a licença, de um verdadeiro acto administrativo que "remove o limite legal ao exercício do "direito" de concretizar a operação urbanística" e que define as condições de exercício do mesmo ou, se preferirmos, aquele que confere ao promotor o direito a realizar a operação urbanística pretendida. No que se refere à classificação dos actos administrativos, a licença configura-se como um acto que desencadeia benefícios para terceiros, na medida em que se assume como de cariz favorável aos seus destinatários, podendo ainda ser considerada como uma autorização constitutiva de direitos, pela qual a Administração constitui direitos em favor dos particulares, em áreas que, salvo a prática deste acto administrativo, se lhes encontram vedadas por se considerar, em abstracto, que a sua atribuição lesaria o interesse público». (Fernanda Paula Oliveira, et al. ob. cit. p. 325/326.)”
Note-se que “[o] facto tributário não se confunde nem com a obrigação tributária nem com o acto tributário (de liquidação), nem com o acto de pagamento do tributo (Sobre a matéria, além de outros, ALBERTO XAVIER, IN “Conceito e Natureza do Acto Tributário”, pág.324; NUNO DE SÁ GOMES, in “Manual de Direito Fiscal”), sendo que a liquidação e o pagamento podem ter lugar, por imposição legal, antes ou depois de o facto tributário ocorrer 11.”
Ademais, a defesa de solução diversa pela Entidade Impugnada colidiria com a sua própria atuação pretérita, configurando inadmissível venire contra factum proprium.
E isto porque, de uma leitura atenta do probatório, se infere que todo o iter procedimental nele plasmado conduz, de forma inequívoca, à conclusão supra enunciada. Com efeito, na sequência da aprovação do projeto de licenciamento mediante despacho datado de 29 de janeiro de 2008, foi, justamente, liquidada a taxa de compensação. É certo que a mesma foi objeto de retificações, -como visto por se reconhecer a existência de erros de quantum- todavia, tal circunstância não tem a virtualidade de legitimar qualquer diferimento do dies a quo.
Aqui chegados, delineado o facto tributário, há, então, que chamar à colação o plasmado no artigo 14.º do RGTAL, do qual resulta que:
“O direito de liquidar as taxas caduca se a liquidação não for validamente notificada ao sujeito passivo no prazo de quatro anos a contar da data em que o facto tributário ocorreu.”
E bem assim o preceito legal 45.º da LGT, aplicável subsidiariamente e na parte que, ora, releva o seguinte:
“1- O direito de liquidar os tributos caduca se a liquidação não for validamente notificada ao contribuinte no prazo de quatro anos, quando a lei não fixar outro.
4- O prazo de caducidade conta-se, nos impostos periódicos, a partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário e, nos impostos de obrigação única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu, exceto no imposto sobre o valor acrescentado, caso em que aquele prazo se conta a partir do início do ano civil seguinte àquele em que se verificou a exigibilidade do imposto.”
Nesta conformidade, impõe‑se proceder à necessária transposição para o caso sub judice.
Conforme resulta do probatório dos autos, e inclusive da ampliação da matéria de facto que corporizámos, o deferimento do projeto de licenciamento ocorreu em 29 de janeiro de 2008. Logo, face a todos os considerandos vertidos anteriormente, esta é a data do facto tributário a considerar para efeitos da caducidade do direito à liquidação.
Daqui resulta, portanto, que o ato de liquidação teria de ser emitido e objeto de válida notificação até ao dia 30 de janeiro de 2012, razão pela qual tendo o ato impugnado sido notificado mediante ofício expedido a 23 de janeiro de 2012, considera-se notificado a 26 de janeiro de 2012 -data que, aliás, a Recorrida reconhece na sua reclamação graciosa como tendo sido a da receção- logo o mesmo não se encontra caducado.
Procede, assim, o aludido erro de julgamento.
Mas, como visto, a decisão recorrida sentenciou a procedência com base em dois vetores de entendimento, ou seja, a caducidade do direito à liquidação, e bem assim o erro sobre os pressupostos de facto e de direito em termos de áreas efetivamente cedidas e áreas reputadas com vinculação legal a ceder.
Há, então, que aquilatar do erro de julgamento atinente à desconformidade das áreas cedidas com áreas obrigação legal de cedência, donde, áreas em falta a liquidar, mediante confronto com os respetivos atos que as suportam e de concreta possibilidade de habilitar e legitimar a quantia liquidada.
Vejamos, então.
Alega a Recorrente que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar que o ato de liquidação enfermava de vício de violação de lei por as áreas de cedência em falta não serem as quantificadas no ato de liquidação, e isto porque não foi sequer questionado por nenhuma das partes a área de cedências em falta e, portanto, que a mesma não era de 23.558,59m2, limitando-se, tão-só, a dar por provado quais as áreas cedidas. Logo, essa ilegalidade não está comprovada e é completamente arbitrária.
Dissente, por seu turno, a Recorrida advogando que o ato impugnado, à sua própria face, refere áreas desconformes tanto com as do alvará, como com as do aditamento, resultando do seu teor que tais áreas aumentaram quando na verdade diminuíram, designadamente as respeitantes aos espaços verdes e afetos a equipamentos de utilização coletiva, em causa nos autos.
Mais propugna que, após duas retificações da ficha elaborada pelo Departamento Técnico do Município, em 2008, veio este suscitar nova revisão das áreas em 2012, reportando-se a alteração ao alvará já aprovada quando tal só veio a suceder em julho desse mesmo ano.
Conclui, assim, que não há dúvida de que o ato impugnado padece do sentenciado vício de violação de lei.
Comecemos por ter presente o esteio da fundamentação jurídica da decisão recorrida. Neste concreto particular, propugnou que:
“Contudo, ainda que assim não se houvesse decidido igualmente se entende inquinado de vício de violação de lei o ato tributário aqui impugnado, despacho notificado através de ofício datado de 28/01/2012, porquanto assenta em facto erróneos, assim procedendo a incorreta qualificação e quantificação do tributo devido. Na verdade, refere com equívoco áreas não coincidentes com as estabelecidas quer no alvará quer no aditamento de alvará, afigurando-se do seu teor que aumentaram quando verdadeiramente diminuíram sensivelmente, designadamente aquelas atinentes aos espaços verdes e afetos a equipamentos de utilização coletiva, aqui em causa. Por outro lado, e incompreensivelmente após duas retificações da ficha elaborada pelo Departamento Técnico em 2008 veio o Município suscitar nova revisão das áreas em 2012. Mais, referindo-se a alteração ao alvará já aprovada quando verdadeiramente só assim veio a ocorrer em julho desse ano de 2012.”
Analisemos, assim, a quem assiste a razão, estabelecendo, naturalmente, uma análise articulada da factualidade que releva para o caso vertente, e tendo como norteador basilar o artigo 74.º da LGT e a dimensão da prova e da repartição do seu ónus.
Em 29 de janeiro de 2008, foi aprovado o projeto de licenciamento, através de despacho municipal, do qual resultou a notificação ao interessado para nos termos do artigo 76.º do RJUE, requerer a emissão do alvará de loteamento no prazo de um ano e apresentar a caução prevista no artigo 54.º.
Na sequência dessa aprovação, o interessado solicitou a comunicação do valor das taxas e compensações devidas no âmbito do processo n.º ..., bem como o respetivo método de cálculo.
Em resposta, a Câmara Municipal de Odemira emitiu ofício com as fichas de cálculo, apurando inicialmente, Taxa de infraestruturas urbanísticas: €443.495,37, Taxa de compensações: €124.368,87, Total: €567.864,24
Posteriormente, na sequência de constatação de um lapso na quantificação das áreas cedidas e no cálculo efetuado, a Câmara Municipal de Odemira procedeu a nova liquidação, corrigindo os valores: Infraestruturas – habitação unifamiliar: €25.703,74, Infraestruturas – habitação multifamiliar, comércio e serviços: €422.816,63 Total: €422.816,63
Por seu turno, a 02 de fevereiro de 2009, foi emitido novo ofício esclarecendo que, apesar de o pedido de emissão do alvará estar formalmente instruído, não tinham sido liquidadas todas as taxas devidas, nomeadamente as constantes dos pontos 1 e 2 do artigo 4.º da Tabela anexa ao Regulamento de Taxas, por o processo não se encontrar no arquivo da Secção.
Foi, contudo, confirmado/validado que as taxas de infraestruturas, no valor de €448.520,37, tinham sido liquidadas e notificadas através do ofício de 27 de fevereiro de 2008.
Em consequência, foi emitida Taxa pela emissão do alvará de loteamento com obras de urbanização, no valor de €26.422,15.
Em 22 de abril de 2009, foi emitido o Alvará n.º ..., no qual se fixaram, entre outros elementos:
• Área do prédio a lotear: 83.590,13 m²
• Área total de construção: 48.015,25 m²
• Cedências ao domínio público municipal, incluindo:
• Arruamentos: 8.273 m²
• Estacionamento exterior: 4.183 m²
• Passeios e circuitos pedonais: 8.483 m²
• Espaço desportivo: 2.737 m²
• Parque infantil / espaço ajardinado: 1.204 m²
• Espaço verde: 7.568 m²
Posteriormente, através do requerimento n.º 672/10, foram solicitadas alterações ao alvará, nomeadamente:
• Redução da área do prédio de 99.950 m² para 82.575 m²;
• Redução do número de lotes de 30 para 29;
• Redução da área dos lotes de 51.412,13 m² para 50.085,23 m².
A 26 de janeiro de 2012, mediante ofício datado de 23 de janeiro de 2012, foi a Impugnante, ora Recorrida, notificada do seguinte:
“Em cumprimento do despacho do Senhor Presidente datado de 20/01/2012 cumpre-me informar o seguinte:
O loteamento em apreço (Procº nº ...-LAL) previa 11.716,37 m2 de cedência de áreas destinadas a espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva.
Porém, a aplicação da Portaria nº 1136/2001 (então a Portaria que definia os parâmetros de dimensionamento mínimo das operações de loteamento, atualmente Portaria 216-B/2008 de 3 de Março) ao loteamento em apreço, conclui da obrigatória cedência de 23.558,59m2.
Por outro lado, os artºs 43º e 44º do RJUE conjugados com os artºs 30º e 31º do Regulamento Municipal (de 2006), concluem da possibilidade do pagamento em valor ou espécie da supra referida área de cedência obrigatória desde que devidamente justificada e aceite pelo Município. A verdade é que se verificou a não cedência da área total obrigatória.
Da análise do processo conclui-se que aquando da emissão do Alvará nº ... não foram contabilizados na totalidade as referidas cedências obrigatórias, tendo sido cedidos apenas 11.716,37m2 e não tendo sido compensadas as restantes áreas em falta de 11.872,21m2.
Nesta conformidade, e com vista a regularizar a situação decorrente das obrigações nos termos do RJUE e RMUET, solicita-se a V. Exa a prévia liquidação da compensação ao Município, em numerário ou em espécie, o valor de 290.887,76€, calculado nos termos do Regulamento de Taxas atualmente em vigor e tendo em consideração o projeto de alteração ao loteamento já aprovado.”
Ora, tendo presente o supra expendido e tal como alegado pela Impugnante, ora Recorrida, na sua petição inicial, não é minimamente identificável a divergência das áreas apontadas pela Entidade Impugnada, sendo que as taxas de compensação que primeiramente foram liquidadas foram totalmente anuladas mediante expresso reconhecimento de erro de quantum.
Não se conseguindo, de todo, aquiescer o valor diferencial de áreas cedidas em falta, ou seja, 11.872,21m2, quando, rigorosamente, o alvará contempla uma área de cedências de 24.880m2.
Note-se que, aquando da apresentação do cálculo das áreas de cedências para espaços verdes de utilização coletiva e de áreas de equipamento de utilização coletiva (2903m2), na data da aprovação da operação de loteamento, constava na ficha de cálculo o valor de compensação de €124.368,87.
Contudo, como visto, esse montante foi objeto de integral anulação, por reconhecer, expressamente, o Município um erro na sua quantificação, prolatando, assim, a decisão de retificação do valor da compensação financeira para zeros, porquanto se reputou a inexistência de deficit de cedências. Valor esse que resulta, expressamente, das fichas de apoio ao cálculo das taxas e compensações.
Porém, em data ulterior e, não obstante ter resultado uma redução nas áreas do loteamento -o que determinou, efetivamente, um deferimento desse mesmo pedido de alteração- foi aquiescido um déficit de cedências de 11.872,21m2, liquidando adicionalmente o montante de €290.887,76.
Com efeito, e na linha do evidenciado na decisão recorrida -ainda que com fundamentação não totalmente coincidente- ficam por esclarecer as divergências apontadas em termos de áreas efetivamente cedidas, das áreas a ceder, quando, ademais, e como visto, as mesmas não encontram respaldo nos elementos vertidos no probatório, mormente, na factualidade não provada.
Importa ainda adensar e sublinhar que, conforme já expendido, a própria operação de loteamento sofreu, posteriormente, uma retificação substancial, quer quanto à área do prédio sobre o qual incide a operação, quer quanto ao número de lotes resultantes.
Com efeito, como visto, através do requerimento n.º 672/10, a área do prédio foi reduzida de 99.950 m² para 82.575 m², e o número de lotes passou de 30 para 29, com diminuição correlativa da área total dos lotes (de 51.412,13 m² para 50.085,23 m²).
Ora, como é bom de ver, e tal como alega a Recorrida, estas alterações não são meramente formais ou marginais, afetam diretamente os parâmetros urbanísticos essenciais da operação, alteram os pressupostos materiais que determinam o cálculo das taxas e compensações, modificam a base de incidência objetiva da liquidação, e impõem, por força do princípio da legalidade tributária, a necessária readequação da liquidação.
Donde, não se consegue descortinar nem estabelecer a necessária convergência entre os pressupostos urbanísticos, e os pressupostos que serviram de base à liquidação inicialmente efetuada.
Destarte, conclui‑se que se verificam, de forma inequívoca, os equívocos que a decisão recorrida evidencia. Com efeito, não é possível identificar qualquer linha de orientação coerente que permita compreender qual a área de cedências que deveria ter sido efetivamente considerada, quer no âmbito do alvará inicial, quer no respetivo aditamento- este último, aliás, procedendo a uma redução expressiva das áreas e do número de lotes, com impacto direto na própria base de incidência das taxas e compensações.
A Entidade Impugnada nunca estabilizou, nem explicitou, qual o conjunto de áreas, cedências e parâmetros urbanísticos que serviram de suporte à liquidação. Pelo contrário, os atos administrativos emitidos revelam uma sucessão de valores, correções e retificações que não convergem para um quadro factual único, verificável e juridicamente controlável.
Resulta, portanto, evidente que os pressupostos do facto tributário não são identificáveis em nenhum dos atos administrativos que o deveriam fundamentar.
Note‑se que a Recorrente não impugnou, de forma devidamente substanciada, as áreas efetivas nem os documentos que as atestam, inexistindo, por isso, qualquer ponto da matéria de facto suscetível de afastar as divergências identificadas ou os pressupostos fácticos alegados e que sustentaram a decisão recorrida. Competia‑lhe o ónus de demonstrar a correção da liquidação e dos respetivos fundamentos, ónus esse que permanecia integralmente na sua esfera jurídica.
Ficam, assim, por demonstrar os pressupostos da quantificação, eivando o ato de vício de violação de lei.
Uma nota final para adensar que, sempre a presente situação redundaria numa fundada dúvida quanto à existência e quantificação do facto tributário, nos termos consignados artigo 100.º do CPPT.
Com efeito, este regime surge desenhado sobretudo para situações em que o ónus probatório está a cargo da Entidade Impugnada, no caso o Município, logrando a parte abalar a prova ou os elementos em que se fundou a administração para prática do ato tributário.
Ora, in casu, face ao elenco fático supra expendido, a prova produzida sempre abalaria de forma fundada a posição vertida pelo Município, donde, os pressupostos que legitimam o ato impugnado.
Face a todo o exposto, improcede este segmento de recurso, mantendo-se, assim, a decisão recorrida que sentenciou a ilegalidade da liquidação com a presente fundamentação.
IV. DECISÃO
Face ao exposto, acorda-se em conferência na Secção de Contencioso Tributário, Subsecção Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em:
NEGAR provimento ao recurso, E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA, com todas as legais consequências.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 16 de abril de 2026
(Patrícia Manuel Pires)
(Vital Lopes)
(Ângela Cerdeira)
1. Cfr. António dos Santos Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, 5.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2018, p. 286.↩︎
2. Ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 11.07.2018, proferido no processo nº 1193/16.1T8PRT.P1↩︎
3. Código de Processo Civil, Vol. V, p. 139.↩︎
4. Vide, designadamente, Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no processo nº 09420/16, de 29.06.2016.↩︎
5. A propósito da especificação dos fundamentos de facto e de direito na decisão, diz-nos Alberto dos Reis que é preciso distinguir-se entre a “falta absoluta de motivação, da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade.”, In Ob. citada, Vol. V, pág. 140.↩︎
6. Vide Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985.↩︎
7. António Santos Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, Almedina, 5ª edição, pp 165 e 166; José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, C.P.Civil anotado, Volume 3º., Tomo I, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2008, pág.61 e 62; Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 9ª. edição, Almedina, 2009, pág.181; Vide, designadamente, Acórdão do TCA Sul, proferido no processo nº 6505/13, de 2 de julho de 2013.↩︎
8. Henrique Araújo “A matéria de facto no processo civil”, publicado no site do Tribunal da Relação do Porto, acessível em www.trp.pt↩︎
9. Ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 11 de julho de 2018, proferido no processo nº 1193/16.1T8PRT.P1↩︎
10. Regime subsidiário prevalente atenta a enumeração do artigo 2.º do CPPT.↩︎
11. In Acórdão do STA, proferido no processo nº 1957/13, datado de 22.04.2015.↩︎
