8134/25.2BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

Cabe ao requerente da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, alegar e demonstrar a verificação dos pressupostos previstos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, incluindo que a emissão urgente de uma decisão de mérito é indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia.

1. Relatório

S. ....., P......, E......, L...... e A...... (doravante AA., Requerentes ou Recorrentes) requereram, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, IP (doravante, Requerida ou Recorrida), peticionando que esta fosse condenada (i) a validar o pedido de reagrupamento familiar da quinta Autora; (ii) a designar três datas alternativas de agendamento para recolha dos seus dados biométricos; bem como (iii) a instruir e decidir os pedidos de concessão de autorização de residência e de reagrupamento familiar de todos os restantes Autores .

Em 7 de fevereiro de 2025, o referido Tribunal proferiu sentença rejeitando liminarmente a intimação.

Inconformados, os Recorrentes, E......, P...... e A......, interpuseram recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“i) A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109.º do CPTA, é o meio processual adequado e idóneo para assegurar a defesa dos direitos dos Apelantes, considerando a urgência e a indispensabilidade de uma decisão de mérito para a salvaguarda dos seus direitos fundamentais.

ii) A inércia da Administração, no processamento do pedido de autorização de residência e título de residência, tem violado de forma grave e continuada os direitos fundamentais dos Apelantes, nomeadamente o direito à liberdade, à segurança, ao trabalho e à saúde, com consequências diretas e imediatas para a sua vida pessoal e profissional.

iii) Os Apelantes encontram-se em situação de vulnerabilidade, sem acesso a um título de residência válido, o que impede o seu acesso ao trabalho, à saúde e à proteção social, violando direitos consagrados na CRP.

iv) A Administração tem procedido de forma desigual e discriminatória, favorecendo outros requerentes em detrimento dos Apelantes, o que configura uma violação do princípio da igualdade e da confiança legítima, ambos consagrados na CRP.

v) Face à urgência evidenciada, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual idóneo para garantir a tutela urgente dos direitos dos Apelantes, devendo o recurso ser provido para revogar a decisão recorrida e dar provimento à intimação intentada.

Nestes termos

E nos demais de Direito que V. Exas. Doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso e:

(i) Revogada a sentença recorrida, substituindo-a por outra que determine a procedência da ação e ordene o prosseguimento dos autos, com a citação da Entidade Requerida; e

(ii) Condenada a entidade demandada (1) a validar o pedido de de reagrupamento familiar da quinta Autora, (2) a designar três datas alternativas de agendamento para recolha dos seus dados biométricos, bem como (3) a decidir o pedido de concessão de autorização de residência da segunda Autora, fazendo-se assim, JUSTIÇA!”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e efeito devolutivo.

A Recorrida, notificada para os termos do recurso e da causa, não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado.

Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), cabe a este Tribunal apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao rejeitar liminarmente a intimação.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida não foram dados como provados quaisquer factos.

4. Fundamentação de direito

A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, entendendo, em suma, que não se encontra demonstrado o preenchimento dos pressupostos do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, concretamente a indispensabilidade de decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, porquanto os Requerentes “não alegam qualquer factualidade circunstanciada que permitisse apreciar a necessidade urgente concreta que permita sustentar a verificação de uma situação justificadora do uso do presente meio processual”, não estando “suficientemente caraterizada a existência de um prejuízo iminente e/ou consumado – veja-se que lançam mão de numerosos artigos legais, sem indicar, um único caso/cenário concreto em que tais direitos se encontrem, efetivamente, violados (facto, de resto, essencial/nuclear para se apreciar da admissão e viabilidade do presente meio processual)” e que não demonstram a indispensabilidade do recurso a este meio processual, formulando “somente, alegações genéricas, abstratas, considerandos que não passam de juízos conclusivos, (.-.), sem a necessária densificação das circunstâncias da especial urgência que lhe cabia demonstrar no âmbito do presente meio processual”.

Contra o assim decidido insurgem-se os Recorrentes, sustentando seguirem o Acórdão Uniformizador de Jurisprudência 11/2024, de 11 de julho de 2024, reputando que, no presente caso, a segunda e quinta Autoras apresentaram pedido de autorização de residência, sem que, volvidos mais de doze meses, a Administração tenha decidido o pedido, pelo que a intimação é o meio processual idóneo para garantir a defesa dos seus direitos.

Aduzem encontrar-se preenchido o requisito urgência, uma vez que a inércia da Administração tem causado sérios danos no seu quotidiano, impedindo-os de exercer direitos basilares como o direito ao trabalho, à saúde e à livre circulação, com consequências particularmente graves para as suas vidas pessoais e profissionais, porquanto afeta não só a sua capacidade de trabalhar e garantir o seu sustento, mas também a sua saúde e a sua integração no território nacional.

Entendem que, em face do artigo 15.º da CRP, gozam dos mesmos direitos que os cidadãos portugueses, pelo que o direito à liberdade, à segurança, bem como o direito de se deslocarem e fixarem livremente no território nacional, consagrados nos artigos 27.° e 44.° da CRP, têm sido gravemente afetados pela inércia do SEF e de igual modo o seu direito ao trabalho está a ser inibido pela falta de um título de residência válido, pois impossibilita-os de exercer qualquer atividade profissional no país, com as consequências económicas e sociais que daí decorrem. Do mesmo modo reputam a ofensa ao seu direito à saúde, consagrado no artigo 64.° da CRP, decorrente da impossibilidade de obtenção de um número de utente do Serviço Nacional de Saúde, devido à falta de autorização de residência, e que os impede aceder a cuidados de saúde.

Advogam, ainda, que a Administração, enquanto entidade responsável pelo processo de concessão de autorizações de residência, tem procedido de forma desigual, privilegiando requerentes que apresentaram pedidos posteriormente aos dos ora Apelantes, sem justificação legal para tal tratamento, o que constitui uma violação do princípio da igualdade e da não discriminação, consagrado no artigo 13.° da CRP, e constitui uma afronta à confiança legítima que os Apelantes depositaram no Estado Português, ao cumprirem com os requisitos legais necessários para o seu investimento e residência no país.

Isto posto, importa, desde logo, evidenciar a existência de contradições na alegação recursiva, que cumpre clarificar.

Embora no requerimento de interposição de recurso constem todos os AA., nas alegações de recurso surgem, apenas, como apelantes os primeiro, segunda e quinta Autores. O que se poderá compreender por se afirmar que o “terceiro e quarto Autor já viram a aprovação final do pedido”.

Quanto à quinta A. refere-se que “o pedido da quinta Autora nunca foi validado pela AIMA (anterior SEF), nem foi agendada qualquer marcação para recolha dos seus dados biométricos, estando a mesma a aguardar há mais de dezassete meses”.

Mas a respeito dos primeiro e segunda AA., afirma-se primeiro que “[o] primeiro, segundo (…) Autor já viram a aprovação final do pedido mencionado” e, contraditória e posteriormente, que “a segunda Autora não recebeu qualquer justificação para a não aprovação final do pedido mencionado” e que “ao investidor principal também não foi ainda atribuído título de residência”.

Na medida em que apenas surgem como apelantes os primeiro, segunda e quinta AA., entender-se-á que é relativamente estes, por ainda não ter sido proferida decisão sobre o seu pedido de autorização de residência, que respeita o presente recurso.

Como emerge do n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, “[a] intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”.

Este meio processual, que é de utilização excecional, assegura a proteção a título principal, urgente e sumária, de direitos, liberdades e garantias, que estejam a ser violados naquelas situações em que a rápida prolação de uma decisão que vincule a Administração (ou particulares) a adotar uma conduta positiva (facere) ou negativa (non facere) se revele como indispensável para acautelar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia.

Exige-se, assim, que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia, cabendo ao requerente da intimação alegar e demonstrar a urgência na obtenção de uma decisão definitiva para a tutela dos direitos, liberdades e garantias que alega estarem a ser violados.

Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Almedina, 2017, p. 883) “(...) é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adopção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício. À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspectos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adoptar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.”.

É que a defesa ou tutela dos direitos fundamentais, faz-se, por regra, através do recurso à ação administrativa, recorrendo-se à intimação apenas quando aquela via não é possível ou suficiente por se verificar “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de grave ameaça ou violação do direito, liberdade ou garantia em causa, que só possa ser reparada através do processo urgente de intimação.” (idem, ibidem, p. 883).

O segundo dos requisitos estatuídos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, refere-se à subsidiariedade da intimação, no sentido de que a intimação é o meio adequado quando a tutela do direito, liberdade ou garantia lesado, ou em vias de o ser, não se compadece com a delonga de um processo não urgente, ainda que acompanhado de uma providência cautelar. Assim, “[a] impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa. ” (Catarina Santos Botelho, A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31- 53).

Refira-se que o regime exposto reclama do autor que recorre à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, a alegação de factos concretos idóneos que evidenciem o preenchimento dos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Encontrando-se a admissão da utilização de uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias dependente da análise das circunstâncias de cada caso, sendo a verificação do preenchimento efetuada por referência à causa de pedir e ao pedido formulado pelos requerentes.

Erram, pois, os Recorrentes ao tentar suportar a sua tese quanto ao preenchimento dos pressupostos da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, na jurisprudência dos tribunais superiores que considera este meio processual como idóneo quando está em causa a reação à inércia da Administração na decisão de uma pretensão de autorização de residência, designadamente na vertida no Ac. do STA de 6.6.2024, proferido no processo 0741/23.4BELSB. Com efeito, é que o que aí se decidiu foi que em tais situações se reclama uma tutela definitiva, de tal forma que “o meio processual adequado, de que o cidadão deve lançar mão, é o processo principal de intimação previsto nos artigos 109.º a 111.º do CPTA”, mas não resulta de tal jurisprudência que, estando em causa a falta de decisão por banda da Administração em pedidos de autorização de residência, daí decorre inevitavelmente a indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão, dispensando o requerente da intimação de demonstrar o preenchimento dos pressupostos subjacentes à tutela requerida.

Quer no requerimento inicial, quer no presente recurso, os Recorrentes, para justificar a urgência que é pressuposto do recurso à intimação, alegam, essencialmente, que a inércia da Administração na decisão dos seus pedidos de autorização de residência contende com os seus direitos à liberdade de circulação, segurança, ao trabalho e à saúde, porquanto, gozando dos mesmos direitos que os cidadãos portugueses (artigo 15.º da CRP), encontram-se impedidos de os exercer. Aduzem que se encontram impossibilitados de exercer qualquer atividade profissional em território nacional, o que afeta a sua capacidade de trabalhar e garantir o seu sustento, e impedidos de aceder a cuidados de saúde, por falta de um número de utente do Serviço Nacional de Saúde. Consideram que a Administração tem procedido de forma desigual, privilegiando requerentes que apresentaram pedidos posteriormente aos dos ora Apelantes, sem justificação legal para tal tratamento, o que viola o princípio da igualdade e da não discriminação, consagrado no artigo 13.° da CRP, e constitui uma afronta à confiança legítima que depositaram no Estado Português.

Ora, como entendeu o Tribunal a quo, os Recorrentes não concretizam quaisquer factos que revelem em que termos a demora na decisão dos seus pedidos de autorização de residência para atividade de investimento e reagrupamento familiar violam os direitos de que alegam serem titulares.

Com efeito, limitam-se a genericamente invocar que a demora (atraso) na decisão sobre as suas pretensões de autorização de residência e reagrupamento familiar violam os direitos fundamentais que elencam, designadamente comprometendo o seu direito ao trabalho e, consequentemente, a sua subsistência, e o seu direito à saúde, sem, contudo, consubstanciarem qualquer factualidade concreta que o evidencie. Ou seja, verdadeiramente não alegam nenhum facto que demonstre que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, no sentido de revelar estarem numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de virem a ser lesados os seus direitos fundamentais.

Isto é, embora se compreenda que a demora na decisão quanto aos pedidos de autorização de residência para atividade de investimento e reagrupamento familiar obste a que, legalmente, possam residir e permanecer em Portugal, daí não resulta inevitável e necessariamente uma situação de urgência que torne imprescindível à proteção de um direito, liberdade e garantia a decisão de mérito, antes se mostrando necessário que densificassem factos, relativos à sua concreta situação, que possibilitassem a conclusão pela especial urgência em obter decisão judicial definitiva de intimação da Administração a adotar a conduta necessária a assegurar em tempo útil o exercício dos direitos fundamentais alegadamente ameaçado.

Isto é, desconhece-se integralmente qual o concreto circunstancialismo fáctico em que se encontram os Recorrentes, ao nível da sua situação pessoal, profissional e familiar, que evidenciasse a medida em que a delonga na decisão da sua pretensão, vem pondo, de forma intolerável e iminente, em causa direitos liberdades e garantias seus, em termos consubstanciadores da urgência na tutela que reclama nos autos.

Referem-se impossibilitados de exercer qualquer atividade profissional, o que afeta a sua capacidade de trabalhar e garantir o seu sustento, e impedidos de aceder a cuidados de saúde, mas não concretizam qualquer factualidade que denuncie sequer em que medida, no seu país de origem e residência, se verifica uma situação de carência profissional e na prestação de cuidados de saúde que reclamasse urgência na decisão de mérito, por forma a que, sendo-lhes concedida autorização de residência, pudessem exercer tais direitos em Portugal. Advogam um tratamento desigual de forma genérica, sem evidenciarem sequer que pedidos seriam esses, apresentados anteriormente aos seus, que já teriam obtido decisão.

Assume-se à evidência a ausência de concretização fáctica da situação pessoal e concreta da Requerente e do seu agregado familiar, reveladora das especificidades daquela, que permitisse suportar a conclusão de que a emissão urgente de uma decisão de mérito se mostra indispensável à proteção dos direitos, liberdades e garantias, que elencou. O preenchimento deste pressuposto não se basta com a alegação não concretizada de que a falta de decisão sobre os pedidos de autorização de residência apresentados à Administração viola direitos, liberdades e garantias, tornando-se necessário a alegação dos concretos circunstancialismos fácticos que o evidenciem.

Reitera-se, não basta estar em causa um direito, liberdade e garantia, sendo ainda necessário demonstrar que é urgente a sua tutela, o que os Recorrentes nem no requerimento inicial apresentado, nem em sede de recurso, fizeram.

Embora se reconheçam os incómodos associados à incerteza de estar a aguardar uma decisão da Administração há muito tempo, no caso vertente, não foram alegados factos que caracterizem, designadamente uma situação de perda irreversível de faculdades de exercício de um direito, ou de uma situação de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta vivência pessoal e familiar da requerente. Isto é, não alegam factos que demonstrem a indispensabilidade da intimação para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos direitos de que se perfilha titular.

Acrescente-se que os Recorrentes não se encontram nem residem em Portugal, mas sim no Reino Unido e na Rússia, pelo que não lhes são reconhecidos os direitos fundamentais de que se arrogam titulares, não sendo aplicável o princípio da equiparação previsto no artigo 15.º da CRP, que apenas abrange os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal.

Ou seja, porque aos Recorrentes não se aplica o princípio da equiparação, constitucionalmente consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da CRP, não lhe assiste a garantia dos direitos fundamentais que reputam violados pela inércia da entidade administrativa e que demandaria a tutela urgente que reclamam. O que significa, portanto, que não sendo detentores de tais direitos, a conduta omissiva da Administração não é apta à sua lesão, em termos que reclamassem a tutela urgente que pretende.

Acompanhando-se o Ac. deste TCA Sul de 14.11.2024, proferido no processo 548/24.1BELSB, disponível em www.dgsi.pt, com total aplicação à situação dos autos,

“[P] ara se poder concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto, impunha-se-lhes que alegassem factualidade concreta demonstrativa de que a falta de decisão do pedido de autorização de residência os impedia de desenvolver uma vida normal (privada, familiar, profissional, etc), designadamente que tinham em Portugal o centro da sua vida, o que, manifestamente, não fizeram.

Assim, a alegação dos recorrentes reconduz-se a uma pressa na obtenção da autorização de residência, e a uma expectativa - legítima, aliás – de ver decidido o seu pedido no prazo legal, o que não se confunde com uma situação de urgência, não tendo sido alegada qualquer factualidade consubstanciadora de uma situação de urgência na tutela de um direito fundamental. Os autores recorrentes não descrevem uma situação factual de urgência e lesão dos direitos que invocam – necessária ao preenchimento dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias -, limitando-se a afirmar uma mera lesão dos mesmos, não sendo possível extrair da sua alegação qualquer urgência para os recorrentes na concessão de autorização de residência. É que não basta estar em causa um direito, liberdade e garantia, sendo ainda necessário demonstrar que é urgente a sua tutela, o que os recorrentes, nos termos expostos, não fizeram.

Acresce que não assistem aos recorrentes os direitos que invocam. É verdade a Constituição da República Portuguesa garante tais direitos a todos os cidadãos, e que o artigo 15.º estende o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal. Sucede que os recorrentes nem se encontram nem residem em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhes assistem aqueles direitos. Já quanto à dignidade da pessoa humana, consubstancia a mesma um princípio, um valor constitucional objectivo que se projecta em vários direitos constitucionalmente consagrados, também não lograram os recorrentes concretizar a sua violação.”

Considerando o exposto, é manifesto que a sentença não incorreu no erro de julgamento que lhe é apontado, impondo-se concluir que aí se decidiu com acerto pela não verificação do pressuposto da indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão de mérito para proteção de um direito, liberdade ou garantia, porquanto, tal como se deu conta no Ac. deste TCA Sul de 19.03.2024, proferido no processo n.º 3694/23.5BELSB, disponível em www.dgsi.pt, “a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo o Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando-se a enunciar alegações genéricas e abstratas e sem justificar, de forma cabal, a especial urgência, indicando qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito fundamental em virtude da inércia decisória da Entidade Requerida.”.

Em suma, os Recorrentes não alegaram quaisquer factos que permitam concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos que se arrogam.

Donde, não se encontrando preenchidos os pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, impunha-se, como decidido, o indeferimento liminar do requerimento inicial, não incorrendo a sentença em erro de julgamento.

Da condenação em custas

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

Sem custas.

Mara de Magalhães Silveira

Joana Costa e Nora

Lina Costa