250/90 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro António Vitorino (Ribeiro Mendes) Acordam, na 1ª Secção, do Tribunal Constitucional: I 1. Em 16 de Março de 1989 o Inspector Delegado da Inspecção-Geral do Trabalho do Porto determinou, por despacho, a aplicação a A.,LDA, da coima de 40.000$00, por infracção do disposto no artigo 23.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, conjugado com o disposto nos números 2 e 3 do mesmo artigo, e no artigo 6.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 421/83, de 2 de Dezembro, o que integra contra-ordenações punidas nos termos do n.º 4 do já referido artigo 23.º e do subsequente artigo 24.º do mesmo diploma, e consistentes na falta de registo do trabalho suplementar prestado por trabalhadores ao seu serviço e na falta de comunicação dessa prestação de trabalho suplementar à Inspecção-Geral do Trabalho. Impugnada judicialmente tal decisão, veio o juiz do 7.º Juízo do Tribunal de Trabalho do Porto, por despacho de 30 de Maio de 1989, decidir que à aplicação ao caso do Decreto-Lei n.º 491/85, nomeadamente dos seus artigos 23.º e 24.º,obstava o vício de inconstitucionalidade de que padeciam, pelo que, com fundamento na violação do artigo 55.º, alínea d) e 57.º, n.º 2, alínea a) da Constituição (na redacção de 1982), recusou a aplicação daqueles preceitos legais e considerou repristinados os artigos 6.º, n.º 2, 10.º e 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 421/83, os quais, por seu turno, qualificavam a conduta imputada à firma arguida como contravenções punidas com multa, pelo que converteu o processo contra-ordenacional em processo penal (contravencional) do trabalho e determinou a notificação da empresa em causa para proceder ao pagamento voluntário das multas cominadas para as violações dos artigos 6.º, n.º 2 e 10.º do Decreto-Lei de 1983, seguindo-se os demais termos do processo laboral que no caso coubessem. 2. Em 9 de Junho de 1989 o representante do Ministério Público junto do Tribunal de Trabalho do Porto, ao abrigo do disposto no artigo 280.º, n.º1, alínea c) e n.º 2 da Constituição (na redacção de 1982) e nos artigos 70.º n.º 1, alínea a), 72.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio interpor recurso do referido despacho do juiz do 7.º Juízo do Tribunal de Trabalho do Porto para este Tribunal Constitucional. 3. Alegando neste Tribunal, o Procurador-Geral Adjunto formulou as seguintes conclusões: "1.º - As normas constantes dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, não se integram na Categoria de "legislação do trabalho", pois não visam regular as relações individuais ou colectivas de trabalho, nem os direitos dos trabalhadores enquanto tais ou das suas organizações; 2.º - Assim, não ocorreu qualquer violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição [versão de 1982, a que correspondem actualmente os artigos 54.º, n.º 5, alínea d) e 56.º, n.º 2, alínea a)], por tais normas terem sido aprovadas sem a participação das organizações representativas dos trabalhadores; 3.º - Pelo que deve ser concedido provimento ao recurso e determinar-se a reforma da decisão recorrida, de acordo com o precedente juízo de constitucionalidade." A arguida, por seu turno, concluiu as suas alegações afirmando que: "1.ª- As normas dos artigos 23.º e 24.º do DL 491/85, de 26/11, não visando regular as relações individuais ou colectivas de trabalho nem os direitos dos trabalhadores enquanto tais ou das suas associações sindicais, não se integram na noção de legislação do trabalho. 2ª - Não há, assim, qualquer violação do disposto nos artigos 55.º-d) e 57.º, n.º2-a), da Constituição [versão de 1982, a que correspondem actualmente os artigos 54.º, n.º 5-d) e 56.º, n.º 2-a)] por tais normas terem sido aprovadas sem a participação dos trabalhadores. Termos em que deve ser dado provimento ao recurso e revogar-se a decisão recorrida (…)." Corridos os vistos legais, cumpre decidir. II 1. O presente recurso constitui um caso de recurso obrigatório a interpor pelo Ministério Público de decisões indiciais que tenham recusado a aplicação ao caso de normas legais com fundamento em inconstitucionalidade, interposto, portanto, ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.º1, alínea a) e n.º 3 da Constituição e 70.º, n.º l, alínea a) e 72.º, n.º 3, ambos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. O juiz do 7.º Juízo de Trabalho do Porto recusou, na sentença ora recorrida, a aplicação ao caso do Decreto-Lei n.º 491/85, nomeadamente dos seus artigos 23.º e 24.º. E fê-lo com os fundamentos que se passam a sintetizar: - nos termos constitucionais [artigos 55.º, alínea d) e 57.º, n.º 2, alínea a)], constituem direitos das comissões de trabalhadores e das associações sindicais participar na elaboração da legislação do trabalho; - a noção de legislação do trabalho abrange toda e qualquer produção normativa (sobretudo de natureza legislativa) que verse aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral, incluindo as que tenham a ver com os direitos constitucionalmente garantidos e reconhecidos aos trabalhadores, quer a título de direitos, liberdades e garantias (artigos 53.º a 58.º da Constituição), quer a título de direitos económicos, sociais e culturais ( artigos 59.º e 60.º da Lei Fundamental); - apesar de não constar da enumeração (por si própria meramente exemplificativa) do artigo 2.º, da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, o direito contra-ordenacional do trabalho tem pleno cabimento na noção de legislação do trabalho; - o Decreto-Lei n.º 491/85, que estabeleceu o regime das contra-ordenações laborais, foi editado sem que tenha sido facultada a participação, nessa elaboração, das organizações representativas dos trabalhadores; - daí a sua inconstitucionalidade formal, por violação dos artigos 55.º, alínea d) e 57.º, n.º 2, alínea a) da Constituição. 2. Dispõem os artigos em causa, objecto da decisão de não aplicação na sentença recorrida: Artigo 23.º (Registo de trabalho suplementar) 1 - O trabalho suplementar deve ser registado em livro ou outro suporte documental adequado de modelo definido por despacho ministerial, assinado por cada trabalhador imediatamente após a sua prestação. 2 - Do registo previsto no número anterior constará sempre a indicação expressa do fundamento da prestação de trabalho suplementar, além de outros elementos fixados no despacho ministerial referido. 3 - No mesmo suporte documental deverão ser anotados os períodos de descanso compensatório gozados pelo trabalhador. 4 - Constitui contra-ordenação, punida com coima de 5.000$00 a 50.000$00 por cada trabalhador relativamente ao qual se verifique a infracção, a falta de registo, o seu preenchimento com rasuras não ressalvadas ou a omissão de quaisquer elementos fixados na lei. Artigo 24.º (Comunicação à administração do trabalho) “Constitui contra-ordenação, punida com coima de 3.000$00 a 60.000$00, a falta de comunicação ao serviço competente da administração do trabalho da prestação de trabalho suplementar, nos casos em que a lei a determina." Sendo estas, pois, as normas relevantes na sentença em causa, será em relação a elas que cumprirá apreciar se se enquadram num conceito constitucionalmente adequado de "legislação laboral", sendo irrelevante apurar se tal conceito pode abranger outras normas do mesmo diploma, porquanto nesta sede, de fiscalização concreta da constitucionalidade, apenas se encontram questionadas as normas efectivamente desaplicadas na decisão recorrida. Acrescente-se, desde já, que se parte do princípio de que o diploma em que tais normas se integram foi efectivamente emitido sem audição das organizações representativas dos trabalhadores, como concluiu a sentença recorrida e como refere nas suas alegações o Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, face à ausência de qualquer referência expressa a tal audição. 3. A Constituição da República não confere, ela própria, um conceito ou uma noção precisamente delimitada do que se deva entender por "legislação do trabalho". Cabe, assim, ao intérprete uma função primordial de preenchimento desse conceito constitucional. O que a sentença recorrida fez acolhendo um entendimento particularmente amplo de tal noção, uma vez que reputou que a integram toda e qualquer produção normativa (sobretudo legislativa) que "verse aspectos jurídicos dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral". Referindo-se especificamente à natureza das normas em causa (direito contra-ordenacional do trabalho), traz a sentença recorrida à colação a opinião de Barros Moura (in "Compilação de direito do trabalho sistematizada e anotada", 1980, pág. 39/40) segundo a qual "a legislação sobre todas estas matérias (processo, organização judiciária do trabalho, participação de representantes dos trabalhadores na administração da Justiça do trabalho - juízes sociais -, administração pública do trabalho - inspecção do trabalho -, direito penal do trabalho e, acrescentaremos nós, direito contraordenacional do trabalho), embora não regule directamente os direitos dos trabalhadores e das suas organizações, regula os meios jurídicos para lhes dar efectividade, pelo que a sua exclusão seria contrária à razão de ser dos preceitos constitucionais sobre a matéria." Coonestando esta interpretação, conclui a sentença recorrida: "Realmente, as normas do direito contra-ordenacional do trabalho visam proteger o estatuto jurídico dos trabalhadores e assegurar que as relações de trabalho se processem em harmonia com os direitos constitucionais, legais e convencionais dos trabalhadores. (…) Mesmo que se entenda que as normas de direito contra-ordenacional laboral se limitam a estabelecer meros deveres para com a Administração (o que nem é totalmente correcto, cfr. v. g., artigo 8.º do DL 491/85, de 26/11, que pune a discriminação em função do sexo na oferta de emprego), não resultando do seu incumprimento lesão de bens jurídicos fundamentais (cfr. preâmbulo do DL n.º 491/85), nem mesmo assim pode tal legislação deixar de ser considerada de trabalho. Desde logo, tem uma relação directa com o direito laboral, como reconhece o preâmbulo citado; e ao versar aspectos ligados à relação de trabalho, estabelecida ou a estabelecer, está a proteger, indirecta ou directamente, consoante os casos, a relação de trabalho e o estatuto jurídico dos trabalhadores, versando, naturalmente, aspectos daqueles – questões emergentes de relações de trabalho subordinado, no dizer do artigo 64.º, b) da Lei n.º 38/87, de 23/12. Conc1ui-se, do exposto, que as normas de direito contra-ordenacional laboral estão incluídas no conceito de legislação do trabalho utilizado pela Constituição.” 4. A tarefa interpretativa da noção constitucional de "legislação do trabalho" tem sido assumida em diversos momentos quer pela doutrina, quer pela própria jurisprudência em termos que espelham bem as dificuldades que lhe são inerentes. Gomes Canotilho e Vital Moreira (cfr. "Constituição da República Portuguesa Anotada", 1.º volume, 2ª edição, 1984, pág. 300) sublinham que "levanta algumas dificuldades a definição do âmbito da noção de legislação do trabalho, devendo, porém, entender-se que ela abrange toda e qualquer produção normativa (sobretudo legislativa), incluindo a aprovação de convenções internacionais, que verse aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral, incluindo, naturalmente, as que tenham a ver com os direitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores, quer a título de 'direitos, liberdades e garantias (artigos 53.º e 58.º), quer a título de 'direitos económicos, sociais e culturais '(artigos 59.º e 60.º) [cfr. Lei n.º 16/79, artigo 2.º-1]". Com efeito, em sede de legislação ordinária, é a Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, que levou a cabo uma sistematização mais relevantemente compreensiva do âmbito daquela noção constitucional, quando dispõe no seu artigo 2.º, n.º 1: Entende-se por legislação de trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente: a)Contrato individual de trabalho; b)Relações colectivas de trabalho; c) Comissões de trabalhadores, respectivas comissões coordenadoras e seus direitos; d)Associações sindicais e direitos sindicais; e)Exercício do direito à greve; f)Salário mínimo nacional e horário nacional de trabalho; g)Formação profissional; h)Acidentes de trabalho e doenças profissionais." No n.º 2 do mesmo preceito, refere-se como integrando o con­ceito em causa, o processo de aprovação para ratificação das Convenções da Organização Internacional do Trabalho (O.I.T.). Embora fornecendo alguns referenciais interpretativos, é bom de concluir que a enumeração contida no preceito citado reveste natureza meramente exemplificativa, pelo que livre é o intérprete de acrescentar outros domínios de matérias susceptíveis de integrarem o conceito constitucional de "legislação do trabalho". Ponto é que tais "acrescentamentos" tenham presente os vectores essenciais daquele preceito, a saber, a regulação das relações individuais e colectivas de trabalho e a regulação dos direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações. 5. Neste quadro se tem movido a jurisprudência deste Tribunal, em especial nos seus Acórdãos n.º 31/84 (publicado no Diário da República, I Série, de 17 de Abril de 1984 e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º volume, pág. 495 e seguintes), n.º 22/86 (publicado no Diário da República, II Série, de 29 de Abril de 1986), n.º 117/86 (publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Maio de 1986), n.º 451/87 (publicado também no jornal oficial, I Série, de 14 de Dezembro de 1987), n.º 15/88 (publicado no mesmo local, I Série, de 3 de Fevereiro de 1988) e n.º 107/88 (publicado no Diário da República, I Série, de 21 de Junho de 1988) e mais recentemente Acórdão n.º /90 desta 1ª Secção (ainda inédito). Partindo do âmbito atrás assinalado, não custa concluir que as normas ora em causa (os artigos 23.º e 24.º), integrando preceitos do domínio contra-ordenacional laboral, em termos substantivos, não dizem respeito nem a relações individuais ou colectivas de trabalho, nem a direitos dos trabalhadores enquanto tais, nem tão pouco a direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição. Pelo que versam sobre aspectos que se podem considerar exteriores ao âmbito de um conceito constitucionalmente adequado de legislação laboral tal como este Tribunal o tem vindo a entender nos arestos supra-citados. Com efeito, estamos perante preceitos de natureza contra-ordenacional, referentes a infracções à disciplina específica da duração do trabalho (falta de registo do trabalho suplementar em livro ou suporte documental adequado e falta de comunicação ao serviço competente da administração do trabalho dessa prestação de trabalho suplementar), pelo que, limitando-se a estabelecer "meros deveres para com a Administração", o seu incumprimento não acarreta a lesão de bens jurídicos fundamentais. Rebatendo esta interpretação, a sentença recorrida, além de referir que o disposto no artigo 8.º do diploma em causa não reveste a natureza de norma sobre meros deveres para com a Administração (o que para o caso é irrelevante porquanto não se trata de apreciar aqui qualquer decisão desaplicadora deste preceito mas tão somente dos artigos 23.º e 24.º), entende que as matérias sub judice têm uma relação directa com o direito laboral, pois, ao versarem sobre aspectos ligados à relação de trabalho, estão a proteger, indirecta ou directamente, consoante os casos, a relação de trabalho e o estatuto jurídico dos trabalhadores. É bem verdade que o quadro sancionatório decorrente do Decreto-Lei n.º 491/85 se mostra como mais benevolente para com as entidades patronais em virtude do incumprimento das suas obrigações, quando comparado com o regime que o antecedeu, e nessa medida poderia ser entendido, com efeito, como provocando por via mediata um debi1itamento da garantia de os trabalhadores perceberem remunerações especiais em virtude da prestação de trabalho suplementar. Com efeito, as contra-ordenações em causa resultaram da transformação de anteriores transgressões laborais, precisamente aqueles constantes dos artigos 6.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 421/83 que a sentença recorrida acabou por mandar aplicar em virtude do efeito repristinatório da decisão de não aplicação do Decreto-Lei n.º 491/85 por inconstitucionalidade. Assim, os números 1, 2 e 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 491/85 correspondem aos mesmos números do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 421/83, que no n.º 3 do artigo 11.º punia o "não cumprimento do disposto (...) no artigo 10.º com a multa de 10.000$00 a 100.000$00 e o artigo 24.º corresponde e remete para o n.º 2, do artigo 6.º, do mesmo Decreto-Lei de 1983, punindo-se também, nos termos do citado n.º 3, do artigo 11.º, o incumprimento das obrigações estatuídas nos números 2 e 3 do artigo 6.º com multa de 10.000$00 a 100.000$00. Mas, ainda que se reconheça que tal alteração do quadro normativo aplicável possa, ainda que apenas indirectamente, debilitar a moldura protectora do direito dos trabalhadores a uma remuneração especial decorrente da prestação de trabalho suplementar, não é por isso apenas que elas poderiam passar a ser consideradas como reguladoras das relações dos trabalhadores com a entidade patronal ou a versarem sobre direitos dos trabalhadores, designadamente ao direito (fundamental) a uma justa remuneração. Acompanhando o parecer do Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, bem se poderá dizer que se trata de normas que só parcialmente se prendem com a efectivação de direitos dos trabalhadores, versando directamente sobre as relações entre os empregadores e a administração, tendo em vista, designadamente, objectivos de controlo fiscal, pelo que "não assumem, assim, as normas em causa aquela directa repercussão na situação jurídica dos trabalhadores que justifica a participação das suas organizações representativas no processo de elaboração respectivo. A defesa dos interesses dos trabalhadores, que esta participação visa acautelar, foi (ou devia ter sido) feita aquando da aprovação do regime legal substantivo da prestação do trabalho suplementar (condições de admissibilidade, duração, compensações, etc.), não havendo razão válida para a repetir a propósito da adopção de mecanismos administrativos que indirectamente assegurarão a efectividade desse regime." 6. Assim sendo, não revestindo as normas dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85 a natureza de legislação laboral, tal como foi explanado, em função dos artigos 55.º alínea d) e 57.º, n.º 2, alínea a) da Constituição, do facto de elas terem sido emitidas sem a participação efectiva das organizações representativas dos trabalhadores não resulta nenhuma ofensa à Lei Fundamental. III Nestes termos, decide-se: a) não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 23.º e 24.º, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro; b) conceder provimento ao recurso e determinar a reformulação da sentença recorrida em conformidade com o presente julgamento da questão de constitucionalidade. Lisboa, 12 de Julho de 1990 António Vitorino Vítor Nunes de Almeida Maria da Assunção Esteves Antero Alves Monteiro Diniz Alberto Tavares da Costa José Manuel Cardoso da Costa Tem voto de vencido do Conselheiro Armindo Ribeiro Mendes, nos termos das declarações de voto juntas aos acórdãos n.ºs 201/90 e 203/90. – António Vitorino