0291/04 - Supremo Tribunal Administrativo

O n.º 2 do artigo 60.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (DL 555/99, de 16.12, alterado pelo DL 177/2001, de 04.06) pretende compatibilizar dois interesses, por um lado, o do proprietário ou utilizador do prédio, estabelecendo a chamada garantia de existência activa, por outro lado, o interesse público na manutenção das finalidades consagradas nos planos que vigoram sobre as áreas em causa.

Acordam, em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., com os sinais dos autos, deduziu recurso contencioso de anulação contra o Vereador da Área de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Viana do Castelo, pedindo a anulação do seu despacho datado de 27/5/2002, que indeferiu a sua pretensão construtiva.

Imputou-lhe os vícios de violação de lei, por desrespeito dos princípios da não retroactividade das leis e da protecção da confiança e do disposto no art. 60°, n.ºs. 1 e 2 do DL n.º 555/99, de 16/12, que corporiza aqueles princípios no domínio do direito de edificação, e alegou a inconstitucionalidade daquelas disposições, "por violação do direito de propriedade privada consagrado no artigo 62°, n.º 1 da Constituição Portuguesa, quando interpretadas no sentido de que não consentem, em edifício existente, a execução de obras de diminuta relevância, destinadas a melhorar a estética e a qualidade dos espaços envolventes e a preservar a capacidade funcional do prédio."

1.2. Por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, de fls. 54-57, foi concedido provimento ao recurso.

1.3. Inconformado, o autor do acto administrativo vem recorrer, concluindo nas respectivas alegações:

“l. O facto de um prédio integrado na área da RAN incluir uma moradia não implica que toda a área do prédio, designadamente, do respectivo terreno, esteja artificializado e se encontre adstrita ao uso funcional do prédio (da moradia), nem que a sua aplicação à agricultura resultaria na desconsideração da garantia de existência passiva prevista no art. 60°/1 do RJUE.

II. Não o implica, quer em relação aos prédios que incluíam moradias anteriormente à entrada em vigor do PDM do concelho, quer em relação aos prédios nos quais foram posteriormente a tal data construídas moradias, mediante a desafectaçâo de terreno para a respectiva construção.

III. Apenas o terreno onde se encontra implantada a moradia passa a estar afecto a outro fim, mantendo o restante terreno a sua afectação resultante da sua integração na RAN, ou seja, a agricultura, e não a "área de lazer da moradia" ou a outro qualquer fim.

IV. Se bem que se possa colocar a questão de saber-se se, existindo previamente uma moradia, todo o terreno que constitui o prédio (com excepção daquele em que se encontra implantada a construção) deve estar afecto à agricultura, no caso de o mesmo vir a ser integrado na RAN num PDM, ou se, pelo contrário, parte da sua área deveria ficar afecta à habitação, a verdade é que a lei não prevê a criação de qualquer área envolvente à construção que deva ser destinada a outro fim que não o agrícola, nem fixa qualquer critério para o cálculo dessa eventual área, pelo que não pode ser a Câmara Municipal, discricionariamente, a fixá-lo, muito menos num processo de licenciamento de obras.

V. Tal posição, acolhida no acto sindicado, na medida em que não interfere minimamente com o edifício construído, tal como existe, nem com o seu destino - habitação -, nem com o direito à execução de obras de remodelação ou de reconstrução, não contende com o princípio da garantia da existência ou manutenção passiva no art. 60º/1 do RJUE.

VI. O acto impugnado também não viola a garantia da existência activa prevista no art. 60°/2 do RJUE, sabido que é que as obras pretendidas se traduzem na ampliação do edifício existente, através da construção de alpendres, um dos quais fechado por uma estrutura em vidro.

VII. No ordenamento Jurídico português, a garantia constitucional da propriedade privada, donde decorre o princípio da garantia da existência activa, encontra-se densificada na lei ordinária, sendo as suas únicas manifestações as dos arts. 60° do RJUE e 11774 do DL. 380/99, alterado pelo DL. 53/2000, de 7.04.

VIII. No art. 60°/2 do RJUE, o legislador admitiu o princípio com sérias limitações, apenas admitindo que o mesmo opere sempre e quando as obras a licenciar ou a autorizar não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.

IX. Um primeiro limite, resulta do facto de o preceito apenas se referir a obras de reconstrução ou de alteração, que não equivalem, não se confundem, nem englobam, as obras de ampliação, como é o caso dos autos.

X. O próprio RJUE distingue e define, com absoluta clareza, aquilo que deve entender-se por obras de reconstrução, obras de alteração e obras de ampliação. - als. c), e) e d), respectivamente, do art. 2° -, sendo as obras de ampliação as únicas que implicam, por contraposição às obras de reconstrução e de alteração, o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente.

XI. Não é aceitável, por isso, que esses conceitos sejam utilizados com conteúdo e sentido distintos daqueles que o diploma define, ainda mais quando se trata da interpretação e da aplicação de um preceito do mesmo.

XII. O segundo limite consiste em que as obras de reconstrução ou de alteração - e apenas estas - originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor.

XIII. Tratando-se, como se trata, de obras de ampliação, é evidente que elas se projectam sobre o solo que se encontra integrado na RAN, pelo que terá de se concluir que as obras pretendidas manifestamente agravam desconformidade com as normas em vigor, designadamente, com as normas dos arts. 8°/1 do DL. 196/89, de 14.06, e 7275 do Regulamento do PDM de Viana do Castelo.

XIV. Não visando as obras melhorar as condições de segurança e de salubridade da edificação - o que nem sequer vem posto em causa -, o licenciamento teria de ser, como foi, indeferido.

XV. Salvo o devido respeito, foram violados, entre outros, os preceitos dos arts. 8º/1 do DL. 196/89, de 14.06, 60º/1 e 2 do DL. 555/99, de 16.12, alterado pelo DL. 177/2001, de 04.06 e do art. 72º/5 do Regulamento do PDM de Viana do Castelo”.

1.4. O recorrente contencioso contra-alegou, concluindo:

“A) Tendo considerado o Mmo juiz a quo que “o solo sobre que se incide a obra projectada já está artificializado e encontra-se adstrito ao uso habitacional de prédio” e que, por isso, a obra não origina nem agrava a desconformidade com as normas urbanísticas em vigor, não é lícita a ilação que o recorrente daí pretende retirar de que é toda a área envolvente do edifício poderia ficar desafectada da RAN e, assim, submetida a um ilimitado direito de transformação urbana;

B) Uma interpretação – como a sustentada nas conclusões II a V da alegação do recurso - segundo a qual o interessado deverá afectar para fins agrícolas todo o espaço envolvente à construção já existente, por efeito da sua inserção na RAN, incluindo as zonas imediatamente contíguas às fachadas do edifício, impede-o de conferir um uso adequado à sua habitação, mormente no plano da sua relação com o espaço exterior, e retira qualquer conteúdo útil e finalidade prática à norma do citado o artigo 60º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 555/99, que pretende instituir o princípio da garantia de existência passiva, na modalidade de “manutenção da anterior função do prédio”;

C) Uma obra constituída por um prolongamento mínimo do plano da cobertura do telhado, suportada por uma estrutura em madeira e destinada a funcionar como espaço aberto ao exterior, é susceptível de ser caracterizada como uma obra de alteração do edifício existente, no ponto em que implica uma mera modificação da forma do telhado, nada obstando a que se considere subsumível ao conceito a que se reporta o artigo 2º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 555/99;

D) Todavia, o que qualifica as obras para efeito de poderem representar ou não um agravamento da situação preexistente, é, não a sua específica natureza, à luz dos critérios estabelecidos no artigo 2º desse diploma, mas antes as respectivas características físicas e a sua amplitude ou dimensão, sendo elemento fulcral da interpretação e aplicação do direito o preenchimento do conceito indeterminado a que corresponde a fórmula jurídica “que não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor”, que consta do n.º 2 do artigo 60º do Decreto-Lei n.º 555/99.

E) A concretização do referido conceito indeterminado não poderá ser preenchido pela Administração de forma arbitrária, mas antes de acordo com critérios de proporcionalidade, de modo que a decisão administrativa não venha a representar um desnecessário gravame ao direito de propriedade privada, e implica assim um juízo valorativo sobre o impacto construtivo da operação urbanística que está em causa;

F) No caso em apreço, a obra projectada, se não puder justificar-se, pelo seu insignificante impacto urbanístico, no quadro do mais elementar direito do proprietário à manutenção da funcionalidade da sua habitação, encontra-se necessariamente coberta pela chamada garantia de existência activa - também prevista no n.º 2 do artigo 60º Decreto-Lei n.º 555/99 -, que, segundo se entende, poderá fundamentar um “alargamento limitado da construção”;

G) Mesmo a admitir-se que a alteração prevista para a fachada traseira implica um agravamento da situação jurídica anterior, à luz das prescrições constantes do actual PDM, ela encontrar-se-ia legitimada pela conveniência de melhorar as condições de salubridade do prédio, conforme a matéria de facto alegada e que deverá ter-se como provada, mostrando-se do mesmo modo abrangida pela garantia de existência activa, tal como está prevista na segunda parte do n.º 2 do artigo 60º do Decreto-Lei n.º 555/99;

H) A disposição do 2 do artigo 60º do Decreto-Lei n.º 555/99 deve ser tida como inconstitucional, por violação do direito de propriedade privada consagrado no artigo 62º, n.º 1, da Constituição da República, quando interpretada no sentido de que não consente, em edifício existente, a execução de obras de diminuta relevância, destinadas a melhorar a estética e a qualidade dos espaços envolventes e a preservar a capacidade funcional do prédio.

I) Tendo julgado procedente o recurso contencioso e anulado o acto impugnado com base em vício de violação de lei por infracção ao disposto no n.º 2 do artigo 60º do Decreto-Lei n.º 555/99, numa interpretação conforme à Constituição, a sentença recorrida não merece qualquer censura”.

1.5. O EMMP, aderindo às contra-alegações do recorrente contencioso, emitiu parecer no sentido da confirmação da sentença.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. A sentença deu como assente a seguinte matéria:

“O recorrente requereu o licenciamento da remodelação e ampliação de uma sua moradia nos termos das plantas juntas ao PA apenso a págs. 36, 39 e 41, cujo teor se dá aqui integralmente por reproduzido, ficando a fazer parte integrante desta sentença;

Dá-se aqui integralmente por reproduzido o teor do documento junto aos autos a fls. 8, que fica a fazer parte integrante desta sentença;

Dá-se aqui integralmente por reproduzido o teor do documento junto aos autos a fls. 9 e 10, que fica a fazer parte integrante desta sentença;

Dá-se aqui integralmente por reproduzido o teor do documento junto aos autos a fls. 11 e 12, que fica a fazer parte integrante desta sentença;

Dá-se aqui integralmente por reproduzido o teor do documento junto aos autos a fls. 113, que fica a fazer parte integrante desta sentença”.

2.2. Como escreve o recorrente, no corpo das suas alegações, “1. A única questão a apreciar gira à volta da aplicação do art. 60º do RJUE (DL 555/99, de 16.12., alterado pelo DL 177/2001, de 04.06) e da extensão das normas deste preceito.

É um dado que o prédio do recorrido, constituído por moradia e terreno, se situa, de acordo com o PDM em vigor, em plena área da RAN”.

Convém recordar o artigo 60º.

“Artigo 60.º

Edificações existentes

1- As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes.

2- A concessão de licença ou autorização para a realização de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação”.

A sentença considerou que o pedido formulado à autoridade administrativa pelo recorrente contencioso se continha na previsão daquele artigo e, por isso, anulou o acto que o indeferiu.

2.2.1. O ponto de partida essencial para a decisão do caso teve a ver na sentença e tem a ver neste recurso com o não agravamento da desconformidade com as normas em vigor.

Trata-se de saber se as obras projectadas determinam agravamento da desconformidade com as normas da RAN em que o prédio passou a ficar integrado com a publicação do Regulamento PDM de Viana do Castelo.

Esta matéria vem suscitada, em termos finais, na conclusão XIII das alegações do recorrente. Ela, radica, porém, numa crítica feita no corpo das alegações, sintetizada na conclusão I, quanto ao seguinte passo sentença:

“O solo sobre que incide a obra projectada já está artificializado e encontra-se adstrito ao uso funcional do prédio”

Opera a sentença, como se vê, duas precisas determinações de facto, a artificialização do solo e a adstrição ao uso funcional do prédio.

O recorrente procede, nas alegações, a algumas considerações gerais, questionando o itinerário seguido pela sentença para chegar àquelas duas determinações, mas não as impugna nos seus termos concretos.

É que, procede ao ataque à sentença expressando, basicamente, o seguinte raciocínio:

“A Área da RAN é diminuída na exacta medida em que cresce a área da habitação, pelo que sempre se terá de concluir que as obras pretendidas manifestamente agravam a desconformidade com as normas em vigor, designadamente, com as normas dos arts. 8.º/1 do DL 196/89, de 14.06, e 72º/5 do Regulamento do PDM de Viana do Castelo” (no ponto 7 do corpo das alegações).

Ora, se o solo em questão, e é só dele que se cuida, se encontrava artificializado e adstrito ao uso funcional do prédio não é a obra em causa que contraria aqueles preceitos, pois que ela nem faz diminuir a área de afectação à agricultura, nem diminui ou destrói a sua potencialidade agrícola. Aquele solo não estava afecto à agricultura, e já estava excluída a sua potencialidade agrícola. Ou seja, nas palavras da sentença, acolhendo, aliás, os termos do parecer do Ministério Público, “não sendo, assim, afectada a utilização agrícola do solo sobre que incide a obra projectada, esta não origina nem agrava a desconformidade com a referida norma legal do DL 196/89, para a qual, no caso concreto, remete o artigo 60°, n.º 2 do DL n.º 555/99”.

Acresce que os elementos dos autos não conduzem a que, oficiosamente, se proceda a qualquer alteração das duas determinações operadas pela sentença.

Nestas circunstâncias, não pode acolher-se a crítica que vem feita à sentença por não ter considerado o agravamento da desconformidade.

2.2.2. O segundo ponto em equação centra-se em saber se a obra cujo deferimento foi solicitado cabe no conceito de obras de reconstrução ou de alteração a que se reporta, ainda, o n.º 2 do artigo 60.º.

A questão foi enfrentada pela sentença, nos seguintes termos:

“Ainda de acordo com A. Correia, mesma obra citada [refere-se a Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, Vol. I, Almedina 2001] pág. 432, nota 267, "A garantia de existência activa pode fundamentar também um alargamento limitado da construção, desde que uma utilização adequada ao tempo» e ajustada à função o exija (v.g. a edificação de garagens)".

Objecta a entidade recorrida que o artigo 60°, n.º 2 apenas permite a alteração, mas não a ampliação. Parece, porém, que no conceito de alteração cabe sem esforço o de ampliação e/ou modificação.

Saber se é ou não admissível uma ampliação tem a ver com os objectivos das normas em vigor que podem ser afectadas, e com o particular juízo valorativo que ao intérprete-aplicador compete formular, tendo em conta os interesses em presença juridicamente relevantes.

No caso presente já se viu que as alterações/ampliações/modificações pretendidas pelo recorrente, de acordo com a realidade existente e objectivos da RAN, nenhum agravamento de desconformidade com as normas em vigor acarretam”.

Como resulta do texto, a sentença descobriu o sentido decisivo do n.º 2 do artigo 60.º fazendo subordinar os seus diversos componentes linguísticos aos dois objectivos que o preceito pretende compatibilizar: por um lado, a chamada garantia de existência activa, da qual é titular o proprietário ou utilizador do prédio; por outro lado, a não afectação das finalidades consagradas nos planos que vigoram sobre as áreas em causa, que correspondem, imediatamente, ao interesse público.

E é, sem dúvida, essa preocupação de “justa ponderação e superação dos conflitos de interesses coenvolvidos nos planos” (Alves Correia) que está plasmada no artigo 60.º.

Observa-se dificuldade na qualificação precisa da obra como de alteração, ou ampliação, em face das respectivas definições conceptuais inscritas no artigo 2.º do RJUE.

Com efeito, dispõe o artigo 2.º que se entende por:

“d) Obras de ampliação: as obras de que resulte o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente;

e) Obras de alteração: as obras de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente ou sua fracção, designadamente a respectiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área de pavimento ou de implantação ou da cércea”.

Recorde-se que está em discussão, apenas, o indeferimento do pedido do recorrente contencioso no respeitante a obra a executar nas traseiras do edifício.

O acto administrativo julgou que se tratava “de área fechada, constituindo área habitacional, e redundando, por isso, um aumentar de área de construção”. E o autor do acto continua a sustentar, como fizera na fase contenciosa, que se trata de obra de ampliação.

Por sua vez, defende o recorrido que “uma obra constituída por um prolongamento mínimo do plano da cobertura do telhado, suportada por uma estrutura em madeira e destinada a funcionar como espaço aberto ao exterior, é susceptível de ser caracterizada como uma obra de alteração do edifício existente, no ponto em que implica uma mera modificação da forma do telhado, nada obstando a que se considere subsumível ao conceito a que se reporta o artigo 2º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 555/99”.

Afigura-se que se tem, na verdade, de chamar à colação os dois interesses coenvolvidos no artigo 60.º, n.º 2.

O preceito não textualizou a possibilidade de obras de ampliação. Mas podem existir obras de ampliação (necessariamente limitadas), no sentido do artigo 2.º, que não originem nem agravem a desconformidade com as normas em vigor.

Nessas circunstâncias, e perante os interesses que o preceito visa assegurar, não há razão que justifique tratamento diverso do tratamento das obras de alteração ou reconstrução, no sentido do mesmo artigo 2.º.

Uma interpretação adequada da lei deve levar-nos a concluir que o legislador disse menos do que queria.

No caso, está assente que a obra não origina nem agrava desconformidade com as normas invocadas pelo acto administrativo, podendo dizer-se, ademais, que não acarreta alteração “da identidade do edifício originário” (Alves Correia).

A controvérsia sobre a exacta caracterização da obra, de alteração ou de ampliação, por reporte aos conceitos do artigo 2.º, fica, assim, prejudicada.

O que releva é que, na perspectiva assinalada, ela se integra no âmbito da protecção de interesses dos requerentes titulada pelo n.º 2 do artigo 60.º, e, simultaneamente, não colide com o interesse público que o mesmo acautela, na concretização que dele é feita pelo acto contenciosamente impugnado.

A sentença não incorreu, pois, em nenhuma das alegadas violações na aplicação da lei.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Março de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques - Rosendo José.