0849/23.6BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- É jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo que o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, deve ser interpretado como aplicável apenas a primeiras admissões no regime da Caixa Geral de Aposentações (CGA), não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica a continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais.

II- Com a entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, foi introduzida, no seu artigo 2.º, uma norma de «interpretação autêntica» do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, que estabeleceu, com efeitos retroativos (artigo 4.º), que não podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores cujo vínculo público tenha cessado após 01/01/2006 e sido restabelecido antes de 26/10/2024, salvo em situações excecionais.

III- O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, quando interpretados nesse sentido, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, designadamente dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica e da proibição da retroatividade, em virtude da introdução de exigências probatórias e materiais não previstas na norma originária nem na jurisprudência administrativa consolidada.

IV- No caso concreto, estando em causa a reinscrição da Autora na CGA após uma breve interrupção funcional entre dois vínculos sucessivos com a Administração Pública, no contexto da contratação docente, e tendo sido reconhecida a inconstitucionalidade da norma interpretativa superveniente, impõe-se a sua desaplicação, reafirmando-se a jurisprudência anterior que reconhece o direito à reinscrição em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01/01/2006.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, – identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 7 de fevereiro de 2025, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, de 8 de agosto de 2024, que julgou procedente a ação administrativa que contra si foi proposta por AA, reconhecendo o direito desta de manter a sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações, I.P., (CGA), com efeitos reportados à data em que foi ilegalmente inscrita no regime da Segurança Social.

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«A- Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública!

B- É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à da aqui recorrida, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos.

C- Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, com inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA.

D- Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal.

E- É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte – ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal.

F- Donde, a contrario, resulta que a situação da Autora/Recorrida cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pela estabelecimento de um novo vínculo contratual com o agrupamento de escolas para onde foi lecionar em 2012-09-28) como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre ambos os vínculos públicos - cessou um vínculo contratual em 2012-08-10 e só voltou a estabelecer novo vínculo para lecionar em 2012-09-28.

G- Refira-se que a Autora/recorrida iniciou funções docentes em 1998-09-21 quando foi colocada para lecionar na Escola E B 2/3 de ..., o que lhe permitiu a inscrição na CGA com o n.º ...67, tendo permanecido inscrita até 2012-08-31, data a partir da qual desconhece-se o que sucedeu uma vez que não existiram, posteriormente, pedidos de renovação de inscrição na CGA por parte de qualquer agrupamento de escolas/estabelecimento de ensino.

H- Sabe-se, apenas, pela leitura da petição inicial, que ao ser colocada, em 2012-09-28, para exercer funções docentes no Agrupamento de Escolas ..., foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social.

I- E bem! Uma vez que desde que interrompeu o vínculo que lhe permitia a inscrição na CGA 2012-08-31 – até estabelecer um novo vínculo com a função pública – 2012-09-28 existiu uma descontinuidade no exercício de funções públicas.

J- E, como em 2012 já se encontrava em vigor a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, o Agrupamento de Escolas para onde a Autora foi lecionar, no estrito cumprimento da Lei, promoveu a sua inscrição no Regime Geral da Segurança Social e não na CGA!

K- Por força por força do hiato temporal verificado entre a cessação do vínculo contratual que lhe permitia a inscrição na CGA e estabelecimento de novo vínculo contratual para lecionar em 2012-09-28, a Autora/Recorrida perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi, corretamente, inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então.

L- A tudo isto acresce que, em 27 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu artigo 2.º, o seguinte:

1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

M- O mesmo quer dizer que, aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Recorrida, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o número 2 do referido art.º 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que a Recorrida possa ser enquadrada no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 – o que carece de prova por parte da Autora/Recorrida e não resulta da leitura do seu registo biográfico – nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito da Autora/recorrida a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, a 2012-09-28.

N- De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “… cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei”, pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais.

O- De todo o exposto, com o devido respeito, conclui-se que o Tribunal “a quo” não andou bem ao negar provimento ao recurso e confirmando a decisão da 1.ª instância -, condenando os réus à manutenção da inscrição da Autora/Recorrida na CGA, com efeitos à data em que foi inscrita na Segurança Social -, não tendo apreciado nem aplicado corretamente a Lei, devendo a sentença ora recorrida ser revogada e substituída por outra que dê provimento ao recurso e anule a decisão da 1.ª instância, a qual deverá julgar improcedente a ação absolvendo os réus de todos os pedidos».

3. A Recorrida formulou as seguintes conclusões:

«1. A decisão do Tribunal Central Administrativo Norte confirmou, sem voto de vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, concluindo ambas as instâncias que a Autora não deveria ter passado a descontar para a Segurança Social, pois assistia-lhe o direito de manutenção da inscrição na CGA, não obstante as vicissitudes ocorridas no seu vínculo de emprego público.

2. Previamente à apreciação da alegação e das conclusões formuladas pela Recorrente importa, porém, aqui apreciar a questão prévia e prejudicial a este recurso: a da sua inadmissibilidade.

3. O recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo tem caráter excecional.

4. Tem lugar quando esteja em causa uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação direito.

5. No nosso modesto entendimento, o presente recurso não se enquadra em nenhuma dessas previsões, porquanto a jurisprudência dos Tribunais de 2ª Instância e Supremo Tribunal Administrativo têm sido unânimes nas suas decisões no que toca à interpretação que deve ser dada à norma do Artigo 2º, nº 2 da Lei 60/2005, considerando que a previsão da norma “inicie funções” visa apenas abranger o pessoal que estabeleça, pela primeira vez, um vínculo de emprego público, tendo sido essa mesma interpretação a adotada pelo Tribunal a quo na decisão recorrida.

6. Para além das inúmeras decisões proferidas em 1ª instância já há, no mesmo sentido, várias dezenas de Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte e um do Supremo Tribunal Administrativo (o que foi proferido no processo n.º 0889/13, em 2014/03/06), que julgaram de idêntica forma, o que motivou a inadmissibilidade das revistas interpostas com o fundamento da presente nos processos nºs 307/19.3BEBRG, 1974/20.0BEBRG, 99/21.6BEBRG e 877/21.6BEBRG.

7. O Supremo Tribunal Administrativo (STA) aplicou pela primeira vez o Artigo 2º, nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro na decisão que proferiu em 2014/03/06 no processo nº 0889/13.

8. E, posteriormente, nos acórdãos STA/Formação de Admissão Preliminar (STA/FAP) proferidos em 2022/06/09 no processo nº 099/21.6BEBRG; em 2022/09/22 nos processos nºs 877/21.6BEBRG e 1974/20.0BEBR; e em 2022/10/06 no processo nº 307/19.3BEBRG, decidiu no mesmo sentido ao não admitir os recursos de revista.

9. Efetivamente todos esses acórdãos, o STA não admitiu os recursos de revista interpostos pela CGA e pelo Ministério da Educação, em processos de docentes que tiveram interrupção temporal entre os seus vínculos de emprego público e confirmou o mérito das decisões judiciais que reconheceram o direito daqueles docentes manterem a sua inscrição na CGA, com efeitos retroativos.

10. No primeiro dos mencionados acórdãos (o proferido no processo nº 0889/13, disponível em www.dgsi.pt) , o STA aplicando os critérios gramatical, histórico, sistemático e teleológico que o artigo 9º do Código Civil prescreve para a interpretação da lei, afirma que “ Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso «inicie» funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. Não obstante tenha no final da decisão, e por estrita alusão à factualidade concreta do caso sub judice, acabado por fazer alusão ao facto de não terem sequer existido hiatos temporais entre os vínculos de emprego público do Recorrente. Não foi, contudo, este pressuposto da decisão que o STA tomou, nem sequer surgiu mencionado pelos Digníssimos Juízes Conselheiros como fazendo parte do sentido e alcance a dar, em abstrato, à norma do Artigo 2º, nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro.

11. Todos Acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do STA que sucederam a este e, em apreciação preliminar, não admitiram as revistas interpostas pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram interrupção temporal entre os seus vínculos de emprego público e viram reconhecidos pelos Tribunais de hierarquia inferior o direito à manutenção do seu vínculo de subscritor da CGA, consideraram não serem de admitir as revistas por considerar que a aplicação da norma em causa aos casos concretos foi efetuada através de um discurso lógico e juridicamente razoável, que não exige melhor aplicação do direito, e de não estar em causa nenhuma questão jurídica ou social de relevância fundamental.

12. Tal entendimento é extensível à presente revista, porquanto não se antevê nas alegações da Recorrente a introdução de qualquer novidade circunstancial que ultrapasse as questões jurídicas e os problemas sociais relativamente aos quais este Supremo Tribunal já emitiu pacífica pronúncia nos arestos acima referenciados.

13. A decisão apreciou os factos e aplicou a lei com acerto, tanto mais que a solução alcançada se mostra em consonância com toda a jurisprudência produzida, não se exigindo a intervenção deste Supremo Tribunal para melhor aplicação do direito.

14. Para além disso, a decisão recorrida confirmou, sem voto de vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a decisão proferida pelo Tribunal de 1ª instância, o que configura uma situação de dupla conforme nos termos do nº 3 do Artigo 671º do CPC, por remição do nº 4 do Artigo 140º do CPTA, a qual deverá também conduzir à inadmissibilidade do presente recurso.

15. No nosso modesto entendimento, o presente recurso não deverá, assim, ser admitido por falta de verificação dos necessários pressupostos legais do Artigo 150º, nº 1, do CPTA.

16. A entrada em vigor da Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro não justifica qualquer alteração a este entendimento, porquanto à data em que a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto foi proferida nos autos esta lei ainda não vigorava, tendo aquela decisão sido válida e assertivamente fundamentada com o direito aplicável à época. Por sua vez, a decisão recorrida teve por objeto o julgamento do acerto daquela decisão de 1ª instância, tendo a sua margem de apreciação ficado limitada às alegações da Recorrente, que não invocou este novo quadro legal (por igualmente não vigorar).

17. Nestes termos, muito bem decidiu o Tribunal Central Administrativo Norte pela conformidade da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, confirmando o direito de a Recorrida manter a sua reinscrição na CGA. Não era possível ao Tribunal Central Administrativo Norte ter aplicado outro quadro legal ou ter sido outro o sentido da sua decisão.

18. Sem prescindir do que antecede, verifica-se ainda que a norma do Artigo 4º da Lei 45/2024, de 27 de dezembro que prevê a aplicação retroativa da interpretação autêntica do Artigo 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro é inconstitucional pois impõe com efeitos para o passado uma regulação inovadora da matéria na ordem jurídica, num quadro constitucional que prevê a proibição da retroatividade das normas jurídicas em consagração do princípio da confiança na ordem jurídica.

19. São de natureza interpretativa as leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas, ou o seu sentido controvertido, vem consagrar uma solução que o julgador ou o intérprete poderia alcançar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face de textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adotar a solução que a lei nova vem consagrar, então esta é decididamente inovadora.

20. O sentido e alcance que a pretensa lei interpretativa visa atribuir ao nº 2 do Artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro não cumpre nenhum destes propósitos porquanto, conforme se demonstrou, a solução de direito que tem vindo a ser aplicada pelos Tribunais Administrativos não é controvertida e o sentido que ora se propõe que lhe seja atribuído não obtém acolhimento no significativo lastro jurisprudencial acima traçado, na exposição de motivos do diploma originário, nem no sistema jurídico, nomeadamente no Artigo 22º, nº 2, do Estatuto da Aposentação. A solução legislativa proposta é inovadora e, por seu intermédio, visa o legislador regular ex novo a matéria, com produção de efeitos para o passado.

21. Ora, não podendo esta ser considerada uma lei interpretativa em sentido autêntico, é então proibida a sua retroatividade pelo Artigo 18º, nº 3 da CRP.

22. O diploma em causa viola também o princípio da confiança na ordem jurídica vigente, pois a proibição da retroatividade é uma refração do princípio da proteção da confiança.

23. É lícito e esperado que o julgador negue a esta lei o caráter interpretativo que o legislador lhe atribuiu, pois será inconstitucional a sua aplicação retroativa, por contrária ao Artigo 18º, nº 3, da CRP, que consagra o princípio da não retroatividade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias e a proteção da confiança na ordem jurídica.

24. Por todos estes motivos, a Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro, na parte em que prevê a sua natureza interpretativa e que os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro, é inconstitucional por violar o Artigo 18º, nº 3 da CRP, nomeadamente a proibição da retroatividade da lei aí prevista e a proteção da confiança que é devida aos cidadãos. Ofende também os princípios do Estado de direito democrático consagrados no Artigo 2º da CRP, da separação e interdependência de poderes (Artigo 2º da CRP), da separação e interdependência dos órgãos de soberania (Artigo 111º da CRP) e da independência dos tribunais (Artigo 203º da CRP).

25. Deve, por isso, aquela lei ser julgada inovadora e, com fundamento na sua inconstitucionalidade, ser desaplicado no caso concreto o Artigo 4º da Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro, na parte em que prevê que a produção dos seus efeitos se reporta à data de entrada em vigor da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro.

26. E, assim, não constituir também esta lei o fundamento de admissibilidade da presente revista.

27. Caso assim não se entenda, o que se concebe, mas não se concede, partimos de seguida para a alegação das razões de facto e de direito que obstam à procedência do presente recurso:

28. No nosso modesto entendimento, quer o Tribunal a quo, quer o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, fizeram uma correta interpretação e aplicação da lei.

29. No seu recurso, a Recorrente alega que o Tribunal “a quo” não interpreta corretamente o disposto no Artigo 2º, nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro, e o artigo 22º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de dezembro. Contudo, não lhe assiste razão.

30. Da leitura do Artigo 2º da Lei 60/2005, é possível depreender que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006.

31. Tal significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social.

32. Neste sentido, a utilização da palavra “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública.

33. Ou seja, o que se pretende é não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

34. Aliás, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

35. Desta feita, parece-nos claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário que, pela primeira vez, venha a ser titular de relação jurídica pública.

36. Por outro lado, o Artigo 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, estabelecendo o seguinte:

“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

37. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite, em qualquer caso, nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no Artigo 1º do mesmo Estatuto.

38. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

39. Na situação em apreço, a Autora/Recorrida iniciou a sua prestação de trabalho como trabalhadora em funções púbicas em momento anterior ao dia 1 de janeiro de 2006 e, por esse motivo, foi inscrita por iniciativa do seu empregador Ministério da Educação, Ciência e Inovação, no regime de proteção social da CGA.

40. Após essa data voltou a exercer funções (e ainda hoje exerce) às quais correspondia o direito de inscrição antes da entrada em vigor da Lei nº 60/2005, de 29 de janeiro.

41. Os hiatos entre contratos não lhes são imputáveis, pois a Autora foi opositora aos sucessivos concursos de recrutamento de docentes abertos em cada um daqueles anos letivos pelo Ministério da Educação.

42. Infelizmente, como é de conhecimento público, fruto do regime aplicável aqueles concursos e do desequilíbrio entre o número de vagas e o número de candidatos, não obteve colocação logo no primeiro dia de cada um daqueles anos letivos ou viu os seus contratos cessar antes do seu termo, tal como muitos milhares de outros candidatos.

43. Os referidos hiatos temporais de que milhares de docentes foram vítimas decorreram de vínculos precários de emprego público, que são da exclusiva responsabilidade da Administração Escolar.

44. Por outro lado, a jurisprudência das três instâncias judiciais administrativas tem sido unânime em considerar que a norma do nº 2 do Artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que efetivamente iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público (contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo).

45. A sua interpretação é a de que a norma em causa visou impedir novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo.

46. O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2014/03/06, proferido no Processo nº 0889/13, referenciado pelo Tribunal a quo na decisão recorrida, sumaria o seguinte: “I – Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.”

47. Na sua fundamentação, e quando em abstrato se dedica a discorrer acerca do sentido e do alcance da norma, conclui: “Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública”.

48. E continua: “(…) O inciso direito de inscrição deve ser objeto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do artigo 2º da Lei n.º 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 – correspondesse direito de inscrição”.

49. A referência que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo em causa faz à questão da (des)continuidade temporal entre vínculos de emprego público surge, apenas, no contexto da aplicação dessa norma ao caso concreto, tendo em conta a sua factualidade própria, quando o julgador refere: “Para além do mais, considerando que, no caso, não tendo havido sequer qualquer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho, a prevalecer a interpretação sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a ruturas fraturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa.”

50. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, em 2022/01/28, no Processo nº 01100/20.6BEBRG, e em 2022/04/08, no Processo nº 00307/19.3VBEBRG concretizam que: “Verificando-se que antes de 01/01/06, a Autora estava inscrita na CGA e que posteriormente a essa data foi investida, através da celebração de sucessivos contratos com o Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondia o direito de inscrição na CGA, a mesma tem o direito à sua reinscrição, de acordo com o disposto no artigo 2º da Lei nº 60/2005.”

51. Neste sentido é irrelevante a existência de interrupções temporais entre contratos, quer se trate de uma interrupção de 2 dias, 5 meses ou de anos do exercício de funções públicas docentes.

52. O limite subjacente na norma prende-se unicamente com a entrada de novos subscritores para o regime social convergente, no sentido de que sejam aqueles que, primeira vez, exercem funções às quais corresponda o direito de inscrição.

53. O legislador pretendeu manter abrangidos pelo regime de proteção social convergente todos os docentes contratados que efetuaram descontos para a CGA em data anterior ao dia 1 de janeiro de 2006 e que, independentemente das vicissitudes da sua carreira, voltaram a exercer funções às quais correspondia o direito de inscrição.

54. Nestes termos, bem andou a decisão proferida pelo Tribunal a quo, que condenou as Entidades Demandadas a reconhecerem o direito da Autora/Recorrida como subscritora da CGA, e a praticarem todos os atos materiais necessários a repor a sua inscrição com efeitos à data em que foi ilegalmente inscrita no regime geral da segurança social, em conformidade com a posição da jurisprudência e da doutrina maioritária.

55. E prefigura-se ser, assim, de concluir que só poderão improceder as alegações e o que foi por si peticionado em sede de recurso e ser dados como conformes e legais os fundamentos e a decisão proferida na douta sentença recorrida».

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 15 de maio de 2025, por se entender que «as questões jurídicas suscitadas neste processo são muitas, complexas e de relevância jurídica clara no que contende com correcta a qualificação ou não da lei como interpretativa e os problemas de constitucionalidade que aqui podem estar associados, desde logo, a respeito da admissibilidade da produção de efeitos com a amplitude prevista no mencionado artigo 4.°, n.°1, e as expectativas legítimas em sentido diverso que se possam considerar verificadas ».

5. Cumpre decidir.

II. Matéria de facto

6. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«1) Em 21.09.1998, a Autora iniciou funções docentes, na Escola E.B. 2/3 .... cfr. fls. 2 do PA, junto aos autos a fls. 41 a 56 do SITAF;

2) Nos anos lectivos de 1998/1999 a 2022/2023, a Autora exerceu funções docentes em diversas escolas e agrupamentos de escolas do ensino público, ao abrigo de sucessivos contratos - cfr. fls. 2 do PA, junto aos autos a fls. 41 a 56 do SITAF;

3) Entre 21.09.1998 e Setembro de 2012, a Autora esteve inscrita na Caixa Geral de Aposentações (subscritor n.º ...67) – cfr. fls. 5 e 11 do PA, junto aos autos a fls. 41 a 56 do SITAF;

4) Em 28.09.2012, a Autora foi contratada pelo Agrupamento de Escolas ... – cfr. fls. 2 do PA, junto aos autos a fls. 41 a 56 do SITAF;

5) Nessa sequência, o Agrupamento de Escolas ... comunicou ao Instituto da Segurança Social, I.P. a contratação da Autora para efeitos da sua inscrição no regime da Segurança Social – admitido por acordo».

III. Matéria de direito

7. A questão de direito que se discute nos autos, e que determinou a admissão da presente revista, é a de saber se a qualificação da situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos enferma ou não de erro de julgamento.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se ao caso concreto deve – ou não - ser aplicada a norma do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica, o que levanta a questão de saber se a referida norma é ou não inconstitucional por violação do princípio da confiança.

8. As instâncias convergiram na resposta a dar a essa questão.

O TAF do Porto concluiu que, «considerando o enquadramento factual que se acaba de descrever – não se subsume ao disposto nos n. os 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de Janeiro, visto que não iniciou o exercício de funções públicas a partir de 1 de Janeiro de 2006 e, nessa medida, não lhe pode ser vedada a inscrição na Caixa Geral de Aposentações com efeitos à data em que deixou de estar inscrita, isto é, a 28.09.2012».

Por seu turno, no acórdão recorrido, o TCAN concluiu que, «como resulta da letra da lei [Cfr. artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conjugado com o Estatuto da Aposentação], o legislador dispôs que o cancelamento da inscrição de subscritor só ocorre quando venha a cessar, de forma definitiva, o exercício do cargo que vinha exercendo e que por si era determinante da inscrição do trabalhador na CGA, sendo que, assiste-lhe o direito de tornar a ser inscrito, quando venha a ser investido em cargo ou em função a que correspondia, à data da entrada daquele normativo, o direito de inscrição.

Ou seja, o cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no artigo 22.º, n.º 1 – primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor – o que é o caso da Autora -, que torna a ser investida noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo 22.º, n.º 1 – 2.ª parte – do mesmo EA].

Atenta a factualidade constante do probatório, em particular o vertido sob os pontos 3 e 4, julgamos ser cristalino que assiste à Autora ora Recorrida o direito a ver-se inscrita sob o regime da CGA e não sob o regime da Segurança Social, pelo facto de desde o dia 21 de setembro de 1998 que é beneficiária da CGA, inscrita sob o n.º ...67, estatuto que sempre teria de lhe ser garantido face à sucessiva outorga de contratos de trabalho com o Ministério da Educação para o exercício das mesmas funções de docência».

Vejamos então.

9. A questão da (re)inscrição dos professores na Caixa Geral de Aposentações não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido recentemente objeto de decisão no Acórdão de 11 de setembro de 2025, proferido no Processo n.º 1183/23.7BEPRT, em termos que se aplicam integralmente ao caso em apreciação nos autos e não justificam uma alteração da jurisprudência aí fixada.

10. Afirmou-se, no citado acórdão, que:

«(...)

21. Constitui objeto do presente recurso aferir se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao qualificar a situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos, e da aplicabilidade da Lei n.º 45/2024, de 27/12 ao caso concreto, enquanto norma de interpretação autêntica - e os seus efeitos sobre decisões judiciais não transitadas em julgado à data da sua entrada em vigor – suscitando-se a questão da eventual inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, n.º2 da Lei n.º 45/2024, em especial no que respeita à violação de princípios como o da proteção da confiança e da segurança jurídica.

22. Como já dissemos, na pendência da presente ação foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a qual introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005. Por força da sua natureza jurídica - enquanto norma interpretativa nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil - os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da norma interpretada, sendo, por conseguinte, aplicável ao caso dos autos.

23. Não obstante essa alteração legislativa não ter sido considerada pelo Tribunal a quo, a sua relevância normativa impõe a sua ponderação nesta sede, porquanto pode influenciar decisivamente o desfecho da controvérsia, nomeadamente no que respeita à qualificação da interrupção contratual e à subsistência do direito à inscrição na CGA (o que determinou a admissão da presente revista).

24. Como se dá nota no acórdão da formação preliminar, esta problemática interpretativa conheceu, até recentemente, uma estabilização jurisprudencial por parte do Supremo Tribunal Administrativo consubstanciada em decisões reiteradas que perfilharam uma leitura restritiva da norma limitativa, destacando, nesse sentido, o acórdão de 6 de março de 2014 (proc. n.º 0889/13), cujo sumário elucidativo se transcreve:

«I- A letra do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se refere exclusivamente ao pessoal que “inicie funções”, revela a intenção legislativa de obstar à entrada de novos subscritores no regime da CGA, não abrangendo, por conseguinte, os casos de mera transição funcional entre entidades públicas, desde que sem quebra temporal.

II- A interpretação sistemática e teleológica do preceito impõe a conclusão de que não ocorre perda da qualidade de subscritor quando o agente público transita entre entidades administrativas sem interrupção temporal, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.

III- Mesmo nos casos em que se verifica uma cessação formal do vínculo, como sucede com docentes do ensino superior que rescindem contrato com uma instituição e celebram novo contrato com outra, desde que tal transição ocorra sem hiato temporal, não se configura uma “nova inscrição” nos termos vedados pela Lei n.º 60/2005.»

25. Este entendimento foi reiteradamente sufragado em decisões posteriores do STA, que recusaram a admissão de revista sobre idêntica matéria, tendo-se consolidado a tese segundo a qual a CGA se encontra fechada a novas inscrições apenas no que respeita a primeiras admissões no regime, não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais.

26. O acórdão recorrido acolheu essa jurisprudência estabilizada do Supremo Tribunal Administrativo. Todavia, a Caixa Geral de Aposentações, ora recorrente, sustenta que tal interpretação não pode prevalecer face à superveniência da Lei n.º 45/2024, cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, veio esclarecer o sentido normativo do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, excluindo do seu âmbito de aplicação a situação da Autora. Acrescenta que a Lei n.º 45/2024 qualifica-se, nos termos do seu artigo 4.º, n.º 1, como lei interpretativa, subsumível ao regime do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, o que implica a sua aplicação retroativa aos casos pendentes.

O que dizer?

27. As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo.

28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005.

29. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte:

«1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22. ° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado.

30. Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno.

31. A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12.

32. Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa

33. Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional.

34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos

35. Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional:

«(…)

8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.

O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:

«A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.

O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo:

“Artigo 2º

Inscrição

1- A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.

2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”

Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…)

O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:

“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.

Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…)

Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.

(…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.»

Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.

O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.

Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.

Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar.

Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.

Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.

A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:

«(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»

(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).

Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.»

36. O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica.

37. O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA, mesmo em casos de interrupção funcional não substancial. A aplicação retroativa dessas exigências, sem qualquer regime de transição ou salvaguarda das situações jurídicas consolidadas, foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores e em práticas administrativas estáveis.

38. Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos, desde que não se trate de um verdadeiro início de funções, mas sim de uma continuidade funcional no mesmo universo jurídico-administrativo.

39. Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.º 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.º 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.º 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.º 877/22.6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.º 0307/19.3BEBRG), entre outros.

40. No caso dos autos, apesar do hiato temporal entre o termo do vínculo contratual da Autora em 31.08.2012 e a celebração de novo contrato em 24.09.2012, não se pode considerar, para efeitos do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se trata de um início de funções públicas. A interrupção foi breve e decorre das especificidades do regime de contratação docente, não configurando uma cessação definitiva da relação funcional com a Administração Pública.

41. Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância.

42. Deve, em face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional».

11. Transpondo para os autos as conclusões a que se chegaram no acórdão citado, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não merece censura, assistindo razão à Recorrida.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em confirmar o acórdão recorrido.

Custas do processo pela Recorrente. Notifique-se

Lisboa, 2 de outubro de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro – José Francisco Fonseca da Paz.