Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
E. ........., apresentou intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra o Estado Português, a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, Ordem dos Advogados Portugueses e IGFSS, I.P, Peticionando_
«I- Ab initio, seja concedido, em providência de caráter de urgência, a suspensão do eminente processo executivo da dívida imposta pela Ré CPAS junto ao IGFSS, o cancelamento das cobranças abusivas efetuadas pela Ré CPAS (sem posterior cobrança, por não estar em gozo dos serviços do réu e ser a cobrança de natureza desproporcional aos rendimentos auferidos), devendo a dívida do requerente ser declarada inexistente e ou recalculada conforme os rendimentos auferidos no cálculo do regime de previdência da SS executado pelo IGFSS que está a cobrar pela Ré CPAS, integrando este montante a recolher, de preferência no regime de preferência do A., que é o da Segurança Social e a opção ao Autor para somente descontar pela Segurança Social face ao direito pleno à saúde (saúde pública), segurança social e qualidade de vida, que lhe assiste e manter se somente na Segurança Social por ser a única previdência completa ao cidadão e ou porquê o Autor já desconta por anos neste regime previdencial principal e mais satisfatório, posto que a Segurança Social cobre para todos os efeitos os direitos de saúde e baixa remunerada, dentre outros ao Autor, dos quais é cidadão e necessitado e a Ré CPAS não o atende e nega-lhe apoio, seja na pandemia ou em qualquer evento que precise, por estar em débito ou por pagar e não ter uma cobertura plena como na segurança social oficial. Concomitantemente e/ou alternativamente, que o Autor também tenha deferido o direito de pagar as contribuições vincendas e a vencer junto a Ré CPAS, desde que foi inscrito, em proporcionalidade com o seu rendimento auferido naquele período e não tendo rendimentos, seja aplicado a base de cálculo das contribuições e alíquota em conformidade com o regime de previdência da Segurança Social. “Prevenção da Execução”.
II- Conceder ao Autor, em providência de caráter de urgência, a possibilidade de reativar, exercer e suspender sua inscrição na entidade profissional de classe independente de ter qualquer autorização, vinculação ou débitos com a Ré CPAS e junto ao IGFSS e/ou sem qualquer vinculação a Ré CPAS, face também ao seu direito de trabalho e independência profissional assegurados constitucionalmente e principalmente a sua permanência exclusiva para vínculo, descontos e coberturas tão somente com a Segurança Social, com a suspensão e/ou cancelamento dos débitos e do processo executivo junto ao IGFSS, em proteção aos seus direitos elevados de seguridade social, saúde plena e apoio total a baixa e desemprego, sob pena de sanção pecuniária por cada dia de atraso no valor de 1.000 euros ante ao incumprimento da Ré CPAS na satisfação da pretensão do requerente, ante a urgência que se determina, face ao risco da lesão e da continuidade indevida dos efeitos da lesão aos direitos fundamentais. “Prevenção da suspensão do registo profissional e direito a saúde plena e segurança social satisfatória e a qualidade de vida”.
III- Seja desaplicado, porque inconstitucional, o artigo 79.º do RCPAS, porquanto se mostra ferido de nulidades consubstanciadas na violação dos preceitos constitucionais supra elencados, bem como, os princípios regentes do Tratado de Funcionamento da União Europeia, declinando a instância para o tribunal TEDU. V. Exa. também declare nulo e de nenhum efeito o ato administrativo impugnado, com base na violação do princípio da igualdade e da não discriminação vertido nos arts. 13º nº 2 e 36º da Constituição da República, devendo ser sancionado tal vício, com o desvalor da nulidade nos termos do disposto no art. 133º, ns.º1 e 2, al. d) do Código de Procedimento Administrativo, o que se requer por esta via.
IV- Deverá igualmente a presunção “inilidível!” plasmada no artigo 80.º do RCPAS considerar-se nula porquanto violadora dos artigos 9.º, 350.º, ambos do C.C. e 73.º da L.G.T.;
V- Sejam declaradas nulas as decisões da CPAS, proferidas, respetivamente, que indeferiu o requerimento apresentado pelo Autor, em virtude de se encontrar enfermada de manifesta inconstitucionalidade, nomeadamente (todos os artigos elencados) a que se requer também sejam desaplicados, o n.º 1 do artigo 29.º, n.º 1 do artigo 31.º, n.º 1 do artigo 35.º, 38.º, n.º 1, c do artigo 40.º, n.º 1 do artigo 50.º, 58.º, 61.º, n.º 1 do artigo 71.º, n.º 1 do artigo 72.º, 73.º, 79.º, e n.ºs 1 e 2 do artigo 80.º e 83.º do Regulamento da CPAS - Decreto-Lei n.º 119/2015, por violadoras do núcleo essencial de direitos e princípios constitucionais, em particular do princípio constitucional da igualdade, previsto no artigo 13.º da C.R.P., bem como do princípio da capacidade contributiva (n.ºs 1 e 3 do artigo 103.°, e o n.ºs 1 e 2 do artigo 104.°da C.R.P.).
VI- Deverá igualmente entender-se que será sempre admissível prova em contrário quanto a presunções consagradas nas normas de incidência (vide artigos 73.° e 74.° da L.G.T.), cabendo ao Autor o ónus da prova dos factos constitutivos dos direitos. Sobretudo, seja declarado a nulidade do ato administrativo impugnado com fundamento em inconstitucionalidade material, pela violação dos direitos, liberdades e garantias anteriormente referidos, bem como pela violação do princípio da igualdade e da não discriminação.
VII- Ser declarado inconstitucional o RCPAS (Aprovado pelo Decreto-Lei n.° 119/2015, de 29 de Junho, DR 1.a Série, n.° 124, de 29/06), na parte que suprimiu o direito ao resgate das prestações já pagas pelos seus beneficiários (p. ex. no caso de cancelamento da sua inscrição, como previsto no n.°3 do art.10.° do regime anterior), por ofensa ao plasmado no n.°4 do art.°63.° CRP, e sob pena de constituir um enriquecimento sem causa da Ré CPAS, nos termos consignados nos art.s 473.° e sgs do Código Civil. 104.
VIII- V. Exa. ao declarar nulo e de nenhum efeito o ato administrativo impugnado e os dispositivos legais mencionados, que seja reconhecido por este d. Juízo o tempo de serviço do Autor na atividade da advocacia durante o período em que estive sob a cobrança arbitrária e abusiva da Ré CPAS, sendo-lhe concedido o direito ao pagamento mínimo junto a segurança social oficial, referente a este período, para que não seja prejudicado ao tempo de contribuição deste profissional, para eventual reforma que efetivamente lhe assiste.
IX- Destarte, V. Exa. aplique a devida sanção pecuniária a CPAS, a OAP e ao Estado Português pela inércia e consentimento com as violações de direitos humanos fundamentais e constitucionais contra o Autor e os advogados, solicitadores e agentes de execução em Portugal, com o devido pagamento indemnizatório no valor de 10.000,01 euros, por cada um dos Réus, ao Autor que foi obrigado a suspender seu registo profissional sem poder trabalhar na área de advocacia.
X- Seja o presente processo, encaminhado em simultâneo para o Tribunal de Justiça Europeu, ao abrigo do artigo 267º do TFUE, posto que houve violação grave ao Tratado, bem como ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, consagrado no artigo 34.° da CEDH, consoante a violação de disposições da convenção CEDH».
Por Sentença de 14 de junho de 2024 do TAC de Lisboa:
“(…) 1. Decide-se que não se verifica o pressuposto processual previsto na parte final do n.° 1 do art.° 109.° do CPTA, indeferindo-se liminarmente a petição de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias; e
2. Fixa-se em cinco dias o prazo para o Autor substituir a petição e requerer, mediante requerimento inicial que reúna os requisitos desse meio processual, a adoção de providência cautelar idónea à tutela dos seus direitos.”
Inconformado com a referida decisão veio o Requerente em 21 de junho de 2024, recorrer para esta instância, aí concluindo:
“a) A questão colocada consiste em reformar o r. despacho do Tribunal a quo - TAC de Lisboa, face a falta de observância a Lei que rege os procedimentos da Ação de Intimação, pois a matéria e o processo administrativo indicam a necessidade imperiosa de uma decisão definitiva de mérito, em todo o seu rol de pedidos.
b) O direito de ação de intimação é um legítimo direito fundamental, em consonância com o artigo 20°, n.° 5, da Constituição da República Portuguesa.
c) Como instrumento de justiça, exercício de cidadania direta contra as violações constitucionais de direitos, liberdades e garantias, a ação de intimação se mostra adequada à defesa dos interesses já referidos e como recurso contencioso contra atos administrativos ilegais lesivos, revestindo-se numa forma de ação preventiva, condenatória ou inibitória, devendo o processo seguir os termos do artigo 110° da Lei n.° 15/2002 - CPTA.
d) Por razões de celeridade e economia processual e, na ótica da prática processual mais favorável ao cidadão contribuinte, o processo acima referenciado, precisa ser urgentemente decidido, com uma decisão definitiva de mérito, seguindo as regras da Lei da Ação de Intimação para a defesa dos direitos, liberdades e garantias.
e) É também dever do Ministério Público atuante na ação de intimação promover a responsabilização civil, em benefício da coletividade afetada, quando for necessário, como, por exemplo, nas reparações em caso de danos à saúde pública, à previdência social, à qualidade de vida, posto que o Ministério Público zela pela defesa do interesse público, dos direitos fundamentais e da legalidade administrativa, nos termos da Constituição e em conformidade com o artigo 2.°, 3.°, n.° 2 e artigo 4.°, f da Lei n.° 68/2019, de 27 de Agosto e artigo 9.° e 68.°, b do Decreto-lei n° 214-G/2015, de 2/10.
E dessa forma, nos termos em que se requer a este Venerando Tribunal Administrativo Central do Sul se digne julgar o presente recurso de Apelação totalmente procedente e por via deste o deferimento quanto a observância dos dispositivos legais previstos da Ação de Intimação, que objetiva a salvaguarda de interesses individuais e difusos para tratativa e decisão desta lide, no sentido da revogação da decisão recorrida, para que o Autor seja salvaguardado dos seus direitos humanos fundamentais, constitucionais e infraconstitucionais violados no Tribunal administrativo de círculo de Lisboa, com o atendimento do rol de pedidos, em carácter de urgência e com o envio de cópia deste processo ao Tribunal de Justiça Europeu e ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, ante ao incumprimento legal do ordenamento infraconstitucional, também em face do princípio da especialidade, conforme rol de pedidos na petição inicial, com base no artigo 34° do CEDH, artigo 267° do TFUE e Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de 7.6.2016/C202/02, artigo 34° e 35°, em garantia aos direitos dos cidadãos da União Europeia. Pede deferimento.”
O Ministério Público, veio a apresentar as suas contra-alegações de em 3 de julho de 2024, aí concluindo:
“I- A intimação constitui um meio principal de carácter urgente e excecional que, de acordo com o art° 109° n° 1 do CPTA, depende da verificação de três pressupostos cumulativos:
- A necessidade de célere prolação de decisão de mérito, ou seja, final;
- Estar em causa o exercício de um direito, liberdade e garantia que careça de ser assegurado em tempo útil; e
- Ser impossível ou insuficiente, «nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar».
II- Como se constata na sentença posta em crise:
Na relação material alegada pelo Autor não se mostra preenchido, pelo menos, o último pressuposto enunciado, uma vez que a situação alegada pode ser acautelada pelos meios cautelares previstos no CPTA.
III- Ou seja, não se verifica o pressuposto da impossibilidade ou insuficiência, nas circunstâncias do caso, do decretamento de uma providência cautelar, do qual decorre o carácter meramente subsidiário da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, em especial face aos meios cautelares.
IV- Nestes termos, deve manter-se inalterada a decisão questionada pelo seu acerto na aplicação do direito aos factos
Termos em que, o recurso apresentado pelo Recorrente deverá ser julgado totalmente improcedente, sendo de manter integralmente o teor da douta sentença, fazendo V. Exa. a costumada justiça.”
A Ordem dos Advogados, veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 16 de julho de 2024, aí concluindo:
“A. Não se conformando com o sentido da Decisão de 14.06.2024 proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, reconhecendo o não preenchimento do pressuposto específico atinente à necessidade de demonstração da insuficiência do meio de tutela comum para garantia do direito invocado, notificou o Requerente para apresentar requerimento cautelar inicial, veio o Requerente, ora Recorrente, interpor recurso de apelação nos autos.
B. Ora, o Requerente apresentou as referidas alegações de recurso sem que, contudo, conforme já se veio de referir e sumariamente ficará infra exposto, lhe assista qualquer possibilidade de viabilidade,
A título prévio,
C. O meio processual utilizado pelo Requerente é reconhecidamente, pela doutrina e pela jurisprudência, um meio que apenas deverá ser utilizado em ultima ratio, de utilização meramente subsidiária e cuja utilização está dependente da impropriedade dos demais meios processuais legalmente previstos para tutelarem de forma efetiva o interesse in casu.
D. Ou seja, apenas deverá ser utilizado quando comprovadamente não exista outro meio processual, nomeadamente a ação administrativa secundada de tutela cautelar, pelo qual o requerente consiga obter o mesmo efeito útil.
E. Daí que a sua aplicação tenha uma natureza somente subsidiária e o legislador preveja uma aplicabilidade propositadamente restritiva da Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, neste sentido veja-se o que diz o J. C. VIEIRA DE ANDRADE,
«A utilização desta ação deve, no entanto, por isso mesmo, limitar-se às situações em que esteja em causa direta e imediatamente o exercício do próprio direito, liberdade e garantia ou direito análogo.»
F. Importa, por isso e no caso concreto, referir que, por forma a aceder à tutela específica concedida pela Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, sempre teria o Requerente que ter feito prova inequívoca da indispensabilidade do uso do meio processual em causa, bem como da situação de urgência, objetivamente considerada.
G. Refira-se ainda que, atendendo na configuração absolutamente excecional deste meio processual, bem como respondendo à qualificada exigência de urgência que a este subjaz, o legislador gizou uma tramitação especialmente sumária,
H. Da qual consta a previsão da prévia conclusão ao juiz, ainda antes da citação ou de qualquer contraditório, do requerimento inicial para prolação de despacho liminar, nos termos do disposto no n.° 1 do art.° 110.° do CPTA que refere,
«Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo a petição admitida, é ordenada a citação da outra parte para responder no prazo de sete dias.» Daí que,
I. Tenha andado bem o Tribunal recorrido quando, em exercício prévio de aferição da regularidade da instância, em sede da apreciação liminar a que alude o n.° 1 do art 110° do CPTA, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, pelo Despacho de 06.06.2024, concluiu da seguinte forma,
«1. Decide-se que não se verifica o pressuposto processual previsto na parte final do n.° 1 do art.9 109.° do CPTA, indeferindo-se liminarmente a petição de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias; e 2. Fixa-se em cinco dias o prazo para o Autor substituir a petição e requerer, mediante requerimento inicial que reúna os requisitos desse meio processual, a adoção de providência cautelar idónea à tutela dos seus direitos.»
J. Aí se decidindo, em apreciação da verificação (ou não) dos pressupostos processuais prévios e de acesso à tutela específica da Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, o seguinte,
«Recebida a petição de intimação e regularizada a irregularidade processual acima referida, cumpre proferir despacho liminar nos termos do disposto no n.° 1 do art.° 110.° do CPTA.
De acordo com o n.° 1 do art.° 109.° do CPTA, «A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.»
A referida intimação constitui um meio principal de carácter urgente e excecional que, de acordo com a norma citada, depende da verificação de três pressupostos cumulativos:
- A necessidade de célere prolação de decisão de mérito, ou seja, final;
- Estar em causa o exercício de um direito, liberdade e garantia que careça de ser assegurado em tempo útil; e
- Ser impossível ou insuficiente, «nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar».
Ora, na relação material alegada pelo Autor entende-se não estar preenchido, pelo menos, o último pressuposto enunciado, uma vez que a situação alegada pode ser acautelada pelos meios cautelares previstos no CPTA. Ou seja, não se verifica o pressuposto da impossibilidade ou insuficiência, nas circunstâncias do caso, do decretamento de uma providência cautelar, do qual decorre o carácter meramente subsidiário da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, em especial face aos meios cautelares.»
K. Ora, salvo melhor entendimento que a razão nos impede de discernir, a não verificação do pressuposto específico apresenta-se in casu de evidência palmar, na medida em que, conforme deixa evidenciado sem qualquer margem para dúvida o Tribunal recorrido, o Requerente não se deu, sequer, ao labor de invocar a verificação do pressuposto atinente à impossibilidade ou insuficiência da tutela cautelar para garantia da integralidade do direito invocado.
L. Pelo que, tendo ainda em conta a disciplina processual especial da Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, designadamente aquela que resulta da alteração empreendida pelo legislador pelo DL n.° 214-G/2015, de 02 de Outubro, e do aditamento do art.° 110.°-A do CPTA que veio proceder à previsão legal da possibilidade do aplicador do Direito, perante uma situação inadequação do concreto meio processual poder notificar o Requerente para, ao invés da determinação da nulidade processual com fundamento no erro no meio processual escolhido, cfr. art.° 193.° do CPC ex vi art.° 1.2 CPTA, convocar a substituição do requerimento intimatório inicial por requerimento cautelar inicial,
M. O Tribunal recorrido notificou o Requerente, pela Decisão de 14.06.2024, para que este procedesse à apresentação, em substituição do requerimento intimatório inicial apresentado, de requerimento cautelar inicial, atendendo na manifesta suficiência da combinação de meio comum com tutela cautelar para o fim de garantia do pretenso direito invocado pelo Requerente.
N. Ora, ainda que a Requerida e Recorrida não conceda quanto à necessidade de elaboração de um juízo, ainda que sumaríssimo, da verificação dos pressupostos específicos atinentes à tutela cautelar - periculum in mora e fumus boni iuris -, que in casu não teve lugar,
O. Sempre se dirá, em concordância com o Tribunal recorrido, que refulge à evidência a inexistência de qualquer quadro de facto ou de direito que demonstre a imprescindibilidade do recurso ao meio processual utilizado, designadamente, em virtude da insuficiência dos meios comuns garantirem a tutela do direito invocado,
P. Bem pelo contrário, resulta do discurso do Recorrente a evidência, precisamente, do contrário, i.e., o meio comum - eventualmente combinado com um meio de tutela cautelar - apresenta-se como suficiente para a tutela desse direito invocado.
Q. Ou seja, ficou por cumprir o ónus de alegação e prova que sobre o Recorrente impendia, nos termos em que o regime geral de distribuição do ónus de prova o impõe (cfr. n.° 1 do art.° 342.° do CCiv.),
R. Sendo certo que, não será a destempo e nesta sede, tendo em conta os requisitos do requerimento intimatório processual - designadamente, no que diz respeito à necessidade de aí ficarem aduzidas todas as razões de facto e de direito que sustentam o peticionado -, que o Requerente poderá vir suprir o deficitário exercício de alegação e indiciação.
S. Precisamente neste sentido que se vem de expor, e a título meramente exemplificativo, refira-se o que ficou dito pelo Tribunal Central Administrativo Sul por Acórdão proferido nos autos do Proc. n.° 1749/22.2BELSB, de 06-10-20228, quando expende o discurso legitimador sumariando-o nos seguinte termos,
«[...] V - Não invocando a autora qualquer facto concreto do qual resulte que, pela circunstância da sua pretensão vir apenas a ser apreciada no âmbito da ação administrativa, ficará sem qualquer utilidade a eventual condenação dos réus que aí possa vir a ocorrer, de deferimento do pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa oportunamente formulado, bem andou a decisão recorrida ao entender que a questão para a qual era solicitada tutela não podia ser resolvida através do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, visto que não vinha invocada qualquer situação concreta de urgência a exigir uma decisão de fundo no âmbito desse processo.»
T. Assim, em sintonia com a análise que o Tribunal a quo elaborou a propósito da falta de cumprimento do ónus probatório quanto à demonstração da insuficiência do recurso à via comum por banda do ora Recorrente e contrariamente ao que este defende, não só não lhe assiste o direito de que se arroga titular, como se revelam inverificados os pressupostos de que depende a regular utilização do meio processual em causa, conforme disposto no n.° 1 do art. 109° do CPTA, e que estão na base do recurso ora interposto.
U. Em conformidade, aliás, com o que nos ficou dito por SOFIA DAVID em estudo especialmente relevante - seja pelo seu pioneirismo no tratamento sistemático do tema, seja pela sua relevância científica - no que a esta matéria em específico diz respeito9,
«O requerente deverá oferecer, logo com articulado inicial, prova sumária destes pressupostos de «indispensabilidade», de «urgência», de «impossibilidade» e de «insuficiência», necessários quer para a admissibilidade do pedido de intimação quer, depois, para a sua procedência»
V. Resta, pois, concluir como na douta Decisão de 14.06.2024 ora recorrida, pela falta de preenchimento do pressuposto processual específico atinente à subsidiariedade da utilização da Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias. Por outro lado,
W. Analisando o teor das alegações de recurso apresentadas, constata-se que, efetivamente, o Recorrente não invoca nenhum vício que se possa ter por imputável ao decisório recorrido, antes pretendendo, perante o teor da fundamentação do Decisão recorrida, entabular uma oportuna reinterpretação do requerimento inicial por si apresentado,
X. Na qual acaba por se perder quanto ao objeto, sentido e fito dos meios processuais trazidos a debate pelo caso concreto, olvidando o carácter excludente que resulta do cabimento e tipicidade dos meios processuais.
Y. No entanto, sobre este especto e atendendo na exuberância do erro na determinação da forma processual escolhida pelo Requerente, sempre caberá referir que este parece, apenas por teimosia e discordância infundada em virtude de incorreta leitura da disciplina processual, persistir no uso deste meio processual - Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, sem que, contudo, aduza qualquer argumento recursivo que se possa ter procedente. Nestes termos,
Z. Não logrou o Recorrente, conforme resulta de forma manifesta, demonstrar a verificação de qualquer vício de que se possa ter a o Despacho recorrido como padecendo, tal como não demonstrou a existência de qualquer invalidade decorrente da atuação da Recorrida, pelo que sempre deverá a pretensão recursiva do Recorrente ser considerada como improcedente in totum tendo em conta a inexistência de fundamento que a possa sustentar.
Nestes termos, e nos demais de Direito que V. Ex.ªs certamente suprirão, deverá o recurso interposto ser considerado como improcedente in totum, por não provado,
Com o que se fará a tão costumada.... JUSTIÇA.”
A Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 17 de julho de 2024, aí concluindo:
“1. - O Recorrente interpôs recurso do Despacho de 14 de junho de 2024 que rejeitou liminarmente a petição/requerimento inicial da ação de "Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias", apresentada junto do TAC de Lisboa, contra o Estado Português, a CPAS, a Ordem dos Advogados Portugueses e a Segurança Social.
2. - Sucede que o despacho recorrido não merece qualquer censura, devendo, pois, ser mantido.
3. - O Recorrente com a presente "Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias" pretende, no fundo, poder exercer a advocacia sem ter de estar inscrito na Caixa de Previdência, nem pagar contribuições para a CPAS.
4. - A CPAS foi criada pelo Decreto-Lei n° 36550, de 22 de Outubro de 1947, com âmbito nacional, tendo como âmbito pessoal de abrangência os advogados e solicitadores.
5. - E como decorre do diploma da sua criação, a CPAS foi criada como Instituição de Previdência reconhecida pela Lei n° 1884, de 16 Março de 1935, e pertence à 2- categoria das indicadas na Base I da referida Lei n° 1884, ou seja: Caixa de Reforma ou Previdência.
6. - A CPAS é, assim, uma Instituição de Previdência com um regime autónomo do Regime Geral da Segurança Social, não se confundindo com o Regime de Segurança Social dos Trabalhadores Independentes, atualmente, regido pela Lei n.° 110/2009, de 16 de Setembro, que no seu art.° 139.°, n.° 1, al. a) exclui expressamente os advogados e solicitadores.
7. - Mas, além disso, o regime específico da CPAS está ainda consagrado no art° 106° da Lei n° 4/2007, de 16 de Janeiro, que aprova as bases da segurança social;
8. - Conclui-se, por isso, que a CPAS não integra a Administração direta do Estado (cfr. Lei n.° 4/2004, de 15/01), nem a Administração indireta do Estado (cfr. Lei n.° 3/2004, de 15/01) e tão pouco a Administração Autónoma, pelo que destinando-se a "Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias" à defesa dos interesses legalmente protegidos dos cidadãos no confronto com a Administração e não fazendo a CPAS parte desta, não poderá aquele regime ser- lhe aplicado.
9. - Mas, além disso, e como bem consta do Despacho recorrido, a "Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias" só pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e por não ser possível ou suficiente, no caso concreto, o decretamento provisório de uma providência cautelar, nos termos do disposto no art.° 131.° do CPTA.
10. - No presente caso o meio apropriado para a defesa dos interesses do Recorrente, seria a instauração de uma providência cautelar, a correr por apenso a uma ação principal, em que o Autor poderia requerer o decretamento provisório da providência, nos termos do disposto no art.° 131.°, n.° 1 do CPTA;
11. - Assim, de acordo com a Jurisprudência (Ac. do STA, de 30 de outubro de 2008, Proc. n.° 878/08): «o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um processo principal e não um processo cautelar, a que só é legítimo recorrer quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade ou garantia cuja proteção seja urgente e que esta não seja possível ou não seja suficiente através de propositura de uma ação administrativa associada a um pedido de decretamento da correspondente providência cautelar.»
12. - Razão pela qual o despacho recorrido deve ser confirmado.
13. - Assim, o recurso interposto pelo Recorrente deve ser julgado improcedente, por não provado, e o Despacho que rejeitou liminarmente a petição inicial da "Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias" intentada pelo Recorrente, deve ser confirmado.
Termos em que deve o recurso interposto pelo Recorrente ser julgado improcedente, por não provado, e o Despacho que rejeitou a petição inicial ser confirmado, por não enfermar de qualquer vício e, em consequência, a presente ação ser extinta.”
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.
II- Questões a apreciar
Importa, antes de mais, verificar se se mostram presentes os pressupostos que justificam a adoção da requerida Intimação para a defesa dos Direitos, liberdades e garantias, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
O tribunal de 1ª instância, atenta a decisão proferida, não fixou qualquer factualidade:
III- Do Direito
Discorreu-se no discurso fundamentador da decisão de 1ª instância, no que aqui releva:
“(...) De acordo com o n.° 1 do art.° 109.° do CPTA, «A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.»
A referida intimação constitui um meio principal de carácter urgente e excecional que, de acordo com a norma citada, depende da verificação de três pressupostos cumulativos:
- A necessidade de célere prolação de decisão de mérito, ou seja, final;
- Estar em causa o exercício de um direito, liberdade e garantia que careça de ser assegurado em tempo útil; e
- Ser impossível ou insuficiente, «nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar».
Ora, na relação material alegada pelo Autor entende-se não estar preenchido, pelo menos, o último pressuposto enunciado, uma vez que a situação alegada pode ser acautelada pelos meios cautelares previstos no CPTA. Ou seja, não se verifica o pressuposto da impossibilidade ou insuficiência, nas circunstâncias do caso, do decretamento de uma providência cautelar, do qual decorre o carácter meramente subsidiário da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, em especial face aos meios cautelares.
A este respeito, deve ser referido que o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 27-11-2020, proferido no proc. n.° 00474/20.3BECBR, referido pelo Autor no requerimento de fls. 299-300 do SITAF, refere-se a uma situação fáctica muito diferente e não equiparável à do presente processo.
Nestes termos, não se verifica o pressuposto processual previsto na parte final do n.° 1 do art.° 109.° do CPTA, segundo o qual a intimação é um meio processual subsidiário face aos meios cautelares previstos no CPTA.
De acordo com o n.° 1 do art.° 110.°-A do CPTA, «Quando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar.»
Desta forma, ao abrigo do n.° 1 do art.° 110.°-A do CPTA, será fixado o prazo de cinco dias para o Autor substituir a petição, requerendo a(s) providência(s) cautelar(es) adequadas à tutela do seu direito.”
Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância:
“1. Decide-se que não se verifica o pressuposto processual previsto na parte final do n.° 1 do art.° 109.° do CPTA, indeferindo-se liminarmente a petição de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias; e
2. Fixa-se em cinco dias o prazo para o Autor substituir a petição e requerer, mediante requerimento inicial que reúna os requisitos desse meio processual, a adoção de providência cautelar idónea à tutela dos seus direitos.”
Vejamos:
Desde logo, como sumariado no Acórdão do STA de 26/09/2019, proferido no processo nº 01005/18.0BELSB:
"I- São pressupostos do pedido de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias os seguintes:
i. a necessidade de emissão em tempo útil e, por isso, com caráter de urgência de uma decisão de fundo que seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia;
ii. o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração ou a particulares que se mostre apta a assegurar esse direito; e
iii. que não seja possível ou suficiente acautelar o direito por outro meio processual, mormente através do decretamento provisório de uma providência cautelar dependente de uma ação administrativa ou de uma qualquer outra forma de processo urgente principal.
[...]
III- A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui um meio contencioso subsidiário de tutela destinado a ser utilizado apenas nas situações em que as outras formas de processo não se mostrem, ou não se apresentem, como meios adequados ou aptos à realização e efetiva proteção dos direitos, liberdades e garantias, assegurando uma efetiva e plena tutela jurisdicional, funcionando, assim, como uma válvula de segurança do nosso sistema de garantias contenciosas.”
Do mesmo modo, sumariou-se ao Acórdão do STA de 07/04/2022, proferido no processo 36/22.0BALSB, o seguinte:
"I- O processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias, só podendo aquele meio ser utilizado quando o mesmo se revele indispensável para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos referidos direitos.
II- Quando o uso daquele meio processual não se revele indispensável, o artigo 110.°-A do CPTA não impõe a convolação do processo numa providência cautelar, nomeadamente se não for demonstrada a urgência da tutela requerida.”.
Igualmente se sumariou no Acórdão deste TCAS, de 26/01/2023, proferido no processo 2036/22.1BELSB, o seguinte:
"I- Só é admissível o uso do processo de intimação previsto no artigo 109.° e ss. do CPTA quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade e garantia ou de um direito fundamental de natureza análoga, cuja proteção careça da emissão urgente de uma decisão de fundo (indispensabilidade) e não se verifique uma impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de uma providência cautelar, instrumental de uma ação administrativa (subsidiariedade).
II- Não basta a mera invocação de qualquer direito fundamental por parte do requerente. Exige-se, quanto aos pressupostos processuais do presente meio de tutela “urgentíssimo”, a alegação e concretização pelo interessado dos concretos factos que sustentam a ameaça ou a lesão do direito invocado.[...]”
Alude-se ainda no Acórdão deste TCAS de11/06/2015, proferido no processo 12156/15:
“i) O processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto no artigo 109.° do CPTA, destina-se a cobrir situações que exigem um especial amparo jurisdicional, por não se mostrar adequada, por impossibilidade ou insuficiência, a proteção jurídica que os demais meios urgentes conferem.
ii) Só é legítimo a ele recorrer quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade ou garantia (ou de um direito fundamental de natureza análoga) cuja proteção seja urgente.
iii) Não se verificando a situação de urgência subjacente à necessidade da referida intimação, desde logo por incumprimento do ónus alegatório que impende sobre o requerente da intimação, falta um seu pressuposto de admissibilidade que consubstancia a exceção dilatória inominada de inadequação do meio processual.”
No mesmo sentido se foi pronunciando o TCAN, nomeadamente no acórdão nº 02931/15.4BEPRT, de 04-03-2016, no qual o aqui Relator interveio como Adjunto:
I- Só é admissível o uso do processo de intimação previsto no artigo 109.º e ss do CPTA quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade e garantia ou de um direito fundamental de natureza análoga, cuja proteção careça da emissão urgente de uma decisão de fundo (indispensabilidade) e não se verifique uma impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de uma providência cautelar, instrumental de uma ação administrativa comum ou especial (subsidiariedade).
II- A falta de qualquer um dos referidos pressupostos de admissibilidade consubstancia exceção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual.”
Efetivamente, nos termos do n.º 1 do artigo 109.º do CPTA “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.º”.
Do vindo de referir se infere que a utilização da Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias (DLG), depende do preenchimento dos seguintes pressupostos legais:
- Que a emissão urgente de uma decisão de fundo seja apta e indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.
- Que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma ação administrativa.
Este meio processual urgente concretiza a exigência constitucional constante do artigo 20.º, n.º 5, da CRP, que determina que “para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter a tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.” – cfr., entre outros, o Acórdão do STA, de 18/11/2004, P. n.º 0978/04.
Ou seja, estão em causa, em primeira linha, situações relacionadas com direitos, liberdades e garantias com um estatuto de “preferred position” que exigem um especial amparo jurisdicional, um meio subsidiário de tutela célere e prioritária, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança, quando a proteção jurídica, atempada e efetiva, daqueles direitos mediante os demais meios de processo administrativo não se mostrar apta ou adequada, por impossibilidade ou insuficiência – vide, entre outros, Mário Aroso de Almeida, C. Alberto Fernandes Cadilhe, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 538, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 7.ª ed., Coimbra, 2005, p. 263. Isabel Celeste Fonseca, Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo, 2004, p. 77.
No entanto, tal meio assegura não apenas a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais como os demais expressamente qualificados pelo legislador constitucional como direitos, liberdades e garantias de participação política ou dos trabalhadores, e os direitos fundamentais análogos (artigo 17.º da CRP).
Na verdade, a interpretação jurídica do artigo 109.º do CPTA vai no sentido de não delimitação do seu âmbito de proteção apenas aos direitos, liberdades e garantias de natureza pessoal, sem prejuízo de tal proteção ter como limite os tipificados no Título II da Parte I da CRP e os direitos fundamentais de natureza análoga àqueles – neste sentido, entre outros, Acórdão do TCA Sul, de 23 de Fevereiro de 2012, P. 06621/00.
Assim, o direito alegado pelo requerente da Intimação tem de ser configurável como um direito subjetivo fundamental, universal e permanente que se subsuma à categoria dos direitos, liberdades e garantias ou análogos, distinguível da dos direitos fundamentais económicos, culturais e sociais, ou direitos a prestações.
Acresce que não basta a invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia (ou análogo), exigindo-se a descrição de uma situação factual de ofensa do direito fundamental que possa justificar, à partida, que o tribunal venha a condenar a Administração através de um processo célere e expedito a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício desse direito – Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha ob cit., p. 723.
No caso vertente, diga-se desde já, que tal não sucede, porquanto são meramente invocados direitos, em geral, com natureza positiva, mas sem que se demonstre que o objetivo almejado, sendo caso disso, não pudesse ser atingido por recurso a meios cautelares não excecionais, não se evidenciando que a emissão célere de uma decisão de mérito seja indispensável à tutela da pretensão evidenciada, sob pena de irreversibilidade ou iminência de lesão do direito, liberdade ou garantia em causa, nas situações de especial ou extrema urgência previstas no artigo 111º do CPTA.
Sobre a referida indispensabilidade na emissão célere de uma pronúncia definitiva e irreversibilidade vide Mário Aroso de Almeida, Alberto Fernandes Cadilhe, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 540 e Carla Amado Gomes, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 50, Março/Abril de 2005, p. 40, autora que identifica, entre quatro salvaguardas do regime da intimação previsto nos artºs 109º e 111º do CPTA, a salvaguarda circunstancial “consistente na urgência da concessão da intimação para evitar a impossibilidade irreversível de exercício do direito”.
Efetivamente, só as situações de especial urgência implicam, de acordo com as características normais do presente meio – preferência, sumariedade e urgência –, uma tramitação simplificada com redução substancial do prazo de contraditório do Requerido, pelo que só a irreversibilidade ou iminência de lesão de um direito, liberdade e garantia pode justificar o acesso à presente intimação.
Por outro lado, este nunca seria o meio idóneo para a desaplicação dos invocados normativos por inconstitucionalidade, ao que acresce que não se vislumbra que esteja em causa qualquer situação de urgência, muito menos qualificada, que justificasse o recurso à presente intimação, tal como decidido na sentença recorrida.
Ou seja, sempre estaria comprometido o outro pressuposto de acesso ao presente meio urgentíssimo: a impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma ação administrativa.
Importa ainda concluir que a solução apontada pelo tribunal a quo, corresponde àquela que tem vindo a ser adotada pelos Tribunais Administrativos, tal como sumariado, nomeadamente, no Acórdão do TCAN nº 00466/21.5BEALM de 29.04.2022.
Aí se refere:
I) – A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é meio subsidiário de tutela.
II) – “Quando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar.” (art.º 110-A, n.º 1, do CPTA).
Como resulta do já afirmado relativamente aos pressupostos da presente intimação, “o direito de acesso à justiça não é absoluto, podendo ser sujeito a limitações de facto e de direito, as quais não serão incompatíveis com o artigo 6.º [Convenção Europeia dos Direitos Humanos], desde que, sem prejudicarem a própria existência do direito, prossigam um fim legítimo e desde que exista uma razoável relação de proporcionalidade entre os meios empregues e o fim prosseguido através da sua utilização” (Ac. nº 242/2018, do Trib. Const., in DR-I nº 109/2018, de 07/06/2018).
Ora, como já reiteradamente afirmado, decorre do art. 109.º, n.º 1, do CPTA, que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
Importa pois, sem negar urgência ou tutela urgente, respeitar o “(...) carácter relativo ou gradativo da urgência, que depende das circunstâncias do caso concreto” [Vieira de Andrade Cfr. in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, pág. 276].
Efetivamente, é ostensivo que em concreto, para obtenção do fim pretendido pelo Autor, bastaria o recurso a uma ação administrativa, aliada a processo cautelar instrumental urgente, sendo que dos autos nada resulta em contrário.
Justamente, o tribunal “a quo” optou por determinar que o autor deveria “substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar” (art.º 110º-A, n.º 1, do CPTA).
Efetivamente, a alteração operada no CPTA pelo D.L. nº 214-G/2015, de 2 de Outubro introduziu neste corpo legislativo o artigo 110º-A – com a epígrafe “Substituição da petição e decretamento provisório de providência cautelar” - cujo nº 1 preceitua o seguinte:
“Quando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar”.
Como decorre do Acórdão do STA de 23-04-2020, proc. n.º 0740/19.0BEPRT:
«Porém, esta «inadequação» não acarreta, na economia deste meio processual, o fim da respetiva instância, mas antes o convite ao autor para substituir a petição inicial por pertinente requerimento cautelar, tendo tal convite por momento processual adequado o da apreciação liminar [artigo 110º-A, nº1, do CPTA].
(…)
A imposição legal daquele convite, aliada à situação concreta deste processo, legitima-nos a extrair duas conclusões: que não deveremos recorrer ao instituto da convolação, uma vez que é a própria lei a prever a substituição da petição inicial; e que não é justo que o ora recorrente seja prejudicado pela falta daquele convite à substituição, porque o mesmo, se correspondido, fá-lo-ia beneficiar da data de entrada da primitiva petição inicial em juízo. (…)”.
Assim, acolhendo e adotando o referido entendimento e acompanhando o decidido em 1ª Instância, negar-se-á provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
* * *
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão recorrida, julgando-se a Intimação para a defesa de direitos, Liberdades e Garantias, meio processual inidóneo ao fim pretendido.
Custas pelo Recorrente/Autor
Lisboa, 28 de agosto de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Pedro Figueiredo
Isabel Fernandes
