I. Relatório
ASSOCIAÇÃO SINDICAL DE JUÍZES PORTUGUESES, ora Recorrente, vem recorrer do Acórdão, proferido em 31 de Outubro de 2008, pelo Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, que julgou improcedente a acção administrativa especial por si intentada, contra a deliberação, de 16 de Fevereiro de 2007, do Conselho de Direcção dos SSMJ (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA) que determinou a cessação da qualidade de beneficiário de, entre outros, do representado da Autora, e em consequência determinou a absolvição da Entidade Demandada, seja do pedido impugnatório, seja dos pedidos condenatórios que haviam sido formulados.
No recurso apresentado, a Recorrente, apresentou as seguintes conclusões:
“1. O douto Acórdão recorrido, ao apreciar a existência da violação do princípio da igualdade, incorre em nulidade por não justificação dos fundamentos de facto e de direito que suportam a decisão, limitando-se a emitir meros juízos conclusivos;
2. O douto Acórdão recorrido incorre em erro manifesto na apreciação da prova por não considerar provados os factos constantes dos arts. 43° a 52° da petição inicial, uma vez que a prova dos mesmos resulta da abundante prova documental junto aos autos e constituem factos notórios que não carecem de alegação nem de prova;
3. No caso em apreço, o legislador não elege qualquer critério material que permita fundamentar a exclusão do Associado da Recorrente, enquanto Magistrado Judicial, dos SSMJ, e a manutenção de outros profissionais que continuam a considerar-se beneficiários titulares, tais como: os directores dos estabelecimentos prisionais, no activo ou aposentados; o pessoal das carreiras técnico-profissional de reinserção social e auxiliar técnico de educação afecto a centros educativos do Instituto de Reinserção Social, no activo ou aposentado; e o pessoal técnico afecto a unidades operativas de vigilância electrónica do Instituto de Reinserção Social, no activo ou aposentado, como resulta do enunciado, respectivamente, das alíneas b), d) e e) do art. 3º do Decreto-Lei n° 212/2005;
4. Se é certo que os Magistrados não têm um paralelismo directo quer com as Forças Armadas quer com as forças de segurança, a verdade é que as profissões abrangidas pelos SSMJ, como as supra elencadas, também não têm esse paralelismo;
5. O legislador, ao alargar o âmbito de inclusão a todas as categorias profissionais referidas no art. 3º do Decreto-Lei n° 212/2005, perdeu o critério que parece emergir do respectivo preâmbulo, pelo que o mesmo não pode agora servir para afastar uma profissão, neste caso, a Magistratura Judicial, em detrimento de outras que, de acordo com o mesmo critério, seriam, também excluídas;
6. No fundo, o que se censura não é tanto o critério aparentemente seguido pelo legislador para incluir nos SSMJ os militares e as forças de segurança, mas sim a sua aplicação discriminatória e arbitrária;
7. De facto, mesmo a admitir-se que o critério é o risco para a vida ou integridade física no exercício de algumas funções no âmbito do Ministério da Justiça (MJ), equiparável ao dos militares e agentes das forças de segurança, tal critério não justifica a exclusão de Juízes e Magistrados do MP face às especificidades e riscos implicados no exercício das suas funções;
8. Na verdade, afigura-se manifestamente inconsistente e irrazoável a selectividade de um critério de risco adoptado para definir quem fica ou sai dos SSMJ, que leva a que nele permaneçam, por exemplo, o pessoal das carreiras técnico-profissional de reinserção social e auxiliar técnico de educação afecto a centros educativos do Instituto de Reinserção Social e os técnicos funcionários do Instituto de Reinserção Social que acompanham os arguidos sujeitos à "pulseira electrónica”, mas exclui o juiz, o juiz de instrução e o Ministério Público que, enquanto autoridade judiciária [art. 1º, alínea b), do Código de Processo Penal - CPP], desempenham relevante acção no âmbito do Processo Penal;
9. A solução adoptada, não se afigura razoável nem materialmente fundada, pois também não teve em consideração, desde logo, a especificidade estatutária dos Magistrados Judiciais, nem o risco emergente e a especificidade das funções que são chamados a desempenhar, as quais devem ser enquadradas no âmbito da própria Organização do Estado, em virtude dos Juízes integrarem o Poder Judicial e serem titulares do órgão de soberania Tribunais;
10. Finalmente, comparando os destinatários da norma, em especial os profissionais abrangidos pelas alíneas b), d) e e) do art. 3º do Decreto-Lei n° 212/2005, com o grupo de profissionais excluído, verifica-se que não existe entre os grupos diferenças - na perspectiva do risco envolvido no exercício da actividade em causa - de tal natureza que possam justificar tratamento desigual
11. O que significa que os 3º, 4º, 26° n° 1, e 31°, n°s. 2 e 3 do Decreto-Lei n° 212/23005, procedem, sem motivo razoável, a um tratamento diverso de Juízes e Magistrados do MP, que exercem actividades profissionais que envolvem risco idêntico ou até eventualmente maior risco, em comparação com outros profissionais abrangidos pela norma;
12. Consequentemente, a exclusão do Associado da Recorrente, enquanto Magistrado Judicial, dos SSMJ, em comparação com a manutenção de profissionais nos SSMJ que não têm nem o estatuto, nem o conjunto de deveres, nem a especificidade do exercício de funções, nem o risco e repercussão que tal exercício tem na sua vida profissional, social e familiar, constitui uma discriminação negativa, proibida constitucionalmente, sendo violadora do princípio da igualdade (art° 13°, n,os 1 e 2 da Constituição);
13. A inconstitucionalidade material das normas em que se apoia o Despacho ora impugnado acarreta, consequentemente, a invalidade do mesmo e determina a sua anulabilidade;
14. Os Magistrados Judiciais são beneficiários dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça, desde o diploma criador (o Decreto-Lei n° 47210, de 22 de Setembro de 1966);
15. Na linha do diploma criador dos Serviços Sociais, o art. 3º do Decreto- Lei n° 129/2001 estabeleceu que são beneficiários titulares, entre outros, os Magistrados (...) podem ser também beneficiários, a solicitação, os membros do agregado familiar, neles incluídos os descendentes (n°s 3 e 4);
16. Nesta sequência, ao Associado da Recorrente foi reconhecido o direito a ser beneficiário dos SSMJ, desde a sua entrada no CEJ, sendo portador do cartão com o nº 2…;
17. A qualidade de beneficiário dos SSMJ, bem como os direitos inerentes a essa qualidade, mantiveram-se até à suspensão operada pelo Despacho objecto da presente Acção. E o mesmo se diga em relação aos seus familiares beneficiários;
18. O Associado da Recorrente não apenas era titular do direito à saúde no âmbito do subsistema de saúde dos SSMJ, desde a entrada ano CEJ, em consequência directa, por conseguinte do seu estatuto profissional e funcional, como tinha legítimas expectativas de continuar a usufruir de tal direito;
19. O novo regime afecta em termos claramente desfavoráveis, senão os direitos, pelo menos as expectativas do Associado da Recorrente e respectivos familiares que, de forma irrazoável e inesperada, se viram privados de poder continuar a usufruir daquele subsistema de saúde;
20. A afectaçâo de expectativas é claramente desfavorável porque o sistema de saúde proporcionado pela ADSE não tem paralelo com o proporcionado pelos SSMJ; é inadmissível porque se trata de uma alteração da ordem jurídica com a qual os Magistrados em geral e o Associado da Recorrente, em particular, não podiam nem deviam minimamente contar; não se trata de alteração ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesse legalmente protegidos e, além do mais, não observa o princípio da proporcionalidade.
21. Os arts. 3º, 26°, n° 1, e 31°, n°s 2 e 3, do Decreto-Lei n° 212/2005 ao alterar o direito à saúde do Associado e dos seus familiares, com repercussões negativas no seu próprio estatuto, afectam de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva aqueles mínimos de certeza, segurança e confiança na manutenção do direito anterior, inerentes ao princípio do Estado de direito democrático, tendo o legislador ultrapassado, manifestamente, os limites que a Constituição da República Portuguesa e o princípio da protecção da confiança, subprincípio densificador do princípio do Estado de direito, impõem à sua liberdade constitutiva;
22. A inconstitucionalidade material das normas constantes dos arts. 3º, 26°, n° 1, e 31°, n°s 2 e 3, que serviram de base ao Despacho ora impugnado, implica, consequentemente, a invalidade do mesmo e determina a sua anulabilidade;
23. Atenta a diferença qualitativa que existe entre os benefícios proporcionados pelos SSMJ e a ADSE, não pode também deixar de concluir-se pela violação do princípio do retrocesso social constitucionalmente proibido. Também por aqui, o Despacho objecto da presente Acção é ilegal ao aplicar normas inconstitucionais do ponto de vista material;
24. O acto administrativo impugnado - acarretando a revogação da qualidade de beneficiário titular dos SSMJ, no que se refere à protecção da saúde, quanto ao Associado da Recorrente e seus familiares, conferida por acto anterior constitutivo de direitos validamente produzido e consolidado - é ainda ilegal por violação do art.141° do CPA;
25. Os pressupostos de direito em que assenta o acto objecto da presente Acção não se verificam ou foram erradamente invocados, o que determina a sua invalidade e consequente anulabilidade.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, com as legais consequências, com o que V. Ex.cias., Senhores Desembargadores, farão Justiça!”.
O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, notificado do recurso interposto, apresentou contra-alegações, encerrando-o com o seguinte quadro conclusivo:
“1. A falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão só gera nulidade se for total e absoluta, não bastando que seja meramente insuficiente ou medíocre, pelo que, estando a decisão recorrida devida e suficientemente fundamentada com base nos elementos de facto e de direito pertinentes, não se verifica a causa de nulidade prevista no artigo 668º, n.º 1, alínea b) do Código de Processo Civil.
2. Resulta claro que os factos que a Recorrente pretende que sejam dados como provados não só não são notórios como nem sequer foi feita a sua prova, uma vez que, nas situações referidas, além de serem pontuais, o magistrado judicial surge em situação idêntica à de qualquer sujeito particular e claramente menos perigosa se comparada com as forças de segurança que poderão ser chamadas a manter a ordem e proteger, nomeadamente, os magistrados judiciais.
3. Assim, não se coloca um problema de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.° da Constituição de República Portuguesa, em virtude de se encontrarem demonstradas as diferenças funcionais entre as carreiras que são de molde a justificar uma protecção especial deferida aos sujeitos mais expostos ao risco e a circunstâncias de perigosidade, resultando assim manifestamente fundamentada a diferença de tratamento deferida pelo artigo 3.° do Decreto-Lei n.º 212/2005, de 9 de Dezembro e, em sua consequência, a diferença de tratamento que decorre do acto impugnado.
4. Falece a argumentação de que terá sido violado o princípio da confiança, visto não assistir ao associado da Recorrente um direito subjectivo à manutenção da qualidade de beneficiário dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça, nem sequer uma verdadeira expectativa jurídica, legitimamente fundada, digna de tutela, na medida em que essa qualidade consubstancia um mero benefício de natureza estatutária, sem que, por outro lado, se encontre prejudicado qualquer direito, liberdade ou garantia, direito de natureza análoga àqueles ou direito fundamental de outra natureza, nomeadamente o direito à saúde como pretende a Recorrente.
5. Não procede igualmente o argumento da inconstitucionalidade por violação do princípio do retrocesso social, uma vez que não se operou uma suspensão da qualidade de beneficiários dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça aos magistrados judiciais, sem que aos mesmos se tenha garantido uma compensação ou alternativa ao estádio de protecção já alcançado, tendo, aliás, ficado por demonstrar que os serviços prestados pelas entidades convencionadas pela ADSE fossem de qualidade inferior aos das entidades convencionadas pelos Serviços Sociais do Ministério da Justiça.
6. A qualidade de beneficiário do subsistema de saúde dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça tem natureza estatutária, não sendo o associado da Recorrente titular de um direito subjectivo que tenha sido posto em causa pelo acto administrativo impugnado, pelo que não pode o mesmo ser considerado revogatório de actos constitutivos de direitos e, consequentemente, violar o artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo.
7. Existe, efectivamente, uma acumulação de benefícios de idêntica natureza entre a ADSE e os Serviços Sociais do Ministério da Justiça, situação reconhecida desde 1996 através da constatação de que muitos dos beneficiários dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça são igualmente contribuintes e beneficiários das ADSE, razão pela qual improcedem as alegações da Recorrente de erro nos pressupostos do acto impugnado.
Nestes termos, deve o Acórdão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 31 de Outubro de 2008, que julgou improcedente a acção administrativa proposta pela Recorrente, ser mantido na íntegra, negando-se provimento ao presente recurso”.
O recurso foi admitido pelo despacho de 16 de Dezembro de 2008.
O Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal foi notificado para os efeitos do disposto no artº 146º do CPTA e não emitiu parecer.
Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção da Administrativa Social da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
II. Objecto do recurso (cfr nº 4 do artº 635º e nºs 1, 2 e 3 do artº 639º do CPC aplicáveis ex vi artº 140º do CPTA):
A questão objecto do presente recurso suscitada pela Recorrente prende-se em saber se o acórdão recorrido enferma de nulidade, padece de erro manifesto na apreciação da prova, da inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, previsto no artº 13º da Constituição de República Portuguesa (CRP) e da inconstitucionalidade por violação do princípio do retrocesso social.
III. Factos
O Tribunal a quo indicou os seguintes factos:
“A. Do despacho de 01.04.96, do Ministro da Justiça, resulta que:
B. A inscrição do associado da A., como beneficiário dos SSMJ ocorreu após a sua entrada no CEJ, enquanto servidor do Estado/Ministério da Justiça, por despacho do Presidente da Direcção dos SSMJ, sendo portador do cartão com o n.º 2202506-doc. de fls. 38.
C. Usufruem da qualidade de beneficiários dos SSMJ, a mulher do interessado, A…, portadora do cartão n.º 3… e as suas filhas, C…, portadora do cartão n.º 3…, e J…, portadora do cartão n.º 5… - docs. de fls. 39/41.
D. Por meio do aviso n.º 6676/2006, publicado no DR, II Série, n.º 112, de 09.06.2006, foi tornado público que:
E. O interessado apresentou as suas alegações em sede de audiência prévia.
F. Em 30.06.2006, vogal do Conselho de Direcção dos SSMJ proferiu o despacho seguinte:
G. Através do despacho referido na alínea anterior foi “suspensa” a qualidade de beneficiário dos SSMJ do representado da A., M…, mulher e descendentes.
H. A “suspensão” referida na alínea anterior determinou que o associado e os seus familiares passassem a beneficiar apenas da ADSE.
I. Através do Aviso n.º 11077/2006, publicado no DR, 2.a Série, n.º 196, de 11.10.2006, foi tornado público que o despacho referido na alínea anterior foi fixado no site dos SSMJ (www.ssmj.pt) - doc. de fls. 37.
J. Em 27.10.2006, o Presidente do Conselho de Direcção dos SSMJ dirigiu ao Delegado dos SSMJ // Tribunal de Círculo e Comarca de Setúbal, bem como ao associado da A., ofícios relativos a “Novo Regulamento do Suplemento de Saúde dos SSMJ Cartões de Acção Social”, constantes de fls. 181/189, cujo teor se dá por reproduzido.
K. Em 16.02.2007, o Conselho de Direcção dos SSMJ deliberou ratificar o despacho proferido pelo vogal do Conselho de Direcção, de 30.06.2006, nos termos constantes da acta de fls. 175/178, cujo teor se dá por reproduzido.
L. Da deliberação referida na alínea anterior consta, designadamente, que:
M. No subsistema da ADSE, a protecção na doença é assegurada no País, tanto no regime ambulatório como no de internamento, através de comparticipações em: a) cuidados médicos; // b) Cuidados hospitalares; // c) Enfermagem; // d) Tratamentos termais; // e) Transportes e aposentadoria; // f) Produtos medicamentosos; // g) Meios de correcção e compensação; // h) Lares e casas de repouso; // i) Outros cuidados de saúde - artigos 20.° a 38.° do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 234/2005, de 30 de Dezembro.
N. O subsistema do SSMJ, no que respeita à assistência na doença, abrange as seguintes modalidades: // a) consultas e visitas domiciliárias, de cínica geral e de especialidades; // b) meios auxiliares de diagnóstico; // c) meios de terapêutica; // d) internamentos; e) intervenções cirúrgicas; // f) medicamentos» - artigo 1º do Regulamento da Assistência na Doença, distribuído a todos os serviços dependentes do Ministério da Justiça, acompanhado do ofício n.º 13027, de 23.10.1968, da Direcção do Serviço Social do Ministério da Justiça.
O. A A. celebrou com a “Império Bonança - Companhia de Seguros, SA” «Protocolo relativo ao pacto de seguros [entre os quais, Seguro de Saúde] a disponibilizar aos associados da ASJP» - doc. de fls. 63/88, cujo teor se dá por reproduzido”.
IV. De Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise das quaestio a decidir, nos termos supra enunciados e que consiste em conhecer se o acórdão recorrido enferma de nulidade, se padece de erro manifesto na apreciação da prova e, bem assim, verificar da inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, previsto no artº 13º da Constituição de República Portuguesa (CRP) e da inconstitucionalidade pela violação do princípio do retrocesso social.
Vejamos.
i) nulidade do acórdão recorrido
A Recorrente, nas suas alegações, discorre, em suma, que “o douto Acórdão recorrido fundamenta a sua decisão em juízos conclusivos, sem para tanto, referir a factualidade concreta e os argumentos de direito que suportam tais juízos”.
O Recorrido, nas contra-alegações, contrapõe, em sinopse, que “ao contrário do que pretende a Recorrente, o Tribunal a quo apresentou correctamente os fundamentos de facto e de direito que motivaram a sua decisão”.
Analisando.
Estamos perante a arguição da nulidade do acórdão recorrido, prevista na alínea b) do nº 1 do artº 668º que corresponde à 1ª parte da alínea b) do nº 1 do artº 615º, do actual CPC de 2013, que se manifesta quando não são especificados os fundamentos de facto e de direito que alicerçam a decisão.
Examinado o referido acórdão, verifica-se que não carece, em termos absolutos, de explicitação, possibilitando que as partes conheçam a razão do discurso expressado e do respectivo dispositivo.
Assim, inexiste a nulidade em causa, dado que, no que se atém à circunscrição da indicação dos fundamentos de facto e de direito efectuada no acórdão sub juditio, as partes puderam ficar cientes do conhecimento levado a cabo quanto às questões decidendas, trazidas por elas a pleito.
Importa que a nulidade em presença não integra as hipotéticas deficiências dos supra enunciados fundamentos, pois tal reconduz-se ao erro de julgamento.
ii) erro manifesto na apreciação da prova
A Recorrente nas alegações sustenta, em súmula, que “o douto Acórdão recorrido incorre em erro notório na apreciação da prova ao não considerar como provados os factos 43º a 52º da petição inicial”.
O Recorrido, por sua vez, nas contra-alegações, refuta integralmente “que os referidos factos seriam notórios e que teria sido realizada a respectiva prova”.
Analisando.
Dispõe o artº 514º do CPC, sob a epígrafe ‘Factos que não carecem de alegação ou de prova’, que “1. Não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, devendo considerar-se como tais os factos que são do conhecimento geral.
2. Também não carecem de alegação os factos de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções; quando o tribunal se socorra destes factos, deve fazer juntar ao processo documento que os comprove”.
Resulta deste normativo que os factos notórios são aqueles de conhecimento geral e transversal à maioria das pessoas, de tal modo difundidos que inculcam um carácter de certeza.
O que a Recorrente vem frisar é que os magistrados que exercem o seu múnus no âmbito do Processo Penal, estão atreitos a factores de risco que podem, inclusive, comprometer a sua integridade física e pôr em risco a própria vida.
Contudo, na apreciação do despacho de 30 de Junho de 2006, na abrangência delimitada ao caso concreto, foi retirado o estatuto de beneficiários dos SSMJ ao representado da Recorrente e ao seu agregado familiar. No que concerne às particularidades que vem elencar sobre, por exemplo, a legitimidade de intervenção das forças policiais e o desempenho da actividade militar, atentamos que o acórdão recorrido deteve-se in bastu numa avaliação detalhada, recorrendo às normas aplicáveis, como denota o seguinte trecho:
“Por meio do Decreto-Lei nº 212/2005, de 9 de Dezembro, procedeu-se à revisão do regime jurídico do subsistema de saúde dos SSMJ.
No artigo 2. ° fixa-se as categorias de beneficiários seguintes: a) Beneficiários titulares;
// b) Beneficiários familiares ou equiparados.
No artigo 3. ° delimita-se o universo de beneficiários titulares, nos termos seguintes: «Consideram-se beneficiários titulares:
a) O pessoal do Corpo da Guarda Prisional, no activo ou aposentado;
b) Os directores dos estabelecimentos prisionais, no activo ou aposentados;
c) O pessoal da carreira de investigação criminal, de polícia técnica a exercer funções nos serviços de lofoscopia e de segurança da Polícia Judiciaria, no activo, na situação de disponibilidade ou aposentado;
d) O pessoal das carreiras técnico-profissional de reinserção social e auxiliar técnico de educação afecto a centros educativos do Instituto de Reinserção Social, no activo ou aposentado;
e) O pessoal técnico afecto a unidades operativas de vigilância electrónica do Instituto de Reinserção Social, no activo ou aposentado;
f) O pessoal em formação para ingresso nas carreiras referidas nas alínea a) e c)».
Nos termos do artigo 32. °/1, «fixou-se que: «Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o presente decreto-lei entra em vigor em 1 de Janeiro de 2006».
«2- Os artigos 3. °, 7. ° e 25. ° entram em vigor em 1 de Julho de 2006, mantendo-se em vigor até esta data os despachos n.os 24/MJ/96, publicado no Diário da República, 2.a Série, n.° 41, de 17 de Fevereiro de 1997 e 70/MJ/96, publicado no Diário da República, 2.a série, n.° 91, de 17 de Abril de 1996».
Do artigo 31.°/1, resulta que: «O presente decreto-lei revoga o regulamento da assistência na doença dos SSMJ, aprovado por despacho ministerial de 6 de Novembro de 1968».
«2- São revogados o artigo 3.° e a línea b), do n.º 1 do artigo 20.° do Decreto-lei n.º 129/2001, de 18 de Abril, sem prejuízo do disposto no número seguinte».
«3- A revogação do n.º 2 do artigo 3.° e da alínea b) do n.º 1 do artigo 20.° do Decreto- Lei n.º 129/2001, de 18 de Abril, só produz efeitos a partir de 1 de Julho de 2006».
Dispunha o artigo 3.° do Decreto-Lei n.º 129/2001, de 18 de Abril, que:
«1- Os SSMJ abrangem beneficiários titulares e beneficiários familiares ou equiparados».
«2- São beneficiários titulares, nos termos e condições a regulamentar:
a) Os magistrados, funcionários e agentes e outro pessoal no activo;
b) Jubilados, aposentados ou reformados que prestam ou tenha prestado serviço em qualquer departamento do Ministério da Justiça;
c) O demais pessoal determinado por lei, acordos ou convenções».
«3- Podem também ser beneficiários, a solicitação, os membros do agregado familiar ou equiparados dos beneficiários referidos no número anterior, bem como as pessoas que, por decisão judicial, tenham direito à prestação de alimentos por parte deles».
Por seu turno, do preâmbulo do Decreto-Lei n.° 212/2005, de 9 de Dezembro, consta que:
«Os Serviços Sociais do Ministério da Justiça (SSMJ) foram criados pelo Decreto-Lei n.° 47210, de 22 de Setembro de 1966, e visavam desenvolver laços de solidariedade entre os funcionários do Ministério da Justiça e os seus familiares, auxiliando a satisfação das suas necessidades de ordem económica, social e cultural».
«No âmbito dos cuidados de saúde, encontravam-se abrangidos todos os funcionários do Ministério da Justiça, incluindo aqueles cujos vencimentos eram pagos pelo Orçamento do Estado e, portanto, beneficiários da ADSE, passando a usufruir da protecção social simultânea da ADSE e dos SSMJ».
«Além disso, encontravam-se ainda abrangidos vários funcionários não integrados no Ministério da Justiça e até profissionais exercendo actividades de natureza privada».
«A actual situação económico-social do País impõe que não se permita aos beneficiários a possibilidade de acumulação de benefícios de idêntica natureza entre os vários subsistemas de saúde e critérios de justiça social impõem o estabelecimento de uma política de equidade ao nível dos benefícios auferidos pelos funcionários e agentes da Administração Pública que regularize a actual situação de discrepâncias entre os diversos sub-sistemas de saúde existentes na Administração Pública».
«Por outro lado, a especificidade funcional de determinadas categorias profissionais no âmbito do Ministério da Justiça, com paralelo nas Forças Armadas nas Forças de Segurança, impõe a persistência de um subsistema de saúde próprio para aquelas categorias profissionais e respectivas famílias».
A compreensão da ratio da medida legislativa em causa não pode deixar de ser analisada também à luz da Resolução do Conselho de Ministros n.° 102/2005, publicada no DR, I Série-B, de 24.06.2005, por meio da qual o Governo decidiu adoptar «um conjunto de medidas tendentes à correcção do desequilíbrio das contas públicas», entre as quais se conta (n.° 4/b) - a «Reestruturação dos subsistemas de saúde - razões de equidade exigem a uniformização dos subsistemas de saúde pública e a sua aproximação ao regime da ADSE, enquanto razões de economia e eficiência na utilização de recursos aconselham a fusão faseada das respectivas entidades gestoras {...)».
O artigo 13.°/ 1 e 2, da CRP consagra o imperativo constitucional do tratamento igual de todos os cidadãos; impõe-se, também, a proibição de discriminações infundadas, arbitrárias; proíbe o arbítrio e desproporção na diferenciação.
O artigo 13.°/ 1 e 2, da CRP consagra o imperativo constitucional do tratamento igual de todos os cidadãos; impõe-se, também, a proibição de discriminações infundadas, arbitrárias; proíbe o arbítrio e desproporção na diferenciação.
Pontos firmes do parâmetro da igualdade são os seguintes:
i) «(...) Em sede de controlo da constitucionalidade, não cabe aos respectivos órgãos emitir propriamente um juízo "positivo” sobre a solução legal: ou seja, um juízo em que o órgão de controlo comece por ponderar a situação como se fora o legislador (e como que "substituindo-se" a este) para depois aferir da racionalidade da solução legislativa pela sua própria ideia do que seria, no caso, a solução “razoável”, “justa” ou “ideal". Os órgãos de controlo da constitucionalidade não podem ir tão longe: o que lhes cabe é tão-somente um juízo “negativo”, que afaste aquelas soluções legais de todo o ponto insusceptíveis de credenciar-se racionalmente» (ParCC n.° 32/82, citado em CRP anotada, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Vol I, Coimbra, 2005, p. 125);
ii) «Enquanto conceito relacional, a medida do que é igual e deva ser tratado como igual depende da matéria a tratar e do ponto de vista de quem estabelece a comparação, em termos de determinar quais são os elementos essenciais e os não essenciais num juízo acerca da admissibilidade ou inadmissibilidade de soluções jurídicas dissemelhantes e eventualmente mesmo discriminatórias. Ou seja, quando é que duas situações reais da vida são equiparáveis, quando as similitudes entre elas sobrelevam das diferenças, e por isso, o juízo de valor sobre a materialidade que lhe serve de suporte conduz à necessidade de um igual tratamento jurídico. // A essência do princípio da igualdade encontra o seu ponto de apoio na determinação dos fundamentos fácticos e valorativos da diferenciação jurídica consagrada no ordenamento. O que significa que a prevalência da igualdade como valor supremo do ordenamento tem de ser caso a caso compaginada com a liberdade que assiste ao legislador de ponderar os diversos interesses em jogo e diferenciar o seu tratamento no caso de entender que tal se justifica» (Ac. do TC n.° 231/94) - ibidem.
iii) «O princípio não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, “razoável, racional e objectivamente fundadas”, sob pena de, assim não sucedendo, “estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes” (...). Ponto é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada. I! Perfila- se, deste modo, o princípio da igualdade como “princípio negativo de controlo" ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador (,..), sem que lhe retire, no entanto, a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais grupos de destinatários da norma, avalizar as diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a uma determinado referencial (“tertium comparationis"). A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual, eliminando o arbítrio» - (Ac. do TC n.° 232/93, citado, por Jorge Reis Novais, Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, p. 144).
Tendo por base o parâmetro antes referido, não se apura violação do princípio da igualdade, pelas razões que se enunciam de imediato:
a) A medida de exclusão dos magistrados dos SSMJ assenta nas necessidades de controlo da despesa pública, da uniformização dos subsistemas de saúde, na prevenção da acumulação de benefícios, na eficiência da gestão dos recursos através da fusão das entidades gestoras;
b) A manutenção como beneficiários dos SSMJ das categorias elencadas no artigo 3.° do Decreto-Lei n.º 212/2005, decorre do critério da «especificidade funcional de determinadas categorias profissionais no âmbito do Ministério da Justiça, com paralelo apenas nas Forças Armadas e nas forças de segurança»;
c) A especificidade funcional assenta no risco ou perigosidade inerente à prestação efectiva de serviço por parte de cada uma das categorias profissionais em causa;
d) Não resulta dos autos a demonstração da não existência de tal especificidade, ou seja, trata-se de pessoal cujo exercício de funções implica a exposição a pessoas ou situações com grau acentuado de violência, com perigo para a integridade física e psicológica dos referidos funcionários;
e) Ao legislador não pareceu de estender a ratio referida na alínea anterior aos magistrados judiciais e do Ministério Público, não se vislumbrando em tal opção erro manifesto ou incongruência, na perspectiva da aplicação do controlo material da igualdade de tratamento e da proibição do arbítrio;
f) Não se detecta erro nos pressupostos de facto por parte do legislador do Decreto-Lei n.° 212/2005, de 9 de Dezembro, na asserção de que «[a] actual situação económico-social do País impõe que não se permita aos beneficiários a possibilidade de acumulação de benefícios de idêntica natureza entre os vários subsistemas de saúde (...), seja porque a situação de acumulação de benefícios não é posta em causa pelo Despacho 70/MJ/96, de 01.04.96, o qual assentou a sua razão de ser (§4.° do respectivo preâmbulo), em que: «tem-se verificado que muito dos beneficiários dos SSMJ são igualmente contribuintes e beneficiários do sistema da ADSE, auferindo, assim, de uma cobertura dupla e idêntica, que urge corrigir, sem quebra de benefícios», seja porque a não ocorrência da referida situação não é sustentada pelo regime da ADSE (Decreto-Lei n.° 118/83, de 25 de Fevereiro, republicado pelo Decreto-Lei n.° 234/2005, de 30 de Dezembro, artigos 20.°a 36°).
Motivo porque improcede a presente alegação.
3. No que se refere à asserção da inconstitucionalidade dos artigos 3º, 26.°, n.° 1 e 31.°, n.os 2 e 3, por violação do princípio da protecção da confiança.
Alega a A. que: i) existe afectação desfavorável das expectativas juridicamente fundadas do associado da A; ii) que tal afectação não é determinada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos; iii) que não foi observado o princípio da proporcionalidade.
São pontos firmes sobre o princípio da protecção da confiança, os seguintes:
i) Tal como refere Jorge Reis Novais, Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, p. 271, «Ainda segundo o Tribunal Constitucional, há dois critérios, que se completam, para determinar se ocorre uma afectação inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa de expectativas jurídicas: “a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação na ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dele constantes não possam contar, e ainda, // b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (...)»;
ii) «Mas “aqueles dois critérios, atinentes à existência de uma afectação de expectativas constitucionalmente inadmissível, por ser arbitrária ou demasiadamente onerosa, assentam justamente num pressuposto: o pressuposto da consistência das expectativas sobre que incide a controvertida alteração legislativa. Sem expectativas consistentes desqualifica-se o problema da protecção da confiança. Então impõe-se a liberdade do legislador e auto- revisibilidade que lhe vai ligada”» - Ibidem.
iii) «É que, "(...) não há um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. (...) As medidas legislativas de política económica conjuntural poderão ser alteradas, em frustração de expectativas, se a conjuntura económica mudar em consequência da mudança de governo constitucionalmente previsível. Nada dispensa a ponderação da hipótese do interesse público na alteração da lei em confronto com as expectativas sacrificadas (...)»- Ibidem.
iv) «Vemos, assim, que não basta a frustração de expectativas jurídicas para que, automaticamente, se considere violado o referido princípio da confiança jurídica. É necessário, por um lado, que essas expectativas sejam consistentes de modo a justificar a protecção da confiança e, por outro, que na ponderação dos interesses público e particular em confronto, aquele tenha de ceder perante o interesse individual sacrificado, o que acontecerá sempre que as alterações não forem motivadas por interesse público suficientemente relevante face à Constituição (cfr. artigo 18.°, n.os 2 e 3), caso em que deve considerar-se arbitrário o sacrifício excessivo da frustração de expectativas» - Ibidem.
v) «[para julgar da existência de excesso na “onerosidade”, isto é, na frustração forçada de expectativas, é necessário averiguar se o interesse geral que presidia à mudança do regime legal deve prevalecer sobre o interesse individual sacrificado, na hipótese reforçado pelo interesse na previsibilidade de vida jurídica, também necessariamente sacrificado pela mudança».
No caso em apreço, resulta do probatório que:
a) O representado e o seu agregado familiar, são beneficiários dos SSMJ, desde o ingresso no CEJ do primeiro, situação que se manteve até à presente data;
b) Através do despacho de 30.06.2006, o estatuto de beneficiários dos SSMJ foi retirado às pessoas referidas em a);
c) As pessoas referidas na alínea anterior são beneficiárias do regime transitório da acção social complementar, nos termos do artigo 1° do Decreto-Lei n° 110/2006, de 9 de Junho;
d) As pessoas em referência são, também, beneficiárias da ADSE;
e) Existe fungibilidade ou substituibilidade entre o subsistema de comparticipação nos cuidados de saúde da ADSE e o subsistema de comparticipação nos cuidados de saúde dos SSMJ, tal como resulta do despacho n.° 70/MJ/96, publicado no DR, II série, n.° 91, de 17.04.1996, bem como da lei - cfr, artigo 1.° e segs. do Decreto-Lei n.° 118/83, de 25 de Fevereiro, republicado pelo Decreto- Lei n.° 234/2005, de 30 de Dezembro;
f) Existe fungibilidade ou substituibilidade entre o subsistema de comparticipação nos cuidados de saúde da acção social complementar dos SSMJ e o subsistema de comparticipação nos cuidados de saúde dos SSMJ - cfr. definição da noção de acção social complementar - artigo 1, ° do Decreto-Lei 194/91, de 25 de Maio, Decreto-Lei n.º 110/2006, de 9 de Junho e artigo 12.°/1, do DR n.º 49/2007, de 27.04.
Do exposto fluem as conclusões seguintes:
a) A medida de exclusão dos magistrados dos SSMJ assenta nas necessidades de controlo da despesa pública, da uniformização dos subsistemas de saúde, na prevenção da acumulação de benefícios, na eficiência da gestão dos recursos através da fusão das entidades gestoras;
b) Do lado dos interesses privados, é de referir que a situação de beneficiário dos SSMJ dos magistrados judiciais não decorre do Estatuto dos Magistrados Judiciais (aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, com alterações posteriores), nem da especificidade estatutária dos magistrados judiciais consagrada nos artigos 215.° a 218,° da CRP (V. sobre esta especificidade estatutária o Ac. do TC n.º 620/2007, de 20.12.2007);
c) Ao invés, trata-se um benefício concedido por lei a certas pessoas que mantém uma relação jurídica de emprego público, em determinadas condições, definidas na lei;
d) Tal como resulta do artigo 1.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 47210, de 22 de Setembro de 1966, o Serviço Social do Ministério da Justiça «tem por fim desenvolver os laços de solidariedade entre os funcionários do Ministério e seus familiares, auxiliando a satisfação das suas necessidades de ordem económica, social e cultural», solução que é mantida nos diplomas posteriores e em que avulta a qualidade de funcionário do Ministério da Justiça, seja qual for o conteúdo funcional do respectivo lugar ou função;
e) Donde se extrai que a situação de beneficiário dos SSMJ dos magistrados judiciais ou do MP assume a mesma consistência que a dos demais funcionários do MJ que foram ou são beneficiários do SSMJ, (após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 215/2005, de 9 de Dezembro);
f) Trata-se de um benefício concedido na economia de uma relação jurídica laboral de regime público, cuja alteração ou revisão, no quadro da liberdade constitutiva do legislador ordinário, em função dos ditames do interesse público, aferidos por aquele, em face da realidade socio-económica do país, e dentro dos limites constitucionais, não é questionável;
g) De notar que a medida legislativa em apreço não afecta o direito à saúde do interessado e do seu agregado familiar, seja porque dispõem da protecção conferida pelo sistema da ADSE, seja porque, como a A. refere, o mesmo tem acesso aos seguros de saúde disponíveis no mercado ou assegurados por convénios celebrados pela A., seja ainda porque a medida legislativa em causa não afecta, nem tal vem alegado pela A., o preceito constitucional do artigo 64.°/2/a), da CRP, nos termos do qual: «O direito à saúde é realizado através de um serviço nacional de saúde universal e geral, e tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito»”.
Termos em que improcede o suscitado erro na apreciação da prova.
iii) inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, previsto no artº 13º da CRP
A Recorrente vem sinalizar nas alegações, em resumo, “que ao contrário do que decidiu o douto Acórdão, no caso em apreço, o legislador não elege qualquer critério material que permita fundamentar a exclusão do associado, enquanto Magistrado judicial, dos SSMJ, e a manutenção de outros profissionais que continuam a considerar-se beneficiários titulares, tal como resulta do enunciado artº 3º do Decreto-Lei nº 212/2005”.
O Recorrido nas contra-alegações aponta, em suma, “que, no caso sub judice, o legislador elegeu um critério material suficientemente claro que permite fundamentar a exclusão de todos os funcionários do Ministério da Justiça, com excepção dos incluídos no nº 3 do Decreto-Lei nº 212/2005, de 9 de Dezembro”.
Analisando.
O Decreto-Lei nº 212/2005, de 9 de Dezembro, veio estabelecer o regime jurídico do subsistema de saúde dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça (SSMJ).
O artº 2º, sob a epígrafe ‘Beneficiários’, estatui que “Têm direito ao apoio nos cuidados de saúde previstos no presente decreto-lei as seguintes categorias de beneficiários:
a) Beneficiários titulares;
b) Beneficiários familiares ou equiparados”.
O artº 3º, sob a epígrafe ‘Beneficiários titulares’, prescreve que “Consideram-se beneficiários titulares:
a) O pessoal do Corpo da Guarda Prisional, no activo ou aposentado;
b) Os directores dos estabelecimentos prisionais, no activo ou aposentados;
c) O pessoal da carreira de investigação criminal, de polícia técnica a exercer funções nos serviços de lofoscopia e de segurança da Polícia Judiciária, no activo, na situação de disponibilidade ou aposentado;
d) O pessoal das carreiras técnico-profissional de reinserção social e auxiliar técnico de educação afecto a centros educativos do Instituto de Reinserção Social, no activo ou aposentado;
e) O pessoal técnico afecto a unidades operativas de vigilância electrónica do Instituto de Reinserção Social, no activo ou aposentado;
f) O pessoal em formação para ingresso nas carreiras referidas nas alíneas a) e c)”.
Verifica-se que a intenção clara e inequívoca deste diploma, ao conter uma regra sobre a premência e a eleição de quadrar determinadas carreiras – pessoal do Corpo da Guarda Prisional, directores dos estabelecimentos prisionais, pessoal da carreira de investigação criminal, de polícia técnica e de segurança da Polícia Judiciária pessoal das carreiras técnico-profissional de reinserção social, auxiliar técnico de educação afecto a centros educativos do Instituto de Reinserção Social, pessoal técnico afecto a unidades operativas de vigilância electrónica do Instituto de Reinserção Social e pessoal em formação para ingresso nas carreiras discriminadas – como beneficiários do regime instituído pelo diploma em causa, é precisamente a de afastar o regime geral.
Com efeito, no preâmbulo do diploma é assinalado que “a especificidade funcional de determinadas categorias profissionais no âmbito do Ministério da Justiça, com paralelo apenas nas Forças Armadas e nas forças de segurança, impõe a persistência de um subsistema de saúde próprio para aquelas categorias profissionais e respectivas famílias”.
O paradigma existente até à vigência daquele diploma foi alterado para apenas passarem a integrar os SSMJ, uma mole de categorias/ profissões por imbuídas de uma especificidade funcional determinada para o efeito, mais atendendo à prática por outros profissionais de acumulação de benefícios de diversos subsistemas de saúde, por exemplo, agregando também a ADSE, com o fito dessa regularização e, bem assim, obstar à discrepância entre os diversos subsistemas de saúde existentes na Administração Pública, tendo por base a situação económico-social então sentida.
O artº 13º da CRP preceitua que “1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei.
2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual”.
Ora, os trabalhadores da Administração pública que não foram inclusos como beneficiários no SSMJ ex vi do diploma em causa, não ficaram desprotegidos em relação ao sistema de saúde, em virtude de lhes ser garantido usufruírem de outros sistemas, como o da ADSE.
Ademais, no caso concreto, a Recorrente celebrou com a “Império Bonança - Companhia de Seguros, SA”, um Protocolo relativo ao pacto de seguros que disponibiliza Seguro de Saúde aos seus associados.
Salientamos que fora dos casos expressamente proibidos de discriminação, só existe violação do princípio da igualdade quando estivermos perante descriminações arbitrárias ou manifestamente injustificadas.
Nas palavras de Jorge Miranda in Direito Constitucional, Tomo IV, p 248, o princípio da igualdade como valor supremo do ordenamento é visto caso a caso o que significa que não afasta a liberdade que assiste ao legislador de ponderar os diversos interesses em jogo e diferenciar o seu tratamento no caso de entender que tal se justifica.
Entendemos da não inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade convocada pela Recorrente, visto que a discriminação operada pelo diploma que nos ocupa entre os beneficiários que continuam no SSMJ e aqueles que foram excluídos é legítima, uma vez que a diferença de regime se vem basear em dados objectivos, e mais, é adequado à sua realização.
Por sua vez, prevê o diploma que todos os funcionários do Ministério da Justiça, incluindo aqueles cujos vencimentos eram pagos pelo Orçamento do Estado, logo, beneficiários da ADSE, que até à data do diploma usufruíam da protecção social simultânea da ADSE e dos SSMJ, não ficam desprotegidos. Isto porque, reiteramos, continuam a fruir da ADSE, pelo que não se pode subsumir que lhes é aplicado um sacrifício desmesurado relativamente aqueles a quem essa solução legislativa não é aplicável.
Em conclusão, não se patenteia a inconstitucionalidade material do artº 3º, do nº 1 do artº 26º e dos nºs 2 e 3 do artº 31º que assistiram ao despacho impugnado, pelo que o mesmo não enferma de invalidade.
iv) inconstitucionalidade pela violação do princípio do retrocesso social
A Recorrente sustenta nas alegações que “Atenta a diferença qualitativa que existe entre os benefícios proporcionados pelos SSMJ e a ADSE, não pode também deixar de concluir-se pela violação do princípio do retrocesso social constitucionalmente proibido. Também por aqui, o Despacho objecto da presente Acção é ilegal ao aplicar normas inconstitucionais do ponto de vista material;
(…) O acto administrativo impugnado - acarretando a revogação da qualidade de beneficiário titular dos SSMJ, no que se refere à protecção da saúde, quanto ao Associado da Recorrente e seus familiares, conferida por acto anterior constitutivo de direitos validamente produzido e consolidado - é ainda ilegal por violação do art.141° do CPA;”.
O Recorrido defende nas contra-alegações que “5. Não procede igualmente o argumento da inconstitucionalidade por violação do princípio do retrocesso social, uma vez que não se operou uma suspensão da qualidade de beneficiários dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça aos magistrados judiciais, sem que aos mesmos se tenha garantido uma compensação ou alternativa ao estádio de protecção já alcançado, tendo, aliás, ficado por demonstrar que os serviços prestados pelas entidades convencionadas pela ADSE fossem de qualidade inferior aos das entidades convencionadas pelos Serviços Sociais do Ministério da Justiça”.
Analisando.
O despacho posto em crise não colocou em risco o direito à protecção na saúde do representado pela Recorrente e respectivo agregado familiar, tendo sido realizado segundo os ditames do diploma em causa que concretiza uma opção legislativa que distingue situações, a dos beneficiários que passam a não estar incluídos no SSMJ de entre os que nele se mantêm.
Os direitos adquiridos dos que foram banidos de continuarem nos SSMJ não podem considerar-se violados, aliás foram ressalvados, dado que como já supra aludimos existia como que uma válvula de escape ao estatuído Decreto-Lei nº 212/2005, de 9 de Dezembro, o de prosseguirem como beneficiários da ADSE e de seguros de saúde, além de ter vindo, subsequentemente, a vigorar o regime das prestações da acção social complementar com a publicação do Decreto-Lei nº 122/2007, de 27 de Abril concretizado pela Portaria nº 974/2007, de 24 de Agosto.
Abrimos um brevíssimo parêntesis para salientar que o legislador ingressou por outra vertente sendo que o Decreto-Lei nº 212/2005, de 9 de Dezembro acabou por ser revogado pelo Decreto-Lei nº 11/2011, de 21 de Janeiro que veio extinguir o subsistema de saúde dos SSMJ e que igualmente revogou o Decreto-Lei nº 460/99, de 5 de Novembro.
No preâmbulo daquele novo diploma justifica-se que “A concentração numa mesma unidade gestora dos recursos, sobretudo humanos, financeiros e tecnológicos, idóneos a uma convergência dos sistemas de protecção social da Administração Pública, justifica-se, por um lado, pela coincidência dos níveis de protecção existentes no âmbito do subsistema de saúde da Justiça e da Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), designadamente no que concerne ao regime livre, ao Serviço Nacional de Saúde e à assistência medicamentosa.
Por outro lado, há claras vantagens de gestão com a organização conjunta dos subsistemas públicos de saúde, como forma de garantir a necessária articulação dos regimes, nomeadamente no plano dos princípios, já consagrados na lei, da proibição da dupla inscrição e da não cumulação de benefícios. Acresce que a Resolução do Conselho de Ministros nº 102/2005, de 24 de Junho, fundamentando-se em razões de economia e de eficiência na utilização de recursos, aponta para a convergência dos subsistemas de saúde, através da fusão faseada das respectivas entidades gestoras.
Neste sentido, a lei já cometeu à ADSE claras atribuições de coordenação e controlo, como resulta da respectiva lei orgânica”.
Aproveitamos para chamar à atenção que o artº 2º deste Decreto-Lei nº 11/2011, de 21 de Janeiro, veio estabelecer que “1 - Os trabalhadores e aposentados referidos no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 212/2005, de 9 de Dezembro, ficam abrangidos, a partir da data de entrada em vigor do presente decreto-lei, pelo sistema de benefícios de saúde gerido pela Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE) e regulado pelo Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 234/2005, de 30 de Dezembro, e pelas Leis n.os 53-D/2006, de 29 de Dezembro, 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril.
2- O disposto no número anterior é também aplicável aos respectivos familiares ou equiparados, ainda que sobrevivos, referidos como beneficiários familiares ou equiparados do subsistema de saúde da Justiça no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 212/2005, de 9 de Dezembro”.
Portanto, o que havia sido a linha orientadora do Decreto-Lei nº 212/2005, de 9 de Dezembro, quando distinguiu no artº 3º os beneficiários titulares que eram mantidos nos SSMJ, deu lugar a uma uniformização e concentração de trabalhadores com todos, indistintamente, a passarem a estar integrados no sistema de saúde da ADSE, bem como os seus familiares, por uma razão de gestão racional de recursos, de meios e financeiros.
Fechado o parêntesis, importa que o Decreto-Lei nº 212/2005, de 9 de Dezembro, na altura, visou a salvaguarda de interesses públicos relevantes, não beliscando os direitos adquiridos do representado pela Recorrente e agregado familiar no que toca ao apoio e protecção na saúde, pois, repetimos, tinha como alternativa ao SSMJ permanecerem na ADSE, o que como já discorremos, não violou o princípio da igualdade nem sequer o da protecção da confiança, pelo que não pode aquele – nem o despacho sub juditio – ser considerado revogatório de actos constitutivos de direitos e, consequentemente, violar o artº 140º do CPA, transcrevendo uma parte da sentença recorrida que o convoca e que não merece censura: “Na tese da A., o princípio da proibição do retrocesso social, associado ao direito fundamental à saúde, consagrado no artigo 64 °/1 e 2, da CRP, seria posto em causa com a medida legislativa questionada.
O artigo 64º/1, da CRP, estabelece que «Todos têm direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover».
«2- O direito à saúde é realizado:
a) Através de um serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito;
b) Pela criação de condições económicas, sociais, culturais e ambientais que garantam, designadamente, a protecção da infância, da juventude e da velhice, e pela melhoria sistemática das condições de vida e de trabalho, bem como pela promoção da cultura física e desportiva, escolar e popular, e ainda pelo desenvolvimento da educação sanitária do povo e de práticas de vida saudável».
No que respeita ao princípio a proibição do retrocesso, do Acórdão do TC n.º 590/2004, de 06.10.2004, resulta que:
«Expressando o que constituiria, a este propósito, um ponto de convergência doutrinária - a "necessidade de harmonizar a estabilidade da concretização legislativa já alcançada no domínio dos direitos sociais com a liberdade de conformação do legislador", harmonização essa que implicaria a distinção de situações - escreveu-se no Acórdão n.º 509/02:
Onde a Constituição contenha uma ordem de legislar, suficientemente precisa e concreta, de tal sorte que seja possível "determinar com segurança, quais as medidas jurídicas necessárias para lhe conferir exequibilidade” (cfr. Acórdão n° 474/02), a margem de liberdade do legislador retroceder no grau de protecção já atingido é necessariamente mínima, já que só o poderá fazer na estrita medida em que a alteração legislativa pretendida não venha a consequenciar uma inconstitucionalidade por omissão (...).
Noutras circunstâncias, porém, a proibição de retrocesso social apenas pode funcionar em casos-limite, uma vez que, desde logo, o princípio da alternância democrática, sob pena de se lhe reconhecer uma subsistência meramente formal, inculca a revisibilidade das opções político-legislativas, ainda quando estas assumam o carácter de opções legislativas fundamentais.
Nesta perspectiva, a questão que então se pode colocar - e partindo da premissa que não estão em causa casos-limite - é de saber se, no caso em presença, a Constituição contém uma ordem de legislar, concreta e precisa, de forma a permitir identificar os instrumentos de execução que o Estado deve utilizar na concretização dos preceitos constitucionais».
Do acima exposto impõe-se concluir que a medida legislativa em causa não implica ofensa do mencionado princípio do retrocesso social, pelas razões seguintes:
i) O acesso aos cuidados de saúde por parte do representado e do seu agregado familiar não foi posto em causa, seja porque o apoio financeiro ao referido acesso mantém-se, agora, sob a gestão da ADSE, seja porque o serviço nacional de saúde mantém o seu funcionamento;
ii) A Constituição, através do citado artigo 64º, não contém um modelo único de garantia do direito à saúde, para além da existência obrigatória de um serviço nacional de saúde, nos termos previstos no artigo 64.°/1/a), da CRP;
ííí) Não existe qualquer imposição legiferante ou concretizadora do aludido direito fundamental à saúde que seja contrariada através da exclusão dos magistrados do universo de beneficiários dos SSMJ, nem tal vem alegado pela A.;
iv) Tal como refere Jorge Novais (Os Princípios constitucionais estruturantes, cit., p. 294), «[a] partir do momento em que reconhecemos na reserva do possível uma dimensão essencial deste tipo de prestações [direitos sociais], então tudo residirá em saber a quem compete, em última análise, decidir sobre a opção por um eventual retrocesso baseado em exigências de natureza financeira: ao legislador democraticamente legitimado ou aos tribunais. Ora, se no caso dos direitos de liberdade tal competência é, em geral, dos tribunais, já a especifica natureza dos direitos sociais remete para o titular do poder político, desde que a justificação invocada seja objectivamente verificável, a decisão definitiva sobre aquela opção; de outro modo, seria o poder judicial a decidir sobre as opções orçamentais e as prioridades da acção política».
Pelo exposto, não se declara a invalidade do despacho impugnado com fundamento na recusa de aplicação do Decreto-Lei n.º 212/2005, de 9 de Dezembro, por inconstitucionalidade”.
V. Decisão
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, as Juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 11 de Julho de 2024
(Maria Helena Filipe – Relatora)
(Teresa Caiado – 1ª Adjunta)
(Eliana de Almeida Pinto – 2ª Adjunta)
