042343 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Inclina-se ao seu objecto próprio, que é a decisão recorrida, o recurso jurisdicional em que se defende que o acto contenciosamente impugnado padece de vícios que tal decisão julgara não existirem.

II- À luz do que dispunha o DL n.º 292/81, de 15/10, dependia necessariamente de autorização provinda da Administração central o licenciamento camarário de uma obra a erigir dentro da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais, desde que a construção se situasse fora dos limites das povoações e afectasse esteticamente a paisagem envolvente.

III- Sendo essa autorização necessária e não estando obtida, o silêncio recaído sobre o pedido, formulado em Dezembro de 1992, de licenciamento de uma construção valia como indeferimento, de acordo com o a redacção então vigente do art. 61º, n.º 2, do DL n.º 445/91, de 20/11.

IV- Tendo a Comissão Instaladora da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais emitido parecer desfavorável ao licenciamento da mencionada construção, a câmara municipal estava obrigada a indeferir o respectivo projecto de arquitectura, pois o eventual deferimento do pedido seria nulo nos termos do art. 52º do DL n.º 445/91.

V- Se a câmara municipal, em 26/4/95, indeferiu expressamente o mesmo pedido de licenciamento, como estava vinculada a fazer, é irrelevante a hipotética ilegalidade de algum dos fundamentos invocados como sustentáculo desse indeferimento.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que ela deduziu da deliberação da CM Sintra, de 26/4/95, acto este que indeferira o pedido de licenciamento de uma construção a erigir num determinado prédio rústico sito no lugar de Ulgueira, freguesia de Colares, daquele concelho.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:

1- A deliberação recorrida é anulável, visto que enferma do vício de violação de lei por revogar um acto de deferimento tácito anterior, constitutivo de direitos, fora do prazo e condições em que o poderia fazer.

2- A deliberação recorrida é igualmente anulável por enfermar de violação de lei por erro sobre os pressupostos, ao encontrar fundamento em normas que, ao tempo do deferimento tácito, não se encontravam em vigor, ou em projectos ou pareceres que, ao tempo do deferimento tácito, não tinham sido emitidos.

3- A deliberação da recorrida é, aliás, não só ilegal, nos termos referidos, como atentatória dos mais elementares princípios de justiça e boa fé, pois fez tábua rasa de uma primeira deliberação que, por unanimidade, decidiu aceitar uma ocupação do tipo proposto, fazendo depender tal aceitação de algumas alterações ao projecto inicial por si sugeridas.

4- A recorrente, confiada nesse convite da recorrida para reformular o projecto, apresentou um novo projecto que obedecia a todas as directrizes estabelecidas pela recorrida, nunca admitindo existir da parte desta entidade qualquer tipo de reserva mental, circunstância que, infelizmente e pelos vistos, não correspondia à realidade.

5- A recorrente tem, assim, direito a requerer a anulação da deliberação da recorrida que indeferiu ilegalmente o acto de deferimento tácito que inquestionavelmente se formou a seu favor.

Convidada a especificar as normas jurídicas que entende violadas pela decisão «a quo», a recorrente veio aos autos dizer o seguinte:

«Conforme resulta do corpo das suas alegações de recurso em tempo apresentadas, entende a recorrente ter a entidade recorrida – CMS – violado com a sua deliberação a norma do n.º do art. 61º do DL n.º 445/91, de 20/11, e a do art. 140º, n.º 1, al. b), do CPA, ao ter revogado com a sua deliberação um acto administrativo que não só era válido como também constitutivo de direitos.

Violou também a dita deliberação da recorrida o n.º 2 do art. 140º do mesmo diploma (CPA), “a contrario sensu”, pois não se verifica no caso “sub judice”, no entender da recorrente, qualquer das duas situações por aquela norma previstas.

Enferma assim, deste modo, o acto administrativo recorrido do vício de violação de lei, vício esse que o torna impugnável e anulável nos termos dos artigos 268º, n.º 4, da Constituição, 25º, n.º 1, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e 136º do CPA.

Do mesmo modo, ao ter-se o acto recorrido louvado e fundamentado em normas que, ao tempo do deferimento tácito, não se encontravam em vigor e, ainda, em projectos e pareceres que, ao tempo do acto de deferimento tácito formado, não tinham sido emitidos, leva à inevitável conclusão de ter a entidade recorrida lavrado em erro de direito sobre os pressupostos, o que, nos termos do art. 135º do CPA, constitui outra razão para que o acto administrativo em causa seja inválido, sob a forma de anulabilidade.

São estas basicamente as normas jurídicas que, no entender da recorrente, determinam a invalidade do acto administrativo praticado pela entidade pública recorrida e que justificam a sua anulação.

A câmara municipal recorrida contra-alegou, enunciando as seguintes conclusões:

1- O art. 47º, n.º 2, do DL n.º 445/91 estatuía que a câmara municipal deve deliberar sobre o projecto de arquitectura no prazo máximo de 90 dias.

2- A pretensão da ora recorrente diz respeito a uma construção a erigir em Ulgueira, Colares, em plena “Área de Paisagem Protegida de Sintra – Cascais”, criada pelo DL n.º 292/81, de 15/10 (hoje, “Parque Natural de Sintra – Cascais”).

3- Ora, por via do art. 7º, n.º 1, al. b), do DL n.º 292/81, está sujeita a autorização prévia da Administração central a “construção de quaisquer imóveis, bem como a ampliação dos existentes” dentro da tal área protegida.

4- Resulta, assim, pacífico que, perante o estatuído nos artigos 45º, n.º 1, e 18º, n.º 1, ambos do DL n.º 445/91, e ainda por força do art. 7º, n.º 1, al. b), do DL n.º 292/81, a CM Sintra estava vinculada à prévia obtenção (e acatamento) de parecer favorável da Administração central, para que pudesse aprovar o projecto da recorrente.

5- É verdade que o art. 61º, n.º 1, do DL n.º 445/91 (na redacção então vigente), dispõe que “a falta de deliberação, aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma vale como deferimento, salvo o disposto no número seguinte”. Contudo, no n.º 2 de tal preceito estatui-se que, “quando o processo de licenciamento não esteja instruído com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações exigidos por lei, a falta de deliberação final da câmara municipal sobre o pedido dentro dos prazos fixados vale como indeferimento”.

6- Assim, não terá ocorrido o deferimento tácito pretendido pela recorrente, porquanto, em 21/4/93, o parecer obrigatório da CIAPPSC ainda não tinha sido enviado à CM Sintra.

7- O citado parecer (entrado na CM Sintra em 26/5/93) foi desfavorável à recorrente, pelo que, tendo em conta o decurso de tempo para efeitos de deferimento tácito, nunca o mesmo poderia ter ocorrido, uma vez que o parecer da CIAPPSC apontava para o indeferimento; quando é certo que o próprio art. 52º do DL n.º 445/91 comina como nulos os actos administrativos que não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos da Administração central.

8- Acresce ainda que a deliberação de 5/12/91 não constituiu quaisquer direitos a favor da recorrente, tanto mais que esta fez dar entrada de um novo pedido de licenciamento (o agora em lide) e, ainda que assim não fosse, a mesma sempre seria nula, tal como o alegado e impossível deferimento tácito invocado pela recorrente.

9- Na certeza de que a impugnação deduzida pela recorrente nunca seria o meio adequado para esta fazer valer quaisquer direitos (inexistentes), atento o disposto no art. 62º do DL n.º 445/91.

10- Assim, a deliberação impugnada pela ora recorrente correspondeu à única decisão (vinculada) legalmente permitida à CM Sintra no âmbito do aludido contexto fáctico-jurídico: o indeferimento.

11- Não assiste qualquer razão à ora recorrente que fundamente o pedido por ela formulado, uma vez que o acto impugnado não se encontra eivado por qualquer vício, sendo, por consequência, perfeitamente válido.

Pronunciando-se sobre a especificação das normas jurídicas violadas, oferecida pela recorrente, a CM Sintra disse que, nem nas conclusões da alegação, nem no aditamento apresentado, a recorrente teceu críticas à sentença «a quo», pelo que não deverá conhecer-se do recurso jurisdicional. Subsidiariamente, a entidade recorrida defendeu que o mesmo recurso não merece provimento.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer em que considerou que o recurso não deve ser conhecido porque a recorrente nenhuma censura dirigiu à decisão recorrida. E acrescentou que, caso assim se não entenda, deverá a sentença ser inteiramente confirmada.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A primeira questão a resolver prende-se com a alegada impossibilidade de se conhecer do recurso jurisdicional, já que este teria tomado por alvo exclusivo a deliberação contenciosamente impugnada, em vez de acometer a sentença «a quo», como seria mister.

É verdade que os recursos jurisdicionais estão fundamentalmente ordenados à revisão das decisões recorridas, as quais passarão em julgado na exacta medida em que neles se não mostrem atacadas. Contudo, a circunstância de os recorrentes não enunciarem juízos críticos imediatamente incidentes sobre as decisões de que recorram não exclui que as tenham censurado através de juízos implícitos – que são os necessariamente envolvidos nas afirmações explícitas produzidas.

«In casu», e essencialmente, a sentença do TAC de Lisboa negou provimento ao recurso contencioso dos autos por entender que não se verificara o deferimento tácito que a recorrente invocara e que, por isso, o acto não podia padecer dos vícios arguidos. Nas conclusões da alegação do presente recurso, a recorrente sustentou que esse deferimento tácito ocorreu, razão por que também se verificariam os vícios que a sentença julgou não existirem. Ora, desta posição da recorrente é forçoso extrair que ela defende que as questões jurídicas tratadas pela decisão «a quo» mereciam receber uma solução oposta à que aí foi estabelecida; e, deste modo, o recurso jurisdicional envolve uma efectiva censura à sentença, aliás alicerçada em certas normas jurídicas, pelo que se mostra em condições de ser conhecido.

Assente que o presente recurso se inclina ao seu objecto próprio, convém que desde já resolvamos um problema relacionado com o seu âmbito. Nas conclusões 3.ª e 4.ª da sua alegação, a recorrente sustentou que o acto contenciosamente impugnado é ilegal por violação dos «princípios da justiça e boa fé», já que incorpora um sentido decisório que repugnaria à actuação administrativa anterior. Este vício não fora alegado na petição de recurso, tendo-se--lhe a recorrente referido pela primeira vez na alegação que apresentou na 1.ª instância. Ora, a sentença «sub judicio» não apreciou a arguição relativa a tal vício – e acrescentaremos que essa abstenção se mostra absolutamente correcta, já que a atendibilidade do vício exigia que ele constasse daquela petição (cfr. o art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA). Como a sentença nada disse sobre a violação dos mencionados princípios, não pode este STA, a quem incumbem poderes de revisão da pronúncia emitida pelo TAC, debruçar-se sobre o assunto por forma a aferir da legalidade do acto à luz do referido vício.

Portanto, a decisão «a quo» mostra-se a coberto da crítica esgrimida nas 3.ª e 4.ª conclusões da alegação da recorrente, as quais, por conseguinte, são impotentes para conferir êxito ao recurso jurisdicional.

O recurso contencioso tomou por objecto uma deliberação camarária que indeferiu um pedido de licenciamento de determinada construção. E, tanto aí como no presente recurso jurisdicional – vejam-se as três conclusões ainda não apreciadas – a recorrente funda as ilegalidades que atribui àquele acto num suposto deferimento tácito que teria anteriormente recaído sobre aquele pedido de licenciamento. Aliás, a sentença «a quo» curou fundamentalmente de demonstrar que tal deferimento tácito não ocorrera; e, por tudo isto, importa começar por ver se a recorrente foi, ou não, beneficiária do aludido acto silente, devendo salientar-se que a avaliação acerca da ocorrência, ou não, do deferimento tácito tem de fazer-se à luz do que realmente se passou no procedimento que antecedeu o acto, em conexão com a lei aplicável.

O art. 61º, n.º 1, do DL n.º 445/91, de 20/11 – diploma que regulava o licenciamento de obras particulares – dispunha que a falta de decisão, aprovação ou autorização nos prazos nele fixados valia, por regra, como deferimento; aliás, solução semelhante se divisava no art. 108º, n.º 3, al. a), do CPA. Ora, a factualidade provada diz-nos que a recorrente, em 3/12/92, requereu ao Presidente da CM Sintra o licenciamento da construção de doze fogos a implantar num terreno sito em Ulgueira, Colares. Dado que esse terreno não fora objecto de loteamento, nem estava incluído em área abrangida por um qualquer plano municipal de ordenamento do território, pareceria, à luz dos preceitos atrás indicados, que o silêncio camarário acerca daquele projecto de arquitectura envolvera o seu deferimento tácito findo o prazo de noventa dias a que então se referia o art.47º, n.º 2, do DL n.º 445/91.

Contudo, esta primeira aparência tem de ser temperada por outros dados. A própria recorrente admite que o acto contenciosamente recorrido se apropriou do conteúdo de um parecer anterior, emanado da Direcção de Departamento de Urbanismo da CM Sintra. Ora, neste parecer disse-se que o terreno em que se implantaria a obra em causa se situava em área abrangida pelo plano de ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais. Ao longo do recurso contencioso, a recorrente não contrariou o pressuposto de que o terreno em questão estava incluído nessa área, pelo que o facto consistente nessa inclusão se tem de haver como assente. O Parque Natural de Sintra-Cascais foi criado pelo Decreto Regulamentar n.º 8/94, de 11/3 – ou seja, depois da data em que a recorrente crê haver beneficiado do aludido deferimento tácito. Mas este diploma, como no seu preâmbulo logo se disse, operou a reclassificação da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais em Parque Natural, fazendo coincidir inteiramente os limites daquela Área e os do referido Parque (cfr. os artigos 3º, n.º 1, do DL n.º 292/81, de 15/10, e 2º, n.º 1, do DR n.º 8/94, de 11/3). Deste modo, ao não questionar que o terreno onde se erigiria a construção integrava a área do mencionado Parque Natural, a recorrente implicitamente admitiu que, aquando da formulação do seu pedido de licenciamento, o mesmo terreno estava incluído na Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais.

O art. 4º do DL n.º 292/81, de 15/10, diploma que criou aquela Área de Paisagem Protegida, definiu e delimitou três zonas dentro dessa área, as quais apelidou de «reserva», «área florestal» e «área agrícola». Por sua vez, o art. 7º do mesmo decreto-lei determinou que a edificação de quaisquer imóveis naquelas «reserva» e «área florestal» dependeria de autorização prévia do Ministro da Qualidade de Vida; e que, na referida «área agrícola», ficaria sujeita a igual autorização da mesma autoridade qualquer construção que alterasse «o valor cénico da área». Por força do art. 23º, n.º 1, do DL n.º 294/91, de 13/8, essas referências ao Ministro da Qualidade de Vida passaram a considerar-se feitas ao Presidente do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza. Sob a égide deste Serviço, encontravam-se as comissões instaladoras das várias áreas classificadas – como a Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais – incumbindo ao Secretário de Estado do Ambiente definir, por despacho, a «composição, atribuições e competência dos seus membros» (cfr. o Decreto n.º 4/78, de 11/1, «maxime» o seu art. 9º, n.º 4). E, pelo Despacho n.º 4/87, publicado na II Série do DR de 10/3/87, esse Secretário de Estado definiu a composição e as funções da comissão instaladora da referida Área de Paisagem Protegida, estabelecendo que lhe incumbiria «a gestão global da área até à aprovação do regulamento previsto no art. 9º do DL n.º 292/81, de 15/10, que definirá os órgãos locais definitivos da APPSC».

Também importa reter que a planta topográfica que acompanhou o pedido de licenciamento, enunciado pela recorrente, revela que a construção a edificar não se situaria dentro dos «limites das povoações incluídas na Área Protegida», facto que, aliás, é corroborado pela memória descritiva e justificativa do projecto, em que se alude ao «isolamento» que o lugar apresenta e à «vivência semi-rural» que ele permite desfrutar; e o mesmo facto resulta ainda da transcrição da deliberação camarária de 5/12/91, constante da mesma memória descritiva e justificativa, em que se aludiu à natureza «excêntrica relativamente ao núcleo urbano» que apresentava a anterior proposta de ocupação do mesmo terreno. Consequentemente, podemos dar como certo que o pedido de licenciamento não estava sob a alçada do art. 10º do DL n.º 292/81 – preceito em que se dispunha que as obras a executar dentro dos actuais limites das povoações incluídas na Área Protegida não careceriam, em princípio, daquelas autorizações a emanar da Administração central e previstas no art. 7º.

Nem os autos principais, nem o processo instrutor apenso, esclarecem em que parte da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais se situa o terreno onde a recorrente pretende realizar a obra – se na reserva, se na área florestal, se na área agrícola. Vimos já que, nas duas primeiras hipóteses, o deferimento do pedido de licenciamento pressupunha sempre a prévia obtenção de autorização emanada da Administração central; e que, na terceira dessas hipóteses, essa obtenção ainda seria necessária se a construção projectada alterasse «o valor cénico da área». Ora, a câmara recorrida diligenciou junto da Comissão Instaladora da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais pela emissão de um parecer acerca do pedido de licenciamento que está na base deste processo. Independentemente de essa diligência camarária logo sugerir que a audição daquela entidade da Administração central foi tida como indispensável, convém sobretudo realçar que o parecer da referida Comissão Instaladora – que se mostra integralmente transcrito na sentença «sub censura» – foi desfavorável ao projecto da recorrente, sendo um dos motivos dessa sua pronúncia negativa o facto de o deferimento da pretensão «criar uma descontinuidade estética com a paisagem envolvente».

Ao longo do presente processo, a recorrente, apesar de insistir na afirmação de que o seu pedido beneficiara de deferimento tácito, nunca alinhou razões factuais e jurídicas que afastassem a necessidade e a força vinculativa do parecer que a câmara recolheu junto da Comissão Instaladora da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais. Assim, e designadamente, não disse que o terreno a que se referia a obra não se situava naquela Área ou, localizando-se aí, que cabia na respectiva «área agrícola» e que a projectada construção não alteraria «o valor cénico da área». E, exactamente ao invés, o processo contém os dados de facto donde não apenas se deduz que aquele terreno se incluía na aludida Área Protegida, mas donde também decorre que, ao menos na óptica da Comissão Instaladora da mesma Área, a pretendida construção prejudicaria o valor estético, ou «cénico», da área. Ora, este último elemento torna seguro que o licenciamento camarário da obra exigia um prévio acto autorizativo, ainda que o local da sua implantação se situasse na «área agrícola» da Área Protegida, e não nas suas «reserva» ou «área florestal».

Portanto, e de acordo com o disposto no art. 7º do DL n.º 292/81, de 15/10, já atrás referido, o pedido de licenciamento formulado pela recorrente estava sujeito a autorização prévia da Administração central. E os factos que a sentença deu como assentes dizem-nos que essa autorização foi recusada mediante o parecer que deu entrada nos serviços da CM Sintra em Maio de 1993, vindo o acto contenciosamente recorrido a ser praticado em Abril de 1995.

Em Dezembro de 1992, ocasião em que o pedido de licenciamento foi formulado pela recorrente, encontrava-se em vigor a primitiva redacção do art. 61º do DL n.º 445/91, de 20/11, que, para além da regra, a que já aludimos, de que o silêncio recaído sobre os pedidos do género valeria como deferimento tácito, dispunha, no seu n.º 2, que, não estando o processo de licenciamento instruído com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações exigidos por lei, a falta de deliberação final da câmara sobre o pedido dentro dos prazos fixados valeria como indeferimento. E este texto normativo subsistiu até 1/1/95, data em que entrou em vigor uma nova e diferente redacção do art. 61º, introduzida pelo DL n.º 250/94, de 15/10.

À luz da redacção então vigente daquele art. 61º, a pretensão da recorrente, entrada em 3/12/92, carecia da possibilidade de vir a considerar-se tacitamente deferida, já que dependia de autorização a obter junto da Administração central; e o silêncio que a tal pretensão se seguiu valia como indeferimento, de harmonia com o preceituado no n.º 2 do mesmo artigo. Ademais, a circunstância de aquela autorização ter sido recusada em Maio de 1993, impedia em absoluto que a CM Sintra viesse a deferir o projecto de arquitectura apresentado pela recorrente, pois o art. 52º do DL n.º 445/91, tanto na sua redacção originária, como na que lhe foi emprestada pelo DL n.º 250/94, fulminava com a sanção da nulidade esse hipotético acto licenciador.

A certeza, a que chegámos, de que a aqui recorrente não beneficiou do deferimento tácito que invoca logo evidencia que o acto contenciosamente impugnado não podia ter revogado esse imaginário acto silente O que efectivamente sucedeu foi que a CM Sintra indeferiu expressamente um pedido de licenciamento que já era de considerar tacitamente indeferido, razão por que o acto atacado no recurso contencioso, não tendo quaisquer efeitos supressores, carece da natureza revogatória que a recorrente nele entreviu; e, não tendo o acto essa natureza, claro se torna que ele não podia enfermar do vício de ilegal revogação – ao invés do que a recorrente sustenta na conclusão 1.ª da sua alegação de recurso.

Assente a improcedência desta 1.ª conclusão, passemos à 2.ª, em que a recorrente intenta persuadir que o acto enferma de violação de lei por se ter baseado em pressupostos que o não poderiam sustentar. A sentença «a quo» não analisou discriminadamente este vício, talvez por considerar que a sua alegação estava concatenada ao deferimento tácito que a recorrente invocara. Mas, apesar dessa ligação existir ao nível do discurso que a recorrente produziu, o certo é que, «secundum rationem», o vício resultante de erro nos pressupostos é independente da ocorrência, ou não, do deferimento tácito.

Contudo, a apreciação desse erro nos pressupostos aparece-nos como absolutamente irrelevante. Já atrás vimos que a CM Sintra não podia deixar de indeferir o projecto de arquitectura apresentado pela recorrente, pois o eventual licenciamento da obra seria nulo por contrariar a pretérita recusa de autorização, provinda da Administração central. Sendo assim, a deliberação de indeferimento tem um sentido decisório que se ajusta plenamente ao tipo legal de acto que a CM Sintra estava vinculada a produzir; e, estando averiguado que o acto se amolda ao que a lei imperativamente estabelecia, a eventual inexactidão dos seus fundamentos sempre seria impotente para determinar a sua anulação. Aliás, a jurisprudência do STA afirma constantemente a irrelevância da ilegalidade dos fundamentos do acto que, exercendo poderes vinculados, decidiu de harmonia com a lei, como se alcança dos acórdãos de 29/4/98, rec. n.º 35.534, de 15/10/98, rec. n.º 42.683, e de 5/6/2000, rec. n.º 44.462, que aqui se citam a título ilustrativo.

Nesta medida, improcede também a 2.ª conclusão da alegação de recurso. E soçobra ainda a 5.ª, e última conclusão, em que a recorrente meramente sintetizou os efeitos das razões que invocara nas conclusões anteriores.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 13 de Novembro de 2002.

Madeira dos Santos – Relator – Pamplona de Oliveira – Isabel Jovita