00454/11.0BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I- A legitimidade tem que ser apreciada e determinada pela utilidade (ou prejuízo) que da procedência (ou improcedência) da acção possa advir para as partes, face aos termos em que o autor configurou o direito invocado e a posição que as partes, perante o pedido formulado e a causa de pedir, têm na relação jurídica material controvertida, tal como a apresenta o autor;

I.1- A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.

II- Qualquer pessoa ou associação tem legitimidade para intervir judicialmente (tanto em processos principais como cautelares) quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos como sejam, por ex., a saúde pública e a qualidade de vida, desde que tais valores se integrem nos interesses que lhes cumpre defender;

II.2- O critério para se ajuizar dessa legitimidade é o da utilidade que a sua intervenção processual tem - ou pode ter - na defesa dos bens jurídicos constitucionalmente protegidos que se encontrem a seu cargo; e por ser assim é que uma pessoa colectiva só tem legitimidade para intervir em juízo quando, estatutariamente, lhe couber defender os interesses que nele se discutem.

III- A decisão de encerramento de um Serviço de Finanças traduz-se numa questão da organização dos serviços da Administração Directa do Estado, que, dessa forma, não é sindicável pelos Tribunais;

III.1- tratando-se da deslocalização de um serviço da Administração Fiscal, assente em juízos de racionalidade económica e norteada por um juízo político efectuado por quem tem legitimidade para tal, não é susceptível de controlo judicial;

III.2- A função política consiste, além do mais, na definição e prossecução do interesse geral da colectividade e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social escolhido.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

O Município de Vila Nova de Gaia, sito na Rua Álvares Cabral, em Vila Nova de Gaia, intentou providência cautelar de suspensão de eficácia de acto contra o Ministério das Finanças, pedindo:

Deve a presente providência cautelar de suspensão da eficácia da ajuizada Portaria e prolatado despacho do Director-geral das Contribuições e Impostos, que substancia declarando acto lesivo de eficácia externa, ser julgada procedente por provada e, em consequência, deve ser decidida a suspensão da eficácia dos seus efeitos, ao extinguir o Serviço de Finanças 3 de Vila Nova de Gaia, sendo ilegal, padecendo de violação da lei, substanciado nos apontados Artigo 267, n.º 1 da C.R.P. e princípios de direitos invocados, o acto a declarar anulado e seus efeitos, como propugnado e será de Justiça.

Por despacho-saneador do TAF do Porto, com base em ilegitimidade activa, foi absolvido da instância o Requerido.

Desta decisão vem interposto o presente recurso.

Na alegação foram formuladas as seguintes conclusões:

I. Ao invés do sentenciado, o Requerente Município, enquanto autarquia local, tem cometida legitimidade activa para propor e intervir no presente processo cautelar de suspensão de eficácia do acto lesivo para os Munícipes de Vila Nova de Gaia do acto de extinção do Serviço de Finanças 3, por atentar contra a qualidade de vida, independentemente de (não) ter interesse pessoal na demanda e não ser o destinatário directo dos efeitos desse encerramento – Artigo 9º, nº 2, do CPTA;

II. Ademais, e sempre, tem interesse cometido em agir, activamente, exercendo o respectivo direito de acção popular em substituição dos Cidadãos residentes na respectiva circunscrição em defesa desse direito difuso e protegido, como exercitado cautelarmente – Artigo 2º, nº 2, da Lei da Acção Popular, in Lei 83/95, de 31 de Agosto.

III. Mercê desse acto lesivo para os Munícipes, que contendeu contra os seus interesses protegidos, maxime a qualidade de vida e serviços públicos de proximidade a que têm direito, é manifesto o interesse em agir nessa defesa, que deve ser superior e judiciosamente reconhecido, com a decorrência legal prevalecida.

IV. E como o fundado da pretensão ostenta, decorrente da extinção do Serviço de Finanças 3, passaram a haver 3 Serviços nas proximidades dos Paços do Concelho e o interior sul até aí servido por aquela repartição extinta, constituído por cerca de cem mil Contribuintes, é obrigado a deslocalizar-se, dezenas de Kms, contendendo com a sua qualidade de vida, pretendida acautelar.

V. Aliás, foram postergados pelo acto impugnando os princípios constitucionais de coesão territorial nos domínios económico e social (Artigo 9º, al. g) e 81, al. a) da CRP), bem assim da confiança e igualdade, constitucionalmente consagrados.

VI. O interesse protegido da qualidade de vida dos Munícipes, legitima a intervenção do Município, activamente nessa prossecução, como efectivado.

VII. Ao decidir em contrário e em desconformidade, violou a Sentença recorrida os referidos preceitos, maxime Artigo 9º, nº 2, do C.P.T.A. e Artigo 2º, nº 2, da Lei 83/95, de 31 de Agosto, vinculando-se a entendimento que os mesmos não encerram mas como se deles derivassem, com erro de direito.

VIII. Deve ser reconhecido ao Município legitimidade activa para a presente Providência Cautelar e ulteriores efeitos, como é de Direito, revogando-se a decisão recorrida, no alcance propugnado.

Termos em que, provido o Recurso, se fará Justiça.

O requerido contra-alegou nos seguintes termos:

1. No aresto sob recurso, decidiu-se que o Município recorrente “não detém legitimidade activa para poder impugnar actos (administrativos ou executivos) ou decisões (sejam de carácter político ou decorrentes da actividade discricionária da administração) em matéria de organização da administração pública central, mormente da administração tributária, nem para defesa dos contribuintes, pelo que a Entidade Demandada deve ser absolvida da instância” e, nesse sentido, ter decidido pelo não decretamento da providência por falta de legitimidade activa do requerente, absolvendo o aqui contra-alegante da instância.

2. Não se conformando com o decidido, o ora recorrente, considerando que o Tribunal “a quo” fez uma incorrecta interpretação e aplicação do direito, interpôs recurso jurisdicional para esse Tribunal, nele tirando as conclusões seguintes:

3

4.

5

6. Nos termos do artigo 1º, conjugado com o nº 2 do artigo 2º, ambos da lei nº 83/95, de 31 de Agosto, as autarquias locais, em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição, detêm o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções “contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural” (° 3 do artigo 52.° da Constituição e nº 2 do artigo 1º da antes citada Lei nº 83/95)

7. Ora o que este em causa não é nenhuma das situações antes referidas, mas se resume a uma questão da organização dos serviços da Administração Directa do Estado, que é uma questão não é, sequer, sindicável pelos Tribunais.

De facto, as medidas governativas, em matéria de organização dos Serviços da Administração Fiscal não são judicialmente sindicáveis, porque não consubstanciam actos administrativos, tal como se encontram definidos no artigo 123º do Código de Procedimento Administrativo (CPA)

8. Por outro lado, a extinção do questionado Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia 3, além de não se encontrar inserida em procedimento administrativo, caindo, antes, no âmbito da actividade legislativa ou regulamentar do Governo, não consubstancia uma decisão em qualquer procedimento administrativo que afecte o Requerente e, dessa forma, afecte qualquer direito ou interesse legalmente protegido que tenha sido directa e materialmente lesado!

A extinção terá sempre de se considerar uma decorrência de normas orgânicas, relativamente à reorganização dos serviços desconcentrados da Direcção-Geral dos Impostos e, como tal, é um acto interno da exclusiva competência da Administração Fiscal (nº 2 do artigo 267º da CRP), sem eficácia externa, no sentido que não consubstancia um acto administrativo.

9. Contrariamente ao que vem afirmado pelo Recorrente, a simples deslocalização de um serviço da Administração Fiscal – pois a extinção do questionado Serviço mais não é do que isso – não afecta, nem poderia em caso algum afectar, a qualidade de vida das populações domiciliadas na circunscrição territorial por ele abrangidas.

A existência de alguma proximidade da instalação física de um serviço não pode consubstanciar lesão de um ”interesse ou direito”, quando, por razões de gestão, o atendimento aí disponibilizado, se mantém, mas prestado ou disponibilizado em local diferente, sem que se alterem, negativamente, as condições do atendimento, antes pelo contrário, as mesmas sejam melhoradas, como foi caso.

Da extinção do Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia 3 não resultou, nem poderia resultar, a violação de qualquer preceito ou princípio constitucional ou legal, uma vez que a Portaria 53/2011 também não viola qualquer norma legal ou princípio constitucional, constituindo, isso sim, uma emanação regulamentar em matéria de organização interna e operativa da Administração Fiscal.

Termos que se devem improceder as conclusões tiradas das alegações, mantendo-se, na ordem jurídica, a sentença sob recurso, por a mesma se encontrar conforme à lei e ao direito e, consequentemente, negar-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

A PGA, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso- cfr. fls. 265/267.

Dispensados os vistos, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO

No despacho recorrido foi fixada a seguinte factualidade:

A) Pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública foi emitida a Portaria n.º 53/2011, de 28 de Janeiro, publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 20 de 28 de Janeiro de 2011, da qual se destaca o seguinte:

Artigo 1.º (Objecto)

É extinto o Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia 3, previsto na alínea L) do n.º 1.º da Portaria n.º 225/95, de 27 de Março, passando as respectivas freguesias a integrar a área de abrangência dos Serviços de Finanças de Vila Nova de Gaia 1, 2 e 4, previstos na referida portaria, da seguinte forma:

(…)

Artigo 4.° (Momento da extinção)

A extinção do Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia 3 tem lugar em data a fixar por despacho do director-geral dos Impostos a publicar na 2: série do Diário da República.

B) Em 28 de Janeiro de 2011, o Director-Geral dos Impostos proferiu o seguinte Despacho: «Nos termos do artigo 4.º da Portaria n.º 53/2011, de 28 de Janeiro, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 20, de 28 de Janeiro de 2011, fixo a data de 14 de Fevereiro de 2011, para a extinção do Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia 3, referido no n.º 1 da citada portaria.»; O qual foi publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 28, de 9 de Fevereiro como Despacho (extracto) n.º 2811/2011.

DE DIREITO

Sendo esta a factualidade a ter em conta, há que conhecer do objecto do recurso, sendo que, como é sabido, este se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nº s 3 e 4 e 685º-A, n.º 1 todos do CPC ex vi artºs 1º e 140º do CPTA, mas, por outro, temos que, nos termos do artº 149º do CPTA, o tribunal ad quem, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto ainda que a declare nula, decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” desde que se mostrem reunidos no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.

X

Está, pois, em causa o despacho proferido pelo TAF do Porto que, com fundamento no facto de o ora Recorrente não deter legitimidade activa para poder impugnar actos (administrativos ou executivos) ou decisões (sejam de carácter político ou decorrentes da actividade discricionária da administração) em matéria de organização da administração pública central, mormente da administração tributária, nem para defesa dos

contribuintes, julgou procedente a excepção dilatória da ilegitimidade activa do Recorrente e, consequentemente, absolveu da instância o Requerido.

Neste recurso o aqui Recorrente imputa à decisão posta em crise erro de julgamento por, alegadamente, o tribunal a quo ter violado, designadamente, os preceitos legais consagrados nos artº s 9º, n° 2 do CPTA e 2°, n° 2 da Lei n.° 83/95, de 31 de Agosto.

Vejamos.

Nos termos do artº 112º do CPTA “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou providências cautelares … que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo (n.º 1), designadamente a “suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma (Norma administrativa.)”-nº 2, al. a).

E, dispõe o já aludido artº 9°, n° 2, do CPTA que “Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”.

O que significa que, pese embora, em regra, cada acção deva ser proposta por pessoa que seja parte na relação material controvertida (v. n° 1 do mesmo preceito), nas situações referidas no seu n° 2, a lei prescinde dessa exigência para conferir legitimidade activa às entidades titulares de interesses legítimos contrapostos ao do réu, se e quando, mesmo não sendo parte na relação material subjacente, revelem interesse na instauração, prosseguimento e eventual procedência do pleito.

A legitimidade das partes é um pressuposto processual, ou seja, um daqueles requisitos de que depende a prolação pelo tribunal de uma decisão sobre o mérito/fundo da causa, concedendo ou denegando o pedido formulado pelo demandante.

Na hipótese vertente a decisão recorrida para concluir pela ilegitimidade activa do requerente baseou-se na seguinte fundamentação jurídica:

“Conforme acima se resumiu, a causa de pedir e o pedido reconduzem-se ao encerramento do Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia - 3.

Ora, os Serviços de Finanças fazem parte da organização da Administração Tributária, constituindo uma unidade orgânica desconcentrada da Direcção-Geral dos Impostos e integrando-se no designado serviço ou órgão periférico local (vide Decreto-Lei n.º 366/99, de 18 de Setembro – artigo 11.º).

Assim, cumpre saber se o Município pode ou não demandar a Administração Tributária no assunto em apreço nestes autos. Isto independentemente de se estar perante acto administrativo, norma regulamentar, acto político ou acto em matéria reservada da Administração, uma vez que a legitimidade se valer para uma situação vale para as outras. Caso seja ultrapassada a questão da legitimidade, então competirá saber que tipo de acto está aqui em causa.

Invoca, a Entidade Requerida que não está em causa a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos nas áreas indicadas no artigo 9.º, n.º 2 do CPTA; preceito esse que dispõe da seguinte forma:

2- Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

Lido este preceito, tem efectivamente razão a Entidade Demandada, porquanto a situação em apreço se reporta a eventual defesa dos contribuintes no que concerne à proximidade da administração tributária em relação aos mesmos, sendo que o preceito não prevê legitimidade sobre o modo de organização da administração pública.

Alega, ainda, a Entidade Requerida que o Município não é parte na relação material controvertida.

Sobre a legitimidade activa no contencioso administrativo rege o artigo 55.º do CPTA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo o qual tem legitimidade quem: (a) tiver interesse directo e pessoal na impugnação de um acto administrativo, por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; (b) Ministério Público; (c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.

Ora, no que concerne à legitimidade decorrente da relação material controvertida, ao caso não pode ser aplicável, uma vez que o Requerente não é destinatário da decisão de encerramento do Serviço de Finanças, sendo que tal situação em nada afecta o exercício das atribuições e competências próprias do Município.

Compete então saber se a legitimidade decorre dos direitos ou interesses que o Requerente, enquanto pessoa colectiva de direito público, lhe compete defender ou nos termos da acção popular.

A Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, instituiu o Direito de participação procedimental e de acção popular, sendo o seu âmbito (artigo 1.º) referente prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição (n.º 1), designadamente quanto à saúde pública, ao ambiente, à qualidade de vida, à protecção do consumo de bens e serviços, ao património cultural e ao domínio público.

Por sua vez, o artigo 52.º da Constituição da República, estabelece o seguinte:

1. Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos órgãos de soberania, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer autoridades petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral e, bem assim, o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação.

2. A lei fixa as condições em que as petições apresentadas colectivamente à Assembleia da República e às Assembleias Legislativas das regiões autónomas são apreciadas em reunião plenária.

3. É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural;

b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.

Ora, seja pela via constitucional, seja pela via legal, não se vislumbra onde o regime da acção popular confira legitimidade para intentar processo judicial relativamente ao assunto aqui em causa. Assim, a organização da administração pública, mormente da administração tributária não encontra acolhimento em alguma daquelas citadas normas, nem a defesa dos contribuintes.

No que concerne ao quadro de atribuições do Município e competências dos respectivos órgãos, conforme decorre da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro (diploma que estabelece o quadro de transferências e atribuições e competências para as autarquias locais), os Municípios têm atribuições nos seguintes domínios (vide artigo 13.º): a) Equipamento rural e urbano; b) Energia; c) Transportes e comunicações; d) Educação; e) Património, cultura e ciência; f) Tempos livres e desporto; g) Saúde; h) Acção social; i) Habitação; j) Protecção civil; l) Ambiente e saneamento básico; m) Defesa do consumidor; n) Promoção do desenvolvimento; o) Ordenamento do território e urbanismo; p) Polícia municipal; e q) Cooperação externa.

Do elenco transcrito nada consta sobre organização da administração pública ou defesa dos contribuintes, sendo que consumidor não é o mesmo que contribuinte, porquanto este não é o sujeito activo de uma relação comercial ou de consumo, mas antes o sujeito passivo de uma relação jurídica tributária.

Os artigos 16.º ao 31.º da Lei 159/99, definem mais concretamente as atribuições referidas naquelas alíneas, sendo que lidos todos aqueles preceitos em nenhum se encontra conferida a competência em matéria de organização da administração pública ou defesa do contribuinte.

Por sua vez, nos termos da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro de 1999 (diploma que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, alterado pela Lei n.º 5- -A/2002, de 11 de Janeiro), igualmente não se vislumbram atribuições ou competência conferidas ao Município para o assunto em apreço.

Assim, pela leitura dos artigos 53.º (competências da Assembleia), 64.º (competências da Câmara) e 68.º (competências do Presidente da Câmara), igualmente não se vislumbra onde estejam conferidas competências em matéria de organização da administração pública central ou de defesa dos contribuintes.

Aliás, antes se afigura inculcar o artigo 64.º, n.º 4, alínea e), uma expressa atribuição de colaboração do Município para com o Estado ou a Administração Central; o que por si implica que a autarquia possa actuar no sentido de impedir, condicionar ou sequer impugnar as decisões do Estado em matérias a este reservadas, como é o caso da organização da administração pública central.

A redacção da alínea em causa é a seguinte: e) Assegurar o apoio adequado ao exercício de competências por parte do Estado, nos termos definidos por lei.

Parece assim, que o Município nem sequer pode condicionar, impedir ou prejudicar a acção do Estado, antes devendo coadjuvar a Administração Central no exercício das competências desta.

Obedecendo as pessoas colectivas ao princípio da especialidade (artigo 160.º do Código Civil) e os seus órgãos ao princípio da definição da competência (artigo 29.º do Código de Procedimento Administrativo) e não se vislumbrando norma que conceda atribuição ou confira competência ao Requerente na matéria em apreço, o mesmo não pode prosseguir um objecto social ou um fim que a lei não lhe consente.

Resulta do exposto, que o Município não detém legitimidade activa para poder impugnar actos (administrativos ou executivos) ou decisões (sejam de carácter político ou decorrentes da actividade discricionária da administração) em matéria de organização da administração pública central, mormente da administração tributária, nem para defesa dos contribuintes, pelo que a Entidade Demandada deve ser absolvida da instância, e, consequentemente, fica prejudicado o conhecimento das demais questões em apreço nos autos, bem como o mérito da providência”.

X

Diga-se, desde já, que o acima decidido não merece qualquer reparo.

Na verdade, constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que «a legitimidade tem que ser apreciada e determinada pela utilidade (ou prejuízo) que da procedência (ou improcedência) da acção possa advir para as partes, face aos termos em que o autor configurou o direito invocado e a posição que as partes, perante o pedido formulado e a causa de pedir, têm na relação jurídica material controvertida, tal como a apresenta o autor”Cfr. Miguel Teixeira de Sousa in “A Legitimidade Singular em Processo Declarativo”, BMJ, 292.°, págs. 53 a 113.

.“A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo”Ac. deste TCAN de 21/02/2008, pr. n.° 00639/06.0BEBRG-A.

Como dimana da posição sufragada pelo STA “Qualquer pessoa ou associação tem legitimidade para intervir judicialmente (tanto em processos principais como cautelares) quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos como sejam, por ex., a saúde pública e a qualidade de vida, desde que tais valores se integrem nos interesses que lhes cumpre defender (vd. n.° 2 da citada norma [do artigo 9.º do CPTA]).

“O critério para se ajuizar dessa legitimidade é o da utilidade que a sua intervenção processual tem - ou pode ter - na defesa dos bens jurídicos constitucionalmente protegidos que se encontrem a seu cargo. E por ser assim é que uma pessoa colectiva só tem legitimidade para intervir em juízo quando, estatutariamente, lhe couber defender os interesses que nele se discutem.”-ac. de 22/09/2011, no pr. n° 0604/11.

Por seu turno, o n° 3 do artº 52° da CRP estatui que “É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural;

b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.”

Comentando este preceito, esclarecem os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira que “a acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa,… O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos....A acção popular tem sobretudo incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses”-vide CRP, 3.ª ed., pág. 282.

O direito de participação procedimental e o de acção popular viriam a ser posteriormente consagrados na Lei n.° 83/95, de 31/08, a qual veio estabelecer “os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções previstas no n.° 3 do art. 52.° da Constituição» (cfr. o artº 1.º n° 1, do mesmo diploma).

A norma do n° 3 do respectivo artº 1º veio reproduzir textualmente a aludida disposição do n° 3 do artº 52° da CRP, ao abrigo da qual foi publicada a Lei n.° 83/95, de 31 de Agosto.

Neste contexto, veio o n° 2 do art° 2°, deste último diploma, dispor expressamente que as autarquias locais são titulares dos direitos procedimentais de participação popular e do direito de acção popular em relação aos interesses de que sejam titulares os residentes na área da respectiva circunscrição.

Tais interesses são considerados e designados como interesses difusos, já que não possuem tutela directa, sendo que os seus titulares não encontram individualmente tutela jurídica.

No âmbito da jurisdição administrativa, a já mencionada Lei 83/95, de 31 de Agosto, prevê que a acção popular compreenda a defesa dos interesses referidos no seu artigo 1°, n° 2, a saber, nomeadamente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.

Logo, como bem salienta a Procuradora Geral Adjunta, “pese embora a delimitação dos interesses difusos, aí efectuada, seja meramente exemplificativa - v. g., o direito do ambiente e qualidade de vida contemplado no art.° 66.° da CRP -, certo é que os mesmos têm como referência fundamental e indeclinável a norma do n.° 3 do artigo 52.° da CRP, que esteve justamente na génese da mencionada Lei n.° 83/95, de 31 de Agosto.

O que se traduz numa restrição dos eventuais interesses que as entidades, que detêm legitimidade activa para os referidos fins, poderão prosseguir mediante o recurso aos direitos definidos na referida Lei.”

Ora, tal como se considerou na decisão de que se recorre, o Recorrente é uma autarquia local, cujas atribuições não contendem directa ou indirectamente com a organização da administração pública central, mormente, a tributária, e, assim, carece de legitimidade activa para propor e fazer prosseguir, seja a presente providência, seja, ainda, a acção principal de que esta estritamente depende. Tal equivale a dizer que o pedido e causa de pedir que são objecto desta providência cautelar de suspensão de eficácia não estão relacionados com qualquer um desses interesses tutelados, nesta sede, pela Constituição e/ou pela lei ordinária.

Mas, mesmo que assim se não entendesse, sempre a pretensão do recorrente estaria condenada ao insucesso, pois que a matéria que constitui objecto deste processo se resume a uma questão da organização dos serviços da Administração Directa do Estado, que, dessa forma, não é, sequer, sindicável pelos Tribunais.

As medidas governativas, em matéria de organização dos Serviços da Administração Fiscal não são judicialmente sindicáveis, porque não consubstanciam actos administrativos, tal como se encontram definidos no artº 123º do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

A extinção do Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia 3, além de não se encontrar inserida em procedimento administrativo, caindo, antes, no âmbito da actividade legislativa ou regulamentar do Governo, não consubstancia uma decisão em qualquer procedimento administrativo que afecte o Requerente e, dessa forma, afecte qualquer direito ou interesse legalmente protegido que tenha sido directa e materialmente lesado. A pretendida extinção, como sustenta o Requerido, terá sempre de se considerar uma decorrência de normas orgânicas, relativamente à reorganização dos serviços desconcentrados da Direcção-Geral dos Impostos e, como tal, é um acto interno da exclusiva competência da Administração Fiscal (nº 2 do artigo 267º da CRP), sem eficácia externa, no sentido que não consubstancia um acto administrativo.

Na prática trata-se de uma deslocalização de um serviço da Administração Fiscal, assente em juízos de racionalidade económica e norteada por um juízo político efectuado por quem tem legitimidade para tal, sendo que “a função política consiste na definição e prossecução do interesse geral da colectividade e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social escolhido, ……”.

“A actividade administrativa funciona a jusante da função política revestindo, no essencial, natureza executiva e complementar visto se destinar a pôr em prática as orientações gerais traçadas pela política com vista a assegurar em concreto a satisfação de necessidades colectivas …. das pessoas.”

“Deste modo, e porque o Governo tem competências, política e administrativa, e porque esta última se materializa em actos administrativos que podem estar inclusos em diploma legislativo - pese embora não ser essa a regra - é fundamental apurar se uma determinada decisão decorre da sua da função política ou da sua actividade administrativa pois que só esta é susceptível de controlo judicial.”Cfr. o sumário do ac. do STA de 09/12/2010, no pr. nº 0855/10. .

No caso posto a extinção do SF de Vila Nova de Gaia 3 representa uma decisão política e, por que assim é, a mesma não é contenciosamente sindicável.

Em suma, seja porque o Recorrente carece efectivamente de legitimidade activa para intentar e fazer seguir a presente providência e, consequentemente, para instaurar a subsequente acção principal, seja porque na génese destes autos está um acto não sindicável pelos Tribunais, por contender com a função política do Governo, sempre seria impossível o decretamento da requerida providência.

Nestes termos, desatendem-se as conclusões da alegação e mantém-se o despacho recorrido.

DECISÃO

Pelo exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Notifique e D.N

Porto, 20/01/2012

Fernanda Brandão

Beato de Sousa

Antero Pires Salvador