040288 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A legitimidade passiva, em contencioso administrativo, cabe, exclusivamente, ao autor do acto recorrido.

II- No âmbito da ponderação dos pressupostos processuais, os princípios antiformalista, "pro actione" e "in dúbio pro favoritate instamtiae" impõem uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.

III- A tutela do administrado a uma decisão de mérito cobre apenas, no caso de erro na identificação do autor do acto, situações toleráveis do ponto de vista do homem médio.

IV- É desculpável o erro da identificação do autor do acto se, na sequência de um pedido de intimação, a autoridade requerida (o 1.º Ministro) certifica apenas que o processo foi remetido à Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros e aí arquivado, e se o recorrente, no recurso contencioso que interpôs, atribui a autoria desse acto de arquivamento ao Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, e se vem concluir que esse acto de arquivamento fora do seu chefe de gabinete.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., e outros, todos com melhor identificação nos autos, vêm recorrer do acórdão, de 18.6.03, da 3.ª Subsecção, que julgou a entidade recorrida parte ilegítima e em conformidade rejeitou o recurso contencioso que interpuseram do despacho, de 12.10.95, que imputaram ao Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, que mandou arquivar o pedido de autorização de reversão de um imóvel, de sua propriedade, sito à Rua dos ... n.º ..., Porto, expropriado pela Câmara Municipal do Porto.

Terminaram a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1- Aos Recorrentes impunha-se que identificassem o autor do acto recorrido, bem como a respectiva delegação ou subdelegação de competência, quando for o caso (art.º 36°, n.º1 c) da LPTA e art.º 56° do RSTA).

2- Os Recorrentes identificaram o autor do acto, o despacho de delegação de competência e instruíram a petição com documento que comprova a prática do acto, demonstra o seu conteúdo e a autoria do mesmo.

3- A autoridade recorrida vem, porém, alegar a falta de legitimidade passiva.

4- Competia-lhe, pois, provar a falta do pressuposto processual invocado, como matéria de excepção que é (art.º 342°, n.º 2 do C.C.).

5- Não basta vir aos autos negar a autoria do acto, é preciso que seja provada tal alegação e essa prova competia à entidade Recorrida, que não logrou provar a invocada autoria.

6- Por isso, a alegada ilegitimidade passiva sempre teria de improceder.

7- Nada existe nos autos que permita concluir que o teor do acto recorrido não tenha sido o Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros.

8- Mas, mesmo que assim se não entenda, a existir erro na identificação do autor do acto recorrido, sempre tal erro seria manifestamente desculpável, nos termos do art.º 40º da LPTA.

9- Os Recorrentes pediram que lhes fosse certificado os autores de todos os actos praticados no processo (v. doc. n.º 3 junto o processo especial de intimação para passagem de certidão identificado doc. n.º 1 junto com a resposta apresentada nos termos do art.º 54, n.º 1, do PA).

10- A Administração emitiu a certidão junta aos autos com a petição como doc. n.º 3 e apenas quando intimidada pelo Tribunal para o fazer.

11- Dessa certidão consta apenas que o processo "se encontra na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho e Ministros" e a competência para a prática do acto recorrido era da autoridade recorrida, conforme Despacho n.º 12/95, de 16 de Março de 1995 (DR-II Série, n.º 71, de 24 de Março de 1995), pelo que se outro fosse seu autor tal deveria ter sido expressamente referido na certidão, o que não aconteceu.

12- E nada no documento aponta ou permite concluir outra autoria que não aquela.

13- Portanto, um destinatário normal, dotado de inteligência normal é levado a concluir como os Recorrentes que o acto foi praticado pela entidade recorrida.

14- Por tudo isto, a existir erro na identificação do autor do acto recorrido trata-se de um erro manifestamente desculpável e que, portanto, podia e devia ser corrigido nos termos do art.º 40, n.º 1, a) da LPTA.

15- O Acórdão recorrido violou e fez errada interpretação do art.º 36°, n.º 1, c) da LPTA, do art.º 56° e 57° § 4 do RSTA e do art.º 343, n.º 2 do C.C.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:

A) o douto Acórdão sob censura fez boa aplicação do direito ao caso concreto;

B) É aos Recorrentes que cabe identificar o autor do acto recorrido;

C) Mostrando-se que o acto de arquivamento aqui recorrido foi praticado por entidade diferente daquela que no recurso é indicada como sua autora - a saber, um assessor do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, à data a exercer as funções de chefe de gabinete, e não o próprio Secretário de Estado a Autoridade recorrida é, incontroversamente, parte ilegítima no processo, o que constitui fundamento válido da rejeição do recurso;

D) In casu, o apontado erro na identificação do autor do acto impugnado é inaceitável;

E) Com efeito, desconhecendo os Recorrentes o autor do despacho de arquivamento do seu requerimento, por tal não lhes ter sido certificado, antes lhe tendo sido atestado que no procedimento administrativo em causa não havia sido prolatada decisão expressa sobre o seu pedido, não podiam aqueles inferir, sem mais, que tal despacho fora praticado pelo Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros;

F) Perante a apontada omissão, um destinatário com a diligência normal teria reiterado esse pedido de informação, só avançando para a interposição do recurso depois de o mesmo se mostrar satisfeito, espontaneamente ou por via de intimação judicial, dado que só assim poderia estar seguro quanto à autoria do acto recorrido;

G) Porém, não foi desse modo que os Recorrentes procederam;

H) Ao prescindirem de obter tal informação, o seu erro na identificação do autor do acto recorrido é manifestamente indesculpável;

I) Por conseguinte, não se mostram violadas as normas dos artigos 36.º, n.º 1, alínea c), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, 56.º e 57.º, § 4 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e 343.º, n.º 2, do Código Civil.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"Cumpre-nos emitir parecer no presente recurso jurisdicional para o Tribunal Pleno.

Inclinamo-nos no sentido de que, tal como defendem os recorrentes, havia fundamento, neste caso, para o Tribunal formular o convite para a correcção da petição, de harmonia com a indicação do autor do acto impugnado, feita pela autoridade recorrida no decurso do processo, em conformidade com o disposto no art.° 40º, n° 1, alínea a), da LPTA.

Não foi esta a posição anteriormente assumida pelo Ministério Público no processo. Acontece, porém, que posteriormente, no decurso da consagração do princípio geral da sanabilidade dos pressupostos processuais pela reforma do processo civil de 1996 (art.° 265°, n° 2, do CPC), na nossa ordem jurídica tem vindo a ganhar cada vez mais força o princípio antiformalista, pro actione, sendo que o art.° 40° da LPTA também tem sido considerado instrumento desse princípio pela jurisprudência deste STA.

Segundo tal princípio, "a nível dos pressupostos processuais haverá que privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, podendo a tal respeito falar-se de sanação dos defeitos processuais, tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas" - cfr ac. deste STA de 2000.12.19, no processo n.° 46392.

É a esta luz que deverá ser interpretado o art.° 40° da LPTA.

Nesta linha de orientação, tem-se entendido: o convite à correcção da petição, nos termos do art.° 40°, n.° 1, alínea a), da LPTA, só não deverá ser efectuado se o erro for de tamanha evidência que só tenha sido possível por extremo descuido ou hostilidade perante o regime legal (ac. deste STA de 2001.12.19, no processo n.º 47874).

Ora, neste caso, só no decurso do recurso contencioso, foi esclarecida pela Administração qual a verdadeira autoria do acto contenciosamente impugnado.

Não tendo a Administração indicado previamente a autoria do acto que determinara o arquivamento da pretensão formulada pelos interessados, não cremos que sobre estes recaísse o ónus de tomar todas as providências para que tal informação viesse efectivamente a ser prestada, antes da interposição do recurso, nomeadamente o de accionar os meios processuais tendentes à satisfação do pedido efectuado de que fosse certificada a autoria do acto (cfr. a este propósito, por todos, o ac. do T. Pleno de 97.10.01, no processo de 29575, e o ac. da subsecção de 98.02.12).

Em razão do exposto, estávamos, em nosso entender, fora do âmbito de uma situação de erro extremo que tornasse inviável o recurso à faculdade concedida pelo art.º 40°, n° 1, alínea a), da LPTA.

Parece-nos, assim, ter o acórdão recorrido violado este dispositivo legal.

Nestes termos, inclinamo-nos no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se o acórdão recorrido e ordenando-se a baixa dos autos à subsecção, a fim de aí ser formulado convite aos recorrentes para corrigirem a petição, ao abrigo da disposição acabada de citar."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente na Subsecção:

A- No dia 17.02.94 deu entrada nos Serviços da Presidência do Conselho de Ministros um requerimento dirigido ao Primeiro Ministro onde os ora recorrentes, nos termos do art.º 5° do Cód. das Expropriações solicitaram a autorização da reversão do imóvel sito à Rua dos ..., n.° ..., Porto, expropriado pela C. M. do Porto, por o prédio expropriado "ter sido aplicado a um fim diverso daquele que determinou a sua expropriação" - doc. de fls. 13 a 18 cujo conteúdo se reproduz.

B- Datada de 30.09.94, pela Consultora Principal do Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros foi prestada a seguinte INFORMAÇÃO:

"1- Foi enviado ao CEJUR, para informação, um requerimento de A... e outros, dirigido a Sua Excelência o Primeiro-Ministro, em que se solicita a reversão de imóvel expropriado pela Câmara Municipal do Porto.

2- O imóvel em causa é um prédio situado na Rua ..., n.° ..., no Porto, descrita na 2.ª Conservatória do Registo Predial do Porto sob o n° 530 a folhas 97 do livro B-2 e inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Cedofeita sob o artigo 5718.

Por despacho do Primeiro-Ministro de 11 de Setembro de 1975, publicado no Diário do Governo, II Série, de 22 de Setembro, e emitido ao abrigo dos números 2-b) e 3 do artigo 12° da Lei n° 2030, de 22 de Julho de 1948, bem como do Decreto-Lei n.° 48620, de 10 de Outubro de 1968, foi declarada a utilidade pública e a urgência da expropriação.

Nos termos do referido despacho, a declaração de utilidade pública fora requerida pela Câmara Municipal do Porto e a expropriação destinava-se à realização de "obra de prolongamento da Rua da Constituição, a poente da Avenida da França".

Só em 8 de Agosto de 1989 foi celebrada escritura de expropriação amigável, nos termos dos artigos 41° e 42° do Código das Expropriações então em vigor (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 845/76, de 11 de Dezembro, e várias vezes alterado), tendo a posse e propriedade do prédio em causa sido adjudicadas à entidade expropriante, também nos termos então vigentes, em processo que correu termos pelo 7° Juízo Cível do Porto, 1.ª Secção, tendo sido emitida sentença em 27 de Outubro de 1989, a qual transitou em julgado.

Segundo os requerentes, o prédio expropriado abrangia uma casa e a mesma foi demolida pela Câmara.

3- Em 24 de Julho de 1993, foi celebrada escritura de cedência gratuita em regime de superfície de um terreno pela Câmara Municipal do Porto ao Futebol Clube do Porto, pelo prazo de setenta anos, para a instalação de um posto de abastecimento de combustíveis, terreno esse que abrange o prédio que fora expropriado.

Tais factos são invocados pelos requerentes como fundamento da reversão, já que assinalarão a aplicação do bem expropriado "a um fim diverso daquele que determinou a expropriação", o que nos termos do artigo 5° do Código das Expropriações agora em vigor (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 438/91, de 9 de Novembro), lhes conferiria aquele direito. Julgam ainda ser tempestivo o requerimento com fundamento em que não passaram dois anos sobre a cedência do terreno ao Futebol Clube do Porto (n.° 6 do artigo 5° referido e não n° 2 como por lapso certamente se menciona no requerimento).

4- O pedido é feito ao abrigo do Código das Expropriações actualmente em vigor, o que está certo já que é esta a lei aplicável. Com efeito, está-se no domínio do conteúdo do direito de propriedade, por um lado, e pelo outro trata-se de determinar os efeitos jurídicos de um acto (a cedência do terreno ao Futebol Clube do Porto) praticado na vigência da lei actual. O parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 7 de Dezembro de 1977 (Diário da República, II Série, de 19 de Maio de 1978, págs. 2841 e segs.) entendeu também que "O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício".

Mas o requerimento não deveria ter sido dirigido ao Primeiro-Ministro. Com efeito, nos termos do n.° 1 do artigo 70º do Código das Expropriações, "A reversão ...será requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência ".

No caso presente, a declaração de utilidade pública foi feita por despacho do Primeiro-Ministro, mas hoje já não o seria, visto que houve sucessão na respectiva competência.

Nos termos da alínea a) do n° 1 do artigo 11° do Código das Expropriações, é ao ministro "a cujo departamento compete a apreciação final do processo "que cabe declarar a utilidade pública da expropriação de imóveis. O n° 3 do mesmo artigo atribui ao "ministro responsável pelo ordenamento do território " a competência quando a situação não seja abrangida pelos números anteriores.

No caso em apreço, em que a entidade expropriante é uma Câmara Municipal, não parece caber a qualquer departamento ministerial a "apreciação final do processo", no sentido usado no n° 1 do artigo 11. É assim aplicável o n° 3, pelo que a competência é do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.

5- Sugere-se assim que o processo seja enviado à consideração de Sua Excelência o Ministro do Planeamento e da Administração do Território, com comunicação aos interessados".

C- Por ofício datado de 30.03.94 e subscrito pela Directora do Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros, foi a informação a que se alude em B) enviada ao "Chefe do Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros" - doc. de fls. 76.

D- Em 12.10.95 no oficio a que se alude em C), foi proferido o despacho impugnado nos autos com o seguinte conteúdo: "Considerando a orientação adoptada nesta matéria, arquive-se".

E- Por carta registada datada de 25.01.96, em processo de intimação em que foi requerente ..., foi a entidade requerida - Primeiro Ministro - notificada da sentença nesses autos proferida - sentença do TAC de Lisboa onde se decidiu intimar "a entidade requerida a passar a certidão pedida", "certidão respeitante ao Processo de Autorização de Reversão requerido por A... e outros".

F- Por oficio datado de 27.02.96 subscrito pela Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, foi remetido a "A..." o seguinte despacho do PRIMEIRO MINISTRO, datado de 26.02.96:

"DESPACHO:

Dê-se conhecimento à requerente, ..., do seguinte:

a) - O processo de autorização de reversão requerido por A... e outros, em 17 de Fevereiro de 1994, encontra-se na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros;

b) - O requerimento dos interessados foi informado pelo Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros em 30 de Março de 1994;

c) - Em 12 de Outubro de 1995, o mesmo foi arquivado.

d) - No referido processo não foi proferida decisão expressa no prazo legal. " - fls. 75/76.

G- Em 16.04.96, e na sequência da notificação do despacho a que se alude em F), ... remeteu à Presidência do Conselho de Ministros um requerimento dirigido ao Primeiro Ministro onde solicitava que lhe fosse certificado "qual o autor do acto referido na alínea c) do dito despacho e, no caso deste ter sido praticado no uso de delegação ou subdelegação de competências, a qualidade em que o mesmo foi decidido, com menção dos despachos de delegação ou subdelegação" - conf. Proc. Instrutor.

H- A petição de recurso contencioso deu entrada na Secretária do TAC do Porto em 29.04.96.

III Direito

1. Os recorrentes vieram impugnar um despacho que "mandou arquivar o pedido de autorização de reversão de um imóvel", acto esse que imputaram ao Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros ao abrigo de uma delegação de poderes do Primeiro Ministro - Despacho n.º 12/95, de 16.3.95, publicado no DR, II Série, de 24.3.95 - por se tratar de um acto da competência deste. O recurso veio a ser rejeitado por ilegitimidade passiva, pelo facto de o referido despacho ter sido praticado por um assessor do Gabinete, na altura a exercer as funções de Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho, e, ainda, pela circunstância de o erro cometido ter sido considerado indesculpável e, portanto, não se ter permitido a regularização da instância, com a introdução em juízo da entidade autora do acto impugnado.

Os recorrentes insurgem-se contra o decidido argumentando, essencialmente, com dois tipos de razões: em primeiro lugar, não está demonstrado que o referido acto não tenha sido emitido pela entidade recorrida - conclusões 1 a 7 - e em segundo, ainda que assim fosse, sempre o erro cometido teria de ser qualificado como desculpável uma vez que os recorrentes efectuaram as diligências exigíveis para determinar com segurança a identidade do autor desse acto - conclusões 8 a 14.

Vejamos.

2. Como resulta da matéria de facto - alíneas B, C e D - o acto impugnado, de 12.10.95, foi lavrado sobre um ofício remetido ao "Chefe de Gabinete de Sua Excelência O Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros", em 30.3.94, e vinha acompanhado de uma informação, também elaborada em 30.3.94, pelos serviços jurídicos da Presidência do Conselho de Ministros, tendo o seguinte teor: "Considerando a orientação adoptada nesta matéria, arquive-se"- alínea D. A autoridade recorrida sustentou não ter sido a autora desse acto argumentando que essa autoria coube ao chefe de gabinete do seu antecessor.

A verdade é que essa alegação, com os dados existentes nos autos, não pode ser questionada. Com efeito, o referido despacho, manuscrito, foi aposto sobre um ofício que vinha endereçado justamente ao Chefe de Gabinete, de modo que é legítimo admitir-se que o despacho nele exarado foi proferido pela entidade a quem vinha dirigido. De resto, o teor do acto não permite, de modo algum, afastar a assumida autoria. Se porventura se quisesse atribuir a responsabilidade por esse despacho a terceiros teria, seguramente, que existir um acto de intermediação do destinatário do ofício para um tal terceiro. Portanto, face aos factos em apreço, caberia aos interessados fazer a demonstração de que o acto em causa não foi praticado pela entidade a quem o ofício que lhe serviu de suporte vinha dirigido.

Em face do exposto, haverá de concluir-se que o acto impugnado nos autos foi praticado pelo Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministro, sendo patente a ilegitimidade da autoridade recorrida, tal como se decidiu.

3. Importa agora indagar se o erro cometido é um erro desculpável.

Sustentam os recorrente que, a existir erro, tal erro será desculpável devendo ser-lhes facultada a possibilidade de regularização da petição, mediante convite do tribunal, nos termos do art.º 40, n.º 1, alínea a), da LPTA. Para o efeito, alegaram terem desencadeado os mecanismos existentes - intimação para a passagem de certidão - no sentido de lhes ser certificada a identidade dos autores dos actos praticados no processo tendo recebido como resposta, na sequência do deferimento da intimação, o documento referido na alínea F) da matéria de facto, onde se refere, "Dê-se conhecimento à requerente, ..., do seguinte:

a) - O processo de autorização de reversão requerido por A... e outros, em 17 de Fevereiro de 1994, encontra-se na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros;

b) - O requerimento dos interessados foi informado pelo Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros em 30 de Março de 1994;

c) - Em 12 de Outubro de 1995, o mesmo foi arquivado." Alegaram ainda que do seu conteúdo só poderia legitimamente concluir-se que o processo fora remetido à Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros e que aí fora arquivado, arquivamento que só poderia ter sido ordenado pelo topo da Secretaria de Estado, o Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros.

Do mesmo modo, também a Magistrada do Ministério Público pugnou pela desculpabilidade do erro argumentando que: "... no decurso da consagração do princípio geral da sanabilidade dos pressupostos processuais pela reforma do processo civil de 1996 (art.° 265°, n° 2, do CPC), na nossa ordem jurídica tem vindo a ganhar cada vez mais força o princípio antiformalista, pro actione, sendo que o art.° 40° da LPTA também tem sido considerado instrumento desse princípio pela jurisprudência deste STA.

Segundo tal princípio, "a nível dos pressupostos processuais haverá que privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, podendo a tal respeito falar-se de sanação dos defeitos processuais, tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas" - cfr. ac. deste STA de 2000.12.19, no processo n.° 46392.

É a esta luz que deverá ser interpretado o art.° 40° da LPTA.

Nesta linha de orientação, tem-se entendido: o convite à correcção da petição, nos termos do art.° 40°, n.° 1, alínea a), da LPTA, só não deverá ser efectuado se o erro for de tamanha evidência que só tenha sido possível por extremo descuido ou hostilidade perante o regime legal (ac. deste STA de 2001.12.19, no processo n.º 47874).

Ora, neste caso, só no decurso do recurso contencioso, foi esclarecida pela Administração qual a verdadeira autoria do acto contenciosamente impugnado.

Não tendo a Administração indicado previamente a autoria do acto que determinara o arquivamento da pretensão formulada pelos interessados, não cremos que sobre estes recaísse o ónus de tomar todas as providências para que tal informação viesse efectivamente a ser prestada, antes da interposição do recurso, nomeadamente o de accionar os meios processuais tendentes à satisfação do pedido efectuado de que fosse certificada a autoria do acto (cfr. a este propósito, por todos, o ac. do T. Pleno de 97.10.01, no processo de 29575, e o ac. da subsecção de 98.02.12).

Em razão do exposto, estávamos, em nosso entender, fora do âmbito de uma situação de erro extremo que tornasse inviável o recurso à faculdade concedida pelo art.º 40°, n° 1, alínea a), da LPTA."

Dir-se-á que procede a argumentação aduzida pelos recorrentes. Na verdade, perante o pedido de intimação apresentado, e pelo seu deferimento, a Administração, na ocasião o Primeiro Ministro, estava obrigada a fornecer de modo inequívoco a identidade do(s) autor (s) do acto (s) praticado e não a esconder-se atrás de fórmulas dúbias e pouco claras. A metodologia utilizada, ao referir que o processo fora remetido à Secretaria Geral do Conselho de Ministros e que aí fora arquivado, induziu, objectivamente, em erro os recorrentes, levando-os a supor, como um destinatário normal, que a responsabilidade por esse arquivamento coubera ao titular da secretaria de Estado.

Procedem, assim as conclusões 8 a 14 da alegação dos recorrentes.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido, devendo os autos baixar à Subsecção a fim seguirem os seus termos, com convite aos recorrentes para corrigirem a petição.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Junho de 2004. - Rui Botelho – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – J Simões de Oliveira –