Quem foi o relator do acórdão 0459/05.0BESNT 0251/18?

O relator foi Adriano Cunha, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0459/05.0BESNT 0251/18?

O acórdão foi proferido em 10 de setembro de 2020.

Acórdão STA — Militar, Missão diplomática no estrangeiro

Sumário

As “remunerações adicionais” do pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, fixadas pelo despacho conjunto a que se refere o nº1 do artigo 8º do DL nº 56/81, de 31/3, devem corresponder, quantitativa e temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1.1. A…………….. instaurou no TAF de Sintra, em 11/4/2005, a presente ação administrativa especial com vista à condenação à prática de ato devido contra o “Ministério de Estado e da Defesa Nacional”, o “Ministério de Estado e das Finanças” e o “Ministério dos Negócios Estrangeiros”, nos termos e com a motivação aduzida na p.i. (cfr. fls. 1 e segs. SITAF), pedindo que se «julgue inconstitucional o Despacho A-244/86-A, de 17.11.86, dos Ministérios da Defesa Nacional e das Finanças na medida em que não se encontra conforme o mesmo critério actualmente em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro» e que os Réus sejam «condenados à prática do despacho conjunto devido de modo a que seja estabelecida de novo a equivalência entre os postos do Autor e as funções militares desempenhadas com base no mesmo critério actualmente em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro». 1.2. Os Réus contestaram, tendo o Ministério dos Negócios Estrangeiros (“MNE”) arguido a exceção dilatória da sua ilegitimidade passiva (cfr. contestação de fls. 88 e segs. SITAF) e o Ministério da Defesa Nacional (“MDN”) suscitado a impropriedade do meio processual e a ilegitimidade passiva do Réu “MNE” (cfr. contestação fls. 95 e segs. SITAF). Por impugnação, ambos os Réus pugnaram pela improcedência da ação. 1.3. A esta ação foi apensa – a requerimento do Réu “MDN” (cfr. fls. 130 e segs. SITAF), e sem oposição – a ação nº 227/05.9BECTB, instaurada no TAF de Castelo Branco por B……………. e C……………………., na qual são formulados idênticos pedidos contra os mesmos Réus (cfr. despacho de fls. 225 e segs. SITAF, determinando a apensação). 1.4. Por despacho do TAF de Sintra (cfr. fls. 265 e segs. SITAF) foram os Autores convidados a apresentar nova p.i. corrigida em que se mostrasse suprida a irregularidade ali mencionada (impropriedade do meio processual). 1.5. Na sequência, os Autores apresentaram nova p.i. corrigida (cfr. fls. 272 e segs. SITAF), agora apenas contra o “Ministério do Estado e da Defesa Nacional (MDN)” e o “Ministério do Estado e das Finanças (MF)”, peticionando: «a) Deve a presente acção ser considerada procedente, atento o disposto no DL 56/81 de 31 de Março, maxime no seu artigo 8°, e considerada ilegal a não emanação do despacho conjunto que estabeleça a equivalência entre o pessoal das missões militares, com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros. b) Julgar inconstitucional o Despacho A-244/86-A de 17.11.86, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças na medida em que não se encontra conforme o mesmo critério actualmente em uso, à data do desempenho de funções do Autor, para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro. c) Devem os Réus ser condenados à prática de despacho conjunto devido no prazo que for determinado pelo tribunal, e a que se refere o n° 2 do artigo 77° do CPTA, de modo a que seja restabelecida a equivalência entre o posto do Autor e as funções militares desempenhadas com o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro com base no mesmo critério na altura em uso para estes, a semelhança do que for assinado pelo então Ministro da… d) Devem ainda os Réus serem condenados à emissão do acto administrativo concreto de pagamento do A., de acordo com a formulação das valorações próprias da actividade administrativa, julgadas adequadas pelo tribunal para a emissão do acto devido, de modo a que o A. seja efectivamente pago pelo critério em uso para o Ministério dos Negócios Estrangeiros e com as equivalências do Despacho Conjunto mandado proferir e referido na alínea anterior. e) Devem os RR juntar aos autos certidão ou original das cópias dos documentos juntos pelos A., bem como os estudos e processos que aos mesmos documentos deram origem, de modo a que o tribunal fique em condições de determinar as valorações adequadas à prática do acto. f) Prevendo que a administração não dê cumprimento ao requerido nas alíneas c) e d) acima do pedido, e atendendo às sucessivas promessas feitas pela administração não cumpridas, de que são exemplos as referidas nos DOC9 a DOC13, bem como ao tempo entretanto já decorrido desde a prolação do despacho sem número e sem data do MNE e que produz efeitos a 1 de Janeiro de 1998, desde já se requer que sejam impostas sanções pecuniárias compulsórias ao abrigo da previsão genérica do artigo 3º, nº 2 e artigos 44º e 49º do CPTA, no momento em que reconheça a situação de ilegitimidade da omissão e caso não seja suprida e pagas as quantias dentro do prazo para isso indicado pelo Tribunal. g) Requer-se ainda que pelo Tribunal seja determinado a junção aos autos de cópia do processo 181/00(A4), existente na Provedoria de Justiça sobre as remunerações adicionais e a que se refere o ofício 14648 de 12.09.2001 (confrontar DOC10). h) Requer-se ainda que pelo Tribunal seja determinada a junção aos autos do processo 4.7.1 do Gabinete do CEMGFA a que se refere a nota 1980/GC de 28.06.2001 (referida no artigo 23 da p.i.)…». 1.6. Por reporte a esta nova p.i. corrigida, o Réu “MDN” apresentou nova contestação (cfr. fls.330 e segs. SITAF), tendo o Réu “MF” aderido a essa contestação (cfr. fls. 362 e segs. SITAF). 1.7. Após oportuna prolação de despacho saneador (cfr. fls. 375 e segs. SITAF), e de apresentação de alegações finais pelas partes (cfr. fls. 391, 395 e segs., 452 e segs. e 464 e segs. SITAF), o TAF de Sintra, por Acórdão de 30/6/2010 (cfr. fls. 536 e segs. SITAF), julgou improcedentes a presente ação e a ação apensa e, em consequência, absolveu as Entidades Demandadas dos pedidos formulados pelos Autores. 1.8. Inconformados com este Acórdão do TAF de Sintra, os Autores interpuseram recurso jurisdicional de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul (“TCAS”), o qual, por Acórdão de 9/11/2017 (cfr. fls. 739 e segs. SITAF), concedeu provimento ao recurso e revogou o Acórdão recorrido do TAF de Sintra, «com a consequente procedência das acções e condenação dos ora Recorridos a emitirem despacho conjunto em que actualizem as regras das remunerações adicionais e abonos devidos aos cargos que desempenharam nos períodos identificados, o que devem fazer no prazo máximo de seis meses e atendendo ao mesmo critério que foi tido em consideração para a fixação das remunerações adicionais que passou a vigorar para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros». 1.9. Invocando o disposto no art. 150º nºs 1 e 2 e 144º do CPTA - na redação anterior à introduzida pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10 (a que se reportarão as demais citações de normativos constantes daquele Código sem expressa referência em contrário) – o “MDN”, não se conformando com o Acórdão proferido pelo TCAS, interpôs o presente recurso jurisdicional de revista, produzindo alegações (cfr. fls. 872 e segs. SITAF) com o seguinte quadro conclusivo: «A. O Acórdão ora posto em crise deu provimento ao recurso jurisdicional interposto pelos AA. junto do TCA Sul, tendo revogado a sentença proferida em 1.ª instância pelo TAF de Sintra, e, em consequência, determinado a emissão de "despacho conjunto em que actualizem as regras das remunerações adicionais e abonos devidos aos Recorrentes pelos respectivos cargos que desempenharam nos períodos identificados, o que devem fazer no prazo máximo de seis meses e atendendo ao mesmo critério que foi tido em consideração para a fixação das remunerações adicionais que passou a vigorar para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros." B. O presente recurso reveste-se de importância fundamental pela sua relevância jurídica e social, face ao número de ações (23) e de autores (195) envolvendo elevados custos financeiros, atenta a dimensão orçamental que decorrerá da interpretação do quadro jurídico legalmente aplicável a estas situações, importando, por isso, clarificar de forma segura o regime aplicável, de modo a salvaguardar o interesse público que norteia a atuação da Administração Pública. C. Do ponto de vista jurídico, o mesmo deve ser admitido para uma melhor aplicação do direito, pelos fundamentos que se enunciaram e que sucintamente passamos a expor. D. O recurso ora apresentado tem por fundamento a verificação de um claro e notório erro de julgamento, porque incorre em erro quando determina a aplicação ao caso sub judice do artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, com base no entendimento vertido num acórdão do "TCA Sul que subiu em revista para o STA, no âmbito do Proc. n.° 1176/12-12 - Acórdão do STA de 10 de Julho de 2013, que passou a citar o Acórdão do TCAS (...)". E. Com efeito, o citado acórdão do TCA Sul limitou-se a abordar, em sede de execução de sentença, os termos da execução da mesma, a saber, o quantum e o quando, isto é, a liquidação concreta e exata dos valores pecuniários a atribuir a cada militar não se tendo pronunciado diretamente sobre a aplicação do referido artigo. F. Acresce que o próprio acórdão do STA, mencionado no acórdão de que ora se recorre, abordou, de igual modo, apenas esta mesma questão (da execução da sentença), tendo para o efeito transcrito parte da fundamentação do acórdão de 1.ª instância (acórdão do TAF de Almada, de 10.07.2008, proferido no processo n.° 741/04.3BEALMA), e não do acórdão do TCA Sul, conforme, erradamente, indicado no presente aresto. G. O presente recurso de revista tem, ainda, por fundamento a violação do princípio constitucional da separação de poderes. H. Entende o Recorrente que a admissão do presente recurso é necessária para uma melhor aplicação do direito, porquanto ao determinar-se no Acórdão ora recorrido a emissão do mencionado despacho conjunto, está o douto Tribunal em causa a ingerir-se em matéria que integra o poder discricionário da Administração. I. Com efeito, competindo constitucionalmente ao Governo, no exercício das suas funções administrativas, fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis, é cada Ministro que, deverá editar os regulamentos administrativos necessários a essa boa execução ou à satisfação das necessidades coletivas, tanto mais quando, de acordo com a Lei Fundamental, lhes compete executar a política estabelecida para os seus Ministérios. J. Ao não aceitar-se este entendimento, o Tribunal estará a substituir-se à Administração - quando não o pode fazer - mediante o esvaziamento da margem de discricionariedade administrativa, que lhe havia sido concedida pelo legislador, através do artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, em violação do princípio constitucional da separação dos poderes, invadindo a esfera administrativa e contrariando o exercício da função legislativa. K. O Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, determina que as remunerações adicionais devidas aos militares em missão do estrangeiro sejam fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas (sendo hoje competente o Ministro da Defesa Nacional) e do Ministro das Finanças, devendo ser tidos em conta os critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE. L. Aliás, como já foi decidido pelo TAF de Sintra, em Acórdão de 4 de maio de 2007, no âmbito de um processo que já apreciou a presente questão de direito, extrai-se que não resulta da lei que as remunerações adicionais devidas aos militares em missão do estrangeiro tenham de ser as fixadas pelo MNE para o seu pessoal, mas sim que, na fixação de tais remunerações, por despacho conjunto dos responsáveis pelas pastas das Finanças e da Defesa Nacional, se atenda aos critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE, sendo o MDN totalmente soberano para proceder à equiparação em causa. M. Entende o Recorrente que o mesmo Tribunal, no âmbito do presente processo, procedeu a uma correta apreciação e aplicação da matéria de direito ao considerar que o Decreto-Lei n.° 56/81 não determina uma equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE, conferindo aos ministros competentes uma margem de discricionariedade na regulamentação do referido diploma. N. Assim bem entendeu o TCA Sul no douto Acórdão de 19.01.2017, quando, sobre a interpretação da mesma norma jurídica, determinou que do artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, "não se pode retirar uma completa equiparação do estatuto remuneratório aos correspectivos funcionários diplomatas do Ministério dos Negócios Estrangeiros, dado resultar do preceito em apreço, apenas, que as remunerações adicionais, a fixar por despacho conjunto, devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, (...). Resulta assim que a intenção do legislador, expressa no artigo 8° n.° 1 do D. L. n° 56/81, não foi a estabelecer uma equiparação absoluta, como se conclui no Acórdão recorrido, mas sim estabelecer um critério que, em sede regulamentar, deveria ser seguido, que era o (critério) em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro." (sublinhado nosso). O. A aplicação aos militares das Forças Armadas providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte do regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares decorre do Despacho n.° 27676/2007, publicado no DR, 2.ª série, n.° 237, de 10 de dezembro de 2007, e não diretamente da lei. P. Não pode o MDN aceitar tal entendimento, porquanto na verdade, cabe a cada Ministro, no exercício das suas funções administrativas, fazer os regulamentos administrativos necessários à boa execução das leis ou à satisfação das necessidades coletivas - o que decorre também do disposto na alínea a) do n.° 2 do artigo 201.° da CRP - não podendo os Tribunais interferir nessa competência, tanto mais quando, de acordo com a Lei Fundamental, compete aos Ministros executar a política estabelecida para os seus Ministérios. Q. O ordenamento jurídico português está alicerçado no princípio da separação de poderes, daqui decorrendo que está vedado aos Tribunais a intromissão em matéria reservada ao exercício da função administrativa, designadamente na determinação do conteúdo de um despacho conjunto normativo quando este resulte do exercício de poderes discricionários. R. A não aceitar-se este entendimento, os Tribunais estarão a substituir-se à Administração - quando não o podem fazer - mediante o esvaziamento da margem de discricionariedade administrativa que lhe havia sido concedida pelo legislador, através do artigo 8.° do Decreto-Lei 56/81, de 31 de março, em violação do princípio constitucional da separação dos poderes, invadindo a esfera administrativa e contrariando o exercício da função legislativa. S. Discorda, ainda, o Recorrente da tese defendida no aresto ora recorrido, segundo a qual existe um "tratamento diferenciado entre o pessoal diplomático do MNE, por um lado e o pessoal militar junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, bem como pessoal orgânico ou dependente administrativamente das missões militares da OTAN, por outro (...)", o que, de acordo com a referida tese, consubstancia, uma violação dos princípios da legalidade e da igualdade. T. Ora, não se vislumbra de que forma se verifica a violação do artigo 112.°, n.°s 5 e 7, da CRP, da interpretação dada ao artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, dado estarmos perante realidades distintas, cujas especificidades não obstam ao estabelecimento de um tratamento diferenciado, dado se tratarem de funções, atividades, carreiras, quadros e vencimentos distintos - a militar, por um lado, e a diplomática, por outro. U. Assim, bem andou a douta decisão proferida em 1.ª instância, no âmbito do presente processo, quando considerou não existir violação dos preceitos constitucionais supra referidos na interpretação da norma constante do artigo 8.° do citado Decreto-Lei. V. A admissão do presente recurso é, ainda, necessária para uma melhor aplicação do direito, a propósito da qualificação da natureza jurídica dos Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X, de 18 de fevereiro e A-220/86-X, de 16 de setembro, como "actos administrativos gerais não normativos". W. Salvo melhor opinião, entende o ora Recorrente, que os referidos despachos conjuntos bem como o Despacho Conjunto n.° 27676/2007, têm uma natureza normativa e regulamentar, como, aliás, bem entendeu o Tribunal a quo, por tais despachos se subsumirem na aplicação a um número indeterminado de pessoas (generalidade) e a um número indeterminado de vezes (abstração), como é o caso de todos os militares nessas circunstâncias, independentemente do respetivo início, duração e cessação de funções». 1.10. Devidamente notificados, vieram os Autores, aqui ora Recorridos, produzir contra-alegações, formulando o seguinte quadro conclusivo: «1ª. O acórdão recorrido ao invocar que o acórdão do STA de 10 de Julho de 2013 passou a citar o acórdão do TCAS em vez do acórdão condenatório de 1ª instância do TAF de Almada, datado de 30.1.2007, no âmbito do processo 741/04.3BEALM e também parcialmente o acórdão de 10.7.2008, proferido em instância executiva no processo 741/04.3BEALM-A, incorreu num erro material que pode ser corrigido a todo o tempo, de acordo com o disposto nos artigos 295.° e 249.°, ambos do Código Civil. 2ª. O sentido da decisão recorrida do TCA SUL, datada de 9 de novembro de 2017, não se alteraria caso se tivesse fundamentado em que o acórdão do STA de 10 de Julho de 2013 tinha transcrito o acórdão condenatório de 1ª instância, datado de 30.1.2007, proferido no processo 741/04.3BEALM do TAF Almada e também o acórdão de 10.7.2008, proferido em instância executiva no processo 741/04.3BEALM-A. 3ª. Confrontando o acórdão do TCA Sul de 31 de maio de 2012, proferido no processo n.° 04716/09 os Recorridos entendem que é falso o afirmado na alínea E) das conclusões das alegações do Recorrente na parte em que afirma que o citado acórdão do TCA Sul "abordou apenas, em sede de execução de sentença, os termos da execução da mesma, a saber, o quantum e o quando, isto é, a liquidação concreta e exata dos valores pecuniários a atribuir a cada militar, não se tendo pronunciado diretamente". 4ª. A partir de data de 1 de janeiro de 1995 de início de produção de efeitos do Despacho Conjunto dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros S/N, datado de 24 de dezembro de 1994, verifica-se que as remunerações adicionais estabelecidas para os militares pelo Despacho Conjunto n° A-220/86-X, de 16 de Setembro, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, passaram a estar calculadas por critérios diferentes dos determinados para o pessoal do MNE e equiparadas a categorias que neste ministério já não existiam, de que resultou para os militares menores remunerações. 5ª. As dúvidas existentes sobre se o pessoal militar colocado nas missões militares junto de embaixadas de Portugal no estrangeiro ou em missões OTAN deve ou não ser remunerado em paridade com o pessoal equiparável do MNE no que tange aos abonos adicionais, face ao teor do normativo do n° 1 do artigo 8° do DL 56/81, foram dissipadas com a prolação do Despacho Conjunto de 11.05.1982, na parte em que neste se afirma "o paralelismo de remunerações acessórias e abonos determinados pelos Decretos-Leis n. °s 55/81, 56/81, de 31 de março, e 233/81, de 1 de agosto". 6ª. Do artigo 8°, n° 1, do DL56/81, de 31 de março quando interpretado com os artigos 1.° e 4.°, do mesmo diploma, ressalta o pensamento legislativo que foi propósito do legislador estabelecer um paralelismo entre o pessoal das missões militares no estrangeiro e o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro. 7ª. As expressões «mesmo critério em uso» e «quantitativos em uso» constantes do artigo 8° do DL 56/81, de 31 de março, quando se referem ao pessoal das missões militares no estrangeiro e ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros são expressões inequívocas quanto ao seu significado, de não poderem existir diferenças na fixação dos quantitativos de remunerações adicionais e abonos que são devidos. 8ª. Em consonância com o julgado no acórdão do STA de 5 de Maio de 1992 (em Pleno), os Recorridos também entendem que ao remeter para a Administração a fixação dos abonos adicionais por Despacho Conjunto, a lei não conferiu poderes discricionários no que concerne ao quanto e o tempo dos abonos em dívida, mas permitir-lhe apenas a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos. 9ª. A jurisprudência do Acórdão em Pleno do STA de 05/05/1992, pode considerar-se pacífica e reiterada porquanto foi seguida no aresto do STA de 5/11/1992, proferido no recurso 24709, no aresto do STA de 14 de junho de 1994, proferido no processo 032037 e no aresto do STA de 11/05/2017, tirado no processo 0628/16. 10ª. O Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República em Conclusão do “Parecer” datado de 23.07. 2009 defende que os militares integrados em missões junto de representações diplomáticas no estrangeiro têm direito a perceber o abono de instalação a que se reporta o artigo 62.°, n.° 5, do Decreto-Lei n.° 40-A/98, de 27 de Fevereiro, ex vi, do disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 56/81,de 31 de Março, em igualdade de circunstâncias (e valor) com o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro. 11ª. Atendendo a que o tribunal dispõe de controle jurisdicional sobre tudo aquilo que no iter conducente à decisão seja juridicamente determinado ou juridicamente valorável, não viola o princípio da separação de poderes a decisão plasmada no acórdão recorrido no sentido que o Despacho Conjunto a que se refere o artigo 8°, do DL 56/81, de 31 de Março, se encontra ferido de ilegalidade se se entender que os ministros responsáveis dispõem de poderes discricionários, temporal e quantitativamente, na determinação das remunerações adicionais e abonos do pessoal militar das missões militares junto das embaixadas de Portugal no estrangeiro. 12ª. Decorre do n° 3 do artigo 52.° do CPTA que os despachos os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X, de 18 de fevereiro e A-220/86-X, de 16 de setembro, são actos gerais porquanto não individualizam os seus destinatários e tem por destinatário um único círculo, determinado ou determinável, de pessoas, sendo não normativos pelo seu carácter concreto, apesar da sua generalidade. 13ª. Ainda que se considere que os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X, de 18 de fevereiro, A-220/86-X, de 16 de setembro e Despacho Conjunto n.° 27676/2007", de 8 de Novembro de 20076, são constituídos por normas ou são normativos, então tais despachos conjuntos desrespeitam a directiva dos comandos explícitos no artigo 8.°, n.°s 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de Março no período que vai de 1 de Janeiro de 1995 a 31 de Dezembro de 2007. 14ª. Decorre do acórdão do STA (em Pleno) de 5 de Maio de 1992, recursos n°24117/118/119, do acórdão do STA de 5.11.1992, recurso n° 24709, do acórdão do STA de 12 de Junho de 1994 recurso 24709, do acórdão do STA de 10.7.2013 proferido no recurso n° 01176/12, e do acórdão do STA de11.5.2017, processo 0628/16 que a interpretação do artigo 8°, n° 1 do DL 56/31, de 31 de Março impõe que as remunerações adicionais e abonos devidos ao pessoal militar em serviço nas missões militares junto das embaixadas de Portugal no estrangeiro ou em missões militares NATO devem corresponder temporal e quantitativamente às pagas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiro em serviço no estrangeiro. 15ª. A interpretação de que as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em serviço nas missões militares no estrangeiro estabelecidas pelo despacho conjunto a que se refere o n° 1 do artigo 8°, do DL n° 56/81, de 31 de Março não tem de corresponder quantitativa e temporalmente às devidas ao pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro viola o princípio da primariedade ou precedência da lei, que se colhe do art.° 112.°, n.°s 5 e 7, bem como o princípio da legalidade consignado nos artigos 3.°, n.°s 2 e 3, da CRP e os referidos no art.° 266.°, n.° 2, todos da CRP. 16ª. A invocada violação do princípio da separação de poderes não é suficientemente relevante para a admissão da presente revista porquanto sobre esta matéria já se pronunciou o acórdão STA de 11/05/2017 proferido no processo n° 0628/16 em que considera que não existe violação do princípio da separação de poderes, numa questão em tudo semelhante à ora posta pelo Recorrente. 17ª. Não é fundamento suficiente para a admissão do presente recurso de revista a qualificação quanto à sua natureza jurídica de actos administrativos gerais, efectuada no acórdão recorrido, relativa aos Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X de 18 de fevereiro e A-220/86-X, de 16 de setembro porquanto, ainda que fossem considerados regulamentos, não podiam violar a norma primária superior do n° 1 do artigo 8° do DL 56/81, de 31 de Março no sentido de que as remunerações adicionais ali previstas deverem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, em serviço no estrangeiro. 18ª. Atendendo à natureza excepcional que decorre do artigo 150°, n° 1 do CPTA, o presente recurso não tem a relevância jurídica e social que o Recorrente lhe pretende atribuir e a sua admissão não é claramente necessária para uma aplicação melhor do direito porquanto o Supremo Tribunal Administrativo tem-se pronunciado no sentido defendido pelos Recorridos, desde há muito e de forma pacífica e reiterada, sobre as questões agora trazidas à presente revista. 19ª. A existência de elevados custos financeiros para o Estado não deve ser considerada motivo de admissão do presente recurso de revista porquanto já existe jurisprudência pacífica e reiterada sobre as questões ora postas ao tribunal. 20ª. A admissão do recurso de revista não se encontra dependente dos elevados custos financeiros para o Estado, mas do preenchimento dos pressupostos do artigo 150°, n°1, do CPTA». 1.11. Por Acórdão da formação de apreciação preliminar deste STA (prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA), datado de 22/3/2018 (cfr. fls. 943 e segs. SITAF), veio a ser admitido o presente recurso de revista, nos seguintes termos: «(…) 3.2. O acórdão recorrido apreciou os seguintes pedidos formulados na acção e que o TAF de Sintra julgara improcedentes: - condenação dos réus a reconhecer a equiparação legal, em matéria de abonos e retribuições e outras remunerações dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros; - seja considerado ilegal a omissão de regulamentação essencial ao cumprimento dos Decretos-lei 56/81 e 233/81 e os réus condenados a suprir tal omissão, nos termos do n.º 2 do art. 77º do CPTA e a emitir, no prazo fixado pelo Tribunal, a norma essencial à exequibilidade daqueles diplomas; - se julgue inconstitucional o Despacho A/244/86-A, de 17-1-86. 3.3. O TCA Sul, como já referimos, revogou a decisão do TAF de Sintra e julgou procedentes as pretensões formuladas pelos autores. 3.4. Pela mera enunciação das questões a decidir e pelo facto de haver duas decisões divergentes, nestes autos, é patente a controvérsia que as mesmas suscitam. E se é verdade que existe já alguma jurisprudência deste STA sobre a interpretação do art. 8º, do Dec. Lei 56/81 (citada no acórdão recorrido), também é certo que a mesma não abrange a totalidade das questões aqui colocadas. Não pode, portanto, considerar-se que exista actualmente jurisprudência dominante deste STA sobre a totalidade das questões em discussão. Por outro lado, como refere a entidade recorrente estão pendentes neste momento 22 acções administrativas envolvendo 195 autores, o que confere ao litígio subjacente uma especial importância social. Também é patente a relevância jurídica da qualificação jurídica do Despacho A/244/86-A, de 17-1-86 e da condenação à emissão de normas regulamentares, dado estarmos perante situações de fronteira entre o âmbito do poder judicial e executivo. Daí que se deva admitir a revista». 1.12. O MºPº junto deste STA, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA, nada veio referir sobre o mérito do presente recurso. 1.13. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir em Conferência. 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR Constitui objeto de apreciação, nesta sede, determinar se a decisão judicial recorrida (Acórdão do TCAS de 9/11/2017, cfr. fls. 739 e segs. SITAF), ao conceder provimento ao recurso de apelação deduzido pelos Autores, revogando a decisão judicial proferida em 1ª instância (Acórdão do TAF de Sintra de 30/6/2010, cfr. fls. 536 e segs. SITAF), incorreu, conforme alegado, por um lado, em erro de julgamento por errada aplicação ao caso “sub judice” do art. 8º nº 1 do DL 56/81, de 31/3, e, por outro lado, em violação do princípio constitucional da separação de poderes por estar vedado aos tribunais a intromissão em matéria reservada ao exercício da função administrativa e, designadamente, ao poder regulamentar que a lei confere à Administração, esvaziando a margem de discricionariedade administrativa que havia sido concedida pelo mencionado art. 8º nº 1. Cumpre ainda apreciar a questão da qualificação jurídica do Despacho Conjuntos A/244/86-X, de 17/1, A-19/87, de 18/2, e A-220/86-X, de 16/9, e da sua relevância para a economia da decisão da presente lide – cfr. alegações do Recorrente “MDN”, em especial as conclusões G, N, S e V. 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Resulta apurado pelas instâncias o seguinte quadro factual: A) Por Portaria n° 768/2000, dos Ministérios da Defesa Nacional e dos Negócios Estrangeiros, publicada no DR n°112, II Série, de 15/5/2000, o A. A……………….., foi nomeado para o cargo de Adido de Defesa em Maputo, o qual desempenhou no período compreendido entre 01/05/2000 e 16/07/2002 - por acordo. B) Por Portaria de 23/10/1998, dos Ministérios da Defesa Nacional e dos Negócios Estrangeiros, publicada no DR n° 258, II Série, de 07/11/1998, o A. B………….., foi nomeado para o cargo de Auxiliar da Secção de Direito Humanitário da Repartição de Assuntos Civis do Estado-Maior da Eurofor, em Florença, Itália, o qual desempenhou no período compreendido entre 15/10/1998 e 01/12/2001 - por acordo. C) Por Portaria de 31/10/1995, dos Ministérios da Defesa Nacional e dos Negócios Estrangeiros, publicada no DR n° 271, II Série, de 23/11/1995, o A. C……………., foi nomeado para o cargo de Sargento da Secção de Instrução da Italian Framework Division, em Itália, o qual desempenhou no período compreendido entre 03/10/1995 e 01/11/1998 - por acordo. D) Durante o desempenho de funções, os AA auferiram, para além dos vencimentos correspondentes aos respectivos postos, um abono de representação calculado de acordo com o determinado no Despacho Conjunto n° A-220/86-X, de 16/09, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, aplicável aos militares pelo Despacho Conjunto n° A-19/87-X, de 18/2, do MDN e MF, com as equivalências constantes do Despacho de 17/11/86, n°A-244/86-A, do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças - cfr. Docs. 5 e 6 juntos com a p.i. nestes autos, Docs. 4 e 5 juntos com a p.i. no processo apenso e por acordo. E) Por Despacho Conjunto (sem número e sem data) do MNE e do MF, com efeitos a partir de 11/01/1995, e dado a conhecer às embaixadas pela Circular DRH n°3/95, P° 210.10.1, foi aprovado o novo sistema de cálculo dos abonos de representação dos funcionários diplomáticos em serviço no estrangeiro, tendo o Despacho Conjunto n° A-220/86-X, de 16/09, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, sido revogado, e continuando os militares a serem abonados como nele se dispõe - cfr. Doc. 7 junto com a p.i. nestes autos, Doc. 6 junto com a p.i. no processo apenso e por acordo. F) Do "Despacho Conjunto" datado de 29/12/1998 e apenas assinado pelo Ministro da Defesa Nacional, consta, designadamente, que se determina «(...) 1. Aos oficiais que prestem serviço em missões no estrangeiro, como representantes militares em organismos internacionais, Adidos de Defesa e Adidos militares junto de representações diplomáticas, ou pertencentes aos respectivos Gabinetes, é aplicável o regime de abonos em vigor para os funcionários da carreira diplomática colocados nos serviços externos, de acordo com o quadro de equiparações baseado nas respectivas categorias, o qual é anexo ao presente Despacho. / 2. Os demais militares em serviço nos Gabinetes das missões no estrangeiro têm direito a perceber os seguintes abonos: a) Os Sargentos têm direito a 75% do montante correspondente à categoria de secretário de Embaixada; b) As Praças têm direito a 75% do montante percebido pelos Sargentos. (...)», revogando, mormente, os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17/11 e A-19/87-X, de 18/2, com produção de efeitos desde 01/01/1995 - cfr. Doc. 9 junto com a p.i. nestes autos, Doc. 7 junto com a p.i. no processo apenso e por acordo. G) A Provedoria de Justiça e o Estado-Maior General das Forças Armadas diligenciaram junto do MDN no sentido da equiparação dos militares ao pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, nomeadamente mediante a publicação de Despacho Conjunto a estabelecer nova equiparação e a disponibilização das verbas necessárias para suportar tais encargos, incluindo os abonos retroactivos - cfr. Docs. 11 e 13 juntos com a p.i. nestes autos, Docs. 9, 11 e 12 juntos com a p.i. no processo apenso e por acordo. H) Em resposta à Provedoria de Justiça, sobre remunerações adicionais relativas ao art°8° do DL n°56/81, de 31 /3, foi transmitido o Despacho do MDN de 14/08/2001, do seguinte teor: «Considerando as restrições orçamentais, não foi possível incluir este ajustamento no orçamento de 2002. Aguardaremos a preparação do orçamento de 2003, tendo em conta os reajustamentos a levar a cabo em 2001 na organização do MDN» - cfr. Doc. 10 junto com a p.i. nestes autos, Doc. 8 junto com a p.i. no processo apenso e por acordo. I) Através do Despacho Conjunto MDN/MF/MNE n° 394-93-H, de 08/07, o Despacho Conjunto (sem número e sem data) do MNE e do MF, dado a conhecer às embaixadas pela Circular DRH n° 3/95, P° 210.10.1, é aplicado ao pessoal do Ministério da Administração Interna, GNR e PSP - por acordo das partes. J) Por Despacho Conjunto dos MNE e MF, datado de 12/12/2001, foi determinado que «Artigo 1°/l. Os montantes finais de todos os abonos, subsídios ou remunerações, pagos a qualquer título, ao pessoal diplomático, pessoal especializado, pessoal dos serviços externos do MNE e qualquer outro pessoal colocado no estrangeiro passarão a ser pagos em EURO. (..)» - cfr. Doc. 6 junto com a contestação do MDN, a fls. 115 e segs. destes autos e Doc. 14 junto com a nova p.i.. K) Mediante requerimento subscrito pelo mandatário do A. A……………, de 11/10/2004, dirigido aos Ministros da Defesa Nacional, das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, foi solicitado que fosse "proferido despacho conjunto semelhante ao projecto anteriormente assinado pelo Sr. Ministro da Defesa que actualize as remunerações e outros abonos com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, e de modo a que ao Requerente sejam abonadas as diferenças remuneratórias relativas às remunerações adicionais, outros abonos, e despesas de regresso por fim de missão, a que teria direito, nos termos do n° 1 e n° 2 do artigo 8° do DL 56/81, no valor de 20.703.887$00 ou 103 270,37€" - cfr. Docs. 1 a 3 juntos com a p.i. nestes autos. L) Mediante requerimentos subscritos pelo mandatário dos A.A. B…………….. e C……………, de 24/09/2004, dirigidos aos Ministros da Defesa Nacional, das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, foi solicitado que fosse "proferido despacho conjunto semelhante ao projecto anteriormente assinado pelo Sr. Ministro da Defesa que actualize as remunerações e outros abonos com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, e de modo a que ao Requerente sejam abonadas as diferenças remuneratórias relativas às remunerações adicionais, outros abonos, e despesas de regresso por fim de missão, a que teria direito, nos termos do n° 1 e n° 2 do artigo 8° do DL 56/81" - cfr. Docs. 1-A a 2-D juntos com a p.i. nos autos de processo apenso. M) Com data de 04/04/2005, foi elaborada a Informação n° 7067/2005 (Proc. 552/ 2004DEJUR), pelo Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional - MDN - relativa aos requerimentos dos ora AA, na qual se conclui pela não procedência da pretensão dos requerentes e se propõe o indeferimento dos requerimentos por eles apresentados, a serem notificados do projecto de decisão final, nos termos do art°100° e segs. do CPA, sobre a qual foi exarado Despacho de "Concordo", em 07/04/05, pela Directora do Dejur, e da qual foi o mandatário dos AA notificado, através de ofício n.° 7073/2005, datado de 09/05/2005 - cfr. Doc. 1 junto com a contestação do MDN, a fls. 101 e segs. destes autos. N) A presente acção deu entrada em juízo em 11/04/2005 e o processo apenso em 29/4/05 - cfr. carimbos apostos a fls. 2 dos respectivos autos. O) Em 8 de Novembro de 2007, foi proferido Despacho Conjunto pelo Ministro de Estado e das Finanças e pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, com vista à actualização do regime de abonos dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares no estrangeiro, de acordo com as alterações introduzidas no regime jurídico do pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, revogando, mormente, os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17/11 e A-19/87-X, de 18/2, com produção de efeitos a partir de 01/01/2008 - cfr. Doc.1 junto com as alegações do MDN, a fls. 440 e segs. dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, bem como o Anexo». 3.2. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO 3.2.1. O Ac.TCAS aqui recorrido entendeu, contrariamente ao decidido em 1ª instância pelo TAF de Sintra, que, constatando-se que, a partir de 1/1/1995, o regime remuneratório dos funcionários do “MNE” a prestar serviço no estrangeiro foi alterado, tendo sido estabelecidos novos abonos e alterados os montantes das remunerações adicionais, assiste aos Autores, ali Recorrentes, o direito a que seja revisto o critério que até então tinha sido estabelecido para o pagamento do mesmo tipo de remunerações. Isto porque reconheceu que o art. 8º nº 1 do DL 56/81 estatui o direito dos Autores (ali Recorrentes, ora Recorridos) a receber as remunerações adicionais de acordo com o que seja fixado em Despacho Conjunto do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, sendo que, na prolação desse despacho, a Administração está vinculada a atender ao mesmo critério que foi tido em consideração para a fixação das remunerações adicionais que passou a pagar ao pessoal equiparável do “MNE”. Como vimos, através das respetivas alegações, o aqui Recorrente “MDN” pugna por entendimento contrário, defendendo que, tal como antes decidido pelo Acórdão, também do TCAS, de 19/1/2017 (proc. 0233/10.1BESNT), do artigo 8° n° 1 do DL 56/81 não se pode retirar uma completa equiparação do estatuto remuneratório aos correspectivos funcionários diplomatas do “MNE”, dado resultar do preceito em apreço, apenas, que as remunerações adicionais, a fixar por despacho conjunto, devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do “MNE” em serviço no estrangeiro, resultando assim que a intenção do legislador, expressa em tal preceito, não foi a de estabelecer uma equiparação absoluta, mas sim estabelecer um critério que, em sede regulamentar, deveria ser seguido, que era o critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro. Ora, diga-se, desde já, que não tem razão o ora Recorrente “MDN” nesta crítica que aponta ao Ac.TCAS recorrido, visto que este aresto segue o entendimento que, por forma uniforme tem sido seguido por este STA relativamente a esta questão. Efetivamente, já o Acórdão de 5/5/1992 do Pleno da 1ª Secção deste STA (recursos 24117/118/119) expressou que: «(…) decorre com suficiente clareza que o pensamento legislativo do DL nº 56/81 foi o de tratar o pessoal, militar e civil, das missões militares integradas nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, no âmbito do seu estatuto remuneratório, em pé de igualdade com o pessoal equiparável destas outras missões, por forma a que esse pessoal receba, nas mesmas condições, as remunerações acessórias e os abonos a que aquele tenha direito, assim respeitando o carácter unitário da missão diplomática em que presta serviço». Mais recentemente, este STA teve ocasião de confirmar este julgamento no seu Acórdão de 11/5/2017 (proc. 0628/16): «(…) Ora, a este propósito já se pronunciou o Pleno esta Secção Administrativa, nos anos 90, em aresto que, face à permanência da lei e identidade de situações, se mantém inteiramente actual, e isto não obstante se referir a outro “despacho conjunto” do MDN e do MF – A-85/86-X, de 24.04 – que fixava os novos abonos ao pessoal militar aqui em causa, a partir de uma data diferente do correspondente despacho conjunto do MNE e do MF para os funcionários do corpo diplomático. Este, produzia efeitos a partir de 01.06.1985 enquanto aquele os fixava a partir de 01.01.1986». E, ainda mais recentemente, este STA voltou a confirmar o mesmo entendimento daquele Acórdão de 1992, pelo Acórdão de 28/2/2018 (proc. 0548/17): «(…) Como se referiu no acórdão da formação de apreciação preliminar que admitiu a presente revista, a questão que aqui está em causa é idêntica à que foi decidida no recente Ac. deste STA de 11/5/2017 – Proc. nº 628/16, proferido na sequência da impugnação de um despacho de teor igual ao acto impugnado nestes autos. Neste acórdão, entendeu-se que, apesar da data de produção de efeitos do Despacho Conjunto n.º 27676/2007 ser posterior àquela em que o militar requerente terminara a sua comissão de serviço no estrangeiro, era ilegal a restrição dos seus efeitos à data de 1/1/2008, devendo ser desaplicada a norma que a estabelecia, por o regulamento de execução não poder violar a norma legal – art.º 8.º, do DL n.º 56/81 – que lhe servia de fundamento. Tal não significava, no entanto, que esse Despacho Conjunto fosse aplicado retroactivamente, “dado que a sua eficácia no passado resulta[va] da vigência anterior da própria lei, e da vigência anterior do regulamento executivo relativo aos funcionários do corpo diplomático, e que arrastam a vigência do «despacho conjunto» em causa, relativo ao pessoal das ditas «missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro» (ver a este propósito, Ac. STA de 30/5/95, Rec. 32810)”, não fazendo sentido jurídico invocar-se a violação do princípio da separação de poderes, uma vez que o tribunal não substitui a Administração no exercício da discricionariedade que lhe foi concedida, limitando-se a “retirar as devidas consequências” da ilegalidade detectada na aposição do referido limite temporal à eficácia do regulamento. Para assim decidir, o acórdão mencionado baseou-se no Ac. do Pleno desta Secção de 5/5/92 (Rec. nº 24117, Rec. nº 24118 e Rec. nº 24119), que transcreveu parcialmente e cujo sentido veio a ser adoptado nos Acs. da Secção de 5/11/92 – Rec. nº 24709, de 14/6/94 – Rec. nº 32037 e de 10/7/2013 – Rec. nº 01176/12. (…) Assim sendo, e considerando a mencionada jurisprudência, a que aderimos, a presente revista merece provimento, devendo, em consequência, revogar-se o acórdão recorrido, que julgou procedente o recurso interposto pelo Ministério da Defesa Nacional, baixando os autos ao TCA-Sul para aí se proceder à apreciação do recurso interposto pelo A. da sentença do TAF, cujo conhecimento foi considerado prejudicado». Note-se que o Acórdão do TCAS (de 19/1/2017, rec. 012789/15) revogado por este acórdão do STA de 28/2/2018 acabado de citar, foi o Acórdão do TCAS que o ora Recorrente “MDN” invocou nas suas alegações deste recurso de revista em abono da sua tese (cfr. conclusão N das alegações). O que significa que o entendimento propugnado pelo ora Recorrente “MDN”, neste recurso de revista, relativamente a esta questão não tem acolhimento na jurisprudência deste STA, a qual, desde o acima aludido Acórdão do Pleno da Secção de 5/5/1992, e na sua esteira, tem seguido o entendimento de que o art. 8º nº 1 do DL 56/81 impõe a obrigação de tratar «o pessoal, militar e civil, das missões militares integradas nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, no âmbito do seu estatuto remuneratório, em pé de igualdade com o pessoal equiparável destas outras missões, por forma a que esse pessoal receba, nas mesmas condições, as remunerações acessórias e os abonos a que aquele tenha direito, assim respeitando o carácter unitário da missão diplomática em que presta serviço». Assim sendo, soçobra a interpretação daquele art. 8º nº 1 do DL 56/81 defendida pelo ora Recorrente “MDN” no sentido de que este preceito não garantiria uma equiparação completa ou absoluta, mas apenas uma mera equiparação de critérios, sujeita e aberta à discricionariedade da Administração por via dos previstos Despachos Conjuntos. 3.2.2. Para além desta 1ª questão – da equiparação em substância –, e independentemente dela, o ora Recorrente “MDN” defende que sempre a Administração teria liberdade discricionária, concedida pelo DL 56/81, para determinar o momento a partir do qual essa equiparação seria efetivada – questão da equiparação temporal. Por isso, refere que a emissão do Despacho Conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e dos Negócios Estrangeiros de 8/11/2007 (cfr. alínea O do probatório), veio dar cabal cumprimento à obrigação resultante do art. 8º nº 1 do DL 56/81, ao ter estabelecido, para os militares em causa, a devida equiparação substancial com as remunerações adicionais a que tem direito pessoal do MNE em serviço no estrangeiro, ainda que com efeitos apenas para futuro, a partir de 1/1/2008, e não desde 1/1/1995 (data em que operou a nova fixação daquelas remunerações adicionais para o pessoal do “MNE”). Sucede, porém, que também aqui a jurisprudência deste STA tem sido uniforme, e clara, em sentido contrário, isto é, que o art. 8º nº 1 do DL 56/81 obriga a uma equiparação não só de substância (quanto aos montantes das remunerações adicionais em causa) como também quanto ao tempo da sua efetiva aplicação. E isto, também desde o citado Acórdão do Pleno da Secção Administrativa de 5/5/1992: «(…) A uma primeira aproximação, estranha a um aprofundamento conceitual, este texto da lei [nº 1 do art. 8º do DL 56/81] parecerá impor aos autores do despacho que, ao fixarem as remunerações em causa com base no critério em uso naquele Ministério, estabeleçam tão-só uma equiparação quantitativa das remunerações adicionais, sendo, porém, livres de escolher o quando da sua atribuição. Todavia, logo uma primeira reserva ocorre na medida em que uma tal liberdade de escolha quanto ao tempo do vencimento da remuneração pode, na prática, conduzir à sua denegação. Assim, o preceito terá de ser interpretado, aliás, conforme a regra do artigo 9º do Código Civil, não apenas em função da sua letra, mas tendo em conta o pensamento legislativo decorrente do próprio texto e a unidade do sistema jurídico em que se insere. (…) A este objectivo de equiparação não obsta a circunstância de as citadas remunerações acessórias e abonos deverem ser fixados em despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, pois isso decorre apenas de a administração desse pessoal depender da autoridade militar e de os respectivos encargos financeiros serem suportados por verbas adequadas a inscrever no orçamento do respectivo departamento militar, conforme o artigo 9º do mesmo diploma. (…) À luz deste entendimento, não pode deixar de se concluir que o sentido do nº 1 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 56/81, quando determina que as remunerações adicionais a que se refere “devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro”, é o de que estas devem corresponder à norma aplicável nesse Ministério, tanto em termos de substância como de temporalidade, por forma a que pessoal com estatuto idêntico ao de outro não sofra diferenciação relativamente a este. Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida mas permitir-lhe apenas a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos». E, no seu seguimento, também o já aludido recente Acórdão deste STA de 11/5/2017 (proc. 0628/16): «As “remunerações adicionais” do pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, fixadas pelo despacho conjunto a que se refere o nº 1 do artigo 8º do DL nº 56/81, de 31.03, devem corresponder, temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros». E o também já aludido mais recente Acórdão deste STA de 28/2/2018 (proc. 0548/17): «Atento à equiparação estabelecida no art.º 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81, de 31/3, as remunerações adicionais aí referidas têm o mesmo âmbito de aplicação temporal das que são devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros». Assim sendo, é de concluir que o ora Recorrente “MDN” não tem razão quando defende, neste seu recurso de revista, que a equiparação determinada pelo art. 8º nº 1 do DL 56/81 não tem de ser quantitativamente idêntica, nem tem também razão quando defende que não tem de ser de idêntica aplicação temporal. 3.2.3. Como decorre do já explanado, o ora Recorrente “MDN” não tem também qualquer razão quando defende que o Ac.TCAS recorrido, ao reconhecer aos Autores o direito a perceber as remunerações adicionais em causa de modo idêntico – quer quantitativamente, quer temporalmente - ao pessoal equiparável do “MNE” em serviço no estrangeiro, violou o princípio da separação de poderes e a discricionariedade administrativa no caso concedida pelo legislador. É que, contrariamente ao entendimento sufragado pelo Recorrente, o legislador do DL 56/81 não concedeu à Administração a discricionariedade arrogada, nem quanto aos montantes nem quanto à aplicação temporal, pelo que não poderia uma inexistente discricionariedade ser violada; e, quanto ao alegado desrespeito pela separação de poderes, também ela se não verifica, pois que o tribunal limitou-se a julgar a ilegalidade do entendimento e da conduta da Administração, o que se insere na sua competência jurisdicional. Como concluiu o citado Ac.STA (Pleno da Secção) de 5/5/1992: «Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida (…)». E como concluiu o citado Ac.STA de 11/5/2017: «O tribunal “a quo” apenas cumpriu a sua missão de apreciar e decidir a apelação que lhe foi dirigida, e, detectando a ilegalidade resultante da aposição de limite temporal à eficácia do regulamento, retirar daí as devidas consequências. Não substituiu a Administração no exercício da discricionariedade que lhe foi concedida, mas antes constatou o desrespeito da legalidade a que o exercício da mesma conduziu». No mesmo sentido, o citado Ac.STA de 28/2/2018. Assim sendo, improcedem as críticas dirigidas pelo ora Recorrente “MDN” ao Ac.TCAS recorrido quanto ao alegado desrespeito pela suposta discricionariedade administrativa concedida pelo DL 56/81 e quanto à alegada violação do princípio da separação de poderes. 3.2.4. Por último, defende o Recorrente “MDN” que o Ac.TCAS recorrido errou ao qualificar o Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 8/11/2007, publicado no DR nº 237, 2ª Série, de 10/12/2007, cujos efeitos se produziram a partir de 1/1/2008 (cfr. alínea O do probatório), como um ato administrativo geral, e não como um ato normativo e regulamentar; tal como os anteriores Despachos Conjuntos (A-244/86-X, de 17/11, A-19/87-X, de 18/2, e A-220/86-X, de 16/9) - cfr. as duas últimas conclusões (V e W) das suas alegações. Entendemos que, nesta parte, tem o Recorrente razão: trata-se, efetivamente, de atos normativos, e não de atos administrativos, ainda que gerais, uma vez que, conforme defende, se caracterizam esses despachos conjuntos pela sua generalidade e abstração (reportam-se à classe de militares abstratamente referida); não se consubstanciam em atos individuais e concretos definidores da situação de cada um deles; e carecem de ser concretizados através de outros atos que definam a situação individual e concreta de cada um dos militares a quem se aplicam. Aliás, este STA já qualificou tais despachos conjuntos, precisamente, como “regulamentos de execução” do nº 1 do art. 8º do DL 56/81. Porém, não se segue daqui que a decisão do Ac.TCAS recorrido esteja errada ou tenha que sofrer qualquer alteração. É que, conforme bem explicitou, a este propósito, o citado Ac.STA de 11/5/2017 (proc. 0628/16): «(…) resulta que a limitação dos efeitos do “despacho conjunto” de 2007 - nº 27676/2007 - ao período temporal posterior a 01.01.2008 não pode deixar de ser qualificada de ilegal, como também entendeu o acórdão recorrido, por violar a norma legal que lhe serve de fundamento - o artigo 8º do DL nº 56/81, de 31.03 - e, em consequência, terá de ser desaplicada. Mas daqui não se infere que esse regulamento executivo, pois que isso mesmo é o referido despacho conjunto, foi aplicado retroactivamente, como é tema de queixa dos recorrentes, dado que a sua eficácia no passado resulta da vigência anterior da própria lei, e da vigência anterior do regulamento executivo relativo aos funcionários do corpo diplomático, e que arrastam a vigência do “despacho conjunto” em causa, relativo ao pessoal das ditas “missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro” [ver, a este propósito, AC STA de 30.05.95, Rº32810]». 4. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em: Negar provimento ao recurso de revista deduzido pelo Réu/Recorrente “Ministério da Defesa Nacional (MDN)”, e, consequentemente, manter o Acórdão do TCAS recorrido, que julgara procedentes as ações interpostas pelos Autores. Custas a cargo do Réu/Recorrente “Ministério da Defesa nacional (MDN)”. D.N. Lisboa, 10 de setembro de 2020 – Adriano Cunha (relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13/3, aditado pelo art. 3º do DL nº 20/2020, de 1/5, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheira Maria Benedita Urbano e Conselheiro José Francisco Fonseca da Paz)

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1.1. A…………….. instaurou no TAF de Sintra, em 11/4/2005, a presente ação administrativa especial com vista à condenação à prática de ato devido contra o “Ministério de Estado e da Defesa Nacional”, o “Ministério de Estado e das Finanças” e o “Ministério dos Negócios Estrangeiros”, nos termos e com a motivação aduzida na p.i. (cfr. fls. 1 e segs. SITAF), pedindo que se «julgue inconstitucional o Despacho A-244/86-A, de 17.11.86, dos Ministérios da Defesa Nacional e das Finanças na medida em que não se encontra conforme o mesmo critério actualmente em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro» e que os Réus sejam «condenados à prática do despacho conjunto devido de modo a que seja estabelecida de novo a equivalência entre os postos do Autor e as funções militares desempenhadas com base no mesmo critério actualmente em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro».

1.2. Os Réus contestaram, tendo o Ministério dos Negócios Estrangeiros (“MNE”) arguido a exceção dilatória da sua ilegitimidade passiva (cfr. contestação de fls. 88 e segs. SITAF) e o Ministério da Defesa Nacional (“MDN”) suscitado a impropriedade do meio processual e a ilegitimidade passiva do Réu “MNE” (cfr. contestação fls. 95 e segs. SITAF). Por impugnação, ambos os Réus pugnaram pela improcedência da ação.

1.3. A esta ação foi apensa – a requerimento do Réu “MDN” (cfr. fls. 130 e segs. SITAF), e sem oposição – a ação nº 227/05.9BECTB, instaurada no TAF de Castelo Branco por B……………. e C……………………., na qual são formulados idênticos pedidos contra os mesmos Réus (cfr. despacho de fls. 225 e segs. SITAF, determinando a apensação).

1.4. Por despacho do TAF de Sintra (cfr. fls. 265 e segs. SITAF) foram os Autores convidados a apresentar nova p.i. corrigida em que se mostrasse suprida a irregularidade ali mencionada (impropriedade do meio processual).

1.5. Na sequência, os Autores apresentaram nova p.i. corrigida (cfr. fls. 272 e segs. SITAF), agora apenas contra o “Ministério do Estado e da Defesa Nacional (MDN)” e o “Ministério do Estado e das Finanças (MF)”, peticionando:

«a) Deve a presente acção ser considerada procedente, atento o disposto no DL 56/81 de 31 de Março, maxime no seu artigo 8°, e considerada ilegal a não emanação do despacho conjunto que estabeleça a equivalência entre o pessoal das missões militares, com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

b) Julgar inconstitucional o Despacho A-244/86-A de 17.11.86, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças na medida em que não se encontra conforme o mesmo critério actualmente em uso, à data do desempenho de funções do Autor, para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.

c) Devem os Réus ser condenados à prática de despacho conjunto devido no prazo que for determinado pelo tribunal, e a que se refere o n° 2 do artigo 77° do CPTA, de modo a que seja restabelecida a equivalência entre o posto do Autor e as funções militares desempenhadas com o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro com base no mesmo critério na altura em uso para estes, a semelhança do que for assinado pelo então Ministro da…

d) Devem ainda os Réus serem condenados à emissão do acto administrativo concreto de pagamento do A., de acordo com a formulação das valorações próprias da actividade administrativa, julgadas adequadas pelo tribunal para a emissão do acto devido, de modo a que o A. seja efectivamente pago pelo critério em uso para o Ministério dos Negócios Estrangeiros e com as equivalências do Despacho Conjunto mandado proferir e referido na alínea anterior.

e) Devem os RR juntar aos autos certidão ou original das cópias dos documentos juntos pelos A., bem como os estudos e processos que aos mesmos documentos deram origem, de modo a que o tribunal fique em condições de determinar as valorações adequadas à prática do acto.

f) Prevendo que a administração não dê cumprimento ao requerido nas alíneas c) e d) acima do pedido, e atendendo às sucessivas promessas feitas pela administração não cumpridas, de que são exemplos as referidas nos DOC9 a DOC13, bem como ao tempo entretanto já decorrido desde a prolação do despacho sem número e sem data do MNE e que produz efeitos a 1 de Janeiro de 1998, desde já se requer que sejam impostas sanções pecuniárias compulsórias ao abrigo da previsão genérica do artigo 3º, nº 2 e artigos 44º e 49º do CPTA, no momento em que reconheça a situação de ilegitimidade da omissão e caso não seja suprida e pagas as quantias dentro do prazo para isso indicado pelo Tribunal.

g) Requer-se ainda que pelo Tribunal seja determinado a junção aos autos de cópia do processo 181/00(A4), existente na Provedoria de Justiça sobre as remunerações adicionais e a que se refere o ofício 14648 de 12.09.2001 (confrontar DOC10).

h) Requer-se ainda que pelo Tribunal seja determinada a junção aos autos do processo 4.7.1 do Gabinete do CEMGFA a que se refere a nota 1980/GC de 28.06.2001 (referida no artigo 23 da p.i.)…».

1.6. Por reporte a esta nova p.i. corrigida, o Réu “MDN” apresentou nova contestação (cfr. fls.330 e segs. SITAF), tendo o Réu “MF” aderido a essa contestação (cfr. fls. 362 e segs. SITAF).

1.7. Após oportuna prolação de despacho saneador (cfr. fls. 375 e segs. SITAF), e de apresentação de alegações finais pelas partes (cfr. fls. 391, 395 e segs., 452 e segs. e 464 e segs. SITAF), o TAF de Sintra, por Acórdão de 30/6/2010 (cfr. fls. 536 e segs. SITAF), julgou improcedentes a presente ação e a ação apensa e, em consequência, absolveu as Entidades Demandadas dos pedidos formulados pelos Autores.

1.8. Inconformados com este Acórdão do TAF de Sintra, os Autores interpuseram recurso jurisdicional de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul (“TCAS”), o qual, por Acórdão de 9/11/2017 (cfr. fls. 739 e segs. SITAF), concedeu provimento ao recurso e revogou o Acórdão recorrido do TAF de Sintra, «com a consequente procedência das acções e condenação dos ora Recorridos a emitirem despacho conjunto em que actualizem as regras das remunerações adicionais e abonos devidos aos cargos que desempenharam nos períodos identificados, o que devem fazer no prazo máximo de seis meses e atendendo ao mesmo critério que foi tido em consideração para a fixação das remunerações adicionais que passou a vigorar para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros».

1.9. Invocando o disposto no art. 150º nºs 1 e 2 e 144º do CPTA - na redação anterior à introduzida pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10 (a que se reportarão as demais citações de normativos constantes daquele Código sem expressa referência em contrário) – o “MDN”, não se conformando com o Acórdão proferido pelo TCAS, interpôs o presente recurso jurisdicional de revista, produzindo alegações (cfr. fls. 872 e segs. SITAF) com o seguinte quadro conclusivo:

«A. O Acórdão ora posto em crise deu provimento ao recurso jurisdicional interposto pelos AA. junto do TCA Sul, tendo revogado a sentença proferida em 1.ª instância pelo TAF de Sintra, e, em consequência, determinado a emissão de "despacho conjunto em que actualizem as regras das remunerações adicionais e abonos devidos aos Recorrentes pelos respectivos cargos que desempenharam nos períodos identificados, o que devem fazer no prazo máximo de seis meses e atendendo ao mesmo critério que foi tido em consideração para a fixação das remunerações adicionais que passou a vigorar para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros."

B. O presente recurso reveste-se de importância fundamental pela sua relevância jurídica e social, face ao número de ações (23) e de autores (195) envolvendo elevados custos financeiros, atenta a dimensão orçamental que decorrerá da interpretação do quadro jurídico legalmente aplicável a estas situações, importando, por isso, clarificar de forma segura o regime aplicável, de modo a salvaguardar o interesse público que norteia a atuação da Administração Pública.

C. Do ponto de vista jurídico, o mesmo deve ser admitido para uma melhor aplicação do direito, pelos fundamentos que se enunciaram e que sucintamente passamos a expor.

D. O recurso ora apresentado tem por fundamento a verificação de um claro e notório erro de julgamento, porque incorre em erro quando determina a aplicação ao caso sub judice do artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, com base no entendimento vertido num acórdão do "TCA Sul que subiu em revista para o STA, no âmbito do Proc. n.° 1176/12-12 - Acórdão do STA de 10 de Julho de 2013, que passou a citar o Acórdão do TCAS (...)".

E. Com efeito, o citado acórdão do TCA Sul limitou-se a abordar, em sede de execução de sentença, os termos da execução da mesma, a saber, o quantum e o quando, isto é, a liquidação concreta e exata dos valores pecuniários a atribuir a cada militar não se tendo pronunciado diretamente sobre a aplicação do referido artigo.

F. Acresce que o próprio acórdão do STA, mencionado no acórdão de que ora se recorre, abordou, de igual modo, apenas esta mesma questão (da execução da sentença), tendo para o efeito transcrito parte da fundamentação do acórdão de 1.ª instância (acórdão do TAF de Almada, de 10.07.2008, proferido no processo n.° 741/04.3BEALMA), e não do acórdão do TCA Sul, conforme, erradamente, indicado no presente aresto.

G. O presente recurso de revista tem, ainda, por fundamento a violação do princípio constitucional da separação de poderes.

H. Entende o Recorrente que a admissão do presente recurso é necessária para uma melhor aplicação do direito, porquanto ao determinar-se no Acórdão ora recorrido a emissão do mencionado despacho conjunto, está o douto Tribunal em causa a ingerir-se em matéria que integra o poder discricionário da Administração.

I. Com efeito, competindo constitucionalmente ao Governo, no exercício das suas funções administrativas, fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis, é cada Ministro que, deverá editar os regulamentos administrativos necessários a essa boa execução ou à satisfação das necessidades coletivas, tanto mais quando, de acordo com a Lei Fundamental, lhes compete executar a política estabelecida para os seus Ministérios.

J. Ao não aceitar-se este entendimento, o Tribunal estará a substituir-se à Administração - quando não o pode fazer - mediante o esvaziamento da margem de discricionariedade administrativa, que lhe havia sido concedida pelo legislador, através do artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, em violação do princípio constitucional da separação dos poderes, invadindo a esfera administrativa e contrariando o exercício da função legislativa.

K. O Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, determina que as remunerações adicionais devidas aos militares em missão do estrangeiro sejam fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas (sendo hoje competente o Ministro da Defesa Nacional) e do Ministro das Finanças, devendo ser tidos em conta os critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE.

L. Aliás, como já foi decidido pelo TAF de Sintra, em Acórdão de 4 de maio de 2007, no âmbito de um processo que já apreciou a presente questão de direito, extrai-se que não resulta da lei que as remunerações adicionais devidas aos militares em missão do estrangeiro tenham de ser as fixadas pelo MNE para o seu pessoal, mas sim que, na fixação de tais remunerações, por despacho conjunto dos responsáveis pelas pastas das Finanças e da Defesa Nacional, se atenda aos critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE, sendo o MDN totalmente soberano para proceder à equiparação em causa.

M. Entende o Recorrente que o mesmo Tribunal, no âmbito do presente processo, procedeu a uma correta apreciação e aplicação da matéria de direito ao considerar que o Decreto-Lei n.° 56/81 não determina uma equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE, conferindo aos ministros competentes uma margem de discricionariedade na regulamentação do referido diploma.

N. Assim bem entendeu o TCA Sul no douto Acórdão de 19.01.2017, quando, sobre a interpretação da mesma norma jurídica, determinou que do artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, "não se pode retirar uma completa equiparação do estatuto remuneratório aos correspectivos funcionários diplomatas do Ministério dos Negócios Estrangeiros, dado resultar do preceito em apreço, apenas, que as remunerações adicionais, a fixar por despacho conjunto, devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, (...). Resulta assim que a intenção do legislador, expressa no artigo 8° n.° 1 do D. L. n° 56/81, não foi a estabelecer uma equiparação absoluta, como se conclui no Acórdão recorrido, mas sim estabelecer um critério que, em sede regulamentar, deveria ser seguido, que era o (critério) em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro." (sublinhado nosso).

O. A aplicação aos militares das Forças Armadas providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte do regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares decorre do Despacho n.° 27676/2007, publicado no DR, 2.ª série, n.° 237, de 10 de dezembro de 2007, e não diretamente da lei.

P. Não pode o MDN aceitar tal entendimento, porquanto na verdade, cabe a cada Ministro, no exercício das suas funções administrativas, fazer os regulamentos administrativos necessários à boa execução das leis ou à satisfação das necessidades coletivas - o que decorre também do disposto na alínea a) do n.° 2 do artigo 201.° da CRP - não podendo os Tribunais interferir nessa competência, tanto mais quando, de acordo com a Lei Fundamental, compete aos Ministros executar a política estabelecida para os seus Ministérios.

Q. O ordenamento jurídico português está alicerçado no princípio da separação de poderes, daqui decorrendo que está vedado aos Tribunais a intromissão em matéria reservada ao exercício da função administrativa, designadamente na determinação do conteúdo de um despacho conjunto normativo quando este resulte do exercício de poderes discricionários.

R. A não aceitar-se este entendimento, os Tribunais estarão a substituir-se à Administração - quando não o podem fazer - mediante o esvaziamento da margem de discricionariedade administrativa que lhe havia sido concedida pelo legislador, através do artigo 8.° do Decreto-Lei 56/81, de 31 de março, em violação do princípio constitucional da separação dos poderes, invadindo a esfera administrativa e

contrariando o exercício da função legislativa.

S. Discorda, ainda, o Recorrente da tese defendida no aresto ora recorrido, segundo a qual existe um "tratamento diferenciado entre o pessoal diplomático do MNE, por um lado e o pessoal militar junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, bem como pessoal orgânico ou dependente administrativamente das missões militares da OTAN, por outro (...)", o que, de acordo com a referida tese, consubstancia, uma violação dos princípios da legalidade e da igualdade.

T. Ora, não se vislumbra de que forma se verifica a violação do artigo 112.°, n.°s 5 e 7, da CRP, da interpretação dada ao artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 56/81, dado estarmos perante realidades distintas, cujas especificidades não obstam ao estabelecimento de um tratamento diferenciado, dado se tratarem de funções, atividades, carreiras, quadros e vencimentos distintos - a militar, por um lado, e a diplomática, por outro.

U. Assim, bem andou a douta decisão proferida em 1.ª instância, no âmbito do presente processo, quando considerou não existir violação dos preceitos constitucionais supra referidos na interpretação da norma constante do artigo 8.° do citado Decreto-Lei.

V. A admissão do presente recurso é, ainda, necessária para uma melhor aplicação do direito, a propósito da qualificação da natureza jurídica dos Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X, de 18 de fevereiro e A-220/86-X, de 16 de setembro, como "actos administrativos gerais não normativos".

W. Salvo melhor opinião, entende o ora Recorrente, que os referidos despachos conjuntos bem como o Despacho Conjunto n.° 27676/2007, têm uma natureza normativa e regulamentar, como, aliás, bem entendeu o Tribunal a quo, por tais despachos se subsumirem na aplicação a um número indeterminado de pessoas (generalidade) e a um número indeterminado de vezes (abstração), como é o caso de todos os militares nessas circunstâncias, independentemente do respetivo início, duração e cessação de funções».

1.10. Devidamente notificados, vieram os Autores, aqui ora Recorridos, produzir contra-alegações, formulando o seguinte quadro conclusivo:

«1ª O acórdão recorrido ao invocar que o acórdão do STA de 10 de Julho de 2013 passou a citar o acórdão do TCAS em vez do acórdão condenatório de 1ª instância do TAF de Almada, datado de 30.1.2007, no âmbito do processo 741/04.3BEALM e também parcialmente o acórdão de 10.7.2008, proferido em instância executiva no processo 741/04.3BEALM-A, incorreu num erro material que pode ser corrigido a todo o tempo, de acordo com o disposto nos artigos 295.° e 249.°, ambos do Código Civil.

2ª O sentido da decisão recorrida do TCA SUL, datada de 9 de novembro de 2017, não se alteraria caso se tivesse fundamentado em que o acórdão do STA de 10 de Julho de 2013 tinha transcrito o acórdão condenatório de 1ª instância, datado de 30.1.2007, proferido no processo 741/04.3BEALM do TAF Almada e também o acórdão de 10.7.2008, proferido em instância executiva no processo 741/04.3BEALM-A.

3ª Confrontando o acórdão do TCA Sul de 31 de maio de 2012, proferido no processo n.° 04716/09 os Recorridos entendem que é falso o afirmado na alínea E) das conclusões das alegações do Recorrente na parte em que afirma que o citado acórdão do TCA Sul "abordou apenas, em sede de execução de sentença, os termos da execução da mesma, a saber, o quantum e o quando, isto é, a liquidação concreta e exata dos valores pecuniários a atribuir a cada militar, não se tendo pronunciado diretamente".

4ª A partir de data de 1 de janeiro de 1995 de início de produção de efeitos do Despacho Conjunto dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros S/N, datado de 24 de dezembro de 1994, verifica-se que as remunerações adicionais estabelecidas para os militares pelo Despacho Conjunto n° A-220/86-X, de 16 de Setembro, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, passaram a estar calculadas por critérios diferentes dos determinados para o pessoal do MNE e equiparadas a categorias que neste ministério já não existiam, de que resultou para os militares menores remunerações.

5ª As dúvidas existentes sobre se o pessoal militar colocado nas missões militares junto de embaixadas de Portugal no estrangeiro ou em missões OTAN deve ou não ser remunerado em paridade com o pessoal equiparável do MNE no que tange aos abonos adicionais, face ao teor do normativo do n° 1 do artigo 8° do DL 56/81, foram dissipadas com a prolação do Despacho Conjunto de 11.05.1982, na parte em que neste se afirma "o paralelismo de remunerações acessórias e abonos determinados pelos Decretos-Leis n. °s 55/81, 56/81, de 31 de março, e 233/81, de 1 de agosto".

6ª Do artigo 8°, n° 1, do DL56/81, de 31 de março quando interpretado com os artigos 1.° e 4.°, do mesmo diploma, ressalta o pensamento legislativo que foi propósito do legislador estabelecer um paralelismo entre o pessoal das missões militares no estrangeiro e o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.

7ª As expressões «mesmo critério em uso» e «quantitativos em uso» constantes do artigo 8° do DL 56/81, de 31 de março, quando se referem ao pessoal das missões militares no estrangeiro e ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros são expressões inequívocas quanto ao seu significado, de não poderem existir diferenças na fixação dos quantitativos de remunerações adicionais e abonos que são devidos.

8ª Em consonância com o julgado no acórdão do STA de 5 de Maio de 1992 (em Pleno), os Recorridos também entendem que ao remeter para a Administração a fixação dos abonos adicionais por Despacho Conjunto, a lei não conferiu poderes discricionários no que concerne ao quanto e o tempo dos abonos em dívida, mas permitir-lhe apenas a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos.

9ª A jurisprudência do Acórdão em Pleno do STA de 05/05/1992, pode considerar-se pacífica e reiterada porquanto foi seguida no aresto do STA de 5/11/1992, proferido no recurso 24709, no aresto do STA de 14 de junho de 1994, proferido no processo 032037 e no aresto do STA de 11/05/2017, tirado no processo 0628/16.

10ª O Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República em Conclusão do “Parecer” datado de 23.07. 2009 defende que os militares integrados em missões junto de representações diplomáticas no estrangeiro têm direito a perceber o abono de instalação a que se reporta o artigo 62.°, n.° 5, do Decreto-Lei n.° 40-A/98, de 27 de Fevereiro, ex vi, do disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 56/81,de 31 de Março, em igualdade de circunstâncias (e valor) com o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro.

11ª Atendendo a que o tribunal dispõe de controle jurisdicional sobre tudo aquilo que no iter conducente à decisão seja juridicamente determinado ou juridicamente valorável, não viola o princípio da separação de poderes a decisão plasmada no acórdão recorrido no sentido que o Despacho Conjunto a que se refere o artigo 8°, do DL 56/81, de 31 de Março, se encontra ferido de ilegalidade se se entender que os ministros responsáveis dispõem de poderes discricionários, temporal e quantitativamente, na determinação das remunerações adicionais e abonos do pessoal militar das missões militares junto das embaixadas de Portugal no estrangeiro.

12ª Decorre do n° 3 do artigo 52.° do CPTA que os despachos os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X, de 18 de fevereiro e A-220/86-X, de 16 de setembro, são actos gerais porquanto não individualizam os seus destinatários e tem por destinatário um único círculo, determinado ou determinável, de pessoas, sendo não normativos pelo seu carácter concreto, apesar da sua generalidade.

13ª Ainda que se considere que os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X, de 18 de fevereiro, A-220/86-X, de 16 de setembro e Despacho Conjunto n.° 27676/2007", de 8 de Novembro de 20076, são constituídos por normas ou são normativos, então tais despachos conjuntos desrespeitam a directiva dos comandos explícitos no artigo 8.°, n.°s 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de Março no período que vai de 1 de Janeiro de 1995 a 31 de Dezembro de 2007.

14ª Decorre do acórdão do STA (em Pleno) de 5 de Maio de 1992, recursos n°24117/118/119, do acórdão do STA de 5.11.1992, recurso n° 24709, do acórdão do STA de 12 de Junho de 1994 recurso 24709, do acórdão do STA de 10.7.2013 proferido no recurso n° 01176/12, e do acórdão do STA de11.5.2017, processo 0628/16 que a interpretação do artigo 8°, n° 1 do DL 56/31, de 31 de Março impõe que as remunerações adicionais e abonos devidos ao pessoal militar em serviço nas missões militares junto das embaixadas de Portugal no estrangeiro ou em missões militares NATO devem corresponder temporal e quantitativamente às pagas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiro em serviço no estrangeiro.

15ª A interpretação de que as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em serviço nas missões militares no estrangeiro estabelecidas pelo despacho conjunto a que se refere o n° 1 do artigo 8°, do DL n° 56/81, de 31 de Março não tem de corresponder quantitativa e temporalmente às devidas ao pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro viola o princípio da primariedade ou precedência da lei, que se colhe do art.° 112.°, n.°s 5 e 7, bem como o princípio da legalidade consignado nos artigos 3.°, n.°s 2 e 3, da CRP e os referidos no art.° 266.°, n.° 2, todos da CRP.

16ª A invocada violação do princípio da separação de poderes não é suficientemente relevante para a admissão da presente revista porquanto sobre esta matéria já se pronunciou o acórdão STA de 11/05/2017 proferido no processo n° 0628/16 em que considera que não existe violação do princípio da separação de poderes, numa questão em tudo semelhante à ora posta pelo Recorrente.

17ª Não é fundamento suficiente para a admissão do presente recurso de revista a qualificação quanto à sua natureza jurídica de actos administrativos gerais, efectuada no acórdão recorrido, relativa aos Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de novembro, A-19/87-X de 18 de fevereiro e A-220/86-X, de 16 de setembro porquanto, ainda que fossem considerados regulamentos, não podiam violar a norma primária superior do n° 1 do artigo 8° do DL 56/81, de 31 de Março no sentido de que as remunerações adicionais ali previstas deverem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, em serviço no estrangeiro.

18ª Atendendo à natureza excepcional que decorre do artigo 150°, n° 1 do CPTA, o presente recurso não tem a relevância jurídica e social que o Recorrente lhe pretende atribuir e a sua admissão não é claramente necessária para uma aplicação melhor do direito porquanto o Supremo Tribunal Administrativo tem-se pronunciado no sentido defendido pelos Recorridos, desde há muito e de forma pacífica e reiterada, sobre as questões agora trazidas à presente revista.

19ª A existência de elevados custos financeiros para o Estado não deve ser considerada motivo de admissão do presente recurso de revista porquanto já existe jurisprudência pacífica e reiterada sobre as questões ora postas ao tribunal.

20ª A admissão do recurso de revista não se encontra dependente dos elevados custos financeiros para o Estado, mas do preenchimento dos pressupostos do artigo 150°, n°1, do CPTA».

1.11. Por Acórdão da formação de apreciação preliminar deste STA (prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA), datado de 22/3/2018 (cfr. fls. 943 e segs. SITAF), veio a ser admitido o presente recurso de revista, nos seguintes termos:

«(…) 3.2. O acórdão recorrido apreciou os seguintes pedidos formulados na acção e que o TAF de Sintra julgara improcedentes:

- condenação dos réus a reconhecer a equiparação legal, em matéria de abonos e retribuições e outras remunerações dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros;

- seja considerado ilegal a omissão de regulamentação essencial ao cumprimento dos Decretos-lei 56/81 e 233/81 e os réus condenados a suprir tal omissão, nos termos do n.º 2 do art. 77º do CPTA e a emitir, no prazo fixado pelo Tribunal, a norma essencial à exequibilidade daqueles diplomas;

- se julgue inconstitucional o Despacho A/244/86-A, de 17-1-86.

3.3. O TCA Sul, como já referimos, revogou a decisão do TAF de Sintra e julgou procedentes as pretensões formuladas pelos autores.

3.4. Pela mera enunciação das questões a decidir e pelo facto de haver duas decisões divergentes, nestes autos, é patente a controvérsia que as mesmas suscitam.

E se é verdade que existe já alguma jurisprudência deste STA sobre a interpretação do art. 8º, do Dec. Lei 56/81 (citada no acórdão recorrido), também é certo que a mesma não abrange a totalidade das questões aqui colocadas. Não pode, portanto, considerar-se que exista actualmente jurisprudência dominante deste STA sobre a totalidade das questões em discussão.

Por outro lado, como refere a entidade recorrente estão pendentes neste momento 22 acções administrativas envolvendo 195 autores, o que confere ao litígio subjacente uma especial importância social.

Também é patente a relevância jurídica da qualificação jurídica do Despacho A/244/86-A, de 17-1-86 e da condenação à emissão de normas regulamentares, dado estarmos perante situações de fronteira entre o âmbito do poder judicial e executivo.

Daí que se deva admitir a revista».

1.12. O MºPº junto deste STA, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA, nada veio referir sobre o mérito do presente recurso.

1.13. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir em Conferência.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Constitui objeto de apreciação, nesta sede, determinar se a decisão judicial recorrida (Acórdão do TCAS de 9/11/2017, cfr. fls. 739 e segs. SITAF), ao conceder provimento ao recurso de apelação deduzido pelos Autores, revogando a decisão judicial proferida em 1ª instância (Acórdão do TAF de Sintra de 30/6/2010, cfr. fls. 536 e segs. SITAF), incorreu, conforme alegado, por um lado, em erro de julgamento por errada aplicação ao caso “sub judice” do art. 8º nº 1 do DL 56/81, de 31/3, e, por outro lado, em violação do princípio constitucional da separação de poderes por estar vedado aos tribunais a intromissão em matéria reservada ao exercício da função administrativa e, designadamente, ao poder regulamentar que a lei confere à Administração, esvaziando a margem de discricionariedade administrativa que havia sido concedida pelo mencionado art. 8º nº 1. Cumpre ainda apreciar a questão da qualificação jurídica do Despacho Conjuntos A/244/86-X, de 17/1, A-19/87, de 18/2, e A-220/86-X, de 16/9, e da sua relevância para a economia da decisão da presente lide – cfr. alegações do Recorrente “MDN”, em especial as conclusões G, N, S e V.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Resulta apurado pelas instâncias o seguinte quadro factual:

A) Por Portaria n° 768/2000, dos Ministérios da Defesa Nacional e dos Negócios Estrangeiros, publicada no DR n°112, II Série, de 15/5/2000, o A. A……………….., foi nomeado para o cargo de Adido de Defesa em Maputo, o qual desempenhou no período compreendido entre 01/05/2000 e 16/07/2002 - por acordo.

B) Por Portaria de 23/10/1998, dos Ministérios da Defesa Nacional e dos Negócios Estrangeiros, publicada no DR n° 258, II Série, de 07/11/1998, o A. B………….., foi nomeado para o cargo de Auxiliar da Secção de Direito Humanitário da Repartição de Assuntos Civis do Estado-Maior da Eurofor, em Florença, Itália, o qual desempenhou no período compreendido entre 15/10/1998 e 01/12/2001 - por acordo.

C) Por Portaria de 31/10/1995, dos Ministérios da Defesa Nacional e dos Negócios Estrangeiros, publicada no DR n° 271, II Série, de 23/11/1995, o A. C……………., foi nomeado para o cargo de Sargento da Secção de Instrução da Italian Framework Division, em Itália, o qual desempenhou no período compreendido entre 03/10/1995 e 01/11/1998 - por acordo.

D) Durante o desempenho de funções, os AA auferiram, para além dos vencimentos correspondentes aos respectivos postos, um abono de representação calculado de acordo com o determinado no Despacho Conjunto n° A-220/86-X, de 16/09, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, aplicável aos militares pelo Despacho Conjunto n° A-19/87-X, de 18/2, do MDN e MF, com as equivalências constantes do Despacho de 17/11/86, n°A-244/86-A, do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças - cfr. Docs. 5 e 6 juntos com a p.i. nestes autos, Docs. 4 e 5 juntos com a p.i. no processo apenso e por acordo.

E) Por Despacho Conjunto (sem número e sem data) do MNE e do MF, com efeitos a partir de 11/01/1995, e dado a conhecer às embaixadas pela Circular DRH n°3/95, P° 210.10.1, foi aprovado o novo sistema de cálculo dos abonos de representação dos funcionários diplomáticos em serviço no estrangeiro, tendo o Despacho Conjunto n° A-220/86-X, de 16/09, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, sido revogado, e continuando os militares a serem abonados como nele se dispõe - cfr. Doc. 7 junto com a p.i. nestes autos, Doc. 6 junto com a p.i. no processo apenso e por acordo.

F) Do "Despacho Conjunto" datado de 29/12/1998 e apenas assinado pelo Ministro da Defesa Nacional, consta, designadamente, que se determina «(...) 1. Aos oficiais que prestem serviço em missões no estrangeiro, como representantes militares em organismos internacionais, Adidos de Defesa e Adidos militares junto de representações diplomáticas, ou pertencentes aos respectivos Gabinetes, é aplicável o regime de abonos em vigor para os funcionários da carreira diplomática colocados nos serviços externos, de acordo com o quadro de equiparações baseado nas respectivas categorias, o qual é anexo ao presente Despacho. / 2. Os demais militares em serviço nos Gabinetes das missões no estrangeiro têm direito a perceber os seguintes abonos: a) Os Sargentos têm direito a 75% do montante correspondente à categoria de secretário de Embaixada; b) As Praças têm direito a 75% do montante percebido pelos Sargentos. (...)», revogando, mormente, os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17/11 e A-19/87-X, de 18/2, com produção de efeitos desde 01/01/1995 - cfr. Doc. 9 junto com a p.i. nestes autos, Doc. 7 junto com a p.i. no processo apenso e por acordo.

G) A Provedoria de Justiça e o Estado-Maior General das Forças Armadas diligenciaram junto do MDN no sentido da equiparação dos militares ao pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, nomeadamente mediante a publicação de Despacho Conjunto a estabelecer nova equiparação e a disponibilização das verbas necessárias para suportar tais encargos, incluindo os abonos retroactivos - cfr. Docs. 11 e 13 juntos com a p.i. nestes autos, Docs. 9, 11 e 12 juntos com a p.i. no processo apenso e por acordo.

H) Em resposta à Provedoria de Justiça, sobre remunerações adicionais relativas ao art°8° do DL n°56/81, de 31 /3, foi transmitido o Despacho do MDN de 14/08/2001, do seguinte teor: «Considerando as restrições orçamentais, não foi possível incluir este ajustamento no orçamento de 2002. Aguardaremos a preparação do orçamento de 2003, tendo em conta os reajustamentos a levar a cabo em 2001 na organização do MDN» - cfr. Doc. 10 junto com a p.i. nestes autos, Doc. 8 junto com a p.i. no processo apenso e por acordo.

I) Através do Despacho Conjunto MDN/MF/MNE n° 394-93-H, de 08/07, o Despacho Conjunto (sem número e sem data) do MNE e do MF, dado a conhecer às embaixadas pela Circular DRH n° 3/95, P° 210.10.1, é aplicado ao pessoal do Ministério da Administração Interna, GNR e PSP - por acordo das partes.

J) Por Despacho Conjunto dos MNE e MF, datado de 12/12/2001, foi determinado que «Artigo 1°/l. Os montantes finais de todos os abonos, subsídios ou remunerações, pagos a qualquer título, ao pessoal diplomático, pessoal especializado, pessoal dos serviços externos do MNE e qualquer outro pessoal colocado no estrangeiro passarão a ser pagos em EURO. (..)» - cfr. Doc. 6 junto com a contestação do MDN, a fls. 115 e segs. destes autos e Doc. 14 junto com a nova p.i

K) Mediante requerimento subscrito pelo mandatário do A. A……………, de 11/10/2004, dirigido aos Ministros da Defesa Nacional, das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, foi solicitado que fosse "proferido despacho conjunto semelhante ao projecto anteriormente assinado pelo Sr. Ministro da Defesa que actualize as remunerações e outros abonos com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, e de modo a que ao Requerente sejam abonadas as diferenças remuneratórias relativas às remunerações adicionais, outros abonos, e despesas de regresso por fim de missão, a que teria direito, nos termos do n° 1 e n° 2 do artigo 8° do DL 56/81, no valor de 20.703.887$00 ou 103 270,37€" - cfr. Docs. 1 a 3 juntos com a p.i. nestes autos.

L) Mediante requerimentos subscritos pelo mandatário dos A.A. B…………….. e C……………, de 24/09/2004, dirigidos aos Ministros da Defesa Nacional, das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, foi solicitado que fosse "proferido despacho conjunto semelhante ao projecto anteriormente assinado pelo Sr. Ministro da Defesa que actualize as remunerações e outros abonos com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, e de modo a que ao Requerente sejam abonadas as diferenças remuneratórias relativas às remunerações adicionais, outros abonos, e despesas de regresso por fim de missão, a que teria direito, nos termos do n° 1 e n° 2 do artigo 8° do DL 56/81" - cfr. Docs. 1-A a 2-D juntos com a p.i. nos autos de processo apenso.

M) Com data de 04/04/2005, foi elaborada a Informação n° 7067/2005 (Proc. 552/ 2004DEJUR), pelo Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional - MDN - relativa aos requerimentos dos ora AA, na qual se conclui pela não procedência da pretensão dos requerentes e se propõe o indeferimento dos requerimentos por eles apresentados, a serem notificados do projecto de decisão final, nos termos do art°100° e segs. do CPA, sobre a qual foi exarado Despacho de "Concordo", em 07/04/05, pela Directora do Dejur, e da qual foi o mandatário dos AA notificado, através de ofício n.° 7073/2005, datado de 09/05/2005 - cfr. Doc. 1 junto com a contestação do MDN, a fls. 101 e segs. destes autos.

N) A presente acção deu entrada em juízo em 11/04/2005 e o processo apenso em 29/4/05 - cfr. carimbos apostos a fls. 2 dos respectivos autos.

O) Em 8 de Novembro de 2007, foi proferido Despacho Conjunto pelo Ministro de Estado e das Finanças e pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, com vista à actualização do regime de abonos dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares no estrangeiro, de acordo com as alterações introduzidas no regime jurídico do pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, revogando, mormente, os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17/11 e A-19/87-X, de 18/2, com produção de efeitos a partir de 01/01/2008 - cfr. Doc.1 junto com as alegações do MDN, a fls. 440 e segs. dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, bem como o Anexo».

3.2. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

3.2.1. O Ac.TCAS aqui recorrido entendeu, contrariamente ao decidido em 1ª instância pelo TAF de Sintra, que, constatando-se que, a partir de 1/1/1995, o regime remuneratório dos funcionários do “MNE” a prestar serviço no estrangeiro foi alterado, tendo sido estabelecidos novos abonos e alterados os montantes das remunerações adicionais, assiste aos Autores, ali Recorrentes, o direito a que seja revisto o critério que até então tinha sido estabelecido para o pagamento do mesmo tipo de remunerações.

Isto porque reconheceu que o art. 8º nº 1 do DL 56/81 estatui o direito dos Autores (ali Recorrentes, ora Recorridos) a receber as remunerações adicionais de acordo com o que seja fixado em Despacho Conjunto do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, sendo que, na prolação desse despacho, a Administração está vinculada a atender ao mesmo critério que foi tido em consideração para a fixação das remunerações adicionais que passou a pagar ao pessoal equiparável do “MNE”.

Como vimos, através das respetivas alegações, o aqui Recorrente “MDN” pugna por entendimento contrário, defendendo que, tal como antes decidido pelo Acórdão, também do TCAS, de 19/1/2017 (proc. 0233/10.1BESNT), do artigo 8° n° 1 do DL 56/81 não se pode retirar uma completa equiparação do estatuto remuneratório aos correspectivos funcionários diplomatas do “MNE”, dado resultar do preceito em apreço, apenas, que as remunerações adicionais, a fixar por despacho conjunto, devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do “MNE” em serviço no estrangeiro, resultando assim que a intenção do legislador, expressa em tal preceito, não foi a de estabelecer uma equiparação absoluta, mas sim estabelecer um critério que, em sede regulamentar, deveria ser seguido, que era o critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.

Ora, diga-se, desde já, que não tem razão o ora Recorrente “MDN” nesta crítica que aponta ao Ac.TCAS recorrido, visto que este aresto segue o entendimento que, por forma uniforme tem sido seguido por este STA relativamente a esta questão.

Efetivamente, já o Acórdão de 5/5/1992 do Pleno da 1ª Secção deste STA (recursos 24117/118/119) expressou que:

«(…) decorre com suficiente clareza que o pensamento legislativo do DL nº 56/81 foi o de tratar o pessoal, militar e civil, das missões militares integradas nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, no âmbito do seu estatuto remuneratório, em pé de igualdade com o pessoal equiparável destas outras missões, por forma a que esse pessoal receba, nas mesmas condições, as remunerações acessórias e os abonos a que aquele tenha direito, assim respeitando o carácter unitário da missão diplomática em que presta serviço».

Mais recentemente, este STA teve ocasião de confirmar este julgamento no seu Acórdão de 11/5/2017 (proc. 0628/16):

«(…) Ora, a este propósito já se pronunciou o Pleno esta Secção Administrativa, nos anos 90, em aresto que, face à permanência da lei e identidade de situações, se mantém inteiramente actual, e isto não obstante se referir a outro “despacho conjunto” do MDN e do MF – A-85/86-X, de 24.04 – que fixava os novos abonos ao pessoal militar aqui em causa, a partir de uma data diferente do correspondente despacho conjunto do MNE e do MF para os funcionários do corpo diplomático. Este, produzia efeitos a partir de 01.06.1985 enquanto aquele os fixava a partir de 01.01.1986».

E, ainda mais recentemente, este STA voltou a confirmar o mesmo entendimento daquele Acórdão de 1992, pelo Acórdão de 28/2/2018 (proc. 0548/17):

«(…) Como se referiu no acórdão da formação de apreciação preliminar que admitiu a presente revista, a questão que aqui está em causa é idêntica à que foi decidida no recente Ac. deste STA de 11/5/2017 – Proc. nº 628/16, proferido na sequência da impugnação de um despacho de teor igual ao acto impugnado nestes autos. Neste acórdão, entendeu-se que, apesar da data de produção de efeitos do Despacho Conjunto n.º 27676/2007 ser posterior àquela em que o militar requerente terminara a sua comissão de serviço no estrangeiro, era ilegal a restrição dos seus efeitos à data de 1/1/2008, devendo ser desaplicada a norma que a estabelecia, por o regulamento de execução não poder violar a norma legal – art.º 8.º, do DL n.º 56/81 – que lhe servia de fundamento. Tal não significava, no entanto, que esse Despacho Conjunto fosse aplicado retroactivamente, “dado que a sua eficácia no passado resulta[va] da vigência anterior da própria lei, e da vigência anterior do regulamento executivo relativo aos funcionários do corpo diplomático, e que arrastam a vigência do «despacho conjunto» em causa, relativo ao pessoal das ditas «missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro» (ver a este propósito, Ac. STA de 30/5/95, Rec. 32810)”, não fazendo sentido jurídico invocar-se a violação do princípio da separação de poderes, uma vez que o tribunal não substitui a Administração no exercício da discricionariedade que lhe foi concedida, limitando-se a “retirar as devidas consequências” da ilegalidade detectada na aposição do referido limite temporal à eficácia do regulamento.

Para assim decidir, o acórdão mencionado baseou-se no Ac. do Pleno desta Secção de 5/5/92 (Rec. nº 24117, Rec. nº 24118 e Rec. nº 24119), que transcreveu parcialmente e cujo sentido veio a ser adoptado nos Acs. da Secção de 5/11/92 – Rec. nº 24709, de 14/6/94 – Rec. nº 32037 e de 10/7/2013 – Rec. nº 01176/12.

(…) Assim sendo, e considerando a mencionada jurisprudência, a que aderimos, a presente revista merece provimento, devendo, em consequência, revogar-se o acórdão recorrido, que julgou procedente o recurso interposto pelo Ministério da Defesa Nacional, baixando os autos ao TCA-Sul para aí se proceder à apreciação do recurso interposto pelo A. da sentença do TAF, cujo conhecimento foi considerado prejudicado».

Note-se que o Acórdão do TCAS (de 19/1/2017, rec. 012789/15) revogado por este acórdão do STA de 28/2/2018 acabado de citar, foi o Acórdão do TCAS que o ora Recorrente “MDN” invocou nas suas alegações deste recurso de revista em abono da sua tese (cfr. conclusão N das alegações). O que significa que o entendimento propugnado pelo ora Recorrente “MDN”, neste recurso de revista, relativamente a esta questão não tem acolhimento na jurisprudência deste STA, a qual, desde o acima aludido Acórdão do Pleno da Secção de 5/5/1992, e na sua esteira, tem seguido o entendimento de que o art. 8º nº 1 do DL 56/81 impõe a obrigação de tratar «o pessoal, militar e civil, das missões militares integradas nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, no âmbito do seu estatuto remuneratório, em pé de igualdade com o pessoal equiparável destas outras missões, por forma a que esse pessoal receba, nas mesmas condições, as remunerações acessórias e os abonos a que aquele tenha direito, assim respeitando o carácter unitário da missão diplomática em que presta serviço».

Assim sendo, soçobra a interpretação daquele art. 8º nº 1 do DL 56/81 defendida pelo ora Recorrente “MDN” no sentido de que este preceito não garantiria uma equiparação completa ou absoluta, mas apenas uma mera equiparação de critérios, sujeita e aberta à discricionariedade da Administração por via dos previstos Despachos Conjuntos.

3.2.2. Para além desta 1ª questão – da equiparação em substância –, e independentemente dela, o ora Recorrente “MDN” defende que sempre a Administração teria liberdade discricionária, concedida pelo DL 56/81, para determinar o momento a partir do qual essa equiparação seria efetivada – questão da equiparação temporal.

Por isso, refere que a emissão do Despacho Conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e dos Negócios Estrangeiros de 8/11/2007 (cfr. alínea O do probatório), veio dar cabal cumprimento à obrigação resultante do art. 8º nº 1 do DL 56/81, ao ter estabelecido, para os militares em causa, a devida equiparação substancial com as remunerações adicionais a que tem direito pessoal do MNE em serviço no estrangeiro, ainda que com efeitos apenas para futuro, a partir de 1/1/2008, e não desde 1/1/1995 (data em que operou a nova fixação daquelas remunerações adicionais para o pessoal do “MNE”).

Sucede, porém, que também aqui a jurisprudência deste STA tem sido uniforme, e clara, em sentido contrário, isto é, que o art. 8º nº 1 do DL 56/81 obriga a uma equiparação não só de substância (quanto aos montantes das remunerações adicionais em causa) como também quanto ao tempo da sua efetiva aplicação.

E isto, também desde o citado Acórdão do Pleno da Secção Administrativa de 5/5/1992:

«(…) A uma primeira aproximação, estranha a um aprofundamento conceitual, este texto da lei [nº 1 do art. 8º do DL 56/81] parecerá impor aos autores do despacho que, ao fixarem as remunerações em causa com base no critério em uso naquele Ministério, estabeleçam tão-só uma equiparação quantitativa das remunerações adicionais, sendo, porém, livres de escolher o quando da sua atribuição.

Todavia, logo uma primeira reserva ocorre na medida em que uma tal liberdade de escolha quanto ao tempo do vencimento da remuneração pode, na prática, conduzir à sua denegação.

Assim, o preceito terá de ser interpretado, aliás, conforme a regra do artigo 9º do Código Civil, não apenas em função da sua letra, mas tendo em conta o pensamento legislativo decorrente do próprio texto e a unidade do sistema jurídico em que se insere.

(…) A este objectivo de equiparação não obsta a circunstância de as citadas remunerações acessórias e abonos deverem ser fixados em despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, pois isso decorre apenas de a administração desse pessoal depender da autoridade militar e de os respectivos encargos financeiros serem suportados por verbas adequadas a inscrever no orçamento do respectivo departamento militar, conforme o artigo 9º do mesmo diploma.

(…) À luz deste entendimento, não pode deixar de se concluir que o sentido do nº 1 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 56/81, quando determina que as remunerações adicionais a que se refere “devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro”, é o de que estas devem corresponder à norma aplicável nesse Ministério, tanto em termos de substância como de temporalidade, por forma a que pessoal com estatuto idêntico ao de outro não sofra diferenciação relativamente a este.

Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida mas permitir-lhe apenas a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos».

E, no seu seguimento, também o já aludido recente Acórdão deste STA de 11/5/2017 (proc. 0628/16):

«As “remunerações adicionais” do pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, fixadas pelo despacho conjunto a que se refere o nº 1 do artigo 8º do DL nº 56/81, de 31.03, devem corresponder, temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros».

E o também já aludido mais recente Acórdão deste STA de 28/2/2018 (proc. 0548/17):

«Atento à equiparação estabelecida no art.º 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81, de 31/3, as remunerações adicionais aí referidas têm o mesmo âmbito de aplicação temporal das que são devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros».

Assim sendo, é de concluir que o ora Recorrente “MDN” não tem razão quando defende, neste seu recurso de revista, que a equiparação determinada pelo art. 8º nº 1 do DL 56/81 não tem de ser quantitativamente idêntica, nem tem também razão quando defende que não tem de ser de idêntica aplicação temporal.

3.2.3. Como decorre do já explanado, o ora Recorrente “MDN” não tem também qualquer razão quando defende que o Ac.TCAS recorrido, ao reconhecer aos Autores o direito a perceber as remunerações adicionais em causa de modo idêntico – quer quantitativamente, quer temporalmente - ao pessoal equiparável do “MNE” em serviço no estrangeiro, violou o princípio da separação de poderes e a discricionariedade administrativa no caso concedida pelo legislador.

É que, contrariamente ao entendimento sufragado pelo Recorrente, o legislador do DL 56/81 não concedeu à Administração a discricionariedade arrogada, nem quanto aos montantes nem quanto à aplicação temporal, pelo que não poderia uma inexistente discricionariedade ser violada; e, quanto ao alegado desrespeito pela separação de poderes, também ela se não verifica, pois que o tribunal limitou-se a julgar a ilegalidade do entendimento e da conduta da Administração, o que se insere na sua competência jurisdicional.

Como concluiu o citado Ac.STA (Pleno da Secção) de 5/5/1992:

«Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida (…)».

E como concluiu o citado Ac.STA de 11/5/2017:

«O tribunal “a quo” apenas cumpriu a sua missão de apreciar e decidir a apelação que lhe foi dirigida, e, detectando a ilegalidade resultante da aposição de limite temporal à eficácia do regulamento, retirar daí as devidas consequências. Não substituiu a Administração no exercício da discricionariedade que lhe foi concedida, mas antes constatou o desrespeito da legalidade a que o exercício da mesma conduziu».

No mesmo sentido, o citado Ac.STA de 28/2/2018.

Assim sendo, improcedem as críticas dirigidas pelo ora Recorrente “MDN” ao Ac.TCAS recorrido quanto ao alegado desrespeito pela suposta discricionariedade administrativa concedida pelo DL 56/81 e quanto à alegada violação do princípio da separação de poderes.

3.2.4. Por último, defende o Recorrente “MDN” que o Ac.TCAS recorrido errou ao qualificar o Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 8/11/2007, publicado no DR nº 237, 2ª Série, de 10/12/2007, cujos efeitos se produziram a partir de 1/1/2008 (cfr. alínea O do probatório), como um ato administrativo geral, e não como um ato normativo e regulamentar; tal como os anteriores Despachos Conjuntos (A-244/86-X, de 17/11, A-19/87-X, de 18/2, e A-220/86-X, de 16/9) - cfr. as duas últimas conclusões (V e W) das suas alegações.

Entendemos que, nesta parte, tem o Recorrente razão: trata-se, efetivamente, de atos normativos, e não de atos administrativos, ainda que gerais, uma vez que, conforme defende, se caracterizam esses despachos conjuntos pela sua generalidade e abstração (reportam-se à classe de militares abstratamente referida); não se consubstanciam em atos individuais e concretos definidores da situação de cada um deles; e carecem de ser concretizados através de outros atos que definam a situação individual e concreta de cada um dos militares a quem se aplicam.

Aliás, este STA já qualificou tais despachos conjuntos, precisamente, como “regulamentos de execução” do nº 1 do art. 8º do DL 56/81.

Porém, não se segue daqui que a decisão do Ac.TCAS recorrido esteja errada ou tenha que sofrer qualquer alteração.

É que, conforme bem explicitou, a este propósito, o citado Ac.STA de 11/5/2017 (proc. 0628/16):

«(…) resulta que a limitação dos efeitos do “despacho conjunto” de 2007 - nº 27676/2007 - ao período temporal posterior a 01.01.2008 não pode deixar de ser qualificada de ilegal, como também entendeu o acórdão recorrido, por violar a norma legal que lhe serve de fundamento - o artigo 8º do DL nº 56/81, de 31.03 - e, em consequência, terá de ser desaplicada.

Mas daqui não se infere que esse regulamento executivo, pois que isso mesmo é o referido despacho conjunto, foi aplicado retroactivamente, como é tema de queixa dos recorrentes, dado que a sua eficácia no passado resulta da vigência anterior da própria lei, e da vigência anterior do regulamento executivo relativo aos funcionários do corpo diplomático, e que arrastam a vigência do “despacho conjunto” em causa, relativo ao pessoal das ditas “missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro” [ver, a este propósito, AC STA de 30.05.95, Rº32810]».

4. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:

Negar provimento ao recurso de revista deduzido pelo Réu/Recorrente “Ministério da Defesa Nacional (MDN)”, e, consequentemente, manter o Acórdão do TCAS recorrido, que julgara procedentes as ações interpostas pelos Autores.

Custas a cargo do Réu/Recorrente “Ministério da Defesa nacional (MDN)”.

D. N.

Lisboa, 10 de setembro de 2020 – Adriano Cunha (relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13/3, aditado pelo art. 3º do DL nº 20/2020, de 1/5, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheira Maria Benedita Urbano e Conselheiro José Francisco Fonseca da Paz)

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I- RELATÓRIO

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