0832/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Questões a ser resolvidas e argumentos em discussão são coisas diferentes;

II- Só existe omissão de pronúncia se não forem resolvidas as questões que devam ser resolvidas;

III- O Regulamento do Concurso aprovado pela Portaria n.º 386/2002, de 11 de Abril, encontra-se habilitado pelo artigo 7.º da Lei n.º 13/2002;

IV- Naquele concurso prevê-se um júri para apreciar os candidatos e uma entidade para homologar essa apreciação;

V- O júri e, em consequência, a entidade decisora, não procedem, na apreciação dos candidatos, a meras operações aritméticas – também procedem a operações aritméticas, mas elas realizam-se sobre elementos obtidos em função da qualidade denotada;

VI- Os poderes conferidos ao júri e à entidade decisora pelo artigo 15.º, nº 3, do Regulamento do Concurso não ferem essa norma de qualquer inconstitucionalidade.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A…… intentou contra o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) acção administrativa especial tendente à declaração de nulidade ou à anulação da deliberação do CSTAF de 29.06.2007, que homologou a "lista de graduação final" elaborada pelo júri do concurso de ingresso em curso de formação e estágio com vista ao preenchimento de vagas de juízes nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários, aberto por aviso publicado em Diário da República, 2ª Série, nº 85, de 11.04.2002, da qual o A. foi "excluído" por ter sido considerado como "não apto".

1.2. O contexto e circunstâncias daquela deliberação vêm indicados no ponto 2.1., matéria de facto.

1.3. Por acórdão deste Tribunal, em subsecção, a acção foi julgada improcedente (fls. 251-271).

1.4. O Autor vem recorrer, concluindo nas respectivas alegações:

«1. O artº 15°/3 do Regulamento aprovado pela Port. 386/02, de 11.Abr., interpretado no sentido de que confere um poder discricionário para avaliar candidatos a juiz está ferido de inconstitucionalidade formal por violação do artº 112°/5 CRP; de inconstitucionalidade material, por violação dos art°s. 18°/2 e 3, 47° e 50° CRP; e de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos art°s 3°/1, 111°, 164°/m, 202°/1 e 215°/2 CRP; e é assim nulo, nos termos dos art°s. 3°/3, 277°/1 e 282°/1 CRP. Do que decorre a nulidade do acto, nos termos do artº 133°/1 a) CPA, por incompetência absoluta.

2. A douta sentença sob recurso está ferida de invalidade por violação do disposto nos arts 660.º/2 e 668.º/1d) CPC.

3. Concluindo pela invalidade do acto, o R. deve ser condenado a praticar novo acto, nos termos do artº 173º/1 CPTA, o qual, não verificando nenhum motivo de exclusão do A., o declare apto, para efeitos de ser admitido a formação e à magistratura dos tribunais administrativos e fiscais, com efeitos reportados à data em que o teria sido se não fosse o primitivo acto.

Termos em que revogando a Sentença e declarando nulo e/ou anulando o acto impugnado e condenando o R. nos termos da p.i., farão V. Exªs Justiça».

1.4. O CSTAF contra-alegou, sem formulação de conclusões, pugnando pela total improcedência do recurso.

1.5. Pelo acórdão de fls. 323, a Subsecção sustentou não se verificar a alegada omissão de pronúncia.

Cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O acórdão recorrido considerou, em sede de matéria de facto:

«Face aos documentos constantes dos autos e do P.I. apenso, consideram-se provados, com interesse para a decisão a proferir, os seguintes factos:

1. Por aviso publicado no DR, II série, n° 85, de 11/04/2002, foi aberto concurso de ingresso em curso de formação e estágio com vista ao preenchimento de vagas de juízes nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários;

2. O referido concurso foi aberto ao abrigo do art. 7° da Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, e do art. 1°, nº 1, do Regulamento do Concurso aprovado pela Portaria nº 386/2002, de 11 de Abril;

3. O ora recorrente foi admitido a esse concurso e foi graduado nos primeiros 93 lugares postos a concurso, tendo, consequentemente, sido admitido a frequentar o curso de formação teórica organizado pelo Centro de Estudos Judiciários (CEJ) em colaboração com a Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa;

4. A 03.01.2003 foi elaborado pelo júri do concurso o Regulamento do aludido curso de formação, estipulando-se entre o mais:

“1. O curso é constituído pelas aulas, conferências e testes indicados no programa (...); 2. Os membros do Júri do concurso participam nas aulas e conferências, mas não têm intervenção na avaliação dos Auditores em cada módulo, a realizar através dos testes semanais (…); 7. Não há lugar a revisão de provas (…); 8.3. No termo do curso o Júri procederá à avaliação final de cada Auditor, expressa sob a forma de «Apto» ou «não Apto»(…)”;

5. A 15.04.2003 o júri reuniu para aprovar a lista de classificação final dos referidos Auditores, e, “Ao abrigo do disposto no art. 15º, n° 3, do Regulamento do concurso, o Júri deliberou considerar não aptos os Auditores que obtiveram classificação final inferior a 10 valores, sem arredondamento, assim como aqueles que, embora tendo obtido classificação final igual ou superior a 10 valores, tenham tido classificação inferior a 10 valores, sem arredondamento, em pelo menos três dos testes realizados, o que o júri, tudo ponderado, considera traduzir deficiências significativas em várias matérias jurídicas essenciais, inaceitáveis do ponto de vista da formação científica minimamente exigível para se poder ser nomeado juiz dos tribunais administrativos e fiscais (...)”;

6. Por aplicação desses critérios, o A. veio a ser considerado “não apto”, por “ter tido quatro negativas nos testes”, ou seja, classificação inferior a 10 valores, sem arredondamento, em 4 dos testes realizados (PA – 9,5; CT – 9; RCPP – 8,5, DF/PG – 8), conforme lista de graduação final constante da Acta de 19.05.2003;

7. A 26 de Maio de 2003, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais homologou a referida lista de graduação final dos candidatos ao citado concurso;

8. Essa deliberação do CSTAF veio a ser anulada, “por violação do princípio de imparcialidade”, por Acórdão da 1ª Subsecção do STA, de 22.02.2006, proferido no RC nº 1388/03, integralmente confirmado por Acórdão do Pleno de 03.05.2007;

9. Para efeitos de execução do dito acórdão anulatório, o júri do concurso, reunido a 28.05.2007, concluiu “dever ser considerado não apto o candidato A……, em virtude de este evidenciar graves deficiências em matérias nucleares de direito administrativo e de direito fiscal, patentes concretamente nas classificações obtidas em Procedimento Administrativo (9,5 valores), Contratação Pública (9 valores), Responsabilidade Civil dos Poderes Públicos (8,5 valores) e Direito Fiscal/Parte Geral (8 valores)”, entendendo dever o mesmo ser excluído da lista de graduação final (Acta de fls. 20 e segs. dos autos, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido);

10. Por deliberação de 29.06.2007, o CSTAF homologou a referida Acta do Júri, “nos seus precisos termos, pelo que é considerado ‘não apto’ e, assim, excluído da lista de graduação final, o candidato A……” (Doc. de fls. 27 a 30 dos autos, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido);

11. O aludido candidato, aqui Autor, requereu contra o CSTAF, ao abrigo dos arts. 173º e segs. do CPTA, execução do acórdão do Pleno de 03.05.2007, com o fundamento de que a deliberação referida no nº anterior não dera a devida execução ao aludido acórdão anulatório;

12. Por Acórdão da 1ª Subsecção do STA de 30.09.2010, transitado em julgado a 03.11.2010, foi indeferido o pedido e julgada finda a execução, com o fundamento de que “a deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 29-06-2007 respeitou integralmente os ditames do artigo 173 do CPTA, dando integral execução ao acórdão do Pleno de 03-05-2007, que confirmou o decidido no acórdão da Secção de 22-02-2006, não se mostrando violadas as disposições legais invocadas pelo requerente, designadamente as dos artigos 268, nº 4 da CRP, 2º e 173º do CPTA, 266º, nº 2 da CRP e 5º, 6º e 6º-A do CPA” (doc. de fls. 180 e segs. e Inf. de fls. 212 dos autos, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido)».

2.2.1. A alegada nulidade por omissão de pronúncia

A alegada nulidade por omissão de pronúncia (conclusão 2) vem referenciada ao insuficiente tratamento da problemática colocada agora na conclusão 1 das alegações, questão que é a mesma que vinha colocada na conclusão 15 das alegações de recurso na acção (fls. 143).

Segundo o recorrente, o aresto debruçou-se pouco sobre essa matéria, não refutou os seus argumentos, não se pronunciou sobre cada uma das questões concretas que suscitou (ver ponto 5 das alegações).

Vejamos.

Uma eventual débil sustentação de um certo julgamento ou uma carência de refutação de certos argumentos trazido pelas partes não são elemento de previsão da omissão de pronúncia do artigo 668.º, n.º 1, d), do CPC. Esse elemento logra total compreensão através da conjugação com o artigo 660.º, n.º 2, do mesmo Código.

O que o juiz tem é de resolver as questões que lhe são colocadas. É se as não resolver que se preenche a previsão de omissão de pronúncia.

E bem se compreende que uma coisa é resolver as questões outra é discutir a argumentação utilizada. Só as questões é que se resolvem, os argumentos não se resolvem, discutem-se.

Portanto, não é mister, para o efeito, saber da profundidade do tratamento dado às questões, o que é mister é saber se as questões foram tratadas, se foram resolvidas.

Ora, o acórdão recorrido tratou da matéria suscitada no ponto 6 da sua discussão de direito.

Disse:

«6. Por fim, alega o Autor (conclusão 15) que o art. 15°, nº 3 do Regulamento aprovado pela Portaria nº 386/02, de 11 de Abril, interpretado no sentido de que confere um poder discricionário para avaliar candidatos a juiz está ferido de inconstitucionalidade formal por violação do art. 112°, nº 5 da CRP; de inconstitucionalidade material, por violação dos arts. 18°, nºs 2 e 3, 47° e 50° CRP; e de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos arts 3°, nº 1, 111°, 164°, al. m), 202°, nº 1 e 215°, nº 2 da CRP, sendo assim nulo, nos termos dos arts. 3°, nº 3, 277°, nº 1 e 282°, nº 1 da CRP.

Nenhuma razão lhe assiste.

O normativo em causa é do seguinte teor

Graduação final dos candidatos

1- No termo do curso de formação, procede-se à graduação dos candidatos, mediante a atribuição a cada um deles de uma classificação final, numa escala valorimétrica de 0 a 20, baseada nos resultados dos exercícios formativos e de avaliação realizados nos diferentes módulos, atendendo-se, em caso de igualdade, sucessivamente, à graduação obtida na 1ª fase do concurso e à nota de licenciatura.

2- A graduação dos candidatos considerados aptos é elaborada pelo júri, que submete a respectiva acta à homologação do CSTAF.

3- São excluídos da lista de graduação os candidatos que …, mediante decisão devidamente fundamentada, tenham sido considerados não aptos.

Foi efectivamente ao abrigo do inciso normativo visado pelo Autor (realce a negrito nosso) que o júri considerou o candidato A… como “não apto”.

Mas isso não significou o exercício, pelo júri, de um poder discricionário ou de arbítrio.

Como se referiu anteriormente, a decisão do júri, homologada pela deliberação impugnada, “reapreciou a situação do Recorrente, subsequente à publicação dos resultados dos 11 (onze) testes que puseram termo ao Curso de Formação Teórica de três meses, organizado pelo Centro de Estudos Judiciários” … efectuando uma ponderação global do mérito absoluto dos candidatos perante os resultados globais dos testes, sendo o requerente excluído em virtude de “evidenciar graves deficiências em matérias nucleares de direito administrativo e de direito fiscal, patentes concretamente nas classificações obtidas em Procedimento Administrativo (9,5 valores), Contratação Pública (9 valores), Responsabilidade Civil dos Poderes Públicos (8,5 valores) e Direito Fiscal/Parte Geral (8 valores)”, o que levou o júri a concluir que, “na globalidade, não possui os conhecimentos considerados indispensáveis ao desempenho da função soberana de julgar nos tribunais administrativos e fiscais”.

E este juízo de avaliação foi devidamente fundamentado. Perante as classificações por ele obtidas nos testes (classificações em que o júri não interveio e que respeitou), o júri emitiu o seu juízo de “não apto” referente ao Autor, e fê-lo de forma fundamentada, como lhe impunha o art. 15º, nº 3 do Regulamento do Concurso (não possuir “os conhecimentos considerados indispensáveis ao desempenho da função soberana de julgar nos tribunais administrativos e fiscais”, o que resultou da ponderação global do mérito do candidato na qual teve peso negativo o resultado desses mesmos testes que revelavam falta de conhecimento em matérias tão importantes como Procedimento Administrativo ou Direito Fiscal.).

Ou seja, o preceito em causa, ao abrigo do qual foi proferida a decisão do júri, homologada pelo acto impugnado, não confere um poder verdadeiramente discricionário ou de pura liberdade de escolha (arbítrio) para avaliar candidatos a juiz (aliás, e em rigor, qualquer decisão administrativa comporta sempre o exercício de poderes vinculados e de poderes discricionários). Nem foi com essa amplitude de arbítrio que o júri do concurso o aplicou em concreto.

O acto de avaliação ali previsto – acto de exclusão dos candidatos que, “mediante decisão devidamente fundamentada, tenham sido considerados não aptos” – não é o exercício de um puro “poder discricionário”, mas sim de um poder exercido com uma determinada margem de liberdade administrativa, como sucede com todas as avaliações em procedimentos concursais, que implicam, a par de elementos vinculados, uma margem de liberdade de decisão em que a Administração se move a coberto da sindicância judicial.

Por isso, não se vê que o referido preceito, aplicado em concreto pelo júri na definição da situação do Autor, esteja ferido de inconstitucionalidade formal, material ou orgânica, por pretensa violação dos normativos constitucionais invocados: art. 112º, nº 5 [“Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”], art. 18º, nº 2 [“A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses legalmente protegidos”], arts. 47º e 50º [“Liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública” e “Direito de acesso a cargos públicos”], e ainda os arts. 111º [“Separação e interdependência”], art. 164º, al. m) [“Reserva de competência legislativa em relação ao estatuto dos órgãos de soberania”], art. 202º, nº 1 [“Função jurisdicional” e reserva do Juiz] e art. 215º nº 2 [fixação dos requisitos e regras de recrutamento dos juízes].

Termos em que se julga também improcedente esta alegação».

Resulta do transcrito que o acórdão tratou de toda a matéria suscitada.

Por isso, não existe a alegada omissão de pronúncia.

2.2.2. O erro de julgamento

Já no recurso n.º 01388/03, sobre o primitivo acto de exclusão, o ora recorrente concluíra nas suas alegações:

«22. O art° 15°/3 do Regulamento aprovado pela Port. 386/02, de 11.Abr., interpretado no sentido de que confere ao júri do concurso, ou à Recorrida, ou a quem quer que seja, um poder discricionário para avaliar candidatos a juiz é inconstitucional, por violação dos art°s. 18°/2 e 3 CRP, 111° CRP e 215°/2 e 4, 164°/m, 202°/1 e 3°/1 CRP; e assim nulo, nos termos dos art°s. 3°/3, 277°/1 e 282°/1 CRP. Do que decorre a nulidade do acto, nos termos do art° 133°/1a) CPA. (Só a Assembleia da República tem competência para regular a matéria em causa)».

Nesse processo, ponderou o acórdão da subsecção, de 22-02-2006:

«Alegada ilegalidade por não poder ser conferido ao júri poder de avaliação.

Não se afigura admissível a nulidade invocada. Submetido o acesso a concurso público, como deve ser, com certeza que há-de existir um júri para apreciar os candidatos e uma entidade para proferir a decisão. Ora, o júri e, em consequência, a entidade decisora, não procedem, na apreciação dos candidatos, a meras operações aritméticas; também procedem a operações aritméticas, mas elas realizam-se sobre elementos obtidos em função da qualidade denotada.

Por outro lado, o Regulamento encontra-se habilitado por Lei, o artigo 7.º da Lei n.º 13/2002.

Não pode, pois, padecer de nulidade em função do vício apontado»

Esse juízo do acórdão foi confirmado e desenvolvido pelo acórdão do Pleno de 3.5.2007, nos seguintes termos:

«Vejamos da última invocação do recorrente, no sentido de que o art° 15º/3 do Regulamento aprovado pela citada Port. 386/02, interpretado no sentido de que confere ao júri do concurso, ou à Recorrida, ou a quem quer que seja, um poder discricionário para avaliar candidatos a juiz é materialmente inconstitucional, por violação dos art°s. 18°/2 e 3 CRP, 111º CRP e 215°/2 e 4, 164°/m, 202°/1 e 3°/1 CRP; e assim nulo, nos termos dos art°s. 3º/3, 277°/1 e 282°/1 CRP.

Donde decorreria a nulidade do acto, nos termos do art° 133°/1a) CPA, visto só a Assembleia da República ter competência para regular a matéria em causa.

Tal ordem de arguições já fora feita sede contenciosa, sendo desatendida pelo acórdão recorrido, em fundamento do que expendeu:

“Não se afigura admissível a nulidade invocada. Submetido o acesso a concurso público, como deve ser, com certeza que há-de existir um júri para apreciar os candidatos e uma entidade para proferir a decisão. Ora, o júri e, em consequência, a entidade decisora, não procedem, na apreciação dos candidatos, a meras operações aritméticas; também procedem a operações aritméticas, mas elas realizam-se sobre elementos obtidos em função da qualidade denotada.

Por outro lado, o Regulamento encontra-se habilitado por Lei, o artigo 7.º da Lei n.º 13/2002.

Não pode, pois, padecer de nulidade em função do vício apontado”.

Não interessando para a economia do acórdão abordar toda a problemática que o poder regulamentar coloca, importa apenas ter presente que de harmonia com o princípio da preferência ou preeminência (cf. artº 112º, nº 7, da CRP), os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem (sendo a sua autoria da competência de quem detêm o poder legislativo - cf. da CRP os artºs 111º, as normas contidas no Capítulo II do Título III da Parte III, e as normas contidas nos artºs 198º e 200º, quanto à competência legislativa, e o artº 199º, quanto à competência regulamentar do Governo), não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço, na redacção então vigente - artº115º. A propósito, e na jurisprudência do STA, entre muita outra jurisprudência, cf., v.g., os acórdãos do Pleno de 20 de Janeiro de 1998, in AP-DR de 5 de Abril de 2001, e de 11.10.06 - Rec. 239/05).

Ora, encontrando-se o Regulamento em causa, contido na Portª 3 [sic] habilitado por Lei (citado artigo 7.º da Lei n.º 13/2002), a função a que se propunha [como ressalta do seu preâmbulo: em concretização da reforma do contencioso administrativo, que constituía uma necessidade urgente resultante das novas competências atribuídas aos tribunais administrativos, reforma essa que exigia modificações infra-estruturais no sistema da justiça administrativa portuguesa e, nomeadamente, um recrutamento e selecção de magistrados judiciais e a sua formação especializada], concretamente na parte que se questiona, insere-se cabalmente na sua vocação de adoptar os procedimentos necessários ao desenvolvimento regulamentar do regime relativo ao recrutamento e formação de juízes estabelecido na norma habilitante.

E, a um tal recrutamento e selecção, como recorda o aresto impugnado, há-de ser co-natural a existência de um júri (e da entidade decidente) para aferir da aquisição da pretendia formação especializada pelos candidatos (e consequentemente julgá-los aptos para a função), segundo as práticas requeridas por boa administração, a determinar no exercício da liberdade de conformação que lhe assiste, no fundo como em qualquer outro procedimento de aferição de conhecimentos, tudo a exercer num quadro de respeito pelos princípios impostos à Administração, como o da imparcialidade (cuja violação, aliás, se concluiu ter ocorrido no caso, nos termos vistos em II.2.2.), adequação e proporcionalidade.

Assim sendo, e salvo o devido respeito, não tem sentido nem qualquer fundamento falar em violação dos aludidos princípios constitucionais e bem assim em nulidade da actuação administrativa».

Sem necessidade de argumentação suplementar, considera-se, à luz do decidido pelo acórdão recorrido e das pronúncias sobre a questão nos dois acórdãos proferidos no processo n.º 01388/03, um deles, como se viu, deste mesmo Pleno, que o recorrente não tem razão.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 5 de Julho de 2012. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes.