0157/03 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal a restrição dos meios probatórios da actividade profissional de odontologista durante 18 anos, aprovada em acta pela Comissão de Ética Profissional de Odontologistas, já depois da entrega do currículo e das provas, para excluir o interessado da lista de acreditação, sem apreciação, em concreto, das provas apresentadas por este último, ao arrepio do princípio da liberdade dos meios probatórios, não excluídos por lei, plasmado no artigo 87º, nº 1 do CPA.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

. O SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE veio recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão, de 29-09-04, da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A…, identificado nos autos, anulou o despacho da entidade ora recorrente, de 22 de Outubro de 2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, previsto na Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro.

Apresentou a alegação, com as seguintes conclusões:

a) A interpretação do art.º 87° do CPA à luz dos critérios fixados no art.º 9º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art.º 56° do CPA, temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente. (cf. Arts. 57° e 88°/2 e 89° do CPA)

b) O dever que recai sobre o órgão instrutor de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56° do CPA, não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos.

c) Neste contexto, o Conselho, dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito.

d) A regra da liberdade de apreciação das provas resulta, como se disse, do art. 57°, que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art. 88°, nº 2, na referência a diligências de provas úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só não valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas.

e) O presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

f) A determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art. 87° do CPA e pela Lei nº 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas.

g) Com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento que lhe foi legalmente incumbido, consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa.

h) Acresce que a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento praeter legem, justificando-se a indicada restrição por evidentes e muito fortes razões de defesa da saúde pública.

Respondeu o recorrido, defendendo a manutenção do Acórdão, formulando as seguintes conclusões:

I. - Deve, assim, improceder o pedido de anulação do acórdão recorrido por erro na aplicação do direito, uma vez que o órgão agora recorrente não logrou indicar qualquer razão susceptível de ilustrar uma menor adequação na aplicação do direito no caso concreto;

II. - O agora recorrido reitera e mantém a argumentação acolhida no acórdão impugnado, na parte que determinou a anulação do acto objecto do recurso contencioso de anulação.

O Ex.mo Procurador–Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais é o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) A Recorrente exerce a profissão de odontologista.

b) E inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto pelo Aviso publicado no DR, II Série, de 9/8/00, ao abrigo da Lei 4/99, de 27/1, com a redacção da Lei n.º 16/02 de 22/1.

c) Na sequência do referido processo a Recorrente foi integrada na "Lista I – Candidatos não acreditados", anexa ao Aviso n.º 12418/2002, publicado na II Série do DR, de 22/11/02.

d) Lista essa que foi elaborada pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia no âmbito do referido processo de regularização dos odontologistas e foi homologada, por despacho de 22/10/02, do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde.

e) A não acreditação da Recorrente foi justificada nos seguintes termos "Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do art.º 2º da Lei 4/99, de 27/1, alterada pela Lei 16/02, de 22/2, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e profissional de Odontologia constantes das actas V", XIII e XIX

f) Em reunião realizada em 24/11/00 o citado Conselho Ético e Profissional de Odontologia aprovou a metodologia de apreciação dos processos de candidatura ao processo de acreditação e regularização dos odontologistas, definindo a seguinte grelha:

"Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei n.º 4/99, de 27/1 :

1- Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei n.o 4/99, de 27/1 :

1. 1 Nos termos do n.o 1 do artigo 2.o da Lei n.o 4/99, de 27 de Janeiro:

1.1. 1 Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28/1/77 do Secretário de Estado da Saúde (DR, 2. a Série, de 14/2/77);

1.1.2. Inscritos ao abrigo do Despacho de 30/7/82 do Ministério dos Assuntos Sociais (DR, 2ª Série, de 25/8/82);

1.1. 3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981;

1.1. 4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n. o 4/99, de 27 de Janeiro.

Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.2. 1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3/1, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2. a Série, de 23/1/90);

1.2. 2 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.o 4/99, de 27 de Janeiro.

1. 3 Nos termos do nº 3 do artigo 2.0 da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.3. 1 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n. o 4/99, de 27 de Janeiro.

2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho ético e Profissional de Odontologia:

2. 1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior;

2. 2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos -Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior -e a actividade de odontologia;

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior;

2. 4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior;

2. 5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior:

2. 6 Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira actividade de odontologia;

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um - dos três ramos das Forças Armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.

g) Em reunião realizada em 18-10-2001, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia deliberou «aceitar, também, como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos» (acta 13.a cuja cópia consta de fls. 19 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido).

h) Em reunião realizada em 25-2-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia «decidiu considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção-geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia à mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei n.o 4/99, de 27/1» (acta XIX, cuja cópia consta de fls. 25 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido)

i) O Conselho Ético e Profissional de Odontologia elaborou a seguinte proposta de decisão: "A… requereu ao abrigo da Lei 4/99, de 27/1, alterada pela Lei 16/02, de 22/2, a acreditação como odontologista. A Requerente encontra-se inscrita ao abrigo do despacho n.o 1/90, de 3/1, (DR, 2.8 Série, de 23/1/90). A Requerente apresentou como comprovativo do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos as declarações de entidades particulares. O Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu aceitar, como prova do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da lei 4/99, de 27/1, alterada pela Lei 16/02, de 22/2, os documentos mencionados nas actas V", XIII e XIX. Da análise do processo da Requerente o Conselho Ético e Profissional de Odontologia entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos. Assim, a Requerente não reúne um dos requisitos estabelecidos no art.o 2º da Lei 4/99, de 27/1, pelo que não será acreditada como odontologista." -fls. 207 dos autos que se dá por reproduzida.

j) A Requerente, no exercício do direito de audiência, veio, entre outras coisas, dizer que "1.

-quanto à prova apresentada a requerente, para além das provas que vêm referidas no parágrafo respectivo, reafirma que exerce a actividade tutelada desde 1981, no consultório de seu marido, Odontologista …, 2. -Refere ainda que se encontra inscrita como odontologista no DHRS, ao abrigo do despacho 1/90, de 23/1, tendo, como tal, sido acreditada pelo referido Departamento, pelo que tem, desde então, exercido legalmente a sua actividade de odontologista." -vd. fls. 210 que se dá por reproduzida.

l) O Conselho Ético e Profissional de Odontologia deliberou o seguinte "A… requerente da acreditação como odontologista, após a notificação da proposta de decisão realizada nos termos do artº 100º do CPA formulou novo requerimento juntando um documento emitido pelo Centro de Saúde da Parede. Tal documento, contrariamente ao referido pela candidata, não é emitido pela autoridade regional de saúde pelo que não preenche os requisitos pré definidos e não faz prova de exercício profissional exigida pelo art.2º da Lei 4/99. Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação." -fls. 215 que se dá por reproduzida.

2.2. Matéria de direito

A questão a decidir consiste em saber se é ou não legal a restrição dos meios probatórios, estabelecida pela autoridade ora recorrente, relativamente ao modo como o interessado, ora recorrido, poderia fazer a prova do exercício, pelo período de 18 anos, da actividade de odontologista, para, como tal, ser legalmente considerado e inscrito na correspondente lista de acreditação.

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu que a demonstração do exercício de tal actividade, pelo indicado período de 18 anos, só poderia ser feita através dos meios probatórios identificados na grelha que aprovou para o efeito, impedindo, assim, que a mesma demonstração pudesse ser feita por qualquer um dos meios de prova admitidos em direito. O que determinou que o recorrido fosse integrado na lista dos não acreditados, pois que se considerou que os documentos que apresentou não se conformavam com aqueles que haviam sido especificados na referida grelha.

O acórdão recorrido considerou ilegal essa restrição e, com esse fundamento, anulou o acto impugnado.

A autoridade recorrida, ora recorrente, contesta essa decisão, sustentando, em síntese, que a Administração conforme o princípio do inquisitório temperado com o da livre apreciação das provas, de que resulta a obrigação de averiguar e valorar todos os factos que importem a uma justa e rápida decisão do procedimento, goza do poder de escolher e fixar os meios probatórios admissíveis. E que o objectivo do recurso contencioso em que foi proferido o acórdão recorrido não era a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração, mas a respectiva apreciação em concreto e, por isso, a selecção dos meios de prova definidos pelo referido Conselho Ético visou, apenas, assegurar a transparência e objectividade do processo de forma a que pudesse ser feita uma avaliação objectiva e actualizada de todos os dados pertinentes e a que a decisão final fosse a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos, tudo em ordem à prossecução da defesa da saúde pública.

Estas questões foram já objecto de apreciação pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, em situações semelhantes à dos presentes autos, em termos que se nos afiguram inteiramente de acolher, por traduzir correcta aplicação do direito. Seguiremos, pois, essa jurisprudência, na qual se integra, designadamente, o acórdão do Pleno, de 16.12.04, proferido no recurso 181/03, em que a entidade também agora recorrente apresentou alegação, cujas conclusões são idênticas às que acima se transcreveram.

Escreveu-se nesse acórdão do Pleno, de 16.12.04:

Como já se salientou e se infere da matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido, o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo ora recorrido não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.

Ora, o princípio geral nesta matéria é o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir. O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas – Lei n° 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n° 16/2002, de 22 de Fevereiro – não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma imposta em acta(s) por uma mera Comissão e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foram ouvidas as testemunhas indicadas, nem apreciado o valor intrínseco das demais provas (duas declarações de um médico estomatologista e uma outra por si subscrita sobre a sua actividade como odontologista e protésico, bem como uma declaração da Autoridade de Saúde do Concelho de Abrantes) apresentadas pelo ora Recorrido pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar.

O nº 2 do art. 2º da Lei n° 4/99 estabelece que «sejam também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro da Ministra da saúde (Diário da República, 2ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei"

O nº 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei n° 16/2002, de 22 de Fevereiro, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei».

O art. 87º, nº 1, do CPA, estabelece que «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito». (Sublinhámos)

A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266º, nº 2, da C.R.P. e 3° do C.P.A.).

O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3° do C.P.A. nos seguintes termos:

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva. "O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares». - Freitas do Amara1, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42.

Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87º do C.P.A., a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particu1ares.

Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito. Isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis. Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 8º do C.P.A., pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

Tal como sustenta a entidade Recorrente, o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração. É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta aceitação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis.

Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação.

Consequentemente, importa averiguar, através dos factos dados como provados, se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

O Recorrido apresentou prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982.

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém, qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas VII, XIII e XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou.

Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação.

Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas, tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto impugnado.

O acórdão recorrido ao decidir como decidiu, ou seja, ao anular o acto de não acreditação do ora Recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios e consequente violação do disposto nos arts. 87°, n° 1 do CPA, 2° da Lei n° 4/99, de 27 de Janeiro, na redacção da Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, não merece censura, razão pela qual acordam em negar provimento ao presente recurso.

Neste mesmo sentido decidiram, entre muitos outros, os acórdãos deste mesmo Pleno, proferidos no recurso nº 248/03, em 9.11.04, e nos recursos nº 193/03, nº 224/03, nº 177/03, nº 226/03, nº 208/03 e nº 210/03, todos em 25.1.05, e os Acórdãos 184/03, 199/03 e 1448/03, proferidos em 10/3/05.

Nesta conformidade, improcedem todas as conclusões da alegação da entidade recorrente.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Maio de 2005. – São Pedro (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Pais Borges – Adérito Santos – Maria Angelina Domingues – Costa Reis.