17831/25.1BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

[art.º 663.º, n.º 7, do Código de Processo Civil (CPC)]

Cabe ao requerente da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, alegar e demonstrar a verificação dos pressupostos previstos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, incluindo que a emissão urgente de uma decisão de mérito é indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia.

1. Relatório

J. .... (A., Requerente e/ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, intimação para a Proteção de Direitos Liberdades e Garantias contra o Instituto dos Registo e Notariado, I. P. (Recorrido, Entidade Requerida e/ou Requerido), peticionando, em suma, que o Requerido seja intimado a decidir o seu pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa, emitindo o despacho de deferimento e o assento de nascimento.

Por sentença de 9 de agosto de 2025, o Tribunal, considerando não estarem preenchidos os pressupostos consagrados no artigo 109.º, n.º 1 do CPTA, rejeitou liminarmente o requerimento inicial.

Inconformada a Requerente/Recorrente, interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“I. No caso em apreço, a Recorrente tem um pedido de nacionalidade efetuado a cerca de 3(três) anos, que à data de instauração a presente ação se encontrava apenas da na fase de submissão(primeira fase), embora o prazo dito pela recorrida para conclusão do processo era de 29 meses.

II. No Regulamento da Nacionalidade portuguesa, constata-se claramente que o tempo de tramitação do procedimento de naturalização, apesar de várias fases/diligencias, tem de ser concluído num prazo inferior há 3(três) anos (Cfr. Artigo 27.º, do DL n.º 237-A/2006, de 14 de Dezembro, versão atual.

III. Importa observar o consagrado no artigo 6.º, n.º 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (doravante «CEDH»), nos termos do qual qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial, bem como o disposto no artigo 20.º,n.º 4 da CRP, que preceitua que todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável, Constituindo facto ilícito o atraso na decisão de processos judiciais(analogicamente administrativos), por violação do direito a uma decisão em prazo razoável.

IV. In casu, direitos fundamentais e constitucionais, liberdades, garantias e princípios se encontram a ser violados pela Recorrida, entre outros, o princípio da razoabilidade, incumprimento do dever de decisão num prazo razoável.

V. A falta de andamento urgente e uma decisão quanto ao pedido de nacionalidade representa um obstáculo prático para a vida do Recorrente e familiares, designadamente, para ter instabilidade laboral, aquisição de habitação (as instituições bancárias não dão a mesma percentagem que seria a um cidadão português), filho menor doente.

VI. Conforme aludido nos presentes articulados e a prova documental nos autos, diferente do referido pelo Tribunal a quo, verifica-se que encontram-se preenchidos os pressupostos para a admissão da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias, impondo a Recorrida a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, com legais consequências, fazendo-se assim

JUSTIÇA!”

O Tribunal a quo admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos, e efeito meramente devolutivo.

O Recorrido, Instituto dos Registos e Notariado, I.P., citado para os termos da causa e do recurso, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

“i. A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui meio processual excecional, cuja admissibilidade está dependente da verificação cumulativa dos pressupostos previstos no artigo 109.º do CPTA, não bastando a mera invocação de um direito fundamental.

ii. A recorrente ofereceu um discurso retórico, isento de qualquer particularismo, omitindo a alegação de factos concretos que demonstrem a indispensabilidade e a urgência da tutela requerida, não obstante ter sido convidada para o fazer.

iii. A douta sentença recorrida decidiu corretamente ao indeferir liminarmente a petição inicial, por manifesta impropriedade do meio processual utilizado, nos termos dos artigos 109.º do CPTA e 590.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.

Consequentemente, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, confirmando-se a sentença recorrida e mantendo-se a absolvição da entidade demandada da instância, com todas as legais consequências.

Assim se fazendo Justa!”

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, a este Tribunal cumpre apreciar se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

Na decisão recorrida não se fizeram constar factos.

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

A Recorrente imputa à sentença erro de julgamento, alegando, em suma, que o Tribunal a quo incorreu em erro de interpretação e aplicação do disposto no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA ao concluir pela não verificação dos pressupostos de admissibilidade da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, designadamente a urgência e a indispensabilidade do meio processual, procedendo à rejeição liminar do requerimento inicial sem ter devidamente atendido a todo o acervo factual nele alegado.

Sustenta a Recorrente que o pedido de aquisição de nacionalidade que apresentou em 27 de junho de 2022 se mantém, desde então, na fase de mera submissão, sem ter ingressado em fase de análise, não obstante o prazo de 29 meses fixado pela Entidade Requerida para a conclusão do procedimento, o que consubstancia inércia administrativa grave, violadora do princípio da razoabilidade e do dever de decisão em prazo razoável, consagrado nos artigos 6.º, n.º 1, da CEDH, e 20.º, n.º 4, da CRP. Acrescenta que tal estagnação representa um obstáculo prático para a sua vida e para a dos seus familiares, designadamente quanto à instabilidade laboral, à aquisição de habitação própria — por as instituições bancárias não concederem aos estrangeiros a mesma percentagem de financiamento que concedem aos cidadãos portugueses — e à situação de saúde do seu filho menor, que necessitaria de aceder a benefícios e comparticipações de saúde apenas atribuídos a cidadãos portugueses.

Conclui pugnando pela revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que considere preenchidos os pressupostos do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.

Vejamos.

A utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias está sujeita a dois pressupostos cumulativos, enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA: um de índole positiva — a indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão de mérito que imponha à Administração uma conduta positiva ou negativa, como forma de assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, acudindo a lesões presentes ou futuras —; e outro de índole negativa — a impossibilidade ou insuficiência, nas circunstâncias do caso, do decretamento de uma providência cautelar.

Nos termos daquele preceito, "[a] intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar."

Este meio processual, de utilização excecional, assegura a proteção a título principal, urgente e sumária de direitos, liberdades e garantias, naquelas situações em que a rápida prolação de uma decisão que vincule a Administração a adotar uma conduta positiva (facere) ou negativa (non facere) se revela indispensável para acautelar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia. Exige-se, assim, que a necessidade de uma decisão urgente de mérito seja indispensável para a proteção do direito invocado, incumbindo ao requerente alegar e demonstrar essa urgência.

Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, "é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício. À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspetos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito." (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883).

A defesa dos direitos fundamentais faz-se, por regra, através da ação administrativa, recorrendo-se à intimação apenas quando aquela via não seja possível ou suficiente, por se verificar "a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de grave ameaça ou violação do direito, liberdade ou garantia em causa, que só possa ser reparada através do processo urgente de intimação" (idem, p. 883).

O requisito da subsidiariedade — o segundo dos pressupostos do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA — traduz-se na exigência de que a tutela do direito, liberdade ou garantia lesado, ou em vias de o ser, não se compadece com a demora de um processo não urgente, ainda que acompanhado de providência cautelar. Como observa Catarina Santos Botelho, "[a] impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, atos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado, situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa." (A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53).

A jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo Sul tem sustentado que, na generalidade dos casos relativos à aquisição da nacionalidade portuguesa, não se encontram reunidos os pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (cfr., entre outros, Acórdãos de 19.3.2024, processo 2087/23.9BELSB; de 6.6.2024, processo 1846/23.7BELSB; de 20.6.2024, processo 4037/23.3BELSB; de 14.11.2024, processo 2181/23.6BELSB; e de 30.4.2025, processo 8605/24.8BELSB, todos disponíveis em www.dgsi.pt).

Em sentido diverso, tem-se reconhecido que a prolação urgente de uma decisão de mérito pode revelar-se indispensável para assegurar o exercício do direito à aquisição da cidadania portuguesa, consagrado no n.º 1 do artigo 26.º da CRP, em situações cujo circunstancialismo fáctico — devidamente concretizado nos autos — revele especial urgência, designadamente quando o requerente detenha idade avançada ou padece de problemas de saúde manifestamente debilitantes e graves, suscetíveis de encurtar o seu tempo de vida (cfr. Acórdãos deste TCA Sul de 27.4.2023, processo 3368/22.4BELSB; de 9.5.2024, processo 2604/23.4BELSB; e de 13.3.2025, processo 2078/24.2BELSB).

A admissibilidade da intimação depende, pois, da análise das circunstâncias de cada caso concreto, sendo a verificação dos pressupostos enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA efetuada por referência à causa de pedir e ao pedido formulado, incumbindo ao requerente alegar factos concretos idóneos ao respetivo preenchimento.

Em sede de petição inicial, para sustentar a necessidade e indispensabilidade de uma decisão urgente de mérito, a Requerente/Recorrente alegou, em síntese, que apresentou o pedido de aquisição de nacionalidade portuguesa em 27 de junho de 2022, sendo que, decorridos cerca de 33 meses, o processo se mantém apenas no estado de "submetido", sem ter sequer ingressado na fase de análise, sem que lhe tivesse sido solicitada qualquer documentação complementar ou comunicada qualquer irregularidade.

Alegou ainda que tal estagnação a impede de aceder às vantagens da cidadania portuguesa e europeia nos campos laboral, familiar e de saúde, e que apresentou pedido de atribuição de urgência, que foi indeferido, em virtude da situação do seu filho menor, R....., de 11 anos de idade, com problemas de saúde documentados e carecido de consultas, exames e tratamentos médicos, sustentando que a obtenção célere da nacionalidade pela Requerente constitui condição para que o filho possa obter, também, a nacionalidade portuguesa e, nesse seguimento, aceder a benefícios e comparticipações de saúde em Portugal e na Europa apenas atribuídos a cidadãos portugueses.

Notificada pelo Tribunal a quo para, querendo, indicar os concretos direitos, liberdades e garantias que considerava ameaçados, explanando a situação factual em causa e aclarando em que medida se impunha uma decisão urgente, a Requerente respondeu, em síntese, que a "estagnação" do processo de nacionalidade a impossibilitava de obter as vantagens de ser cidadã portuguesa e/ou europeia no campo laboral, familiar e de saúde. Sustentando que tem o direito a ser cidadã nacional, sendo que o não andamento do processo e sua decisão viola o princípio da razoabilidade e corresponde ao incumprimento do dever de decisão.

Importa evidenciar que o processo de intimação se destina a tutelar direitos, liberdades e garantias ou direitos a estes análogos, não bastando a invocação da violação do dever de decisão que impende sobre a Administração nos termos do artigo 13.º do CPA ou o incumprimento dos prazos de decisão. Como se afirmou no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 3 de outubro de 2024, proferido no processo n.º 1796/24.0BELSB (disponível em www.dgsi.pt), ao dever de decisão não corresponde uma posição jurídica subjetiva dos particulares com a natureza de um direito, liberdade e garantia, pelo que o incumprimento dos prazos procedimentais, na medida em que não contende com um direito de tal natureza, não permite o recurso à intimação, sendo que, noutra perspetiva, tal incumprimento não consubstancia a urgência que integra o primeiro pressuposto deste meio processual.

Refira-se a este propósito que não está aqui em causa qualquer violação do direito a uma decisão (judicial) em prazo razoável, não sendo convocável o disposto no artigo 6.º, n.º 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem porquanto este se reporta especificamente à tramitação de processos perante um tribunal, e não à duração de procedimentos administrativos, sendo que o direito a uma decisão administrativa em prazo adequado encontra a sua sede própria no artigo 13.º do CPA e no dever de boa administração consagrado no artigo 5.º do mesmo diploma, cujo incumprimento, como se referiu, não consubstancia a violação de um direito, liberdade ou garantia tutelável por esta via processual.

Idêntica conclusão vale para o princípio da razoabilidade invocado pela Recorrente, o qual constitui um padrão normativo orientador, mas não reveste a natureza de direito, liberdade e garantia e, por conseguinte, não é tutelado pela intimação.

Diversamente se passa quanto ao direito à cidadania, na sua dimensão de direito à aquisição da cidadania por estrangeiros que invoquem e demonstrem uma ligação a Portugal (cf. Acórdão deste TCA Sul de 7.5.2026, proferido no processo 2463/26.5BELSB.CS1) e que configura direito, liberdade e garantia tutelável por via da intimação.

Sucede que, como deu nota o Tribunal a quo, a Recorrente não concretizou uma situação factual que demonstre que o seu direito à aquisição da cidadania portuguesa e os direitos que dela emergem, se encontrem em risco de não poder ser exercidos ou de se tornarem inúteis caso não seja proferida, com urgência, uma decisão de mérito. A Recorrente limita-se a pugnar, de forma abstrata e conclusiva, que a demora na decisão contende com tais direitos, sem nada concretizar que evidencie que assim suceda.

Advoga que a aquisição da nacionalidade permitiria requerer a atribuição de cidadania para o seu filho menor e, assim, este poder obter cuidados de saúde adequados ao seu estado de saúde, mas nunca concretiza quais os problemas de saúde que este apresenta, nem em que moldes os tratamentos e benefícios, designadamente em termos de comparticipação estadual, lhe terão sido negados. Não revela, também, em que medida tenha sido recusado emprego por falta de nacionalidade portuguesa, nem qualquer situação em que lhe tenha sido negado ou agravadas as condições de crédito à habitação ou vedado o acesso, para si ou para o seu filho, a cuidados de saúde.

E, ademais, encontrando-se a Recorrente em território nacional e, assim, beneficiando do princípio da equiparação consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da CRP, que garante aos estrangeiros que residam em Portugal os direitos e deveres dos cidadãos portugueses, com exceção dos previstos no n.º 2 do mesmo preceito, tão pouco se afigura verosímil que lhe tenha sido negado ou limitado o exercício dos direitos que reclama.

Impondo-se, pois, concluir que não vem concretizada a verificação da indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão de mérito que imponha à Administração uma conduta positiva ou negativa, como forma de assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.

Donde, não se encontrando preenchidos os pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, impunha-se, como decidido, a rejeição liminar da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, não incorrendo a decisão em erro de julgamento.

4.2. Das custas

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Mara de Magalhães Silveira

Lina Costa

Alda Nunes