0695/14.8BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- No processo especial de loteamento regido pelo DL 400/84, 31.12, o acto de aprovação do estudo preliminar de urbanização (EPU) seguido de ratificação nos termos da lei, configura um acto constitutivo de direitos mas não de efeitos permissivos no tocante à actividade edificatória pretendida, que são efeitos próprios da licença.

II- A preexistência de acto de aprovação do estudo preliminar de urbanização (EPU) seguido de ratificação, cujos efeitos cessaram (caducidade) por subsequente declaração de incompatibilidade do EPU com o PROTALI do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, proferida ao abrigo do DL 351/93, 07.04, constitui o Estado no dever de indemnizar em concretização do princípio da protecção da confiança do titular de faculdades urbanísticas consolidadas por acto administrativo urbanístico, com fundamento no artº 62º nº 2 da Constituição.

III- O regime indemnizatório por danos do plano, por actos ablativos de direitos patrimoniais privados (expropriações do plano), segue o regime da expropriação de sacrifício na medida em que se trata de “situações em que o acto do poder público revela uma intencionalidade ablativa de um direito de conteúdo patrimonial ou de alguma ou algumas faculdades ou irradiações desse direito” situação indemnizatória expressamente prevista no artº 171º/6 RJIGT/2015 (143º/4 RJIGT/99) por remissão para o Código das Expropriações, em concretização do princípio da protecção da confiança do titular de faculdades urbanísticas consolidadas por acto administrativo.

Os Herdeiros Habilitados do Autor A…………., com os sinais nos autos, inconformados com a sentença proferida (30.08.2013) pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa dela vêm recorrer ao abrigo do artº 106º LPTA, concluindo como segue

A. Dos erros de julgamento quanto à matéria de facto:

1. O Tribunal a quo levou à matéria assente o que “consta” dos estudos elaborados pela B………….. e pelo C………. Investment Bank (juntos à p.i. como docs. nºs.19 e 20), não apreciando ou decidindo sobre os factos efectivamente alegados pelo Autor, num claro non liquet proibido pela lei que subverte o objectivo probatório da instrução processual e desconsidera as regras legais sobre o valor e função dos documentos.

2. Em consequência, o Tribunal a quo decaiu em erro de julgamento, violando além do mais o disposto no artigo 8.°, n.° 1, do CC, no artigo 264.° do CPC, no artigo 513.° do CPC e nos artigos 341.°, 362.° e 371,°, todos igualmente do CC.

3. O Tribunal a quo deu como “não provados” os lucros cessantes alegados pelo Autor, fundamentando a sua decisão nas seguintes premissas:

a. O estudo da B……… (doc. n.° 19, junto à p.i.) não merece credibilidade porquanto é um “estudo de mercado (...), no qual são feitas previsões e projecções que, como é referido na «Guidance Note», a final, «poderão estar sujeitas a desvios significativos, devido a acontecimentos não esperados de cariz político, económico, social e/ou específico do mercado imobiliário»;

b. Foi produzida prova testemunhal que infirmou as conclusões deste estudo, designadamente “o depoimento da testemunha do A., D…………”, nos termos do qual teria sido supostamente considerado que o dito estudo “peca por ser pessimista, indicando valores que estão abaixo do razoável;

c. O estudo do C…….. Investment Bank tão-pouco merece credibilidade porquanto "contém meras projecções económico-financeiras”;

d. Foi igualmente produzida prova testemunhal que infirmou as conclusões deste estudo, designadamente os “depoimentos das testemunhas do A. D………….” e “E…………., Bancário do C……. Investment”.

4. A nota constante do estudo da B……….. constitui uma mera guidance note (indisclaimer), repetida em análises imobiliárias desta natureza, da qual não é possível, com objectividade e rigor, retirar qualquer consequência probatória, designadamente no sentido de descredibilizar as conclusões do dito estudo.

5. O estudo do C…….. Investment Bank contém, efectivamente, “projecções económico-financeiras", por uma razão muito simples: destinando-se a determinar lucros cessantes, essa é a opção tecnicamente correcta para proceder ao cálculo solicitado.

6. As Testemunhas D…………. e E………….. - e, bem assim, outras que depuseram - não abalaram, sequer minimamente, a credibilidade dos estudos, tendo explicado os mesmos detalhadamente.

7. Assim, a sentença a quo enferma de erro de julgamento da matéria de facto por incorrecta valoração da prova testemunhal e documental produzida.

8. Deve este Tribunal ad quem alterar a matéria de facto assente na sentença recorrida no seguinte sentido:

a. Nos pontos 46 a 48 da matéria de facto assente, deverá ser retirada a parte inicial de cada um, ou seja, o inciso “No Estudo de Mercado Resorts, elaborado, em Junho de 2003, pela B………. para o Grupo F…….. consta que”, mantendo-se o restante;

b. Nos da matéria de facto assente, deverá ser retirada a parte inicial de cada um, ou seja, o inciso “No Projecto da Herdade ……………. // Avaliação económico-financeira para o Grupo F...... consta que", mantendo-se o restante;

c. O ponto 49 da matéria de facto deverá ser alterado para: “os lotes inseridos no loteamento urbano projectado para a Herdade ......., num cenário defensivo, teriam um valor de mercado de referência de €300 por metro quadrado, com uma margem de variação de I5%'\

d. O ponto 128 da matéria de facto deverá ser alterado para: “o Projecto ............ permitiria ao Autor auferir proveitos no valor mínimo de € 92 J 00.000,00”.

9. Subsidiariamente, caso entenda este douto Tribunal ad quem não estarem reunidos os pressupostos para a alteração da matéria de facto nos termos acima mencionados - o que se pondera sem conceder - desde já se requer que, sem prejuízo da simples revogação da sentença recorrida e baixa à 1ª instância para renovação dos meios de prova, seja decidido, em alternativa:

a. Condenar o Réu no pagamento de indemnização a liquidar em execução de sentença, nos termos do disposto no artigo 661º, nº 2, do CPC, ex vi artigo 1º da LPTA;

b. Fixar uma indemnização em termos equitativos, conforme o disposto no artigo 566º, nº 3, do Código Civil.

B. Dos vícios da sentença e dos erros de julgamento quanto à matéria de direito:

i. Da ambiguidade da sentença a quo

10. O Tribunal recorrido declarou não provado um facto (constante do quesito 10 da base instrutória) que havia dado como provado na Audiência Preliminar, conforme consta de despacho proferido na mesma.

11. A ambiguidade da sentença decorrente de tal circunstância implica a respectiva reforma, nos termos do artigo 669.°, nºs 1 e 3, do CPC.

ii. Enquadramento

12. O Autor fundou o pedido que suporta a presente acção no dever de indemnizar que decorre directamente da interpretação conforme à Constituição do Decreto-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro.

13. Subsidiariamente, o Autor sustentou o pedido no dever de indemnizar por preenchimento dos pressupostos da responsabilidade por acto lícito de gestão pública previstos no Decreto-Lei n.° 48051, de 21 de Novembro de 1967.

iii. Da omissão de pronúncia quanto ao fundamento principal do dever de indemnizar alegado pelo Autor

14. O Tribunal a quo não se pronunciou sobre a verificação de responsabilidade civil do Estado Português por interpretação conforme à Constituição do Decreto-Lei n.° 351/93, de 7 de Outubro — a qual, conforme resulta do alegado, se verifica inequivocamente.

15. A sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 668.°, n.° 1, al. d), do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° da LPTA, devendo em consequência ser substituída por decisão que conheça e declare procedente o referido fundamento de responsabilidade civil, nos termos alegados e provados nos autos.

iv. Dos erros de julgamento relacionados com a natureza jurídica do Estudo Preliminar de Urbanização

16. A aprovação e ratificação do Estudo Preliminar de Urbanização, ao abrigo do Decreto- Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro, é um acto constitutivo de direitos.

17. Uma tal natureza constitutiva revela-se, desde logo, no carácter vinculado da decisão de aprovação ou indeferimento da subsequente licença de loteamento.

18. Se a aprovação e a ratificação do Estudo Preliminar de Urbanização não fossem constitutivas de direitos, não teria qualquer cabimento, utilidade ou enquadramento jurídico a declaração do SEALOT da incompatibilidade do dito Estudo com o PROTALI.

19. A referida natureza constitutiva de direitos foi confirmada pela decisão, transitada em julgado, do Supremo Tribunal Administrativo, que se pronunciou pela validade da declaração de incompatibilidade em causa nos autos.

v. Dos erros de julgamento quanto aos pressupostos da responsabilidade por acto lícito de gestão pública previstos no Decreto-Lei n.° 48051, de 21 de Novembro de 1967

20. Constituindo a aprovação e ratificação do Estudo Preliminar de Urbanização actos constitutivos de direitos, a declaração de incompatibilidade deste com o PROTALI, tendo por efeito a extinção daqueles direitos, é um acto susceptível de gerar prejuízos.

21. O Recorrido tem o dever de indemnizar estes prejuízos, uma vez que estão verificados os pressupostos da responsabilidade civil do Estado por facto lícito, previstos no Decreto Lei nº 48051 de 21 de Novembro de 1967.

22. Apreciando dois daqueles pressupostos (a existência de prejuízos anormais e especiais e de um nexo de causalidade entre o acto lícito praticado e os prejuízos ocorridos), o Tribunal a quo concluiu pela não existência de responsabilidade civil no presente caso.

23. O Tribunal a quo decidiu mal, pois os danos alegados e provados pelo Autor são especiais e anormais e existe nexo de causalidade entre esses danos e a prolação da declaração de incompatibilidade do Estudo Preliminar de Urbanização com o PROTALI.

24. Os prejuízos alegados são especiais por serem consequência de um acto administrativo de aplicação de uma lei específica, que define um regime drasticamente diverso do genericamente aplicável aos administrados em geral e a matérias como a versada.

25. Os prejuízos alegados são anormais porque, por força do referido acto administrativo, o projecto do Autor acabou por resultar completamente inviabilizado, sem qualquer hipótese de execução futura.

26. Verifica-se nexo de causalidade entre os prejuízos alegados e a declaração de incompatibilidade em causa nos autos porque:

a. O acto administrativo através do qual foi declarada a incompatibilidade do “estudo preliminar de urbanização” com o PROTALI é causa adequada dos prejuízos verificados;

b. Os danos assinalados não só são, sem margem para dúvidas, uma consequência directa da declaração de incompatibilidade emitida pelo SEALOT, como sempre seria previsível, em condições de normalidade social, que aqueles danos decorressem desse acto;

c. A causa virtual da responsabilidade civil é, entre nós, irrelevante.

Neste termos, pelos fundamentos expostos,

Deverão V. Exas.

Julgar totalmente procedentes os vícios assacados pelos Recorrentes à sentença recorrida, tanto em matéria de facto como de Direito, substituindo-a por outra que condene o Recorrido no pedido.

O Digno Magistrado do Ministério Público em representação do Estado contra-alegou, concluindo como segue:

1. A sentença recorrida não padece de qualquer vício ou nulidade, maxime a invocada ambiguidade ou omissão de pronúncia, nem de erro de julgamento sobre a matéria de facto ou de direito.

2. A decisão sindicada limitou-se a interpretar e a aplicar as regras do direito, servindo-se dos factos articulados pelas partes, dos documentos que sustentam as suas pretensões e apreciando livremente a prova testemunhal produzida em audiência.

3. Não merece, pois, qualquer censura.

Deverá assim ser confirmada, devendo ser negado provimento ao presente recurso.

Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Conselheiros Adjuntos, vem para decisão em conferência.

Em 1ª Instância foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. A………….., ora A., é proprietário do prédio rústico, misto, com uma área aproximada de 500 hectares, sito na freguesia de Vila Nova de Mil Fontes, concelho de Odemira, descrito na Conservatória do Registo Predial de Odemira sob o n.° …………., de 15 de Abril de 1992, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo n.° ………., Secção AA1 e na matriz predial urbana sob os artigos n.° ……, ……. e ……., doravante designado por Herdade ....... (cfr. doc.1 de fls. 65 a 68, cujo teor se dá por reproduzido);

2. No dia 31.7.1989, o A. submeteu à aprovação do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Odemira o “Estudo Preliminar da Urbanização da Herdade ………” (cfr. doc.2 de fls. 89);

3. Pela Deliberação de 17.7.1991, a CMOdemira aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização da Herdade …….. que antecede, aprovação que foi condicionada nos termos seguintes:

“a) Explicitação do faseamento do empreiteiro em paralelo com os cenários de viabilização Técnico-Económica; //

b) Possibilidade de adaptação multi-funcional e multi-uso de alguns equipamentos de apoio às componentes turística e habitacional e explicitação da forma prevista de integração no património Municipal; //

c) Definição dos apoios de praia não só quanto à sua localização mas quanto à sua construção e regime de exploração; //

d) Cedência à Câmara Municipal de Odemira de lotes de terreno para construção de modo a criar condições de fixação de população permanente; //

e) Revisão do acesso viário à propriedade já que o seu traçado não se baseia em caminhos existentes, obrigando ao atravessamento de caminhos privados e à construção de um pontão numa zona de Vale muito acentuada. //

// Quanto à questão da origem e captação de água, bem como as demais infraestruturas, incluindo também as zonas verdes/zonas naturais e sua manutenção elas constituem encargos e responsabilidade do requerente e deverão figurar inequivocamente no contrato de urbanização que será exigido nos termos do artigo quadragésimo quarto e seguintes do Decreto-Lei n° quatrocentos barra oitenta e quatro de trinta e um de Dezembro.

// Quanto ao Parecer do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza, a Câmara Municipal de Odemira tomou conhecimento que a Comissão Directiva da Área de Paisagem protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, na reunião de Dezembro de mil novecentos e noventa acordou subscrever a posição assumida pelo Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza na reunião conjunta realizada na Direcção Geral do Ordenamento do Território em um de Agosto de mil novecentos e oitenta e oito, cujas conclusões enquadram o Estudo Preliminar de Urbanização em apreciação" (cfr. doc. 3 de fls. 90 a 93);

4. Por despacho de 1.10.1991, publicado no DR, n.° 285, II Série, de 11.12.1991, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, no uso de delegação de poderes, ratificou a deliberação da CMOdemira que antecede, “ficando a ratificação condicionada ao atendimento do parecer do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza” (cfr. doc. 4 de fls. 94 a 95);

5. Do parecer, de 9.9.1991, exarado pelo Presidente do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza (SNPRCN) numa informação de 1990, extrai-se o seguinte:

“(...) // 6. O Processo é submetido à Comissão Directiva [da Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina] de 5 de Setembro [de 1991], que delibera: // - Reafirmar a decisão de 13 de Dezembro de 1990 (subscrever a posição do SNPRCN de 1 de Agosto de 1988); // - Recomendar a elaboração de um Estudo de Impacto Ambiental; // - Recomendar a constituição de uma Comissão de Acompanhamento conjunta Comissão Directiva/Promotores, para o desenvolvimento das fases subsequentes do Projecto; // - Atendendo a que se está em presença de um Estudo Preliminar, que as fases seguintes do estudo tenham em conta as características e sensibilidade ambiental da Área Protegida. // 7. Face à natureza e características do Processo, submeto o assunto à consideração de V. Exa, com a minha concordância relativamente ao deliberado pela Comissão Directiva, que está em concordância com as conclusões desta Informação. // 91/09/09, // ………… // Presidente”. (cfr. doc. 2 de fls. 417 a 418 e doc. 1 de fls. 468 a 469);

6. No Parecer que antecede foi exarado o despacho do Secretário de Estado do Ambiente, de 11.9.1991,de “Nada a opor ao parecer do Sr. Presidente do SNPRCN” (idem)]

7. Pelo ofício com a refª. 164/91-0317, de 10.12.1991, dirigido à Área da Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, o ora A. indicou os seus representantes para a Comissão de Acompanhamento conjunta Comissão Directiva/Promotores proposta no Parecer indicado em 5. (cfr. doc. 5 de fls. 96 e doc. 3 de fls. 471);

8. Pelo ofício n° 71-ODM/92, de 24.1, subscrito pelo Director da APPSACV, do SNPRCN, é comunicado ao Presidente da CMOdemira os respectivos representantes para a referida Comissão de Acompanhamento (CA) (cfr. doc. 3 de fls. 419);

9. A referida CA não chegou a funcionar (por acordo);

10. Do despacho de ratificação do SEALOT, indicado no ponto 4., foi interposto recurso contencioso de anulação pela Liga de Protecção da Natureza junto do STA (cfr. doc. 4 de fls. 420 a 421 e doc. 4 de fls. 472 a 473);

11. Pelo ofício n° 9144, de 9.12.1992, subscrito pelo Presidente do SNPRCN, em que o Assunto é:

“Recurso Contencioso da Liga Protecção da Natureza // Loteamento de um Terreno na Herdade ....... // Odemira/Beja // A………”, o Chefe de Gabinete do Sr. Secretário de Estado dos Recursos Naturais, foi informado: «1. Em 1988 (...) o SNPRCN, emitiu "parecer favorável apenas à viabilidade de localizar um empreendimento na Herdade ....... condicionado à reformulação do projecto" requerido por A………... // 2. Em 1991 (...), a Comissão Directiva da Área de Paisagem Protegida decide “recomendar a elaboração de um Estudo de Impacto Ambiental' e a “constituição de uma Comissão de Acompanhamento conjunta Comissão Directiva/Promotores, para o desenvolvimento das fases subsequentes do Projecto" e ainda "que as fases seguintes do estudo tenham em conta as características e sensibilidade ambiental da Área Protegida". // No entanto, até à presente data nenhuma destas orientações teve qualquer seguimento. // 3. Recentemente, foi terminado o Plano de Ordenamento da Área Protegida que, tendo por base as suas características e sensibilidade ecológica, inclui a totalidade desta área em área de especial interesse para a fauna, charneca, dunas, pinhal, e sob o ponto de vista turístico é integralmente incluída numa zona ÃL de restrição absoluta. // 4. Da análise para o projecto apresentado para a localização específica que atrás ficou identificada, conclui-se que este apresenta impactes negativos sob o ponto de vista da Conservação da Natureza.” (cfr. o referido doc. 4 de fls. 472 a 473);

12. Em carta, de 2.2.1993, dirigida ao Presidente do SNPRCN, o A. expôs e requereu:

“(...) Não tendo sido nomeados os representantes da Comissão Directiva, não foi possível a constituição da Comissão Conjunta, ficando prejudicada a elaboração do Estudo de Impacte Ambiental, igualmente recomendado, já que, o seu âmbito e alcance teriam obviamente de ser consensualmente definidos pela Comissão. // Confrontados com os prazos definidos no Decreto-Lei n° 400/84 demos-lhe integral cumprimento, e procedemos à entrega do Projecto de Licenciamento na Câmara Municipal de Odemira, conforme requerimento de 14.2.92 ... Na Nota Introdutória ao projecto, .... deixámos bem claro que, por motivos alheios à nossa vontade, o projecto não pode contar com o contributo da Comissão Conjunta. // (...) // Em contactos informais com a Câmara e o Director da APPSACV temos-lhe feito sentir a nossa preocupação pelo arrastar desta situação. Vimos pois agora formalmente, solicitar os bons ofícios de V. Exa para que não seja protelada por mais tempo a constituição da Comissão Conjunta ..., sem a qual continuamos impedidos de dar cabal cumprimento ao despacho do Senhor SEALOT [de 1.10.91], com graves prejuízos daí decorrem para o desenvolvimento de um processo relativamente ao qual continuamos, como sempre, profundamente empenhados, em encontrar conjuntamente com a Administração, as soluções mais adequadas.” (cfr. doc. 5 de fls. 474 a 475);

13. Pelo ofício n° 1343, de 24.2.1993, ao Presidente do SNPRCN informou o ora A. que:

“(...) / Tal como é perceptível, esta posição [assumida pela Comissão Directiva da Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina sobre o loteamento especial da Herdade ....... em sessão de 91.05.05] não determina a obrigatoriedade da constituição de uma Comissão de Acompanhamento para a elaboração do Estudo de Impacte Ambiental. Na verdade, e de acordo com a legislação vigente, ... a constituição de uma comissão para avaliação do impacte ambiental apenas é obrigatoriamente criada pelo Ministro do Ambiente e dos Recursos Naturais, após a apresentação do Estudo do Impacte Ambiental no processo normal de licenciamento. // Pela parte do SNPRCN, a proposta dos representantes para a Comissão de Acompanhamento foi entregue na Câmara Municipal de Odemira. // (...)” (cfr. doc. 6 de fls. 476 a 477);

14. Em 27.8.1993, foi aprovado o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano;

15. A Herdade ....... ficou abrangida pela Unidade de Ordenamento (UNOR) 7, instituída pelo PROTALI (cfr. teor do doc. 12 de fls. 111 a 112);

16. Na Acta da reunião, de 15.10.1993, da Comissão de Acompanhamento da elaboração do PDM de Odemira, consta, designadamente, que;

«(...) Entretanto, quando se fazia a análise do artigo 36°, n° 1, o Senhor Presidente do I.C.N. solicitou que fosse ponderada a regulamentação da zona para o Desenvolvimento Turístico, que se localiza na Unidade de Ordenamento n° 7, referida na planta de Ordenamento em forma para - ........../Ribeira da Azenha. // Na presença do Senhor Presidente da Câmara e dos técnicos, alcançou-se consenso sobre a matéria em causa, tendo o Senhor Presidente do Instituto de Conservação da Natureza ditado para esta acta: // "O I.C.N., tendo presente o disposto no PROTALI (Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto-Lei n° 26/93, de 27 de Agosto), entende que a área prevista para "Desenvolvimento Turístico” na UNOR 7, 120 hectares são susceptíveis de implantação dentro da Área de Paisagem Protegida - Ribeira da Azenha/........... - nas Zonas propostas no Plano de Ordenamento da Área Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina - ÁREAS DE PROTECÇÃO COMPLEMENTAR, ÁREAS DE PROTECÇÃO PARCIAL E ÁREAS FORA DAS ÁREAS PRIORITÁRIAS DE CONSERVAÇÃO - entendendo-se ainda que a localização deve abranger o mínimo da Área de Protecção Parcial e o seu desenvolvimento, em termos de projecto, deve ser precedido da elaboração de plano de pormenor. // (...)" (cfr. doc. 5 de fls. 422 a 424);

17. Em 24.1.1994, o ora A. requereu ao Presidente da CMOdemira a emissão do alvará da operação de loteamento do (cfr. doc. 7 de fls. 427 a 431);

18. Pedido que foi indeferido por despacho de 16.3.1994 exarado na Informação, de 3.3.1994, do Departamento Técnico, na qual se conclui que;

“Embora o requerente tenha cumprido todas as formalidades técnico/legais que lhe competem e são devidas, não pode a CMO emitir o alvará de loteamento, dado que por motivos alheios/externos à sua competência não foi possível deliberar sobre o licenciamento de loteamento, nem sobre o licenciamento das obras de urbanização (cujos projectos obviamente não foram apresentados)” (idem);

19. Por despacho, de 11.5.1994, do SEALOT foi declarada a incompatibilidade do EPU da Herdade ....... com o PROTALI (cfr. doc. 6 de 97 a 101);

20. Pelo ofício n° 6122, de 20.5.1994, subscrito pela Chefe de Gabinete do SEALOT, o ora A., a seu pedido, foi informado do despacho que antecede e respectiva fundamentação (idem);

21. O A. interpôs recurso contencioso do despacho que antecede junto do Supremo Tribunal o (STA), tramitado como proc. nº 35966, 1ª secção, 2ª Subsecção, invocando a inconstitucionalidade do Decreto-lei nº 351/93, de 7 de Outubro (cfr. teor doc. 1 de fls. 69 a 88);

22. Recurso a que foi negado provimento por Acórdão de 11.3.2003 (idem)]

23. O ora A. foi notificado do Acórdão que antecede em 14.3.2003 (cfr. teor do doc. 1 de fls. 69);

24. Na sequência de uma reunião ocorrida em 14.11.1996, o A. enviou, no dia 22 do mesmo mês, carta dirigida ao Presidente da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo (CCRAlentejo), manifestado o seu “empenho em aferir, com adequação e rigor, o quadro de apreciação relativo à proposta de ocupação do solo apresentada, de modo a ser-lhe “possível conhecer os exactos contornos dos ajustamentos necessários à aprovação do projecto”, solicitando ainda a marcação de uma reunião em que participassem as diversas entidades com competências no âmbito da matéria em discussão (cfr doc. 7 de fls. 102);

25. Em 18.12.1996, realizou-se em Évora uma reunião, promovida e convocada pelo Presidente da CCRAIentejo, constando da respectiva acta o seguinte:

«... reuniram na Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, representado pelo Presidente da Comissão Directiva, Dr. …….. e pela Arqt.a Paisagista ……….., a Câmara Municipal de Odemira, representada pelo Director do Departamento Técnico, Arqt.° ………. e a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, representada pela Directora Regional do Ordenamento do Território, Arq.tª …………., o Chefe de Divisão do Planeamento e Gestão Urbanística, Arq.tº …………… e a Arqt.ª ………. e os representantes do Sr. A………, o Sr. Arqt.° ………. e Sra. Dra. …………, com o objectivo de transmitir a posição da Administração sobre as condições de concretização de um empreendimento na Herdade ......., compatível com os Instrumentos de Planeamento em vigor.

// Analisados os referidos instrumentos, constatou-se a necessidade urgente de delimitar em cartografia a Área de Desenvolvimento Turístico dentro da UNOR 7, de acordo com o disposto no artigo 40.° do Dec.Reg.26/93, de 27/8 (PROTALI), para orientação do requerente e por a mesma não constar em anexo ao Dec. Reg. 33/95, de 11/12. // Da leitura do PROTALI infere-se que a área da ADT é de cerca de 120 ha (7,5% da área da UNOR 7) área que aliás, foi sancionada pelo ICN, como consta da acta da reunião tida em 15 de Out.93, da Comissão de Acompanhamento do PDM de Odemira. // Esta área ficará localizada maioritariamente, a poente do C.M. 1072, totalmente fora da “Área de Protecção Total”, na terminologia do POPNSACV. // Foi ainda consenso que a área a ocupar deverá ser afastada o mais possível do corgo ............ e abranger mais do que um proprietário. // Em seguida, analisado o POOC Sines/Burgau em curso, considerou-se que deviam ser acauteladas as suas disposições relativas à utilização das praias e transposição dos Espaços Naturais de Protecção e Dunares. // Assim, as três Entidades da Administração presentes deverão delimitar a ADT na sequência do acima exposto, remetendo em seguida ao requerente (a decisão). Sobre esta área será elaborado um Plano de Pormenor que deverá obedecer aos instrumentos de planeamento eficazes. Foram debatidos conceitos, definições e parâmetros da Port. 761/93 de 27/8 e abordou-se a eventual inclusão da área de um golfe na ADT.» (cfr. doc. 8 de fls. 103 a 104 e doc. 6 de fls. 425 a 426);

26. Pelo ofício n° 434, de 15.1.1997, subscrito pelo Vice-Presidente da CCRAlentejo foi enviada ao A. cópia da acta que antecede homologada pelos dirigentes do ICN, da CM de Odemira e do CCRA e prestada a informação de que "já [estar] agendada a delimitação da ADT dentro da UNOR 7" (cfr. doc. 9 de fls. 105);

27. Em 25.3. e 3.4.1997 realizaram-se duas reuniões conjuntas da CCRAIentejo com o PNSACV para delimitação da ADT na UNOR 7 do PROTALI (por acordo e teor do doc. 10 de fls. 106 a 107);

28. Pelo ofício n.° 4124, de 10.4.1997, o Vice Presidente da CCRAlentejo comunicou ao A. o seguinte:

«... a “ÁREA DE DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO” (A.D.T) prevista no PROTALI para UNOR 7, foi considerada pela C.M. Odemira no âmbito do Plano Director Municipal, em fase de conclusão. //A Comissão Técnica de Acompanhamento deste PDM, reuniu nos passados dias 25 de Março e 3 de Abril para apreciação desta fase final apresentada pela Câmara Municipal. // Quanto à ADT cartografada e regulamentada pela autarquia verificou-se que em termos de área e de ocupação urbano-turística cumpre as disposições aplicáveis do PROTALI e está ainda de acordo com o consenso havido com o Instituto da Conservação da Natureza em reunião de acompanhamento do PDM, realizada em 15 de Outubro de 1993 - isto é dos 270ha da ADT foram cartografados dentro do Parque Natural 120ha.

// Contudo verificou-se que o Plano de Ordenamento do Parque Natural não cartografou esta ADT, nem contém critérios que permitam o estabelecimento da carga máxima respectiva, quer em termos de camas turísticas quer em termos populacionais. // Nas ausências destas disposições, os representantes do IC Natureza consideram de aplicar o n° 2 do art. 3.° do D.R. n.° 33/95 - Anexo, de 11 de Dezembro e o n.° 5 da Portaria 323/95, de 3 de Outubro. Os critérios assim utilizados não são compatíveis com a proposta do PDM.

// Tendo-se levantado dúvidas quanto à eficácia da Portaria n° 323/95, não havendo no âmbito do P.O. do Parque Natural disposições aplicáveis à UNOR 7 e analisado o despacho do SEALOT de 1/10/91 que aprovou o "Estudo Preliminar de Urbanização” da Herdade ………, não foi possível chegar a consenso. // Assim decidiu a CT Acompanhamento do PDM colocar à consideração do Senhor Secretário de Estado da A.L. e O. Território a ponderação da proposta do PDM e do respectivo enquadramento nos instrumentos do ordenamento em vigor - diligências efectuadas nesta data.” (cfr. o referido doc. 10);

29. A CCRAlentejo elaborou um documento intitulado “Evolução das Prescrições para a UNOR 7" e elaborou uma resenha “Das Actas da CTA do PDM de Odemira que abordam a UNOR 7”, cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. docs. 12 e 13 de fls. 111 a 113 e 114 a 115);

30. Em 17.10.1997, no âmbito do Inquérito Público do Plano de Ordenamento da Orla Costeira entre Sines e Burgau (POOC Sines e Burgau), o A. apresentou reclamação perante o ICN, requerendo “que a versão final do POOC Sines-Burgau articule as necessidades da ADT prevista para a UNOR 7, demarcada pelo PDM de Odemira na retaguarda das praias de Malhão/.........., com as determinações ora especificamente dirigidas à salvaguarda da orla costeira”, e a revisão; “a) Da capacidade prevista da praia do Malhão (650 utentes), com o consequente redimensionamento de acessos, estacionamentos, apoios de praia, em termos que se revelem mais consentâneos com os níveis de utilização já experimentados e com as necessidades futuras resultantes das opções estratégicas entretanto tomadas noutros instrumentos de planeamento; // b) Da classificação atribuída à Praia .......... (“tipo V”), circunscrevendo uma tão drástica restrição do uso apenas às áreas naturais mais sensíveis e fazendo recair sobre as restantes áreas uma classificação que permita o acesso, o equipamento e a ocupação criteriosa do litoral; // c) Da planta de síntese em conformidade com as alterações requeridas" (cfr. doc.14 de fls. 116 a 119);

31. Em 19.7.1999, a Reunião da Comissão Técnica de Acompanhamento do PDM de Odemira reuniu para efeitos de emissão do parecer final, constando da respectiva acta que:

«(...) Analisada a Carta do Ordenamento abordou-se a questão da “Área de Desenvolvimento Turístico” (ADT) da UNOR 7. A CTA fez ponto da situação das posições assumidas ao longo do processo de acompanhamento. // O Sr. Vice-Presidente da CCRA transmitiu então as orientações recebidas da SEALOT em 16.07.99 - “O PDM de Odemira deve estrito cumprimento às disposições legais e regulamentares em vigor, nomeadamente ao disposto no Dec.Reg. n.° 9/99, de 15 de Junho. À Comissão Técnica de Acompanhamento cumpre acautelar tal cumprimento”. // Debateu-se a articulação do PDM nomeadamente o Regulamento e Planta de Ordenamento com os DR n° 26/93 de 27 de Agosto e n° 9/99 de 15 de Junho. Em face das limitações assim impostas à proposta do plano decidiu a Câmara Municipal não delimitar cartograficamente a ADT da UNOR 7. // (...)» (cfr. doc. 15 de fis. 120 a 121);

32. Em 22.10.1999, no âmbito do inquérito público do PDM de Odemira, o A. deu conhecimento ao Director-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano e ao Presidente da Comissão Técnica do PDM de Odemira, da reclamação dirigida ao Presidente da CMOdemira relativamente ao zonamento da Herdade ......., requerendo que o futuro PDM concretizasse e demarcasse a ADT prevista para a UNOR 7, consolidasse a disciplina urbanística “que conformaria a elaboração subsequente do necessário plano de pormenor” e traduzisse, assim, “a assunção clara e inequívoca de um espírito de concertação e diálogo” que, por um lado, permitisse “honrar os longos antecedentes do PDM de Odemira” e, por outro lado, permitisse “confiar na eficácia do quadro de desenvolvimento a consolidar com a aprovação e ratificação desse plano" (cfr. docs. 16 e 17 de fls. 122 a 124 e 125 a 127);

33. Em 10.11.1999 foi aprovado o Relatório do Inquérito Público do Projecto do PDM de Odemira, extraindo-se do mesmo o seguinte:

“(...)// F) Relativamente à reclamação n.° 15, evidenciaram-se, de novo, as discrepâncias/conflitos entre o disposto no PROTALI (Decreto Regulamentar n.° 26/93 e Portaria n.° 761/93, ambos de 27 de Agosto) e no POPNSACV (Decretos Regulamentares n.° 33/95 de 11 de Dezembro e n.° 9/99 de 15 de Junho). Assim, julgamos de manter, no essencial, o preconizado anteriormente, devendo figurar na Planta de Ordenamento do PDM os limites exactos da delimitação da UNOR 7 e, a título indicativo, a respectiva ADT. // (...) // As reclamações formuladas no Inquérito Público, os comentários que merecem e as alterações daí resultantes à proposta do Plano Director Municipal de Odemira, foram abordados em reunião conjunta com a Comissão Técnica do PDM, realizada em 9/11/99, tendo merecido a sua concordância” (cfr. doc. 18 de fis. 128 a 130);

34. Em 25.8.2000 o PDM de Odemira foi ratificado;

35. Em 15.9.2003 foi instaurada a presente acção (cfr. carimbo aposto na página de rosto, de fls. 2);

36. Em Março de 1978 o A. apresentou um primeiro projecto de urbanização da Herdade ......., no qual se previa a instalação de 17 8000 camas (cfr. resposta ao facto 1º do questionário);

37. O projecto indicado no ponto 2. dos factos assentes, previa a instalação de apenas 4 000 camas, a ocupação urbanística de 77 hectares e o reordenamento urbanístico dos restantes 423 hectares que compõem a Herdade ....... (cfr. resposta ao facto 2º do questionário);

38. O desenvolvimento do projecto ........... teria um forte impacto na economia da região, prevendo-se a constituição de cerca de 600 postos de trabalho em fase de exploração (sendo 50% directos), bem como a utilização média de 500 trabalhadores na fase da construção (cfr. resposta ao facto 3º do questionário);

39. No dia 6.5.1997, após ser confrontado pelo A. com a situação de impasse, o SEALOT promoveu a realização, na Secretaria de Estado, de uma reunião conjunta, com a participação do próprio, de membros do seu Gabinete, do Director-Geral e do Subdirector-Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano, do Vice-Presidente da CCR Alentejo, da Directora Regional do Ordenamento do Território, do Presidente da CMO, do Técnico Municipal responsável pela elaboração do PDM de Odemira e de representantes do A. (cfr. resposta ao facto 4º do questionário);

40. Nessa reunião, o A. entregou ao SEALOT um memorando sobre a situação referente ao loteamento da Herdade ......., no qual se propunha “introduzir no projecto os ajustamentos impostos pelas novas regras de ocupação, uso e transformação do solo, a estabelecer através de Plano de Pormenor que, nos termos do n° 2 do artigo 41.° do Decreto Regulamentar nº 26/93, de 27 de Agosto, que aprova o PROTALI, sustente a operação urbanística a promover” (cfr. resposta ao facto 5º do questionário);

41. E afirmava constituir “condição do seu empenhamento a garantia da viabilidade económica do investimento”, pelo que “os parâmetros e índices urbano-turísticos previstos no n° 5 da Portaria n° 761/93, de 27 de Agosto, traduzirão sempre o limiar mínimo de qualquer entendimento futuro que se proponha subscrever’ (cfr. resposta ao facto 6º do questionário);

42. E propunha-se “ir ao encontro da disciplina urbanística vertida no PROTALI e no PDM de Odemira, concedendo, nos limites do aceitável, ficar mesmo aquém dos fundamentos técnicos que subjaziam ao anterior EODLA - Estudo Para o Ordenamento e Desenvolvimento do Litoral Alentejano” (cfr. resposta ao facto 7º do questionário);

43. Deste encontro, ficou a intenção manifestada pelo Secretário de Estado de resolução do impasse criado (cfr. resposta ao facto 8º do questionário);

44. O Projecto .......... prevê a construção de um empreendimento residencial e de lazer, para venda, investimento e turismo (cfr. resposta ao facto 11° do questionário);

45. No Estudo de Mercado Resorts, elaborado, em Junho de 2003, pela B…….. para o Grupo F…… consta que quer a área média de loteamento urbano previsto no Projecto ........., quer os índices de construção projectados têm valores próximos dos praticados em Praias d’ EI Rey (cfr. resposta ao facto 12° do questionário);

46. No Estudo de Mercado Resorts, elaborado, em Junho de 2003, pela B……… para o Grupo F……. consta que no “resort” ………….., o valor por metro quadrado construído fixa-se entre um mínimo de €1 300 e um máximo de €2 300, sendo o valor médio de €1 800 (cfr. resposta ao facto 13° do questionário);

47. No Estudo de Mercado Resorts, elaborado, em Junho de 2003, pela B……… para o Grupo F...... consta que os valores do …….. Resort situam-se por metro quadrado entre €1 700 e €1 900, de onde resulta, igualmente, um valor médio de referência de €1 800 (cfr. resposta ao facto 14° do questionário);

48. No Estudo de Mercado Resorts, elaborado, em Junho de 2003, pela B………. para o Grupo F…… consta que os outros “resorts” similares, como Parque ……….., …………….., …………, …………, e ………, apresentam, valores médios por metro quadrado superiores, de €3 700, de €2 500, €4 500 ou €5 000, consoante se trate de apartamentos ou moradias, €3 500 (para moradias), e de €2 300, para moradias/villas (cfr. resposta ao facto 15° do questionário);

49. No Estudo de Mercado Resorts, elaborado, em Junho de 2003, pela B……… para o Grupo F...... consta que os valores de mercado dos lotes inseridos no loteamento urbano projectado para a Herdade ....... se situam entre €250 e €350, por metro quadrado de área total, podendo tomar-se como valor de referência médio o montante de €300, por metro quadrado, com uma margem de variação admissível de 15% (cfr. resposta ao facto 16° do questionário);

50. O projecto em causa visava a ocupação, num prazo máximo de 10 anos, de uma área de sensivelmente 500 ha, dos quais 77 ha são área habitável (cfr. resposta ao facto 17° do questionário);

51. Ao nível das infra-estruturas este projecto abrangia, designadamente: um Aldeamento Turístico, um Loteamento Urbano, um Hotel, uma Estalagem, campos para a prática do Golfe e Equipamentos de Apoio (cfr. resposta ao facto 18° do questionário);

52. O aldeamento previsto no projecto compreendia 560 lotes, com uma área média de 173 m2, ocupando uma área total de terreno de 29 ha, sendo a área de construção prevista para estes lotes de 81.500m2 (cfr resposta ao facto 19° do questionário);

53. As respectivas unidades de alojamento consistiam em edifícios unifamiliares com pátios ajardinados de 1 e 2 pisos, isolados ou em banda, perfazendo um total de 1680 camas, distribuindo-se do seguinte modo:

- 100 alojamentos T1, com área bruta limite (incluem área de terraço, varanda e pátio, pavimentos descobertos e /ou não encerrados) de 100m2;

- 100 alojamentos T1 ou T2, com área bruta limite de 125 m2;

- 160 alojamentos T2 com área bruta limite de 150 m2;

- 200 alojamentos T2 ou T3 com área bruta limite de 175 m2 (cfr. resposta ao facto 20° do questionário);

54. No Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C……… Investment para o Grupo F......, consta que o custo de construção do aldeamento turístico seria de €773,00 por m2, acrescido do custo de elaboração dos projectos, no valor de €450 000,00 (cfr. resposta ao facto 21° do questionário);

55. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C……… Investment para o Grupo F......, consta que os preços indicados no artigo anterior têm como referência o nível médio dos preços de 2003, tendo por isso sido capitalizados à taxa de inflação para cada ano em que se estima que ocorreriam (cfr. resposta ao facto 22° do questionário);

56. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C……….. Investment para o Grupo F......, consta que estes custos de construção ocorreriam uniformemente entre o segundo e o nono ano de execução do projecto (2004 a 2011) (cfr. resposta ao facto 23° do questionário);

57. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C………. Investment para o Grupo F......, consta que, como tal, os custos totais de construção e de desenvolvimento dos projectos do aldeamento turístico seriam de € 70 700 000,00, de acordo com a seguinte calendarização:

- Em 2004, €6 497 000,00, correspondentes a 10% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2005, €8 871 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2006, €9 084 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2007, €9 302 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2008, €9 525 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2009, €9 754 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2010, €9 988.000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2011,€7 671.000,00, correspondentes a 10% dos custos totais deste empreendimento (cfr. resposta ao facto 24° do questionário);

58. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C……… Investment para o Grupo F......, consta que o preço médio de venda por m2 de construção do aldeamento turístico seria de €2 100,00 por m2 (incluindo IVA) (cfr. resposta ao facto 25° do questionário);

59. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C………. Investment para o Grupo F......, consta que o preço referido no artigo anterior tem, igualmente, como referência o nível médio dos preços de 2003, tendo por isso sido capitalizado à taxa média de inflação para cada ano (cfr. resposta ao facto 26° do questionário);

60. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que em cada ano de construção do aldeamento turístico seriam vendidos 2/3 do construído, sendo o restante 1/3 vendido no ano seguinte (cfr. resposta ao facto 27° do questionário);

61. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C………. Investment para o Grupo F......, consta que as vendas do aldeamento turístico teriam início no segundo ano de execução do projecto (2004) e terminariam no décimo ano de execução do projecto (2012) (cfr. resposta ao facto 28° do questionário);

62. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C………. Investment para o Grupo F......, consta que seriam de €192 200 000,00, de acordo com a seguinte calendarização:

- Em 2004, €11 684 000,00, correspondentes a 7% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2005, €21 934 000,00, correspondentes a 12% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2006, €24 503 000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2007, €25 091 000,00;

- Em 2008, €25 693 000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2009, € 26.310.000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2010, €26 941 000, 00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2011, €22 990 000,00, correspondentes a 11% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2012, €7 062 000,00, correspondentes a 3% do valor total das vendas deste empreendimento (cfr. resposta ao facto 29° do questionário);

63. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que para a realização destes cálculos, assumiu-se um prazo de recebimentos de 2/3 no ano das vendas e de 1/3 no ano seguinte (cfr. resposta ao facto 30° do questionário);

64. O aldeamento previsto no projecto compreendia uma área bruta de construção de 221.920 m2, com 666 lotes de cerca de 333 m2, ocupando uma área total de terreno de 39,668 ha, sendo a área de construção dos lotes de cerca de 90.650 m2. (cfr. resposta ao facto 31° do questionário);

65. As respectivas unidades de alojamento consistiam em edifícios unifamiliares, com pátio ajardinados de 1 e 2 pisos, isolados ou em banda, distribuindo-se do seguinte modo:

- 200 lotes para habitação, sendo 50 T0 ou T1, com área bruta limite de 75 m2; 100 T1 ou T2 com área bruta limite de 100 m2; 50 T2 ou T3 com área bruta limite de 125 m2;

- 466 lotes para segunda habitação, sendo 100 T1 com área bruta limite de 100 m2; 100 T1 ou T2 com área bruta limite de 125 m2;

- 86 T2 com área bruta limite de 150 m2;

- 80 T2 ou T3 com área bruta limite de 175 m2;

- 50 T3 com área bruta limite de 200 m2, 50 T3 ou T4 com área bruta limite de 225 m2 (cfr. resposta ao facto 32° do questionário);

66. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o custo de construção do loteamento urbano seria de €700,00 por m2, acrescido do custo de elaboração dos projectos que seria de €450 000,00 (cfr. resposta ao facto 33° do questionário);

67. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os preços referidos supra têm como referência o nível médio dos preços em 2003, tendo por isso sido capitalizados à taxa de inflação para cada ano em que ocorreriam (cfr. resposta ao facto 34° do questionário);

68. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos de construção do loteamento urbano ocorreriam uniformemente entre o segundo e o nono ano de execução do projecto (cfr. resposta ao facto 35° do questionário);

69. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos totais de construção e de desenvolvimento dos projectos do loteamento urbano seriam de cerca de €71 200 000,00 (cfr. resposta ao facto 36° do questionário);

70. No Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que a ocorrer de acordo com a seguinte calendarização:

- Em 2004, €6 544 000,00, correspondentes a 10% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2005, €8 935 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2006, €9 149 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2007, €9 369 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2008, €9 593 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2009, €9 824 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2010, € 10 059 000,00, correspondentes a 13% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2011, € 7 726 000,00, correspondentes a 10% dos custos totais deste empreendimento (cfr. resposta ao facto 37° do questionário);

71. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o preço médio de venda por m2 de construção do loteamento urbano seria o mesmo que foi assumido para o aldeamento turístico, ou seja, €2 100,00 (incluindo IVA) (cfr. resposta ao facto 38° do questionário);

72. No "Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que esse preço tem também como referência o nível médio dos preços de 2003, tendo por isso sido capitalizado à taxa de inflação para cada ano (cfr. resposta ao facto 39° do questionário);

73. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que em cada ano de construção do loteamento urbano seriam vendidos 2/3 do construído, sendo o restante 1/3 vendido no ano seguinte (cfr. resposta ao facto 40° do questionário);

74. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que as vendas do loteamento urbano teriam início no segundo ano de execução do projecto (2004) e terminariam no décimo ano de execução do mesmo (2012) (cfr. resposta ao facto 41° do questionário);

75. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que as vendas do loteamento urbano ascenderiam a um valor de cerca de €213 800 000,00 (cfr. resposta ao facto 42° do questionário);

76. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta o seguinte calendário de ocorrências:

- Em 2004, €12 996 000,00, correspondentes a 7% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2005, €24 397 000,00, correspondentes a 12% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2006, €27 254 000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2007, €27 908 000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2008, €28 578 000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2009, €29 263 000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2010, €29 966 000,00, correspondentes a 13% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2011, €25 571 000,00, correspondentes a 11% do valor total das vendas deste empreendimento;

- Em 2012, €7 855 000,00, correspondentes a 3% do valor total das vendas deste empreendimento (cfr. resposta ao facto 43° do questionário);

77. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que na realização destes cálculos, assumiu-se um prazo de recebimentos de 2/3 no ano das vendas e de 1/3 no ano seguinte (cfr. resposta ao facto 44° do questionário);

78. O hotel previsto no projecto apresentado seria de 4 estrelas e teria 150 quartos, a implantar num terreno com 6 ha e compreendendo uma área bruta de construção de 13.500 m2 (cfr. resposta ao facto 45° do questionário);

79. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o custo de construção do hotel seria de €1 080,00 por m2, ou seja, €75 600,00 por quarto, acrescido do custo de elaboração dos projectos do hotel e da estalagem, de €225 000,00 (cfr. resposta ao facto 46° do questionário);

80. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes preços têm como referência o nível médio dos preços de 2003, tendo por isso sido capitalizados à taxa de inflação para cada ano em que ocorreriam (cfr. resposta ao facto 47° do questionário);

81. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos de construção do hotel ocorreriam uniformemente durante 18 meses, tendo início no sexto ano da execução do projecto (2008) (cfr. resposta ao facto 48° do questionário);

82. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos totais de construção e de desenvolvimento dos projectos seriam de cerca de €13 100 000,00, de acordo com o seguinte calendário de ocorrências;

- Em 2008, €8 681 000,00, correspondentes a 67% dos custos totais deste empreendimento;

- Em 2009, €4 445 000,00, correspondentes a 33% dos custos totais com este empreendimento (cfr; resposta ao facto 49° do questionário);

83. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que para cálculo do valor do Projecto ........., assumiu-se que o hotel seria vendido no primeiro ano da sua construção (em 2008) (cfr. resposta ao facto 50° do questionário);

84. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que para determinar o seu valor de venda foi tomado como referência o valor médio indicado pelo European Hotel Valuation Index, em 2003, para um hotel de 4/5 estrelas, com 200 quartos, em Lisboa, ou seja: €150 000,00 por quarto (cfr. resposta ao facto 51° do questionário);

85. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que para estimar o valor do hotel considerado para o Projecto ............., considerou-se um desconto de cerca de 15% sobre o valor de venda supramencionado (€125 000,00 por m2), o que resulta numa valor de venda do hotel de cerca de €18 800 000,00 (cfr. resposta ao facto 52° do questionário);

86. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que este valor de venda foi capitalizado com a taxa de inflação, por força a ser considerado a preços do ano a que corresponde, tendo sido assumido um prazo de recebimentos de 100% no ano das vendas (2008) (cfr. resposta ao facto 53° do questionário);

87. A estalagem prevista no projecto apresentado teria 12 quartos e estaria implantada num terreno com 3 ha, compreendendo uma área de construção de 500 m2 (cfr. resposta ao facto 54° do questionário);

88. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o custo de construção da estalagem seria de €1 350,00 por m2, ou seja, €53 300,00 por quarto (cfr. resposta ao facto 55° do questionário);

89. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes preços têm como referência o nível médio dos preços de 2003, tendo por isso sido capitalizados a taxa de inflação para cada ano em que ocorreriam (cfr. resposta ao facto 56° do questionário);

90. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos de construção referidos supra ocorreriam uniformemente durante 12 meses, durante o quinto ano de execução do projecto (2007) (cfr. resposta ao facto 57° do questionário);

91. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos totais de construção e de desenvolvimento dos projectos seriam de cerca de €742 000,00 (cfr. resposta ao facto 58° do questionário);

92. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que no que respeita às vendas, para cálculo do valor do Projecto ......., assumiu-se que a estalagem seria vendida no ano da sua construção (em 2007) pelo valor de custo, ou seja: €761 000,00 (cfr. resposta ao facto 59° do questionário);

93. No "Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que neste valor incluem-se, quer o custo de construção, quer o custo com licenças e taxas, de cerca de €18 000,00 (cfr. resposta ao facto 60° do questionário);

94. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes custos foram capitalizados com a taxa de inflação, por forma a serem considerados a preços do ano a que correspondem (cfr: resposta ao facto 61° do questionário);

95. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que assumiu-se um prazo de recebimentos de 100% no ano das vendas (cfr. resposta ao facto 62° do questionário);

96. Do projecto apresentado constava que seriam construídos 3 campos de golfe numa área de implantação de 294 ha, em 3 localizações: Norte, Centro e Sul, todos com 18 buracos (cfr. resposta ao facto 63° do questionário);

97. No “Projecto da Herdade ....... //Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o custo de construção da estalagem seria de €1 350,00 por m2, ou seja, €53 300,00 por quarto (cfr. resposta ao facto 64° do questionário);

98. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes preços têm como referência o nível médio dos preços de 2003, tendo por isso sido capitalizados a taxa de inflação para cada ano em que ocorreriam (cfr. resposta ao facto 65° do questionário);

99. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos de construção referidos supra ocorreriam uniformemente durante 12 meses, durante o quinto ano de execução do projecto (2007) (cfr. resposta ao facto 66° do questionário);

100. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos totais de construção e de desenvolvimento dos projectos seriam de cerca de €742 000,00 (cfr: resposta ao facto 67° do questionário);

101. No “Projecto da Herdade .......// Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que no que respeita às vendas, para cálculo do valor do Projecto ........, assumiu-se que a estalagem seria vendida no ano da sua construção (em 2007) pelo valor de custo, ou seja: €761 000,00 (cfr. resposta ao facto 68° do questionário);

102. No “Projecto da Herdade .......//Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que neste valor incluem-se, quer o custo de construção, quer o custo com licenças e taxas, de cerca de €18 000,00 (cfr. resposta ao facto 69° do questionário);

103. No “Projecto da Herdade .......// Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes custos foram capitalizados com a taxa de inflação, por forma a serem considerados a preços do ano a que correspondem (cfr. resposta ao facto 70° do questionário);

104. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... investment para o Grupo F......, consta que assumiu-se um prazo de recebimentos de 100% no ano das vendas (cfr. resposta ao facto 71° do questionário);

105. Ao custo de construção acresceria o custo de elaboração dos projectos, que seria de €675 000,00, a incorrer na totalidade com a construção do primeiro campo de golfe (cfr. resposta ao facto 72° do questionário);

106. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o clubhouse teria uma área de construção de 2.000 m2 e um custo de construção por m2 de €900,00; os quatro campos de ténis custariam €90 000,00; os apoios de praia custariam €180 000,00 (cfr. resposta ao facto 73° do questionário);

107. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que a estes custos acresceria o custo de elaboração de projectos, no valor de €225 000,00, a ocorrer com os custos do clubhouse, pois seria o primeiro equipamento a ser construído (cfr. resposta ao facto 74° do questionário);

108. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes preços têm, igualmente, como referência o nível médio dos preços de 2003, tendo por isso sido capitalizados à taxa de inflação o ano em que ocorreriam (2005) (cfr. resposta ao facto 75° do questionário);

109. No “Projecto da Herdade ....... //Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos de construção e de desenvolvimento dos projectos do club house seria de €2 123 000,00, dos campos de ténis, de €94 000,00 e dos apoios de praia, de €189 000,00 (cfr. resposta ao facto 76° do questionário);

110. No “Projecto da Herdade .......//Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que tendo em conta os pressupostos expostos anteriormente, os custos totais de construção e de desenvolvimento dos projectos seriam de cerca de €2 400 000,00 (cfr. resposta ao facto 77° do questionário);

111. No “Projecto da Herdade .......//Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que para cálculo do valor do Projecto ......., assumiu-se que os equipamentos de apoio seriam vendidos no final da sua construção (2005), pelo valor de custo: €2 176 000,00, o club house; €97 000,00, os campos de ténis; €193 000,00, os apoios de praia (cfr. resposta ao facto 78° do questionário);

112. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o valor de custo considerado inclui, quer o custo de construção, quer o custo com licenças e taxas, de cerca de €61 400,00, calculado assumindo o peso do custo de construção dos equipamentos de apoio nos custos de construção totais (cfr. resposta ao facto 79° do questionário);

113. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes custos foram capitalizados com a taxa de inflação, por forma a serem considerados a preços do ano em que seriam vendidos, tendo-se assumido um prazo de recebimentos de 100% no ano das vendas (cfr. resposta ao facto 80° do questionário);

114. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos de marketing seriam de 2% do valor das vendas do aldeamento turístico e do loteamento urbano, tendo como referência os preços de 2003 (cfr. resposta ao facto 81° do questionário);

115. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os referidos custos foram capitalizados com a taxa de inflação, por forma a serem considerados a preços do no em que ocorreriam, e acrescidos de IVA à taxa de 19% (cfr. resposta ao facto 82° do questionário);

116. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que a totalidade dos custos de marketing seria de €9 699 000,00, a ocorrer de acordo com os custos de construção do aldeamento turístico e do loteamento urbano, de acordo com a seguinte calendarização:

- Em 2004, €881 000,00;

- Em 2005, €1 353 000,00;

- Em 2006, €1 386000,00;

- Em 2007, €946 000,00;

- Em 2008, €969 000,00;

- Em 2009, €992 000,00;

- Em 2010, €1 016 000,00;

- Em 2011, €520 000,00;

- Em 2012, €533 000,00;

- Em 2013, €545 000,00;

- Em 2014, €558000,00 (cfr. resposta ao facto 83° do questionário);

117. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos com mediação seriam de €14 494 000,00, ou seja, 3% do valor das vendas do aldeamento turístico e do loteamento urbano, capitalizados com a taxa de inflação, por forma a serem considerados a preços do ano em que ocorreriam, e incluindo IVA à taxa de 19% (cfr. resposta ao facto 84° do questionário);

118. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes custos ocorreriam de acordo com o calendário das vendas do aldeamento turístico e do loteamento urbano, nos seguintes termos:

- Em 2005, €1 332 000,00;

- Em 2006, €1 819 000,00;

- Em 2007, €1 862 000,00;

- Em 2008, €1 907 000,00;

- Em 2009, €1 953 000,00;

- Em 2010, €2 000 000,00;

- Em 2011, €2 048 000,00;

- Em 2012, €1 573 000,00 (cfr. resposta ao facto 85° do questionário);

119. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que para efectuar o cálculo dos lucros não auferidos pelo A. assumiu-se: para a taxa de juro activa um spread de 2,0%, em linha com as práticas do mercado; para a taxa de juro passiva a Euribor a 6 meses menos 50 b.p., em linha com as práticas do mercado (cfr. resposta ao facto 86° do questionário);

120. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que as infra-estruturas do aldeamento turístico e do loteamento urbano seriam realizadas num total de 1.226 lotes (560 lotes do aldeamento turístico e 666 lotes do loteamento), sendo o custo de infra-estruturas por lote de €13 500,00 (incluindo IVA) (cfr. resposta ao facto 87° do questionário);

121. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o custo de construção das infra-estruturas foi acrescido do custo de elaboração dos projectos de infra-estruturas e de loteamento, no valor de €675 000,00 (incluindo IVA) (cfr. resposta ao facto 88° do questionário);

122. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que as infra-estruturas do aldeamento turístico e do loteamento urbano seriam realizadas ao longo dos cinco primeiros anos do projecto, sendo os custos repartidos de forma uniforme pelos cinco anos (cfr. resposta ao facto 89° do questionário);

123. No “Projecto da Herdade .......// Avaliação económico-financeira", elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que nestes termos, foi tido em conta um custo total de construção das infra-estruturas e de desenvolvimento dos projectos de cerca de €18 100 000,00, de acordo com a seguinte calendarização:

- Em 2003, €3 445000,00;

- Em 2004, €3 528 000,00;

- Em 2005, €3 613 000,00;

- Em 2006, €3 699 000,00;

- Em 2007, €3 788 000,00, correspondendo cada parcela a 20% dos custos totais com as infra-estruturas (cfr. resposta ao facto 90° do questionário);

124. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que foram tidos em conta custos totais com licenças e taxas de cerca de €4 233 000,00, incorridos: 50% com o loteamento da propriedade (2003 e 2004); 50% durante o período de construção do aldeamento turístico e do loteamento urbano (2005 a 2010) (cfr. resposta ao facto 91° do questionário);

125. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que os custos com licenças e taxas ocorreriam de acordo com a seguinte calendarização:

- Em 2003, €1 058 000,00;

- Em 2004, €1058 000 (correspondentes a 25% do total, respectivamente);

- Em 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, €353 000,00, em cada ano (correspondentes a 8% do total, respectivamente) (cfr. resposta ao facto 92° do questionário);

126. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que relativamente aos custos com a Contribuição Autárquica do aldeamento turístico e do loteamento urbano, seriam equivalentes a 1,3% sobre o diferencial percentual entre a construção e a venda (a preços de construção), ou seja: €625 000,00, de acordo com o seguinte calendário de ocorrências:

- Em 2004, €57 000,00;

- Em 2005, €78 000,00;

- Em 2006, €80 000,00;

- Em 2007, €82 000,00;

- Em 2008, €84 000,00;

- Em 2009, €86 000,00;

- Em 2010, €88 000,00;

- Em 2011, €68 000,00 (cfr. resposta ao facto 93° do questionário);

127. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico-financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que estes custos não foram capitalizados com a taxa de inflação para cada ano, assumindo-se que se manteriam nos anos subsequentes, tendo-se considerado que corresponderiam a saídas de caixa no ano da sua apresentação (cfr. resposta ao facto 94° do questionário);

128. No “Projecto da Herdade ....... // Avaliação económico- financeira”, elaborado em Agosto de 2003 por C....... Investment para o Grupo F......, consta que o resultado positivo em que se traduziria o investimento inerente à implementação do Projecto .........., depois de devidamente suprimidas as supra descritas variações patrimoniais negativas, que lhe estão subjacentes, redunda no valor de €94 800 000,00 (cfr. Resposta ao facto 95º do questionário);

Ao abrigo do disposto no artº 612º CPC adita-se ao probatório o item 129, com fundamento no despacho que, na sequência de reclamação da Parte sobre a resposta de “não provado” dada à matéria constante do quesito 10 do questionário, alterou o julgado para “provado” com fundamento na prova documental junta aos autos, tendo o Tribunal a quo, por lapso, omitido a matéria de resposta ao quesito 10 no elenco do probatório em sede de sentença.

129. No dia 9.9.1997 o A. remeteu ao MEPAT uma carta, com memorando anexo, em que solicitava que o plano de ordenamento do PNSACV definisse as cargas previstas para a parte da ADT inseridas nos limites daquele Parque e que o PDM estabelecesse a exacta implantação da ADT dentro da UNOR 7 prevista no PROTALI, relembrando o compromisso firmado com o ECN em 15 de Outubro de 1993 – segundo o qual, recorde-se, dos 270 há totais dessa ADT. 120 há se implantariam dentro do PNSACV”- (resposta ao quesito 10).

Consideram-se como não provados os seguintes factos:

1. O compromisso, firmado [na reunião indicada no ponto 39. dos factos assentes] entre todas as entidades representadas, de uma decisão breve, a enquadrar no âmbito da fase final de elaboração do PDM de Odemira e a ser objecto de notificação ao A. (quesito 8);

2. Foi obtida alguma resposta (quesito 9);

3. No dia 9.9.1997, o A. remeteu ao MEPAT uma carta, com memorando anexo, em que solicitava que o plano de ordenamento do PNSACV definisse as cargas previstas para a parte da ADT inserida nos limites daquele parque e que o PDM estabelecesse a exacta implantação da ADT dentro da UNOR 7 prevista pelo PROTALI, relembrando o compromisso firmado com o ICN, em 15 de Outubro de 1993 - segundo o qual, recorde- se, dos 270 ha totais dessa ADT, 120 ha se implantariam dentro do PNSACV (quesito 10).

Consideraram-se ainda como não provados os lucros cessantes alegados, nos termos exactamente enunciados nos quesitos 21° a 30°, 33° a 44°, 46° a 53°, 55° a 62°, 64° a 71°, e 73° a 95°, conforme resulta da fundamentação constante da acta de resposta ao questionário.

DO DIREITO

Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito adjectivo e substantivo nas seguintes matérias:

1. elaboração deficiente e insuficiente do probatório …………... itens 1 a 8 das conclusões;

2. ambiguidade da sentença ………...................... itens 10 a 13;

3. omissão de pronúncia quando aos efeitos indemnizatórios fundados no DL 351/93 de 07.04 .… ………………. itens 14 e 15;

4. natureza jurídica do acto de aprovação do estudo preliminar de aprovação do loteamento (EPU) ...…………………. itens 16 a 19;

5. responsabilidade do Estado por acto lícito - efeitos indemnizatórios …................................................... itens 20 a 26.

1. impugnação do probatório;

O conhecimento das questões suscitadas em sede de impugnação do probatório, trazidas a recurso nos itens 1 a 8 das conclusões, foi julgado prejudicado em função da solução adoptada em matéria da expropriação do plano e cálculo do valor indemnizatório, temáticas adiante desenvolvidas no segmento da presente fundamentação sob o número 8, para o qual se remete.

2. omissão de pronúncia – deficiente e obscura selecção de matéria de facto –– artº 615º nº 1 d) e c) CPC/2013 [ex 668º nº l d) e c )];

Nos itens 14 e 15 das conclusões de recurso vem alegado que a sentença incorre em nulidade por omissão de pronúncia em matéria de responsabilidade civil do Estado decorrente da aplicação do DL 351/93 e por ambiguidade, itens 10 a 13 das conclusões, o que também a faz incorrer em nulidade nos termos do artº 615º nº 1 c) CPC/2013 sendo que este último vício foi objecto de correcção nos termos do aditamento do probatório acima referido.

O Tribunal incorre em omissão de pronúncia, artº 615º/1/d) CPC, quando não se pronuncia sobre questões que devesse apreciar, aqui incluída a matéria de conhecimento oficioso.

Todavia, não é o caso na medida em que os vícios de sentença por excesso ou omissão de pronúncia e o erro de julgamento não se colocam em alternativa face à mesma base material, porque se trata de tipologias de erro judiciário absolutamente distintas. (Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex/1997, págs. 222/223 e 408/410.)

No caso dos autos sucede que os Herdeiros Habilitados do Recorrente não concordam com o discurso jurídico fundamentador do Tribunal a quo relativamente ao despacho de 11.05.94 que, no âmbito do procedimento instituído pelo DL 351/93, 07.10, declarou a incompatibilidade do estudo preliminar de urbanização (EPU) do empreendimento turístico da Herdade ....... de 17.07.91 com o PROTALI – Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, sendo que o acto de controlo urbanístico é anterior à entrada em vigor do citado PROT, uma vez que este plano foi aprovado pelo Decreto Regulamentar 26/93 de 27.08.

Ou seja, o Tribunal a quo exarou pronúncia, todavia, afastando a lesividade da destruição de direitos urbanísticos pré-constituídos na esfera jurídica do particular e, consequentemente, quaisquer efeitos indemnizatórios daí decorrentes, pronúncia de que Herdeiros Habilitados do Recorrente discordam, sendo que não se acompanha o enquadramento sustentado em sede de recurso na medida em que o vício em causa é enquadrável no erro de interpretação e aplicação do direito e não na omissão de pronúncia.

Pelo exposto quanto às questões suscitadas em sede de nulidade de sentença, a ambiguidade (itens 10 a 13) perdeu relevância, improcedendo no tocante à omissão de pronúncia trazida a recurso nos itens 14 e 15 das conclusões.

3. estudo preliminar de urbanização (EPU) – procedimento multifaseado – pré-decisão – acto constitutivo de direitos;

O bloco de questões centrais trazidas a recurso nos itens 16 a 26 das conclusões desenvolve-se em dois planos de análise.

O primeiro, envolve a aplicação de disposições normativas de conteúdo expropriativo do PROTALI – Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, concretizada pela declaração de caducidade do estudo preliminar de urbanização (EPU) do empreendimento turístico da Herdade ....... por incompatibilidade com o citado instrumento de ordenamento do território, PROTALI.

O segundo, compreende o regime normativo que preside aos consequentes efeitos indemnizatórios peticionados pelos Herdeiros Habilitados do Recorrente, fundado na expropriação de sacrifício por expropriação do plano.

Em ambos os planos cabe considerar e articular os efeitos jurídicos produzidos pela declaração de incompatibilidade do EPU com o PROTALI (11.05.1994) no domínio do procedimento de loteamento presente nos autos, concretamente nos actos de aprovação/ratificação do EPU (17.07.1991/01.10.1991) e de indeferimento de emissão do alvará (16.03.94) – vd. itens 19, 3, 4, 17 e 18 do probatório.

Em primeiro lugar, considerar os efeitos do despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado de declaração de incompatibilidade do EPU com o PROTALI e consequente caducidade do acto de aprovação camarária do estudo preliminar de urbanização/EPU (17.07.1991) ratificada pelo Secretário de Estado (01.10.1991) no âmbito do procedimento de loteamento e empreendimento turístico da Herdade ....... – vd. itens 19, 3, 4 e 14 do probatório.

Em segundo lugar, considerar os efeitos da declaração de incompatibilidade do EPU com o PROTALI e consequente caducidade da aprovação/ratificação do EPU sobre o acto final de indeferimento do pedido de emissão do alvará (16.03.94) – vd. itens 17 e 18 do probatório.

Neste domínio fazemos nossa, com a devida vénia, a doutrina exarada no Ac. do Pleno da Secção do CA do STA, procº 035966 de 15.10.2002 (Gouveia e Melo) tirado sobre esta mesma problemática do loteamento da Herdade ......., que em via de revogação do Ac. da Secção proferido em 20.12.98, ordenou a prolação de nova decisão.

Pela nova decisão da Secção proferida em 11.03.2003, o STA emitiu pronúncia no sentido da validade do despacho de caducidade dos actos de aprovação/ratificação do EPU (17.07.1991) por incompatibilidade com o PROTALI (27.08.1993) – vd. itens 21 e 22 do probatório.

Vejamos, então, começando pelo procedimento de loteamento de empreendimento urbanístico.

Em sede de processo especial de loteamento do empreendimento turístico da Herdade ....... (artºs. 3º nºs. 2/3 e 9º DL 400/84, 31.12) o EPU foi aprovado por deliberação da Câmara Municipal de Odemira de 17.07.1991 ratificada por despacho de 01.10.1991 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (artº 18º nº 1 DL 400/84) - vd. itens 3 e 4 do probatório.

Por sua vez, o PROTALI – Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano foi aprovado pelo Decreto Regulamentar 26/93 de 27.08, abrangendo o território dos municípios de Alcácer do Sal, Grândola, Santiago do Cacém, Sines e Odemira - vd. item 14 do probatório.

A declaração de caducidade do EPU por incompatibilidade com o PROTALI (instrumento de planeamento a nível regional) foi determinada por despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04 - vd. item 19 do probatório.

No domínio do DL 400/84, 31.12 a forma de processo especial era determinada para a apreciação dos pedidos de licenciamento de loteamentos de “um ou vários prédios destinados à construção” (artº 1º nº 1 a) DL 400/84) ou que implicassem um acréscimo de sobrecarga populacional permanente ou flutuante, como é o caso dos loteamentos para instalação de "conjuntos e aldeamentos turísticos” (artº 2º nº 3 DL 400/84).

À semelhança do acto de aprovação do projecto de arquitectura nos procedimentos de licenciamento em sede de RJUE/99 e revisão de 2015 (artº 20º nºs. 1 e 2), com a aprovação seguida de ratificação do EPU (estudo preliminar de urbanização) fica antecipadamente definido de forma estável parte do objecto mediato da decisão final de licenciamento, na exacta medida em que a lei, no artº 21º nº 1 DL 400/84, restringe o indeferimento do pedido de licenciamento aos seguintes fundamentos:

o a) - Se o pedido apresentar desconformidade com o estudo preliminar de urbanização aprovado e ou ratificado nos termos dos artºs. 16º e 18º;

o b) - Se o pedido contrariar disposições legais ou regulamentares imperativas;

o c) - Pelos motivos e nos termos da alínea d) do nº 1 do artº 17º; (sobrecarga incomportável de infra-estruturas existentes ou não previstas pelo município salvo se suportadas financeiramente pelo promotor)

O que significa que a aprovação seguida de ratificação do estudo preliminar de urbanização (EPU) surte efeitos conformativos da situação jurídica do caso concreto em função dos parâmetros de compatibilidade com os planos existentes [10º/1b)], plantas da região e de síntese com a inserção urbana segundo as características volumétricas e de tipologia da ocupação, bem como de infra-estruturas [10º/1 c) a g) e j)] relativos aos elementos indicados na documentação instrutória especificada no artº 10º nº 1 DL 400/84.

O mesmo é dizer que o acto de aprovação do EPU confere ao requerente uma posição jurídica que anteriormente àquele acto não tinha, qual seja, a de considerar arrumadas no procedimento de loteamento todas as questões relativas à aprovação do projecto de obras de urbanização especificadas nos documentos instrutórios identificados no artº 10º nº 1 c) a g) e j) DL 400/84, relativas à

· inserção urbana,

· tipologia da ocupação

· e infra-estruturas,

documentos instrutórios que devem acompanhar o projecto de obras de urbanização cuja aprovação é requerida, questões que não só ficam definidas de forma estável, como assumem na esfera jurídica do destinatário do acto de aprovação do EPU uma dimensão jurídica inovatória e de vantagem.

O que significa que o acto de aprovação do estudo preliminar de urbanização (EPU) - posteriormente objecto de ratificação necessária nos termos da lei e que pode assumir a veste de acto tácito (artº 18º/1/2, DL 400/84) - configura um acto constitutivo de direitos - embora não de efeitos permissivos no tocante à actividade edificatória pretendida, posto que estes são efeitos próprios da licença e consequente alvará.

Temos, pois, por assente que o acto de aprovação do EPU configura um acto constitutivo de direitos justamente pela criação de efeitos inovatórios ao proceder à remoção de parte dos obstáculos de direito público ao direito de construir, sendo indiferente a superveniência de qualquer alteração normativa posto que o juízo de conformidade no domínio da aferição dos requisitos de validade do acto de aprovação do EPU se reporta, de acordo com o princípio tempus regit actum, ao complexo normativo e regulamentar vigente à data da sua prática, salvo disposição legal em sentido em contrário, que é exactamente o caso trazido a recurso de superveniência de um PROT, pelas razões que adiante serão objecto de análise.

No quadro do concreto procedimento de loteamento da Herdade ....... e pelo que vem de ser dito, o acto de aprovação seguida de ratificação do estudo preliminar de urbanização (EPU) assume a natureza de acto administrativo prévio, o tipo de actos que a doutrina designa por pré-decisões (actos prévios e decisões parciais), isto é, “(..) actos cujo conteúdo cria um efeito conformativo para a actuação administrativa subsequente e que apresentam a característica de não realizarem ainda o efeito prático final procurado pelos particulares, embora o condicionem (ou possam condicionar) decisivamente.

Por isso, tais actos aparecem no âmbito de procedimentos multifaseados ou por degraus e podem referir-se à pronúncia de um órgão sobre determinados aspectos implicados no efeito final pretendido.” (Mário Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo – comentado, Almedina/1998, págs. 47 e 137; Filipa Urbano Calvão, Os actos precários e os actos provisórios no direito administrativo, Porto/1998, págs.45/56.)

Neste mesmo sentido, afirmando a estrutura faseada do procedimento especial de controlo prévio urbanístico do loteamento em causa nos presentes autos, se pronunciou o Ac. de 15.10.2002 do Pleno da Secção do CA do Supremo Tribunal Administrativo, Proc. nº 35966 (Gouveia e Melo) proferido na acção impugnatória interposta pelo ora Recorrente do despacho de incompatibilidade de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do DL 351/93, 07.04.

Como referido, o mencionado Ac. do Pleno de 15.10.2002 revogou o Ac. da Secção de 20.12.98 - que considerara o acto de aprovação do EPU (17.07.91) como “acto de trâmite, prodrómico e preparatório” e o posterior despacho de 11.05.1994 de incompatibilidade do EPU com o PROTALI “irrecorrível na via contenciosa por assumir idêntica natureza” - e ordenou a prolação de nova decisão “que não rejeite o recurso por qualquer dos fundamentos apreciados”, concretizada no Ac. de 11.03.2003 levado ao probatório nos itens 21 e 22.

4. caducidade do EPU (11.07.1991) e do acto final do procedimento (16.03.94);

Do citado Ac. do Pleno da Secção do CA do STA, procº 035966 de 15.10.2002 (Gouveia e Melo) transcreve-se o segmento que importa ao caso trazido a recurso:

“(..) Segundo resulta da matéria de facto recolhida no acórdão recorrido – a qual se impõe em princípio a este Tribunal Pleno como Tribunal de revista que é – no caso dos autos o procedimento relativo ao pretendido loteamento na “Herdade ..........” em que é interessado o ora recorrente decorreu à sombra do então vigente DL nº. 400/84, de 31/12, procedimento que assumiu a forma do aí chamado processo especial, contemplado no capítulo III (artº. 9º. e segts.) do mesmo diploma.

Ora tal processo especial desdobra-se esquematicamente nas fases seguintes: a relativa ao Estudo Preliminar de Urbanização a apresentar pelo respectivo requerente (artº. 10º.) ao qual, uma vez aceite liminarmente pela respectiva câmara municipal (artº. 11º.), se segue a fase da instrução (artºs. 12º., 13º., 14º. e 15º.), que culmina com a apreciação por parte daquela do mesmo Estudo Preliminar (artº. 16º.); aprovado este [aprovação sujeita depois a ratificação ministerial (artº. 18º)] entra-se, a requerimento do interessado, na última fase, a do licenciamento do loteamento (artº. 20º.), que apenas poderá ser indeferido por qualquer dos fundamentos previstos no artº. 21º.(..)

Ora, objecto do acto impugnado contenciosamente nos autos – despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 11/5/94 -, foi precisamente o Estudo Preliminar de Urbanização do loteamento em causa, aprovado pela Câmara Municipal e ratificado ministerialmente, e que integra, como se viu, a fase intermédia do chamado processo especial de loteamento, previsto no DL nº. 400/84, e a que foi sujeito o loteamento dos autos.

(..)

(..) o despacho contenciosamente impugnado declarou, ao abrigo do DL nº. 351/93, de 7 de Outubro, a incompatibilidade do já referido Estudo Preliminar de Urbanização com o PROTALI.

Ora, como resulta do artº. 1º, nº 3, daquele diploma, tal declaração assim exarada implicou a caducidade do aludido Estudo Preliminar de Urbanização.

Caducidade que, conforme resulta da própria expressão, implica, em termos jurídicos, a perda de efeitos do mesmo Estudo Preliminar de Urbanização.

Perdendo este os seus efeitos, a posterior deliberação camarária que no procedimento indeferiu o pedido de licenciamento do loteamento – a qual pressupunha a eficácia no mesmo procedimento do Estudo Preliminar de Urbanização, resultante da sua aprovação camarária e ratificação ministerial - deixou também de produzir os seus efeitos, privando assim de eficácia o acto final que no procedimento em questão havia indeferido o pedido de licenciamento.

Por outras palavras: o despacho contenciosamente impugnado, projectando-se bem ou mal (questão de fundo) não interessa agora, num procedimento de loteamento já concluído, veio privar de eficácia um elemento do mesmo – o apontado Estudo Preliminar de Loteamento - cujos efeitos se encontravam por sua vez na base do acto final daquele mesmo procedimento, o qual ficou assim também privado de eficácia.

Ora como aquele Estudo Preliminar de Loteamento tinha sido aprovado e depois ratificado, a perda da sua eficácia resultante do despacho contenciosamente impugnado atingiu negativamente a esfera jurídica do ora Recorrente, na sua qualidade de interessado no loteamento em questão, tornando aquele mesmo despacho idóneo de recurso contencioso. (..)”.

Em conformidade com a doutrina exarada no Ac. do Pleno da CA do STA de 15.10.2002 no segmento acima transcrito, cabe concluir que a declaração de incompatibilidade do Estudo Preliminar de Urbanização da Herdade ....... com o PROTALI de 27.08.1993 emitida por despacho do SEALOT de 11.05.1994 implicou a caducidade e consequente perda de efeitos jurídicos dos actos de aprovação e ratificação do EPU (17.07.1991 - 01.10.1991).

Como já se referiu acima que o EPU assume a natureza de acto administrativo prévio, o tipo de actos que a doutrina designa por pré-decisões, actos prévios e decisões parciais “(..) actos cujo conteúdo cria um efeito conformativo para a actuação administrativa subsequente e que apresentam a característica de não realizarem ainda o efeito prático final procurado pelos particulares, embora o condicionem (ou possam condicionar) decisivamente. Por isso tais actos aparecem no âmbito de procedimentos multifaseados ou por degraus e podem referir-se à pronúncia de um órgão sobre determinados aspectos implicados no efeito final pretendido. (..)” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo – comentado, (Lei 32/91 de 20.07), 2ª ed. Almedina/2010, págs. 46-47.)

O que significa, tomando em linha de conta o complexo de actos que constituem o procedimento administrativo de loteamento da Herdade ....... na veste de sucessão juridicamente ordenada, isto é, decorrente da lei, nos termos do conceito vazado no artº 1º nº 1 CPA, que há que tirar as devidas consequências da relação de causalidade jurídica existente entre os diversos actos do procedimento e a decisão final, v.g. os que constituem já uma decisão do procedimento muito embora ainda não sejam a decisão final como é o caso das pré-decisões, no sentido de estas não se limitarem a produzir outro efeito senão o procedimental, mas, pelo contrário, contenderem com a decisão final.

Consequências que se verificam no caso trazido a recurso.

Efectivamente, a perda de efeitos jurídicos do EPU por caducidade decorrente da declaração de incompatibilidade com o PROTALI (11.05.1994) significa que o acto de indeferimento (16.03.94) do pedido de emissão do alvará (acto final) perde eficácia em razão da interrupção da cadeia procedimental e consequente prejuízo da consistência jurídica daquela decisão final - dito de outro modo, da quebra da relação de causalidade jurídica da pré-decisão de aprovação do EPU com o acto final do procedimento - seguindo-se aqui de perto a doutrina que vem sendo citada em comentário ao CPA/91.

Em síntese, a declaração de incompatibilidade do EPU com o PROTALI (11.05.1994) e consequente perda de eficácia por caducidade do acto de aprovação do EPU (pré-decisão de 17.07.1991) projecta-se na perda de consistência jurídica do acto final, isto é, na perda de eficácia do acto de indeferimento do pedido de emissão de alvará (16.03.1994), nos exactos termos já firmados pelo Ac. do Pleno da CA do STA de 15.10.2002 (Gouveia e Melo) acima transcrito.

Por quanto vem exposto e especificamente quanto à natureza de acto constitutivo de direitos do acto de aprovação/ratificação do estudo preliminar de urbanização (EPU), procedem as questões trazidas a recurso nos itens 16 a 19 das conclusões.

5. regime dos PROT anterior à LBPOTU/RJIGT – natureza pluri-subjectiva;

Importa avançar para o segundo bloco de questões acima enunciado, ou seja, para a matéria relativa ao instrumento de planeamento versado nos autos.

O caso trazido a recurso convoca um PROT cujo regime jurídico é anterior ao sistema inovatório introduzido pela Lei 48/98 de 11.08 (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo – LBPOTU) desenvolvida pelo DL 380/99, 22.09 (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – RJIGT).

Quanto ao RJIGT, actualmente a matéria mostra-se regulada no DL 80/2015, 14.05.

Relativamente à Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos de Ordenamento do Território e de Urbanismo – LBGPPSOTU o regímen vigente consta da Lei 31/2014, 30.05, já objecto de alteração pela Lei 74/2017 de 16.08 quanto ao artº 78º.

A LBPOTU e o RJIGT (artºs. 18º da Lei 48/98 de 11.8 e 143º do DL 380/99 de 22.9) vieram colmatar a lacuna existente no nosso ordenamento jurídico urbanístico em matéria de mecanismos de perequação dos benefícios e encargos resultantes dos planos territoriais, maxime, dos PMOT’s (PDM, PU e PP), consagrando, ainda, nos citados normativos, a subsidiariedade do dever de indemnização relativamente aos mecanismos de perequação compensatória, por danos na esfera jurídica dos particulares decorrentes de disposição expressas de instrumentos de planeamento pluri-subjectivos geradoras de restrições nos dois grupos neles assinalados – restrições significativas na utilitas do direito de propriedade de efeitos equivalentes à expropriação e restrições sobre direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados.

Por outro lado, a LBPOTU (Lei 48/98 de 11.08) alterou o enquadramento jurídico dos PROT assente no DL 176-A/88, 18.05, passando os novos planos regionais de ordenamento do território a vincular apenas as entidades públicas, posto que, à face do novo regime jurídico v.g. por conjugação do disposto nos artºs. 11º da Lei de Bases e 3º nº 1 do RJIGT/99, perderam a natureza de planos pluri-subjectivos directamente vinculativos de entidades públicas e de particulares, passando a só poder afectar as operações urbanísticas dos particulares de forma indirecta mediante a intermediação de um plano mais concreto, quer dizer, por incorporação das opções e directrizes do PROT em planos directamente vinculativos dos particulares, a saber, em planos especiais e municipais, quanto a estes últimos no que respeita ao estabelecimento de regras de uso, ocupação e transformação do solo.

Como referido, não era esse o regime jurídico instituído para os PROT no domínio do DL 176-A/88, 18.05 o que abrange, consequentemente, o PROTALI aprovado pelo Decreto Regulamentar 26/93 de 27.08.

Conforme nos diz a doutrina da especialidade, no domínio do DL 176-A/88 “(..) A tese da eficácia jurídica indirecta ou mediata das disposições dos PROT em face dos particulares, em especial dos proprietários dos terrenos, alicerça-se no pressuposto de que o território abrangido por um PROT está coberto por outros planos de âmbito mais circunscrito, designadamente planos directores municipais e planos de urbanização.

Partindo deste pressuposto e argumentando com o carácter meramente “programático” do PROT (artº 1º do DL 176-A/88) e, bem assim, com a grande extensão de área abrangida por este instrumento de planificação, defendemos, em anterior escrito [O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Almedina/2001, 2ª reimpressão, págs. 208-211] que os PROT têm um conteúdo tão impreciso que não é possível descobrir neles a definição concreta dos tipos e intensidades de utilização das várias parcelas de terrenos.

É possível, no entanto, sustentar a opinião de que as normas e princípios dos PROT vinculam directa e imediatamente os particulares.

E não faltam, para isso, vários fundamentos: o disposto no artº 12º nº 2 do DL 176/A/88, que fala em vinculação de todas as entidades privadas pelas normas e princípios constantes dos PROT, sem distinguir entre vinculação directa e indirecta; a disciplina pelo PROT da ocupação, uso e transformação do solo, através da afectação de áreas de território a determinadas vocações (artº 9º nº 4 do DL 176/A/88 na redacção do DL 376/90), da qual pode resultar imediatamente um leque de proibições de utilização do solo, designadamente a construção, cujos destinatários são também os particulares (..)” (Alves Correia, As grandes linhas da recente reforma do direito do urbanismo português, Almedina/2000, págs. 24-25; Manual de direito do urbanismo, V-I, Almedina/2008, 4ªed., págs. 389-391.)

6. tarefas públicas de planeamento – posições jurídicas de vantagem – “caducidade” por incompatibilidade - DL 351/93, 07.10, artº 1º nº 3;

Esta função de conformação do território, disciplinada pelo plano através do zonamento funcional mediante a referenciação espacial dos vários usos e actividades, configura uma situação em que as regras e as directivas dos PROT “(..) tinham um conteúdo suficientemente preciso e que, por isso, podiam servir de fundamento a decisões concretas da administração. (..)

(..) É o que acontece com as prescrições dos actuais PROT que classificam determinadas áreas, para efeitos de ocupação, uso e transformação do solo, (..) como áreas de interesse nacional ou internacional para a conservação da natureza, áreas com interesse regional ou local para a conservação da natureza e outras áreas indispensáveis à estabilidade ecológica e à utilização sustentável dos recursos naturais (artºs. 12º a 18º do Decreto Regulamentar 26/93 de 27.08 que aprovou o PROTALI).

Não restam dúvidas que ao afectarem determinadas áreas territoriais para estes fins específicos, estas normas constantes dos PROT vão vincular directamente os particulares que ficam impedidos de utilizarem os solos para fins que diminuam ou destruam aquelas vocações. (..)

(..) Por fim, a comprovação da eficácia directa e imediata dos PROT em relação aos particulares resultava do DL nº 351/93, de 7 de Outubro (com a alteração do DL nº 61/95, de 7 de Abril), que veio determinar as regras de caducidade das licenças de loteamento, obras de urbanização e de construção devidamente tituladas, designadamente por alvarás, bem como das aprovações de localização, das aprovações de anteprojecto ou de projecto de construção de edificações ou de empreendimentos turísticos, emitidos anteriormente à data de entrada em vigor de um PROT desde que contrárias às normas de uso, ocupação ou transformação do solo dele constantes.

Com efeito, este regime é a prova da eficácia directa dos PROT em relação aos particulares na medida em que os afecta mesmo em relação a direitos já adquiridos antes da entrada em vigor daqueles planos. (..)” (Fernanda Paula Oliveira, Alguns aspectos do novo regime jurídico dos planos regionais de ordenamento do território, em especial a sua eficácia jurídica, Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente nºs.11/12, JUN/ Dez/1999, págs.71-73.)

Exactamente por causa dos efeitos vinculativos directos de entidades públicas e de particulares e tendo em conta a emanação de decisões e actos-prévios pela Administração local no uso das competências de controlo preventivo de operações urbanísticas em sede de procedimentos administrativos instaurados para o efeito, o DL 351/93 de 7.10, como se salienta no respectivo preâmbulo, instituiu um procedimento específico em ordem a determinar a existência de “(..) situações de incompatibilidade entre as soluções por eles propostas e alguns actos praticados anteriormente à sua vigência, pelas câmaras municipais e outras entidades que, nos termos da lei, autorizam, aprovam ou licenciam usos e ocupações do solo.

Estas situações ocorrem não só em relação aos planos regionais de ordenamento do território que já estão em vigor, como podem também vir a verificar-se no que respeita a planos ainda não aprovados e publicados. É assim forçoso concluir que esta sucessão de regimes veio operar a caducidade dos direitos conferidos por actos praticados anteriormente à entrada em vigor das novas normas de uso e ocupação do solo e cujo conteúdo seja contrário ao regime instituído.

Acontece, no entanto, que há situações em que não é clara a incompatibilidade entre o conteúdo dos actos praticados e o regime decorrente de cada plano regional de ordenamento do território, o que pode gerar incerteza sobre a efectiva caducidade dos direitos conferidos por aqueles actos, não constituindo esta, manifestamente, uma situação desejável.

Entende, assim, o Governo que deve facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade do conteúdo dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território.

A instituição deste procedimento vem permitir uma avaliação casuística da compatibilidade com os planos referidos, possibilitando a definição clara de todas as situações em causa (..) entendeu-se que seria o Ministro do Planeamento e da Administração do Território a entidade a quem deveriam ser dirigidos os pedidos de verificação da compatibilidade. (..)”.

É neste quadro que surge o comando do artº 1º nº 3 DL 351/93, em que se dispõe como segue:

“3- Caso seja confirmada a compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território, entende-se que os direitos resultantes das licenças referidas no nº 1 não caducaram.”

A não confirmação da compatibilidade do acto de controlo prévio urbanístico com o PROT superveniente, conforme nos diz a doutrina da especialidade, tem o enquadramento jurídico seguinte:

“(..) Embora o diploma legal cujo corpo normativo estamos a caracterizar não o refira explicitamente, no caso de o órgão administrativo proferir uma decisão de não confirmação da compatibilidade das licenças ou aprovações relativamente às regras do PROT, deve entender-se, por contraposição com o que sucede quando a decisão é positiva, que os direitos conferidos por esses actos “caducam”. (..)” (Alves Correia, “Caducidade de licenças de aprovações urbanísticas incompatíveis com as disposições de um superveniente PROT: uma solução constitucionalmente admissível ? – Ac do STA de 30.09.1997, P.35751, CJA/14, pág.38.)

Neste enquadramento, o efeito de “caducidade” dos direitos conferidos pelos actos de controlo prévio municipal em matéria de operações urbanísticas por efeito da não confirmação de compatibilidade retira-se por interpretação enunciativa com base no argumento a contrario do artº 1º nº 3 DL 351/93,

Esta conclusão em favor da “caducidade” pelo argumento a contrario fundamenta-se em que esta disposição (artº 1º nº 3 DL 351/93), embora não indique que só se aplica às hipóteses que especifica nem consagre expressamente o seu carácter excepcional, todavia admite a ser interpretada no sentido de que “(..) se auto-limitou a um dado círculo de situações. Temos então ainda a excepcionalidade formal. É lícito, a partir de semelhante disposição, concluir que todas as restantes hipóteses são abrangidas pela regra de sentido oposto (..)” ( Oliveira Ascensão, O Direito – Introdução e teoria geral, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 385.)

7. natureza pluri-subjectiva dos PROT – efeitos indemnizatórios - artº 9º DL 48.051, 27.11.1967;

Sobre esta problemática dos efeitos indemnizatórios dos PROT de natureza pluri-subjectiva, isto é, vinculativos de entidades públicas e particulares, que é exactamente o caso do PROTALI aprovado pelo Decreto Regulamentar 26/93 de 27.08, o Tribunal Constitucional tem emitido pronúncia em diversos arestos.

Do Acórdão nº 329/99, processo nº 402/98 de 02.06.99 (Messias Bento), cuja doutrina, com a devida vénia, fazemos nossa, transcreve-se o segmento que trata especificamente desta matéria dos efeitos indemnizatórios dos danos do plano.

“(..) 5.2. As normas sub iudicio e o dever de indemnizar:

A recorrente sustenta ainda que, como não prevêem "a atribuição de qualquer indemnização aos lesados pela prática de acto ablativo de não confirmação da compatibilidade de actos constitutivos de direitos perfeitamente válidos e eficazes à data da sua prolação, nem pela caducidade resultante dos novos prazos estabelecidos para o exercício dos direitos emergentes daqueles actos" - acto de não confirmação que pode constituir "verdadeiro acto expropriativo do direito de construir concretizado através de licenças urbanísticas válidas e eficazes" - as normas do Decreto-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro, "enfermam de inconstitucionalidade material por violação dos princípios da justa indemnização, igualdade e proporcionalidade" (artigos 13º, 18º, 62º e 266º da Constituição).

Vejamos, então:

Disse-se atrás que a especial situação da propriedade - seja a decorrente da sua própria natureza ou, antes, a que se liga à sua inserção na paisagem - importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo.

Por isso, a proibição de construir decorrente da natureza intrínseca da propriedade ou da sua especial situação não dá, em princípio, direito a indemnização. Mas já assim não será – sublinha FERNANDO ALVES CORREIA, Estudos de Direito do Urbanismo citado, páginas 47 e notas 10 e 11, 68, 112 e 120 - quando essa proibição implicar um dano de gravidade e intensidade tais que torne injusta a sua não equiparação, à expropriação, para o efeito de dever ser paga uma indemnização.

É que, o Estado de Direito deve ser um Estado de Justiça. E, por isso, quando, por tal ser necessário para a realização de um interesse público urbanístico, ele "expropria" o particular de um direito que antes lhe concedera validamente, a justiça exige que esse particular seja indemnizado, como, de resto, impõe o artigo 22º da Constituição.

Pois bem: uma das situações que, por via da gravidade e da intensidade dos danos que produz na esfera jurídica dos particulares, impõe o pagamento de uma indemnização é, justamente, aquela em que as licenças ou autorizações de loteamento, urbanização ou construção já concedidas são postas em causa por um plano urbanístico posterior, designadamente, em virtude de, como é o caso, uma lei posterior vir retirar eficácia a licenças de loteamento, urbanização ou construção já concedidas, desde que se não prove que essas licenças já concedidas são compatíveis com as regras de uso, ocupação ou transformação dos solos, constantes desse plano.

Esta perda de eficácia, importando a ablação de faculdades ou direitos antes reconhecidos aos particulares, não pode ter lugar senão mediante o pagamento de uma indemnização.

Mas, então, como o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não prevê o pagamento de indemnização no caso de as licenças já concedidas não serem confirmadas, a conclusão que parece impor-se é a de que, tal como pretende a recorrente, as normas aqui sub iudicio são, nesse ponto, inconstitucionais, por violação da princípios da justa indemnização, da igualdade, da proporcionalidade e da justiça - tudo conforme ao disposto nos artigos 62º, n.º 2, 13º e 266º, n.º 2, da Constituição.

Esta é, contudo, uma conclusão apressada. É que, não é necessário que o dever de indemnizar seja imposto pelo diploma legal em que se inscrevem as normas sub iudicio para se salvar a sua compatibilidade com a Constituição. Basta que esse dever decorra de outras normas legais.

De facto - como escreve MARCELO REBELO DE SOUSA (Direito do Ordenamento do Território e Constituição cit., página 57) -, "o juízo de inconstitucionalidade não pode recair sobre uma norma legal dissociando-se de todas as demais que vigoram no ordenamento jurídico e, designadamente, daquelas que lhe são mais próximas".

Pois bem: se, no momento em que foi editado o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não havia norma legal que expressamente previsse o dever de indemnizar, com fundamento no facto de, por "caducarem" as licenças anteriormente concedidas, se ficar impedido de urbanizar ou construir em loteamento já autorizado; o certo é que esse direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48.051, de 27 de Novembro de 1967.

Na verdade, este artigo 9º prescreve que o "Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais".

Ora, no caso, o que conduz à perda de eficácia das licenças anteriormente concedidas é um encadeamento de actos que se iniciou com a aprovação de um novo plano de ordenamento; prosseguiu com a edição de normas que, ao exigirem a prova da compatibilidade das licenças anteriormente concedidas, afectam situações jurídicas criadas pela outorga dessas licenças – e, por isso, nessa parte, podem dizer-se "leis medida"; continua, nalguns casos, com o indeferimento do pedido de certificação daquela compatibilidade ou com a não aprovação de projectos de obras de urbanização de loteamentos anteriormente licenciados (e, assim, com a não emissão do respectivo alvará); e culmina, a final, com a perda de eficácia das licenças que antes foram validamente atribuídas.

Sendo isto assim, uma interpretação do mencionado artigo 9º à luz do artigo 22º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu "expropriado" de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos.

Regista-se que, presentemente, o direito a ser indemnizado encontra-se expressamente consagrado no artigo 18º, nº 2, da citada Lei n.º 48/98, de 12 de Agosto, nos termos seguintes:

1. Os instrumentos de gestão patrimonial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei.

2. Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão patrimonial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior.

3. A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior.

Este artigo 18º - para além de impor que os planos vinculativos dos particulares (ou seja: os planos municipais e os planos especiais de ordenamento do território: cf. artigo 11º, n.º 2, da citada Lei nº 49/98) prevejam mecanismos de perequação dos benefícios e encargos deles resultantes – prevê, pois, o dever de indemnizar naqueles casos que se poderão qualificar como expropriações do plano (cf. FERNANDO ALVES CORREIA, Problemas Actuais, cit., página 20).

Elas traduzem, na verdade - diz o mesmo Autor (ob. e loc. cit.) - "modificações especiais e graves da utilitas do direito de propriedade que não podem deixar de ser qualificadas como ‘expropriativas’ (expropriações de sacrifício ou substanciais); e, consequentemente, não podem deixar de "ser acompanhadas de indemnização, ainda que com carácter residual, ou seja, quando a compensação não puder ter lugar com base nas técnicas perequativas".

Há, assim, que concluir que, o regime instituído pelas normas sub iudicio deve ser integrado pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967, interpretado por forma a impor ao Estado o dever de indemnizar os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam "caducar" as licenças que antes obtiveram validamente, o facto de não imporem, elas próprias, esse dever de indemnizar não as torna inconstitucionais. (..)

(..)

III. Decisão:

Pelos fundamentos expostos, decide-se:

(a) não julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 1º nºs. 1, 2 e 3 do DL 351/93 de 7 de Outubro, no entendimento de que elas se hão-de ter por integradas pelo artº 9º do DL 48051 de 27 de Novembro de 1967, por forma a impor-se ao Estado o dever de indemnizar, nos termos deste último diploma legal, os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam “caducar” as licenças que antes obtiveram validamente.” (..)” – vd. http://www.tribunalconstitucional.pt

No mesmo sentido o Acórdão do TC nº 517/99, processo nº 61/95 de 22.09.99 do mesmo Relator, – vd. http://www.tribunalconstitucional.pt - em que, a propósito do regime estabelecido pelo DL 351/93, 07.10 de caducidade das licenças de loteamentos, obras de urbanização e construção bem como das aprovações de anteprojectos e projectos de construção de empreendimentos turísticos em área abrangida por um PROT e como nos diz a doutrina, “(..) o Tribunal não deixou de reconhecer o carácter indemnizável do sacrifício das faculdades urbanísticas dos titulares das licenças e aprovações que “caducaram” por força deste regime, desvalorizando inclusive a discussão sobre a natureza jurídica do ius aedificandi, precisamente por, nesta situação, o direito de construir já se encontrar consolidado na esfera jurídica patrimonial do proprietário do terreno (..)”. ( Cláudio Monteiro, A garantia constitucional do direito de propriedade privada e o sacrifício de faculdades urbanísticas, CJA nº 91, Jan/Fev.2012, págs.22-23.)

8. expropriação de sacrifício - expropriações do plano - danos do plano - cálculo indemnizatório - Código das Expropriações;

Não sofre dúvidas que a sujeição dos actos de natureza urbanística referidos nos artºs 1º nº 1 e 3º do DL 351/93 à emissão de despacho de compatibilidade com o PROT subsequente, tem implícita a possibilidade de destruição de efeitos jurídicos por eles constituídos anteriormente na esfera jurídica dos particulares.

Basta para tal que o PROT entrado em vigor posteriormente à prática dos actos enunciados nos artºs 1º nº 1 e 3º do DL 351/93 - licenças tituladas por alvará e aprovações de localização, de anteprojecto ou projecto de construção de edificações e de empreendimentos turísticos - contenha disposições que modifiquem os standards de edificação e construção ou subtraiam ao direito de propriedade privada dos solos a faculdade de jus aedificandi preexistentes e instituídos pelos planos municipais (PMOT’s) ao abrigo dos quais os actos em causa foram praticados.

O que significa que o legislador veio a admitir, claramente, a hipótese de afectação de situações jurídicas de vantagem decorrentes do deferimento de interesses pretensivos de particulares e constituídas em momento anterior ao início da vigência de um PROT, no caso em apreço do PROTALI, fundadas no exercício competencial de controlo administrativo das operações urbanísticas por parte dos órgãos municipais, v.g. dos poderes constitutivos urbanísticos de apreciação das condições exigidas por lei.

Acrescem a estas licenças e aprovações, enquanto actos finais de procedimentos urbanísticos, todas as demais situações de actos constitutivo de direitos como é o caso presente do acto de aprovação seguida de ratificação do estudo preliminar de urbanização, cuja “caducidade” por incompatibilidade com o PROTALI foi declarada por despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04, na medida em que se trata de acto integrado no competente procedimento urbanístico que assume a natureza de acto administrativo prévio por definir, de forma definitiva, parte da pretensão do licenciamento do loteamento do empreendimento turístico da Herdade ......., nos termos expostos supra.

Nestas circunstâncias, a afectação de posições jurídicas de vantagem por via do exercício de tarefas públicas de planeamento origina o que a doutrina designa por expropriações do plano ou expropriações em sentido substancial, isto é, “(..) medidas do plano que se enquadram no conceito de expropriação de sacrifício, a qual se caracteriza por uma destruição ou por uma limitação essencial de uma posição jurídica garantida como propriedade pela Constituição, à qual falta, porém, o momento translativo do direito bem como a relação tripolar: beneficiário da expropriação, expropriado, autoridade expropriante.

Há disposições dos planos urbanísticos cujo escopo não é o da aquisição de um bem para a realização de um interesse público, mas que produzem modificações na utilitas do direito de propriedade e que devem ser qualificadas de “expropriativas” (..) medidas expropriativas do plano urbanístico que, por exigência do artigo 62º nº 2 da Constituição, são acompanhadas de indemnização. (..)” ( Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Almedina/2001, págs. 491-493; Manual do direito do urbanismo, V-I, Almedina/2008, 4ª ed., notas 42/43, págs.765-767.)

Como já referido, os factos reportam-se aos anos de 1991 e 1994, a saber:

· no processo especial de loteamento do empreendimento turístico da Herdade ....... (artºs. 3º nºs. 2/3 e 9º DL 400/84, 31.12) o estudo preliminar de urbanização (EPU) foi aprovado em 11.07.1991 por deliberação da Câmara Municipal de Odemira,

· ratificado em 01.10.1991 (artº 18º nº 1 DL 400/84) por despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.

· por despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04, foi declarada a incompatibilidade do EPU com o citado instrumento de planeamento regional PROTALI, aprovado pelo Decreto Regulamentar 26/93 de 27.08.

Todavia, em matéria de instrumentos de ordenamento do território, à data dos factos o legislador nacional silenciava qualquer referência expressa às situações de expropriação do plano, matéria apenas levada em consideração pela doutrina da especialidade, por reporte a diversos enquadramentos doutrinários, jurisprudenciais e legislativos, nomeadamente, alemães e italianos.

Neste quadro, de entre as diversas hipóteses de medidas expropriativas originárias dos planos que reclamam uma indemnização por prejuízos causados na esfera jurídica dos particulares, a doutrina evidencia os danos “(..) decorrentes da diminuição ou subtracção de uma modalidade de utilização do solo conferida por um plano urbanístico (v.g. a edificação) (..)”.

“(..) Pela nossa parte entendemos que uma modalidade de utilização do solo conferida por um plano urbanístico ou uma modalidade de uso já exercitada, nomeadamente a construção, não podem mais tarde ser diminuídas ou subtraídas por um plano, sem indemnização.

As situações apontadas configuram verdadeiros direitos adquiridos. No mesmo sentido militam os princípios gerais de direito urbanístico da continuidade do plano, da protecção da confiança e da garantia da existência das edificações em face das disposições do plano. (..)”. ( Alves Correia, As grandes linhas da recente reforma …, págs. 46-47; O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, pág. 520.)

E mais salienta o título em que se fundamenta o instituto indemnizatório da expropriação do plano, que é “(..) não só o princípio decorrente do Estado de Direito da protecção da confiança mas também na aplicação analógica do artigo 31º do Código das Expropriações [de 76] É certo que esta disposição legal contempla as expropriações de tipo clássico, mas nada impede que o sentido teleológico daquele preceito seja também aplicado às expropriações de sacrifício. (..)”. (Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, pág. 519.)

Pelo exposto e no que importa à economia do caso trazido a recurso, conclui-se que em razão do regime da responsabilidade civil do Estado por actos lícitos constante do artº 9º DL 48.051 de 27.11.67, temos por assente o dever de indemnizar por expropriação do plano, com observância do regime do Código das Expropriações, aplicado analogicamente, para efeitos de cálculo do valor indemnizatório decorrente da supressão de faculdades urbanísticas de uso do solo, definidas e consolidadas por acto administrativo preexistente à data da declaração de incompatibilidade com o PROTALI por despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04.

O regime indemnizatório por danos do plano, em que estão e causa actos ablativos de direitos patrimoniais privados, segue os cânones da expropriação de sacrifício na medida em que se trata de “(..) situações em que o acto do poder público revela uma intencionalidade ablativa de um direito de conteúdo patrimonial ou de alguma ou algumas “faculdades” ou “irradiações” desse direito (..)”. (Alves Correia, Manual do direito do urbanismo, V-I, Almedina/2008, pág.767.)

Significa isto que não são aplicáveis os parâmetros próprios da indemnização de sacrifício, modalidade da responsabilidade civil extracontratual do Estado que veio a ser autonomizada no artº 16º da Lei 67/2007 de 31.12, correspondente à responsabilidade por actos lícitos anteriormente incorporada e regulada no artº 9º DL 48.051 de 27.11.67.

Trata-se de regimes distintos desde logo, em primeiro lugar, quanto ao “(..) fundamento da indemnização. Na indemnização pelo sacrifício o fundamento encontra-se nos princípios do Estado de Direito e da igualdade perante os encargos públicos. Na expropriação de sacrifício o fundamento vai buscar-se não só a estes dois princípios constitucionais, mas também ao princípio da “justa indemnização por expropriação”, condensado no artº 62º nº 2 da Lei Fundamental.

Em segundo lugar, a natureza da indemnização. Na indemnização pelo sacrifício, a indemnização é uma consequência do acto impositivo de encargos ou causador de danos especiais e anormais, enquanto na expropriação de sacrifício a indemnização é um pressuposto de validade do acto expropriativo, como resulta claramente do artº 62º nº 2 da Constituição.

Em terceiro lugar, o critério de indemnização. Na indemnização pelo sacrifício, a indemnização é calculada com base nos critérios definidos nos artºs. 16º e 3º do regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas. Na expropriação de sacrifício a indemnização é apurada com base no Código das Expropriações, devendo corresponder ao valor de mercado do bem expropriado, entendido não em sentido estrito e rigoroso mas em sentido normativo (valor de mercado normativamente entendido). (..)” (Alves Correia, Manual do direito do urbanismo, V-I, pág.766, nota (43); Carlos Cadilha, Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, Coimbra Editora/2011, 2ª ed. págs. 16-17.)

Temos, pois, enquadramento normativo distinto consoante se trate de pretensões indemnizatórias por actos ablativos de direitos patrimoniais privados ou pelo sacrifício de bens pessoais, incluso por danos em estado de necessidade, acentuando a doutrina que “(..) O artº 62º nº 2 CRP, relativo ao direito de propriedade, é actualmente a disposição chave nesta matéria na ordem jurídica portuguesa. Segundo este preceito, a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização (..) só são jurídica mente conformes se forem acompanhados do pagamento de uma justa indemnização (..) E é precisamente este mecanismo que escapa totalmente aos quadros da responsabilidade civil, ainda que for facto lícito: a indemnização é, na responsabilidade civil, uma consequência dos actos danosos, enquanto no artº 62º nº 2 CRP é um verdadeiro requisito de legalidade daqueles actos. (..)” ( Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo-III, D. Quixote /2009, págs. 508, 520, 521e 522.)

De modo que, no enquadramento que vimos seguindo, a determinação do conteúdo e extensão do quantum indemnizatório por danos derivados da expropriação de sacrifício será obtida por aplicação analógica do regime constante do Código das Expropriações aprovado pelo DL 438/91 de 9 de Novembro (revogado pelo Código actualmente em vigor aprovado pela Lei 168/99, 18.09) em conformidade com os critérios e parâmetros estabelecidos nos respectivos artºs 22º a 31º.

No que respeita aos parâmetros do cálculo indemnizatório destacam-se dois: o reporte à data da publicação do acto ablativo (artº 22º nº 2 e 23º nº 1, 24º nº 1 a) e nº 2 c) CE/91) e a correspondência do valor pecuniário da justa indemnização ao valor de mercado normativamente entendido (artºs. 25º nº 1 CE/91).

No tocante à data de publicação do acto ablativo aplica-se analogicamente o regime do artº 22º nº 2 e 23º nº 1 CE/91 que reporta o cálculo indemnizatório à data de publicação da DUP (declaração de utilidade pública da expropriação), tendo por fundamento a circunstância de a DUP configurar o acto administrativo que converte imediatamente o direito de propriedade do expropriado num direito de indemnização.

No que respeita ao cálculo do valor da justa indemnização por correspondência ao valor de mercado normativamente entendido, cabe aplicar por analogia com o disposto nos artºs 25º nº 1 CE/91, no sentido de que a indemnização deva corresponder ao valor real e corrente do bem, numa situação normal de mercado de natureza objectiva, com exclusão de elementos de carácter subjectivo. (Alves Correia, Manual de direito do urbanismo, V-II, Almedina/2010, pág. 230.)

Transpondo o exposto em sede de expropriação clássica, ou seja, translativa do bem, para a situação dos autos de expropriação do plano, a data do acto ablativo é dada pela declaração da incompatibilidade do acto de controlo prévio urbanístico (EPU), emitido em 11.07.91, com o PROTALI e consequente “caducidade” dos efeitos do acto de aprovação do EPU, ou seja, pelo despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04.

O valor de mercado normativamente entendido levará em conta os “direitos urbanísticos” conferidos pelo acto de aprovação do EPU reflectido no valor do solo, antes e depois da restrição provocada pelo despacho de 11.05.94.

Quanto a este parâmetro do valor de mercado normativamente entendido, cabe reiterar o que já acima foi afirmado, isto é, que o acto de aprovação do EPU seguido de ratificação assume a natureza de acto constitutivo de direitos, garantindo (garantia da confiança) que as questões urbanísticas por ele apreciadas não voltem a ser questionadas no decurso do procedimento especial de loteamento.

O mesmo é dizer que aprovação do EPU seguida de ratificação define de forma estável os elementos do projecto de obras de urbanização do empreendimento turístico da Herdade ....... nos exactos termos da documentação instrutória entregue com o requerimento (artº 10º nº 1 DL 400/84) e objecto de apreciação pela Câmara Municipal, no uso dos seus poderes de controlo prévio da operação de loteamento.

Acresce, como já salientado, que o acto de aprovação do EPU seguido de ratificação constitui um acto prévio constitutivo de direitos embora sem carácter permissivo para dar início imediato à actividade edificatória pretendida, porque estes são efeitos próprios da licença.

O acto que se pronuncia de forma final e definitiva sobre a operação urbanística requerida no procedimento, tendo, por isso, natureza permissiva de concretização execução da obra, é a licença.

O que significa que não é com base no acto de aprovação do EPU que o particular pode promover e executar a operação urbanística, no caso, promover e executar as obras de urbanização no solo nem concretizar as obras de edificação a implantar nos lotes.

Como referido, apenas a licença do loteamento (seguida de alvará que constitui o acto integrativo de eficácia daquela) assume a natureza de acto final do procedimento, sendo este o acto constitutivo de direitos e, mediante a passagem do respectivo alvará, permissivo da operação urbanística pretendida isto é, dos direitos de concretização das operações de urbanização e edificação do empreendimento turístico da Herdade ....... nos termos especificados no alvará, direitos de concretização urbanística (os tais efeitos permissivos) que não existem no acto de aprovação do EPU seguida de ratificação.

Exactamente por a aprovação do EPU seguida de ratificação se mostrar desprovida de efeitos permissivos, não investindo o destinatário do direito de desenvolver a operação urbanística, no caso trazido a recurso de expropriação do plano não tem respaldo normativo sustentar a existência indemnizatória de prejuízos a título de lucros cessantes pela não exploração do empreendimento turístico da Herdade ......., na exacta medida em que deriva do elenco da matéria de facto provada que o concreto processo especial de loteamento não finalizou com a tramitação inerente à última fase de licenciamento do loteamento (artº 20º DL 400/84), sendo certo que o requerimento de emissão do alvará de 24.01.1994 foi indeferido por despacho do Presidente da Câmara de 16.03.94, com a seguinte fundamentação:

“Embora o requerente tenha cumprido todas as formalidades técnico/legais que lhe competem e são devidas, não pode a CMO emitir o alvará de loteamento, dado que por motivos alheios/externos à sua competência não foi possível deliberar sobre o licenciamento de loteamento, nem sobre o licenciamento das obras de urbanização (cujos projectos obviamente não foram apresentados)” – vd. itens 17 e 18 do probatório.

Naturalmente que os “motivos alheios/externos” à competência do Município se fundam nas prescrições dos artºs. 12º a 18 do Decreto Regulamentar nº 26/93 de 27.08 que aprovou o PROTALI e que, para efeitos de ocupação, uso e transformação do solo, classificam determinadas áreas como áreas de interesse nacional ou internacional para a conservação da natureza, áreas de interesse regional ou local para a conservação da natureza e outras áreas indispensáveis à estabilidade ecológica e à utilização sustentável dos recursos naturais, tendo por efeito a ablação das faculdades edificatórias consolidadas inerentes à aprovação de localização do empreendimento turístico da Herdade ....... mediante aprovação camarária do EPU de 17.07.1991 ratificada em 01.10.1991, num claro exemplo de materialização do instituto da expropriação do plano, concretizados pelo despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04, com os efeitos indemnizatórios decorrentes do artº 62º nº 2 CRP, nos termos expostos.

Pelo enquadramento dado, a determinação do valor indemnizatório devido no caso concreto por força da expropriação de sacrifício exige a respectiva avaliação por prova pericial, a ordenar nos autos conforme regime estatuído nos artºs. 388º C. Civil e 467º e sgs. CPC/2013.

Perícia que, presentemente por disposição expressa do artº 171º nº 6 RJIGT/2015 (ex 143º nº 4 RJIGT/99), é de observância obrigatória segundo os parâmetros de cálculo estabelecidos no Código das Expropriações.

Embora no caso concreto a data de referência para cálculo indemnizatório - a declaração de incompatibilidade de 11.05.1994 - seja anterior à opção legislativa de trazer para o domínio das expropriações de sacrifício os parâmetros periciais pelo regime do Código das Expropriação, em sintonia com o entendimento defendido pela doutrina da especialidade entendemos que deve ser aplicável o mesmo regime exactamente pelas mesmas razões, sendo que, a nosso ver, no quadro distintivo de natureza entre a indemnização por expropriação e a resultante do instituto da responsabilidade civil por actos lícito, avulta a circunstância de naquela a indemnização assumir a natureza de pressuposto de validade do acto expropriativo, como resulta claramente do artº 62º nº 2 da Constituição.

Cabe, pois, aplicar o critério legal do valor pecuniário indemnizatório segundo a “diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial”, no caso, a diferença de valor do solo antes e depois da cessação de aproveitamento das faculdades urbanísticas do loteamento do empreendimento turístico da Herdade ....... imposta por despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do DL 351/93, 07.04 que declarou a incompatibilidade do acto de aprovação ratificada do estudo preliminar de urbanização (EPU) com o PROTALI.

Ou seja, embora à data dos factos (1991-1994) o legislador nacional omitisse qualquer referência expressa às situações de expropriação do plano, o que só veio a ocorrer em 1998-1999 pela via da LBPOTU desenvolvida pelo RJIGT (Lei 48/98, 11.08 e DL 380/99, 22.09), reitera-se que a Doutrina nacional defendia a aplicação analógica do Código das Expropriações para cálculo da justa indemnização devida como requisito de validade do acto ablativo de faculdades urbanísticas com efeitos expropriativos (expropriações do plano) como é o caso dos autos, por imperativo vazado no artº 62º nº 2 da Constituição.

De modo que logram procedência as questões trazidas a recurso nos itens 20 a 26 das conclusões na parte em que se sustenta o dever indemnizatório a cargo do Estado por caducidade dos direitos urbanísticos conferidos pela aprovação do EPU do empreendimento urbanístico da Herdade ......., seguida de ratificação, caducidade fundada na incompatibilidade do EPU com o PROTALI declarada por despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04.

Pelos fundamentos expostos não se acompanha, pelo que improcede, o enquadramento do respectivo cálculo indemnizatório nos termos sustentados pelos Herdeiros Habilitados do Recorrente, na medida em que o competente apuramento se rege, presentemente por disposição de lei expressa, pelo meio de prova pericial segundo os critérios de apuramento determinados no Código das Expropriações/91.

Nestes termos, improcede o pedido subsidiário de liquidação indemnizatória em execução de sentença ou a fixar em juízo de equidade deduzido no item 9 alíneas a. e b. das conclusões, mostrando-se prejudicado o conhecimento das questões de impugnação do probatório trazidas a recurso nos itens 1 a 8 das conclusões, pela solução adoptada quanto ao apuramento e cálculo do valor indemnizatório.

Pelas razões expostas, cumpre ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para prossecução da instância no tocante à determinação do montante da indemnização devida, mediante a produção de prova pericial segundo os termos do Código das Expropriações, nos termos mencionados.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em,

a) revogar a sentença proferida,

b) julgar procedente o pedido de indemnização por expropriação de sacrifício operada por caducidade dos direitos urbanísticos conferidos pela aprovação pela Câmara Municipal de Odemira do estudo preliminar de urbanização (EPU), seguida de ratificação (17.07.1991 - 01.10.1991), no processo especial de loteamento relativo ao empreendimento turístico da Herdade ....... emitido em nome do Autor A…………, aqui representado pelos Herdeiros Habilitados ora Recorrentes, decorrente da declaração de incompatibilidade do EPU com o PROTALI por despacho de 11.05.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferido ao abrigo do Decreto-Lei 351/93, 07.04 e

c) ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para prosseguimento da instância nos termos ordenados mediante os actos processuais julgados necessários à determinação do quantum indemnizatório pela expropriação de sacrifício decorrente da cessação de efeitos por caducidade do acto de aprovação do estudo preliminar de urbanização (EPU), seguida de ratificação, no processo especial de loteamento relativo ao empreendimento turístico da Herdade ....... emitido em nome do Autor A…………, aqui representado pelos Herdeiros Habilitados ora Recorrentes

Sem custas.

Lisboa, 07.OUT.2021

Maria Cristina Gallego dos Santos (relatora) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano - Carlos Luís Medeiros de Carvalho (vencido nos termos de voto que segue)

Vencido, não acompanhando a fundamentação/motivação desenvolvida, e centrando-me estritamente naquilo que releva para a economia do julgado, mormente, sob os pontos 7. e 8. do enquadramento de direito do presente acórdão e sua decisão.

1. Divergi do entendimento que obteve vencimento, porquanto se é certo que, presente a doutrina [cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa, em parecer jurídico produzido sobre a conformidade constitucional do DL n.º 351/93, de 07.10, publicado na Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 1 (junho 1994), págs. 140 e 147; Fernandes Alves Correia, in: CJA n.º 14, págs. 39/45] e a jurisprudência à data produzida por este Supremo Tribunal [cfr. Acs. de 11.07.2002 (Secção) - Proc. n.º 036758, de 15.10.2002 (Pleno) - Proc. n.º 035966, de 11.03.2013 (Secção) - Proc. n.º 035966, de 25.06.2003 (Secção) - Proc. n.º 0706/02, de 17.06.2004 (Pleno) - Proc. n.º 0706/02] e pelo Tribunal Constitucional [TC] [cfr., entre outros, os Acs. de 02.06.1999 - n.º 329/99 (Plenário), de 22.09.1999 - n.º 517/99 (Plenário), de 09.11.1999 - n.º 602/99 (Secção)], estamos ante situação em que ocorreu ablação lesiva da posição jurídica de que beneficiava o então A. e que lhe era conferida pela aprovação do Estudo Preliminar de Urbanização [EPU], posição essa detida e ora prosseguida pelos seus herdeiros, e cuja ablação operou pela não confirmação daquele EPU pelo despacho do SEALOT de 11.05.1994, proferido ao abrigo dos arts. 01.º e 02.º do DL n.º 351/93, com a decorrente caducidade daquele EPU por incompatibilidade com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano [PROTALI] [aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93, de 27.08], e que uma ablação operada com e pela aplicação do referido DL à situação, envolvendo sacrifício de direito/posição consolidado, é suscetível de fazer incorrer o Estado em responsabilidade, estando obrigado a indemnizar, já não se acompanha o entendimento maioritário assente na aplicação analógica à situação sub specie do Código das Expropriações para efeitos de cálculo do valor indemnizatório.

2. Com efeito, pese embora o DL n.º 351/93 não conter expressamente qualquer previsão disciplinadora de um dever de indemnizar decorrente e por efeito da “caducidade” de atos anteriormente praticados em sede de procedimentos urbanísticos operada por e em sua aplicação, temos, todavia, que tal como é afirmado e havia sido reconhecido pela jurisprudência, mormente do TC, tal não significa que aquele dever de indemnizar inexista.

3. Na verdade, na situação sub specie na ausência de previsão disciplinadora do dever de indemnizar no âmbito do DL n.º 351/93 e, bem assim, também no quadro dos regimes normativos então vigentes relativos ao planeamento e ordenamento territorial, ou ao loteamento e edificação, temos para nós que o direito a ser indemnizado decorre ou terá de radicar unicamente no regime vertido no art. 09.º do DL n.º 48.051, de 27.11.1967, e daquilo que são os pressupostos/requisitos nele e por ele definidos, cientes de que se mostram imprestáveis para a solução do litígio os normativos que, depois, vieram ou passaram a disciplinar algumas situações de dever de indemnizar dos particulares decorrentes de emissão de atos restritivos ou ablativos da propriedade e/ou de sacrifício de faculdades urbanísticas [vejam-se, nomeadamente, o art. 143.º do DL n.º 380/99, de 22.09 (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial - vulgo RJIGT) e os atuais arts. 142.º e 171.º ambos do DL n.º 80/2015, de 14.05 (RJIGT), o art. 18.º da Lei n.º 48/98, de 11.08 (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo - vulgo LBPOTU) e o atual art. 17.º da Lei n.º 31/2014, de 30.05 (Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo), ou, ainda, o art. 48.º do DL n.º 555/99, de 16.12 (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - vulgo RJUE)], presente, inclusive, em que se propõe solução em sentido diverso daquela que ao tempo se mostrava consagrada para as situações em que as condições de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização viessem a ser alteradas por iniciativa da câmara municipal para proceder à execução, nomeadamente de plano regional ou municipal de ordenamento do território [cfr. n.º 1 do art. 37.º do DL n.º 448/91, de 29.11 (diploma que veio aprovar o regime jurídico dos loteamentos urbanos, revogando o DL n.º 400/84, de 31.12)] já que no n.º 4 do art. 37.º daquele diploma resultava que «[o] exercício da faculdade prevista no n.º 1 confere aos interessados direito à indemnização, aplicando-se, nesta situação, o disposto no Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro de 1967, em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado e de outras pessoas coletivas públicas por atos administrativos legais ou atos materiais lícitos».

4. O apelo e a aplicação à situação sob análise do regime vertido no art. 09.º do DL n.º 48.051 ressalta da jurisprudência citada, extraindo-se do afirmado pelo TC que atento o regime normativo introduzido pelo DL n.º 351/93 «uma interpretação do mencionado artigo 9.º à luz do artigo 22.º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu "expropriado" de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos», sustentando, depois, que se impõe «concluir que, como o regime instituído pelas normas sub iudicio deve ser integrado pelo artigo 9.º do Decreto-Lei nº 48.051 … interpretado por forma a impor ao Estado o dever de indemnizar os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam "caducar" as licenças que antes obtiveram validamente, o facto de não imporem, elas próprias, esse dever de indemnizar não as torna inconstitucionais».

5. Nessa medida, resultando a situação vertente disciplinada pelo preceituado no art. 09.º do referido DL e mostrando-se ali regulado por completo e/ou de modo pleno o regime de responsabilidade civil nele previsto, incluindo quanto ao pressuposto/requisito relativo ao dano e definição/fixação do seu cômputo ou quantum, nele inexiste, como tal, nesse concreto domínio uma qualquer lacuna que importe ou careça de ser integrada [cfr. arts. 09.º e 10.º do Código Civil (CC)], mormente para efeitos de determinação do valor indemnizatório a arbitrar.

6. Assim, não se pode acompanhar o entendimento maioritário que na disciplina e julgamento da situação sub specie fez apelo à analogia e reclama a observância do regime inserto no Código das Expropriações [CE] então em vigor para efeitos de cálculo do valor indemnizatório a arbitrar aos herdeiros habilitados do A., ora recorrentes, e se determina a realização de prova pericial para operar a avaliação/cálculo do montante a arbitrar, convocando, nomeadamente os RJIGT [de 1999 e o atual], quando tal se mostra vedado quer, desde logo, pelo disposto no art. 10.º do CC que afasta tal aplicação analógica dada a inexistência de lacuna legal como referido, quer, ainda, pelo preceituado no art. 09.º do DL n.º 48.051 que abarca e disciplina na plenitude a situação não carecendo do apoio no CE, na certeza, também, de que, para a economia do litígio e do que nele importa julgar, se tem como totalmente inadmissível o apelo quanto àquilo e naquilo que constituem as soluções normativas entretanto consagradas e que não tinham sequer vigência à data, apresentando-se as mesmas como clara e inequivocamente inoperantes ou irrelevantes, cientes de que a situação vertente até nelas se não enquadrará.

7. De notar, por fim, que o apelo que é feito à analogia, fazendo aplicar à situação o previsto no CE/91 [mormente, seus arts. 22.º a 31.º, em especial arts. 22.º, 23.º e 25.º] para efeitos de apuramento do cálculo do valor indemnizatório, quadra mal ou mostra-se de difícil compatibilização com aquilo que efetivamente constitui a concreta situação em presença.

8. Esta respeita tão-só à ocorrida ablação da esfera jurídica dos herdeiros do A., ora recorrentes, da posição jurídica daquele que se estribara na operada “caducidade” do EPU na e em aplicação que foi feita do DL n.º 351/93, nada tendo que ver com ablação de direito de construir ou de edificar constituído no âmbito de operação de loteamento urbano aprovado, conclusão que é afirmada e reconhecida também pelo entendimento maioritário, que nesse segmento se acompanha, já que não estamos ante situação de ablação de ato de aprovação do loteamento conferidor de licença para o operar a transformação do solo e execução das obras, concretizando as operações de urbanização e edificação projetadas/aprovadas, situação essa em que relevará e melhor se adequará o apelo ao valor real e corrente do bem imóvel ou às concretas aptidões edificativas ou construtivas do mesmo constantes do CE.

9. Daí que o enquadramento jurídico da situação e das questões suscitadas nesta sede deveria ter-se estribado no regime definido pelo referido art. 09.º, à luz do qual se imporia e importaria conhecer da pretensão indemnizatória deduzida, pelo que, nessa medida, impor-se-ia uma diversa abordagem e apreciação do recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido à luz do entendimento acabado de expender.

Carlos Luís Medeiros de Carvalho