Quem foi o relator do acórdão 793/24.0BELLE?

O relator foi Ana Carla Teles Duarte Palma, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 793/24.0BELLE?

O acórdão foi proferido em 29 de maio de 2025.

Acórdão TCAS — Plano de trabalhos, Exclusão proposta

Sumário

I – Os planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos, quando não configuram aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, integram os termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule durante a execução do contrato; II - Nos casos em que o caderno de encargos não densificou os termos da execução dos trabalhos e os equipamentos e mão-de-obra a afetar à obra, esses planos assumem uma relevância acrescida, na medida em que são expressão da vinculação a que o operador económico ficará adstrito por via do contrato, do qual aqueles planos farão parte integrante, nos termos do disposto no artigo 96.º, n.º 2, alínea d), do CCP; III – Se os planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos não refletem os termos em que o empreiteiro se vinculará durante a execução do contrato, quer quanto aos prazos parciais, quantidade de trabalhos e meios, humanos e materiais, a afetar à obra, verifica-se a causa de exclusão das propostas prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP; IV – A insuficiência dos planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos não é passível de suprimento ao abrigo do mecanismo de regularização das propostas previsto no artigo 72.º, n.º 3, do CCP, o qual abrange apenas irregularidades de natureza formal.

Texto

* Relatório L2- I……………………… & Construção, Lda., intentou ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra o Município de Silves, na qual, por referência ao Concurso Público 1300/DOMT para a “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves – Silves, S.B. de Messines e S.M. da Serra”, pediu a anulação do ato de adjudicação da empreitada e da decisão de exclusão da sua proposta, cumulativamente com a condenação da Entidade Demandada a proferir “ novo ato de adjudicação que adjudique a proposta da Autora. “. Indicou como contrainteressada a sociedade M………………& J…………….. Construções, Lda. Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, a ação foi julgada improcedente e a entidade demandada absolvida dos pedidos. Inconformada a autora, interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes: «A. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo TAF de Loulé que indeferiu a petição inicial da Autora, ora Recorrente. B. A Autora, concorrente no concurso público supra identificado, impugnou a decisão da entidade demandada, ora Recorrida, que excluiu a sua proposta e adjudicou a proposta da contrainteressada. C. O tribunal a quo validou esses atos impugnados, secundando, no essencial a posição da Recorrida. D. Contudo, a douta sentença recorrente incorre em vários erros de interpretação dos factos e do direito aplicável. E. Desde logo a contradição entre defender que a reserva administrativa obsta à intromissão do tribunal (na parte em que essa posição é usada em benefício da Recorrida) e, simultaneamente, que o conteúdo concreto do plano de trabalhos apresentado estava desconforme com o exigido (também usando esse argumento em benefício da Recorrida). F. Por outro lado, a douta sentença recorrida reconhece que face ao critério de adjudicação em causa (preço mais baixo) a exigência de densificação dos planos em causa deveria ser relativizada, uma vez que “(...) distingue-se claramente o regime legal aplicável em função do critério de adjudicação adotado em cada procedimento adjudicatório, atribuindo-se uma diferente relevância ao plano de trabalhos, consoante o mesmo corresponda ou não a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência” (cfr. pg. 12 da douta sentença recorrida), mas, não obstante, não retira daqui a conclusão necessária e forçosa de que a exclusão da proposta da Recorrida teve como base uma bitola de exigência e densificação do referido plano manifestamente desproporcional. G. Verifica-se também que a douta sentença recorrida ignorou o conteúdo concreto da empreitada em questão e a necessária (relativa) relevância da densificação dos planos, visto que se trata de uma obra de pavimentação de arruamentos municipais (uma obra de relativa simplicidade), cingindo a análise a um nível puramente abstrato e descontextualizado, ignorando a realidade concreta do caso sub iudice. H. Mais, errou na interpretação do que é exigido no artigo 361.° do CCP e, muito especialmente, na cláusula 7 do programa do procedimento que não exigem, nem especificam qualquer especial densificação ou articulação dos planos no nível de formalismo e densificação veiculada pela douta sentença recorrida. I. Por último, erro também na desconsideração total da possibilidade de as irregularidades que considerou verificadas poderem ser supridas ao abrigo do disposto no artigo 72.° do CCP. J. A proposta da Recorrente, de preço mais baixo, foi excluída por alegada violação do disposto no número 1 do artigo 361.° do CCP, e, consequentemente, foi adjudicada a proposta da contrainteressada. K. Cumpre, desde logo, frisar que o que está em causa não é a falta de apresentação dos documentos exigidos pelo art. 361.° do CCP, nem, em bom rigor, que o seu conteúdo contunda diretamente com algum aspeto vinculado da execução do contrato. L. Mas apenas e tão que não apresentem o nível de densificação supostamente necessário. M. Contudo, o que se verifica, desde logo, é que nem a lei, nem as peças do procedimento fazem qualquer exigência especial quanto ao conteúdo dos planos em questão, nem quanto à sua articulação entre si. N. Com efeito, a a cláusula 7 do programa do procedimento dispõe apenas que: “A proposta é constituída pelos seguintes documentos (...) b) Plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.°do CCP), incluindo plano de mão-de-obra e plano de equipamento”. O. Ou seja, o que é exigido aos concorrentes é apenas e tão só a apresentação de planos (de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra) que cumpram os requisitos mínimos exigidos pelo art. 361.° do CCP. P. Requisitos esses que devem ser interpretados e fixados atendendo, precisamente, ao critério de adjudicação (monofator, preço mais baixo) e ao conteúdo concreto da obra a executar (pavimentação de arruamentos municipais). Q. A Recorrida não incluiu nas peças do procedimento qualquer especificação quanto ao conteúdo concreto desses planos, nem determinou expressamente que a falta de determinado(s) elemento(s) acarretaria a exclusão das propostas. R. Nessa medida, o que se exigia da proposta da Recorrente é que a articulação entre os planos de trabalho, de mão-de-obra e de equipamentos apresentados permitisse, de forma objetiva e explícita, a um observador médio, colocado na posição de Júri do Procedimento/dono de obra, compreender o respetivo teor e, posteriormente, fazer o controlo de execução da obra. S. Ora, é exatamente isso que resulta dos planos apresentados pela Recorrente, conforme supra exposto nas motivações e conforme resulta evidente dos factos provados E), F) e G). T. Em primeiro lugar, o plano de trabalhos identifica e individualiza cada uma das fases da obra, a sua respetiva duração e o seu encadeamento sucessivo, permitindo saber em cada semana que trabalho(s) deveria(m) estar a ser executado(s). U. De forma semelhante, o plano de equipamentos e o plano de mão-de-obra escalonam de forma clara e objetiva que equipamentos e trabalhadores estariam afetos à obra em cada momento e em que quantidades em cada semana, permitindo aferir em cada momento e por referência a cada etapa do plano de trabalhos que meios (humanos e materiais) deverão estar afetos aos trabalhos. V. O plano de trabalhos, mão-de-obra e de equipamentos apresentados pela Recorrente na sua proposta apresentam o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente o prazo de execução, o faseamento da execução, o número de trabalhadores, os equipamentos afetos a cada fase/dia de execução, entre outros. W. Assim como, para que possa o dono da obra operar a comparação e articulação do plano de trabalhos, que contém o faseamento calendarizado da empreitada, com os planos de mão-de-obra e de equipamentos, os quais contêm dados acerca da afetação dos trabalhadores e do equipamento à execução da empreitada. X. Ademais, quando estes planos são devidamente analisados conjugados, não só entre si, mas também com a memória descritiva apresentada na proposta, verifica-se ainda mais evidente a sua suficiência face às peças do procedimento. Y. Da análise conjunta de todos os documentos que compõem a proposta da Recorrente resulta evidente um claro planeamento e calendarização dos trabalhos constante do plano de trabalhos com total correspondência e articulação entre si. Z. Nenhuma dúvida objetiva poderia resultar da interpretação conjugada destes documentos, os quais permitem a qualquer destinatário médio (seja um membro do júri ou o gestor do contrato) fazer a fiscalização e controlo de execução do planeamento dos trabalhos e das várias tarefas, sua calendarização, afetação de trabalhadores e equipamentos e prazos/momentos de pagamento. AA. Ora, esta análise integrada e conjugada da proposta no seu todo foi manifestamente ignorada pela douta sentença recorrida, a qual analisou apenas o plano de trabalhos de forma individualizada e descontextualizada - em linha com o que tinha já sido efetuado pelo júri do procedimento. BB. A douta sentença recorrida também ignorou a relevante simplicidade da empreitada sub iudice e a forma como esse facto se repercutia necessariamente no nível de densificação exigido aos planos do art. 361.° do CCP. CC. Mais, a referida sentença argumenta que a análise da suficiência do conteúdo desses planos é matéria de reserva administrativa, o que, contudo, não é procedente. DD. A apresentação dos planos de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra constitui uma obrigação de natureza normativo-jurídica (art. 361.° do CCP), da mesma forma que determinar o alcance e sentido concretos da obrigação resultante da conjugação dessas normas com o art. 7 do programa do concurso no que diz respeito ao conteúdo desses planos é, também, uma operação de subsunção normativa, plenamente dentro da jurisdição do tribunal a quo. EE. Em particular atendendo ao facto de a suficiência dos planos em questão ser atestada por juízos objetivos, uma vez que esses planos indicam de forma clara os elementos essenciais exigidos (faseamento dos trabalhos, prazos, tipo e quantidades de meios a afetar a cada trabalho e em cada data, bem como datas e montantes dos pagamentos e sua correspondência com os elementos dos demais planos). FF. O que se coloca perante o tribunal não é que se pronuncie sobre a qualidade dos planos, sobre a racionalidade do planeamento/faseamento dos trabalhos, sobre a suficiência dos meios afetos a cada fase, sobre os valores unitários do plano de pagamentos face a preços de mercado, etc., mas antes (e apenas) que, face ao art. 361.° do CCP, ao art. 7° do programa do concurso e às especificidades da obra a executar, determine o critério jurídico-normativo exigível quanto à densificação dos planos a apresentar. GG. De resto, conforme a ampla jurisprudência supra citada, esta questão foi já objeto de múltiplas decisões pelos tribunais administrativos portugueses, não sendo, portanto, uma questão extraída da sua jurisdição. HH. Por outro lado, considerando que o critério de adjudicação era apenas o critério do preço mais baixo, abstraindo-se das questões técnicas, qualitativas ou de prazos de execução, deveria necessariamente ter o tribunal a quo concluído pela desproporcionalidade da bitola exigida pela Recorrida no que concerne ao conteúdo dos planos. II. Com efeito, como a própria sentença recorrida reconhece: “No caso em apreço, o critério de adjudicação é da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade de monofactorpreço. (...) Nos referidos acórdãos, distingue-se claramente o regime legal aplicável em função do critério de adjudicação adotado em cada procedimento adjudicatório, atribuindo-se uma diferente relevância ao plano de trabalhos, consoante o mesmo corresponda ou não a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência. (...) Ora, no caso, o monofactor preço é o único atributo da proposta, pois é o único aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. (artigo 56°, n.° 2, do Código dos Contratos Públicos)". JJ. É, portanto, manifestamente desproporcional a exclusão da proposta da Recorrente. KK. A exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas. LL. Mesmo que assim se não entendesse, ainda assim deveria ter sido dada oportunidade à Recorrente de suprir a suposta irregularidade ao abrigo do disposto no art. 72.° do CCP. MM. Com efeito, ainda que a proposta apresentada pela Recorrente enfermasse das irregularidades apontadas pelo júri do procedimento e secundadas pela douta sentença recorrida - o que, de forma nenhuma, se concede - nunca seriam estas irregularidades motivo suficiente para a exclusão liminar da proposta. NN. Neste sentido decidiu o Tribunal Central Administrativo Sul, no seu Acórdão de 23/06/2022, Proc. n.° 174/21.7 BEALM: “I - A imperfeição ou deficiência do plano de trabalhos, apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas, não constitui fundamento de exclusão da proposta quando aquele plano corresponde a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência” (negrito e sublinhado nossos) - se não constitui fundamento de exclusão nos casos em que corresponde a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, menos se entenderia que pudesse constituir fundamento de exclusão nos casos em que corresponde a um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência.” OO. Esta questão, articulada de forma expressa nos artigos 72 e seguintes da petição inicial, foi totalmente ignorada pela douta sentença recorrida. PP. Termos nos quais deverá a douta sentença recorrida ser anulada e substituída por outra que julgue procedente a petição inicial. Nestes termos e nos mais de direito e sempre com o douto suprimento de V. Exas. requer se dignem julgar o presente recurso procedente e, consequentemente, anulem a douta sentença recorrida, substituindo-a por outra que julgue procedente a petição inicial. Assim se fazendo a mui acostumada JUSTIÇA! ». O Município de Silves contra-alegou e apresentou as seguintes conclusões: «1.ª A Autora interpôs o presente recurso jurisdicional da douta sentença judicial proferida, no dia 26/02/2025, a qual manteve na ordem jurídica o ato de exclusão da Autora do procedimento concursal em causa nos autos. 2.ª Insurge-se a Recorrente contra a douta sentença recorrida, apenas no que concerne à matéria de direito, considerando que o Tribunal "a quo" fez uma incorreta interpretação dos artigos 361.° e 72.° do Decreto-Lei n.° 18/2008, de 29 de janeiro (“CCP”); e do ponto 7 do programa de procedimento. 3.ª O Tribunal a quo, a propósito da função do Plano de Trabalhos, refere o seguinte: “O Plano de Trabalhos tem como função primordial a fiscalização pelo dono de obra da execução da mesma, de forma controlar o seu ritmo, a fim de evitar atrasos que possam ser impossíveis de recuperar. Acresce que o cumprimento do Plano de trabalhos é uma obrigação contratual do empreiteiro, que em caso de incumprimento pode originar a aplicação de sanções pecuniárias ou mesmo a resolução do contrato”. 4.ª No que se refere ao Plano de Pagamentos, e seu conteúdo, o Tribunal a quo menciona que este “deve conter ‘a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra’" e “está por isso intrinsecamente ligado ao plano de trabalhos, pois além de programar os pagamentos parciais ao empreiteiro, permite também o controlo dos custos pelo dono da obra e servir de base ao cálculo do volume dos trabalhos complementares". 5.ª O Réu/Recorrente excluiu a proposta da Autora com o fundamento de que o plano de trabalhos, o plano de mão-de-obra e o plano de equipamento não permitem ao Réu/Recorrido a fiscalização e o acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções contratuais, de prorrogações de prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais. 6.ª O Tribunal a quo procedeu à análise do Caderno de Encargos, podendo ler-se na douta sentença recorrida que no “Mapa de Quantidades de Trabalho” no âmbito da empreitada a executar está previsto cinco categorias e várias subcategorias de trabalhos, para cada uma destas. 7.ª O Tribunal recorrido prosseguiu depois a uma análise critica dos planos apresentados pela Autora/Recorrente. 8.ª No que concerne ao plano de trabalhos, o Tribunal a quo constatou que este não discrimina as várias subcategorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê e, que assim sendo, “Não será possível ao dono de obra, verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos. A A. limitou-se a descrever as categorias 1 a 5, sem prever as subcategorias”. 9.ª Finalmente, o Tribunal a quo, ancorando-se nos vários acórdãos do STA que cita na douta sentença recorrida, concluiu- e bem-, que “Se a proposta não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo a condição, tal implica a exclusão da proposta”. 10.ª Por outro lado, decidiu o Tribunal a quo - e bem - que não enfermando o juízo administrativo formulado pelo Réu/Recorrido de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, é de manter na ordem jurídica o ato de exclusão da proposta da Autora com fundamento na violação do artigo 361.° do CCP, entendimento este que encontra sustento nos doutos acórdãos do STA, também citados na douta sentença recorrida. 11.ª Analisando-se a douta sentença recorrida, os seus fundamentos de facto e de direito e o sentido da decisão logo se constata que na mesma não é reconhecível qualquer contradição. 12.ª Em conclusão, a douta sentença recorrida define concretamente a matéria de facto relevante para a decisão da causa, faz uma apreciação dos meios probatórios, subsume a factualidade assente ao Direito e está devidamente fundamentada juridicamente, não padecendo de qualquer erro e/ou contradição. Nestes termos e nos demais de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve negar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, manter-se a douta sentença a quo, por não merecer qualquer censura e/ou reparo. Decidindo conforme pede o Recorrido, farão V. Exas., Senhores Juízes Desembargadores, INTEIRA E SÃ JUSTIÇA». * O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento. * O objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das alegações apresentadas (cfr. artigos 635º nº 4, 637º n.º 2 e 639º, nº 1, do CPC), é a sentença, proferida pelo TAF de Loulé, sendo a questão a decidir a de saber se o plano de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra juntos pela autora violam o disposto no artigo 361.º, do CCP, e se estão verificadas a causas de exclusão da proposta previstas nos artigos 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f), e 146.º, n.º 2, alíneas q) e o), também do CCP. * Fundamentação O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados os seguintes factos: «A) O Município de Silves, por decisão de contratar, de 15.04.2024, iniciou o Concurso Público para a empreitada de obra pública “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Silves S.B. de Messines e S.M. da Serra’’ (cf. doc. 4 junto com a p.i.) B) Através de anúncio n° 8625/2024 publicado no DR 2a Série, n° 86, de 03/05/2024, foi aberto o Concurso Público n° 1300 - DOMT para: “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes” (cf. fls. 188 do p.a.); C) Na mesma data foi publicado o caderno de encargos, com cláusulas técnicas especiais e programa de procedimento para o concurso referido na alínea anterior, que se encontram no processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 75 do p.a.); D) A A. apresentou proposta, no âmbito do concurso referido na A), com o seguinte valor: €274.266,40 (cf. fls. 267 do p.a.); E) A A. apresentou como Plano de trabalhos o seguinte: (cf. fls. 251 do p.a.); F) Também apresentou o Plano de mão-de-obra e de Equipamentos nos seguintes termos: «Quadro no original» G) «Quadro no original» (cf. fls. 252 e 253 do p.a.); H) Entregou também com a proposta, o Plano de Pagamentos nos seguintes termos: «Quadro no original» (cf. fls. 251 e 270 do p.a.) I) Apresentou também proposta a Contra-interessada M………………& J ……………, CONSTRUÇÕES, S.A., no valor de €281.180,56 (cf. fls. 280 do p.a.); J) O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofactor de preço mais baixo (cf. programa de concurso); K) Em 31/07/2024, foi elaborado pelo júri do concurso o 1° relatório preliminar que excluiu a A. e aqui se dá por integralmente reproduzido e onde se pode ler, nomeadamente: “Analisada a proposta apresentada pelo concorrente L2 – I………….& C………………, Lda„ verifica-se que os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em espelho com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim, não se mostra cumprido o disposto no art.°361. °, n.° 1 do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais. Face ao exposto, entende-se que a proposta do concorrente ordenado em primeiro lugar, apesar de conter todos os documentos cuja entrega é de carácter obrigatório nos termos do art.° 57. °, n.° 2, al. b) e ponto 7.2, als. b) e d) do Programa de Procedimentos, não cumpre com o disposto no n.° 1 do art.° 361.° do CCP, sendo motivo de exclusão nos termos das als. Q e o), do n°2 do art.° 146.°, e das als. a), b) e f) do art.° 70.° do CCP." (…) V - ORDENAÇÃO DAS PROPOSTAS PARA EFEITOS DE ADJUDICAÇÃO Tendo em conta o critério de adjudicação fixado no n.°- 12 do Programa de Procedimento, o Júri procedeu à ordenação das propostas para efeitos de adjudicação, tendo-se obtido a seguinte classificação: «Quadro no original» “VI- CONCLUSÃO Face à exclusão das restantes propostas do presente procedimento, o júri propõe a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente M……………& J………………- Construções, S.A., com proposta no valor de 281.180,56 E e prazo de execução de 90 dias. Ao valor referido acresce o IVA.” (cf. fls. 279 e 280 do p.a.); L) Em sede de audiência prévia, a A. veio pronunciar-se sobre o relatório preliminar (cf. fls. 281 a 286 do p.a.); M) Em 06/09/2024 foi feito parecer jurídico pelos serviços da Entidade Demandada, sobre o alegado pela A. (cf. fls. 287 e 288 do p.a.); N) Em 12/09/2024, o júri elaborou o Relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, onde, designadamente, se pode ler que: 5. CONCLUSÃO De acordo com o parecer jurídico emitido, o júri entende que não são apresentados fundamentos de facto ou de direito suscetíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede do relatório preliminar. Face ao exposto, cabe ao órgão competente para a decisão de contratar - Câmara Municipal, nos termos do disposto da alínea b) do n.° 1 do artigo 18. 9 do Decreto-lei 197/99, conjugado com o n.° 4 do artigo 148.°, do CCP, decidir sobre a manutenção da exclusão da proposta apresentada pelo concorrente L2 – I ………………E CONSTRUÇÃO, LDA., e a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente M………………….& J ……………… - CONSTRUÇÕES, S.A., com proposta no valor de 281 .180,56E e prazo de execução de 90 dias. Ao valor referido acresce o IVA.” (cf. fls. 293 e 294 do p.a.); O) Em 23/09/2024, a Entidade Demandada adjudicou, a empreitada objecto do concurso público, à Contrainteressada (cf. fls. 294 do p.a.); P) Em 11/11/2024 foi celebrado, entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada o contrato de empreitada objecto do concurso público identificado na alínea B) (cf. fls. 332 a 335 do p.a.); II- 2. Factualidade não provada: Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados. Fundamentação do julgamento: Quanto aos factos provados a convicção do Tribunal fundou-se na documentação junta com os articulados, bem como, processo administrativo, cuja genuinidade não foi posta em causa.». * Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, adita-se aos factos provados o seguinte: Q) Dá-se por reproduzido o teor da memória descritiva junta pela autora com a proposta, da qual se destaca o seguinte (fls. 722 e 752, sitaf): «A empreitada contempla a marcação longitudinal definida em projecto de execução. As marcas rodoviárias, constituídas por marcas longitudinais, são pintadas no pavimento com tinta branca refletorizada. Os estacionamentos serão executados em calçada grada de sienito sobre ABGE com 0,20 m de espessura, almofada de pó de pedra com 0,10 m de espessura. A marcação dos lugares de estacionamento será efetuada com fiada de calcário branco, com afastamentos de 5,00 m quando longitudinalmente. Para o estacionamento perpendicular ou obliquo, o afastamento será de 2,30 meo comprimento de 5,00 m ou o necessário para a marcação. Serão repostas as marcas rodoviárias constituídas por marcas longitudinais recorrendo a tinta termoplástica branca refletorizada. As passadeiras existentes serão repostas recorrendo a pavês brancos e pavês pretos, incluindo a correção das cotas altimétricas dos lancis, compactação do fundo da caixa, fornecimento e aplicação de pó de pedra com 0,05 m de espessura, traçada com cimento ao traço 1/7 e assentamento de pavimento táctil, de cor vermelha, 0,50x0,50 (mxm), assentes em betonilha com 0,07 m e camada de ABGE com 0,20 m, incluindo o corte e remoção do pavimento existente e remate, abertura de caixa, carga e transporte para vazadouro autorizado, em faixa de rodagem e passeio de acesso a passadeiras. Os trabalhos iniciar-se-ão com a montagem do estaleiro e a implantação topográfica. Previamente ao início dos trabalhos de movimentos de terras serão executadas sondagens para localização de infraestruturas existentes, nas zonas onde possa ocorrer intersecção com elementos da rede de drenagem a construir. Será nesta fase assegurada a obtenção dos cadastros necessários e marcação em obra dos locais onde se preveja a intersecção das infraestruturas existentes. Nesta fase inciam-se os trabalhos previstos no âmbito da movimentação de terras com duração prevista de 14 dias. Findo os trabalhos do âmbito da movimentação de terras iniciam-se os trabalhos de pavimentação com duração prevista de 67 dias. As pavimentações betuminosas com aplicação de camadas de regularização e desgaste ocorrerão somente após a perfeita consolidação das valas. Importante será referir que somente na fase final de cada frente de trabalho decorrerão os trabalhos de pavimentações. Na última semana da empreitada decorrerão os trabalhos previstos no âmbito da sinalização horizontal. A sinalização temporária será garantida ao longo do prazo da empreitada. Todos os trabalhos acima referidos só serão executados, nas parcelas de terreno disponíveis, ficando todos os outros a aguardar as respectivas autorizações. (…) 4 - MEIOS DISPONÍVEIS 4.1 - MEIOS HUMANOS Os meios a mobilizar para a execução dos trabalhos serão aqueles que a seguir se indicam e que se consideram suficientes para o cumprimento dos prazos propostos. De salientar no que respeita à Mão-de-Obra operária, que se privilegiará a sua contratação no mercado local, através de consulta prévia aos Centros de Emprego desta área, mediante comunicação das correspondentes ofertas de emprego, devidamente caracterizadas e observando sempre a legislação laborai em vigor. A direcção da Obra competirá a um Eng.° Civil, cujas habilitações profissionais serão adequadas ao desempenho das suas funções, assessorado por um Encarregado Geral responsável pelas diversas frentes de trabalho. Em cada frente de trabalho haverá um responsável permanente com a categoria de Arvorado, cuja direcção competirá directamente ao Encarregado Geral. A Topografia necessária será garantida por 1 topógrafo com equipa completa e com equipamento adequado ao eficiente desempenho das suas funções, o que se verificará igualmente no respeitante ao laboratório, equipado quer com pessoal quer em material de forma a garantir um controle constante da execução dos trabalhos. O apoio logístico será prestado por um escritório devidamente equipado, cabendo ao funcionário administrativo a coordenação das várias tarefas do escritório. Assim, a listagem do pessoal de enquadramento das diversas equipas interessadas nos trabalhos será a seguinte: A - Equipa Técnica Director de Produção (Eng.°) Director de Obra (Eng.°) Eng.°. Mecânico Encarregado Geral Encarregados de Frentes Arvorados / Capatazes Administrativo / Apontador Preparador / Medidor Desenhadores Topógrafo Técnico de Laboratório B - Mão-de-obra (Produção): Relativamente ao pessoal operário para a execução dos trabalhos, será sempre pessoal altamente qualificado e com muita experiência neste tipo específico de obras, onde será utilizada uma metodologia construtiva optimizada com recurso a equipas especiais vocacionadas para as diversas especialidades e frentes de trabalho, que permitirão uma grande eficácia e rendimento, seguindo sempre as diversas fases do Programa de Trabalhos apresentado. 4.2 - EQUIPAS TIPO A - Movimentos de Terras Equipa de Maquinaria: . Retroescavadora CAT 428F2 . Escavadora de pneus VOLVO EW160 C . Camiões MAN (8x4) . Joper para rega New Holland TN85A Mini-Rectro 1CX equipada com martelo, freza, vassoura e balde . Cilindro para compactação DYNAPAC 122 . Placa compactadora Bomag /saltitão Dynapac Equipa de Pessoal: . Arvorado . Condutores Manobradores . Motoristas de pesados . Servente Rendimento previsto Escavação 160m3/dia Aterro 240m3/dia Transporte a vazadouro 100m3/dia/camião B - Assentamento de manilhas / execução de bocas de entrada e saida / Assentamento de Conduta PVC Estabeleceu-se esta actividade em tarefas principais: STOCK'S / FORNECIMENTOS TRANSPORTE / COLOCAÇÃO OU ASSENTAMENTOS A execução destas tarefas serão dotadas dos meios necessários à atempada execução: Equipa de Maquinaria: . Retroescavadora CAT 428F2 . Escavadora VOLVO EW160 C . Betoneira Equipa de Pessoal: . Arvorado . Condutores Manobradores . Pedreiros . Serventes Canalizadores Rendimento previsto Entre 40ml/dia e 50 ml/dia (0200 a 0400 ) C -Pavimentação As massas betuminosas a aplicar na obra serão provenientes da Central de Betuminosos instalada em ……………….a pouca distância da obra, ficando garantida a qualidade das mesmas. A aplicação das misturas betuminosas efectuar-se-á com uma espalhadora Dynapac, dotada de dispositivo electrónico de nivelamento com o fim de garantir um óptimo acabamento das camadas de desgaste. A espalhadora está dotada de mecanismo de vibração, em placa de corte, tipo Tamper, com o fim de dar uma maior compactação do material à saída da espalhadora, o que melhora o acabamento das camadas, ao ser menor a deformação produzida pelas máquinas de compactação durante o seu trabalho. A espalhadora será seguida por um cilindro vibrador Bomag DW80AD-2 de 1.5 ton. e ainda, por um compactador misto (rolo/pneus), modelo CC142 de 5 toneladas.»; *** Nos termos enunciados acima, em causa no presente recurso está a questão de saber se o plano de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra juntos pela autora violam o disposto no artigo 361.º, do CCP, e se estão, em consequência, verificadas a causas de exclusão da proposta previstas nos artigos 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f), e 146.º, n.º 2, alíneas q) e o), também do CCP. O litígio respeita ao procedimento de concurso público para formação do contrato de empreitada de obra pública de “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves – Silves S.B. de Messines e S.M. da Serra. A autora apresentou proposta no âmbito desse procedimento, a qual foi excluída sob a invocação de, quanto ao plano de trabalhos, equipamento e mão-de-obra, não ter sido cumprido o disposto no artigo 361.º, do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais. É o que consta do relatório preliminar elaborado pelo júri, que veio a ser reiterado no relatório final e aprovado pela entidade adjudicante (cfr. alíneas K), N) e O) dos factos provados). A autora intentou a ação com vista à anulação do ato que determinou a exclusão da proposta por si apresentada e do ato de adjudicação, pedindo a condenação na prática de um ato que, em substituição daquele, determine a adjudicação do contrato à proposta que apresentou que, de acordo com o critério de adjudicação - da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofatorial do mais baixo preço (alínea J)) – deverá ser ordenada em 1.º lugar. O tribunal a quo julgou a ação totalmente improcedente e, após ter feito apelo a diversa jurisprudência a respeito da temática do plano de trabalhos, veio a concluir que «(…) Perante a omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, não restava mais à Entidade Adjudicante, do que excluir a proposta. Acresce que o juízo administrativo formulado sobre a falta de controlo pelo dono da obra da integralidade dos aspetos da empreitada exigidos no Caderno de Encargos se traduz num juízo técnico, e uma vez que se considera que tal juízo não enferma de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, para que possa, sem mais, ser revertido pelo Tribunal, é de manter na ordem jurídica o acto de exclusão da proposta da A. com fundamento na violação do art. 361º do CCP.» A recorrente insurge-se contra o assim julgado, alegando, no essencial e em síntese, que a sentença incorreu em erro na interpretação da disposição do artigo 361.º, do CCP, e da cláusula 7.ª do programa do procedimento, da qual resulta que as peças do procedimento não exigiam nem especificavam qualquer especial densificação quanto ao conteúdo dos planos ou quanto à articulação entre os mesmos. Sustenta que os planos juntos cumpriram os requisitos mínimos exigidos no artigo 361.º, sendo que o plano de trabalhos identifica e individualiza cada uma das fases da obra, duração e encadeamento sucessivo, e os planos de equipamentos e mão-de-obra escalonam de forma clara e objetiva os equipamentos e trabalhadores afetos à obra em cada momento, com indicação da quantidade e semana, permitindo a sua aferição em cada momento e etapa da obra. Acrescentou que essa indicação é complementada pela memória descritiva, que atesta a suficiência daqueles planos face às finalidades que visam cumprir, ao que não é alheia a simplicidade da obra a realizar, que dispensa maior detalhe na elaboração daqueles planos e determina a desproporção da decisão de exclusão da proposta. Referiu, ainda, que sempre seria caso para a aplicação do mecanismo de regularização das propostas, previsto no artigo 72.º, do CCP, questão sobre a qual o tribunal a quo não chegou a pronunciar-se. Vejamos. i) Da nulidade da sentença Extrai-se do alegado pela recorrente, ao referir que foi suscitada, na petição inicial, a questão da não aplicação do mecanismo de regularização de propostas previsto no artigo 72.º do CCP e que o juiz a quo a ela não se referiu, a arguição da nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CCP. Nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento, sendo que, emerge do disposto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC, o dever do juiz de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, com exceção daquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Tem sido evidenciada, pela jurisprudência, a distinção entre questões e argumentos apresentados pelas partes, sendo que apenas as primeiras estão sujeitas ao dever de conhecimento e resolução pelo tribunal. Convoca-se, a propósito, o referido no acórdão do STJ de 11.10.2022 (P.º602/15.0T8AGH.L1-A.S1), cujo sumário se transcreve: «I - As nulidades da sentença/acórdão, encontram-se taxativamente previstas no artº. 615º CPC e têm a ver com vícios estruturais ou intrínsecos da sentença/acórdão também conhecidos por erros de atividade ou de construção da própria sentença/acórdão, que não se confundem com eventual erro de julgamento de facto e/ou de direito. II - A Nulidade de sentença/acórdão, por omissão de pronúncia, só ocorre quando o julgador deixe de resolver questões que tenham sido submetidas à sua apreciação pelas partes, a não ser que esse conhecimento fique prejudicado pela solução a outras questões antes apreciadas. III - O conceito de “questão”, deve ser aferido em função direta do pedido e da causa de pedir aduzidos pelas partes ou da matéria de exceção capaz de conduzir à inconcludência/improcedência da pretensão para a qual se visa obter tutela judicial, dele sendo excluídos os argumentos ou motivos de fundamentação jurídica esgrimidos/aduzidos pelas partes». Retornando aos autos, importa, em termos prévios, apurar se a questão de saber se a proposta apresentada pela autora podia ser objeto de regularização ao abrigo da disciplina prevista no artigo 72.º, do CCP, configura uma questão, com relevância para a decisão da causa, atento o pedido formulado, de anulação do ato que a excluiu e adjudicou o contrato à contrainteressada, que tenha sido submetida e suscitada, pela autora, aqui recorrente, nos articulados, pois que dessa circunstância depende a extensão do dever de conhecimento previsto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC. E compulsada a petição inicial verifica-se que a autora aludiu, na petição inicial, designadamente nos artigos 55.º e 58.º à questão da possibilidade de sanação da suposta irregularidade da proposta, atenta a possibilidade de ajuste do plano de trabalhos, nos termos do disposto no artigo 361.º, n.ºs 3 e 4, do CCP, sustentando que a regularização em causa, através, designadamente da prestação de esclarecimentos, não afetaria o princípio da intangibilidade da proposta, já que não traduziria qualquer alteração substancial ao seu conteúdo. A sentença recorrida, pese embora não tenha autonomizado a questão da possibilidade de regularização da proposta apresentada, acabou por dela tomar conhecimento, não apenas na apreciação que fez quanto à verificação da causa de exclusão da proposta como através da alusão à jurisprudência, designadamente quando se referiu ao vertido no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, a 14/07/2022 (Proc. 2515/21.8BEPRT), no qual se referiu que “É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos Planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis”. E “Se a proposta não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo ou condição, tal implica a exclusão da proposta - cf. Acórdão do STA, de 07/09/2023, Processo n.° 0462/22.5BELSB.”, tendo vindo a concluir que “[p]erante a omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, não restava mais à Entidade Adjudicante, do que excluir a proposta.”. Assim, improcede a arguição da nulidade da sentença por omissão de pronúncia. Do erro de julgamento A recorrente veio apontar à sentença a quo erro de julgamento por nesta ter sido secundado o entendimento, levado a cabo pelo júri do concurso, segundo o qual o plano de trabalhos apresentado não cumpria o disposto no artigo 361.º, do CCP, e que, por essa razão se verificavam as causas de exclusão da proposta previstas no artigo 70.º, n.º2, alíneas a), b) e f) e 146.º, n.º 2, alíneas q) e o). Vejamos. Compulsadas as peças do procedimento, temos que o mesmo teve por objeto a “repavimentação de arruamentos no concelho de Silves – Silves, S. B. de Messines e S. M. da Serra”. Nos termos do ponto 7.2, alínea b), do programa do procedimento, era exigida aos concorrentes a entrega, entre outros, de um plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.º, do CCP), incluindo plano de mão-se-obra e de equipamento. Plano que a autora entregou com a proposta e cujo conteúdo é o que se encontra reproduzido nas alíneas E) a G) dos factos provados. A questão aqui em controvérsia é a de saber se, não obstante esse plano ter sido junto, se mostravam cumpridas as exigências previstas no artigo 361.º, do CCP, em cujo n.º 1 se estabelece que o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los. A entidade adjudicante, aqui recorrida, considerou que os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em espelho com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim, não se mostra cumprido o disposto no art.º 361.º, n.º 1 do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada… A autora veio contradizer essa tese, alegando, por um lado, que a simplicidade da obra e a circunstância de estar em causa um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência justificam que aqueles planos tenham um menor detalhe e, por outro, que atenta a possibilidade de os mesmos serem ajustados ao plano de consignação, nos termos dos disposto no n.º 3 do artigo 361.º, a proposta não podia ter sido excluída sem que à autora tivesse sido dada a oportunidade de proceder à sua regularização. Vejamos. Compulsadas as peças do procedimento verifica-se que está em causa, no que ao plano de trabalhos respeita, um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, ou seja, que não vai ser objeto de avaliação no âmbito do critério de adjudicação – da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade nonofator em que o preço será o único fator a avaliar. Está, assim, em causa, no tocante aos planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos, a apresentação de termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule durante a execução do contrato. Mais. Trata-se de um aspeto da execução do contrato que o caderno de encargos não densificou, o que lhe atribui acrescida relevância, já que os planos de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra corresponderão à declaração de vontade do concorrente quanto ao modo como se propõe executar a obra, no que aos meios e calendarização diz respeito, sendo expressão da vinculação a que ficará adstrito por via do contrato, do qual aqueles planos farão parte integrante, nos termos do disposto no artigo 96.º, n.º 2, alínea d), do CCP. Afasta-se, assim, a alegação da recorrente no que toca à menor exigência de densificação em razão de se tratar de um termo ou condição da proposta e não de um atributo submetido à concorrência pelo caderno de encargos. No que respeita à alegada suficiência do plano de trabalhos em razão da simplicidade da obra e do que consta da memória descritiva junta com a proposta da autora, resulta da análise conjunta e comparativa dos documentos em causa (cfr. alíneas F) a H) e Q) do probatório) que estão previstos trabalhos na memória descritiva que não têm respaldo no plano de trabalhos apresentado, como é o caso do assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta PVC (recorde-se que no plano de trabalhos apenas estão previstas quatro espécies de trabalhos: movimento de terras, pavimentação, sinalização e diversos). Também a respeito do plano de mão-de-obra se verifica discrepância entre o referido na memória descritiva, pois que aí se prevê, por exemplo, a afetação de canalizadores aos trabalhos de assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta PVC, sendo que o plano de mão-de-obra é omisso quanto a essa categoria de trabalhadores. Na verdade, pese embora esteja em causa uma obra que a autora se propôs executar no prazo de 90 dias (cfr. plano de trabalhos da alínea E)), é forçoso concluir que o plano apresentado, que discrimina apenas três categorias específicas de trabalhos ao longo do prazo proposto, a saber “movimentação de terras” nas duas primeiras semanas, “pavimentação” entre a 3.ª semana do mês de julho e a 3.ª semana de setembro, “sinalização” na última semana de setembro, prevendo, depois, uma categoria genérica denominada “diversos” ao longo da totalidade do prazo de execução da empreitada, se mostra insuficiente em razão das finalidades visadas com a sua apresentação, quais sejam as de estabelecer os termos em que o empreiteiro se vinculará durante a execução do contrato, quer em termos de prazos parciais, quantidade de trabalhos e meios, humanos e materiais, a afetar à obra. Como se referiu no acórdão proferido pelo STA a 13.02.2025 (P. 02401/23.7BEPRT), «(…) 56. Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao Plano de Trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato. 57. O princípio da concorrência assume um papel fundamental no âmbito dos procedimentos pré-contratuais, mas não se realiza segundo um modelo ou espécie única, nem se projeta sempre da mesma maneira, pois se, por um lado, visa potenciar a participação do maior número possível de candidatos e concorrentes, essa ampla participação tem de se associar a um sistema de garantias, que assegurem a igualdade de regras de acesso e de oportunidades, para que se realize a efetiva e sã concorrência entre eles, sob a égide do fim de prossecução do interesse público. 58. Por isso, não pode haver dúvidas de que assegurar-se que as regras definidas nas peças do procedimento se aplicam de igual modo a todos os candidatos, como no respeitante às exigências previstas no Caderno de Encargos, será uma via, por excelência, a garantir o princípio da concorrência. 59. Quanto às exigências previstas para a execução da obra em causa nos autos, referentes ao Plano de Trabalhos, as mesmas são instrumentais a assegurar o controle ou fiscalização do normal andamento e execução dos trabalhos da empreitada. 60. Assim, de acordo com as suas características específicas, segundo a exigência prevista na alínea c1) do ponto 12.1 do Programa do procedimento, conjugada com as cláusulas 10.ª (preparação e planeamento da execução da obra), 14.ª (cumprimento do plano de trabalhos), 18.ª (especificações dos equipamentos, dos materiais e elementos de construção) do Caderno de encargos e do projeto de execução constante do anexo IV daquela peça, o qual inclui o anexo IV.2 (cláusulas técnicas) e o anexo IV.3 (mapa de quantidades) [nos termos do ponto D) da factualidade assente], resulta que tais exigências têm por particular finalidade controlar o ritmo e a sequência da execução e dos meios/equipamentos utilizados na empreitada. (…) 62. Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar a Administração a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo da sua execução, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, designadamente, os trabalhos relacionados com as telas finais e o estaleiro, como ora está em causa, bem como os meios técnicos com os quais a Autora se propôs executar tais trabalhos, a qual tem o ónus de indicar os meios técnicos e humanos efetivamente necessários à sua realização. 63. Prevendo-se nos procedimentos pré-contratuais relativos a empreitadas de obras públicas que os concorrentes apresentem com as suas propostas um Plano de Trabalhos, tal obrigação legal não se impõe por mero formalismo, antes visa corresponder a uma necessidade material que cumpre satisfazer. 64. Refere a este respeito, a doutrina: “o plano de trabalhos é um documento obrigatoriamente apresentado com proposta (nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 57º do Código), no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe a executá-los, incluindo o plano de pagamentos. Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis”, GONÇALO GUERRA TAVARES, “Comentário ao CCP”, Almedina, Jan/2019, págs. 843/844, em anotação I ao artigo 361.º n.º 1 do CCP). 65. E constitui “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra” que o utiliza para “controlar a cadência ou o ritmo da obra”, mas também para a vinculação do dono da obra, a integração do plano de trabalho na proposta implica a sua incorporação no contrato, o que faz com que a sua modificação só possa ser operada no exercício do poder de modificação dos contratos administrativos (artigos 311º e seguintes e 370º e seguintes)», LICÍNIO LOPES MARTINS, “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, pág. 383, Coimbra Editora, também citado por PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78). (…)». Destarte, o juízo levado a efeito pelo júri do concurso, no sentido de que o plano de trabalhos apresentado não permite prever com exatidão a correspondência entre a mão-de-obra, equipamentos e trabalhos a realizar, secundado pela sentença recorrida, não merece a censura que lhe vem dirigida, mostrando-se verificada a causa de exclusão das propostas prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a). No que respeita à alegada possibilidade de suprimento da irregularidade da proposta, decorrente da insuficiência dos planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos ao abrigo do artigo 72.º, do CCP, importa referir que o mecanismo da regularização de propostas aí previsto está sujeito às limitações decorrentes do princípio da imodificabilidade das propostas enquanto garante do princípio da concorrência e da igualdade de tratamento e deriva do disposto no artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 2014/24, que determina que “quando a informação ou documentação a apresentar pelos operadores económicos for ou parecer incompleta ou incorreta, ou quando faltarem documentos específicos, as autoridades adjudicantes podem, salvo disposição em contrário da legislação nacional que der execução à presente diretiva, solicitar aos operadores económicos em causa que apresentem, acrescentem, clarifiquem ou completem a informação ou documentação pertinentes num prazo adequado, desde que tal seja solicitado no respeito integral dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência.”. A disciplina que permite a regularização das propostas procura conciliar os princípios da imutabilidade ou intangibilidade das propostas e igualdade de tratamento, por um lado, e os princípios da concorrência (na vertente da prossecução do interesse público) e da primazia da materialidade subjacente; Na verdade, a disposição do artigo 72.º do CCP, comporta as vertentes da prestação de esclarecimentos, em geral, da retificação oficiosa de erros de escrita ou cálculo e de suprimento de irregularidades das propostas (art. 72.º, n.ºs 1, 2, 4 e 3, respetivamente); No caso, não está em causa qualquer ambiguidade que determine a prestação de esclarecimentos ao abrigo do disposto no n.º 2 nem qualquer erro de escrita ou de cálculo passível de retificação ao abrigo do disposto no n. º4. Está em causa uma irregularidade que respeita a aspetos materiais da proposta, quais sejam os relativos aos termos em que a concorrente, aqui autora e recorrente, se dispõe a contratar; está em causa uma omissão da enunciação e descrição desses termos, cuja regularização não se mostra possível ao abrigo do mecanismo previsto no n.º 3 do artigo 72.º, do CCP, que abrange apenas irregularidades de natureza formal. Nem a possibilidade de ajuste do plano de trabalhos ao plano final de consignação, prevista no n.º 3 do artigo 361.º, se confunde com a regularização prevista no artigo 72.º, n.º 3, pois que se trata aí de situações respeitantes a propostas cuja apresentação do plano de trabalhos tenha sido regular e cuja necessidade de ajuste surja já no âmbito da execução do contrato e decorra de especificidades do plano final de consignação da obra. Resta apreciar a alegação produzida a respeito da alegada contradição entre a existência de reserva administrativa quanto à apreciação do conteúdo do plano de trabalhos e o juízo levado a efeito quanto à desconformidade do plano apresentado com as exigências legais. Não assiste razão à recorrente, pois que da circunstância de o juízo sobre a (in)suficiência do detalhe do plano de trabalhos em face das especificidades da obra poder envolver a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa não deriva a subtração desse juízo ao controlo judicial, que será, como foi, levado a efeito através da verificação do cumprimento dos aspetos vinculados a que se encontra sujeito e que, no caso, se consubstanciam nas disposições do artigo 361.º , do artigo 70.º, n.º 2, alínea a) e do artigo 57.º, n.º 1, alínea c), todos do CCP, e nos princípios gerais a que se encontra sujeita a atividade administrativa, em geral e em especial quando atua no âmbito da formação de procedimentos de formação de contratos. Em face do que ficou expendido, deve ser negado provimento ao recurso. As custas serão suportadas pela recorrente, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.º 1, do CPC). * Decisão Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente (artigo 527.º, n.º 1, do CPC). Registe e notifique. Lisboa, 29 de maio de 2025 Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora) Helena Maria Telo Afonso Jorge Pelicano

Sumário

I- Os planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos, quando não configuram aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, integram os termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule durante a execução do contrato;

II- Nos casos em que o caderno de encargos não densificou os termos da execução dos trabalhos e os equipamentos e mão-de-obra a afetar à obra, esses planos assumem uma relevância acrescida, na medida em que são expressão da vinculação a que o operador económico ficará adstrito por via do contrato, do qual aqueles planos farão parte integrante, nos termos do disposto no artigo 96.º, n.º 2, alínea d), do CCP;

III- Se os planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos não refletem os termos em que o empreiteiro se vinculará durante a execução do contrato, quer quanto aos prazos parciais, quantidade de trabalhos e meios, humanos e materiais, a afetar à obra, verifica-se a causa de exclusão das propostas prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP;

IV- A insuficiência dos planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos não é passível de suprimento ao abrigo do mecanismo de regularização das propostas previsto no artigo 72.º, n.º 3, do CCP, o qual abrange apenas irregularidades de natureza formal.

Texto Integral

Relatório

L2- I……………………… & Construção, Lda., intentou ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra o Município de Silves, na qual, por referência ao Concurso Público 1300/DOMT para a “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves – Silves, S.B. de Messines e S.M. da Serra”, pediu a anulação do ato de adjudicação da empreitada e da decisão de exclusão da sua proposta, cumulativamente com a condenação da Entidade Demandada a proferir “ novo ato de adjudicação que adjudique a proposta da Autora. “.

Indicou como contrainteressada a sociedade M………………& J…………….. Construções, Lda.

Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, a ação foi julgada improcedente e a entidade demandada absolvida dos pedidos.

Inconformada a autora, interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«A. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo TAF de Loulé que indeferiu a petição inicial da Autora, ora Recorrente.

B. A Autora, concorrente no concurso público supra identificado, impugnou a decisão da entidade demandada, ora Recorrida, que excluiu a sua proposta e adjudicou a proposta da contrainteressada.

C. O tribunal a quo validou esses atos impugnados, secundando, no essencial a posição da Recorrida.

D. Contudo, a douta sentença recorrente incorre em vários erros de interpretação dos factos e do direito aplicável.

E. Desde logo a contradição entre defender que a reserva administrativa obsta à intromissão do tribunal (na parte em que essa posição é usada em benefício da Recorrida) e, simultaneamente, que o conteúdo concreto do plano de trabalhos apresentado estava desconforme com o exigido (também usando esse argumento em benefício da Recorrida).

F. Por outro lado, a douta sentença recorrida reconhece que face ao critério de adjudicação em causa (preço mais baixo) a exigência de densificação dos planos em causa deveria ser relativizada, uma vez que “(...) distingue-se claramente o regime legal aplicável em função do critério de adjudicação adotado em cada procedimento adjudicatório, atribuindo-se uma diferente relevância ao plano de trabalhos, consoante o mesmo corresponda ou não a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência” (cfr. pg. 12 da douta sentença recorrida), mas, não obstante, não retira daqui a conclusão necessária e forçosa de que a exclusão da proposta da Recorrida teve como base uma bitola de exigência e densificação do referido plano manifestamente desproporcional.

G. Verifica-se também que a douta sentença recorrida ignorou o conteúdo concreto da empreitada em questão e a necessária (relativa) relevância da densificação dos planos, visto que se trata de uma obra de pavimentação de arruamentos municipais (uma obra de relativa simplicidade), cingindo a análise a um nível puramente abstrato e descontextualizado, ignorando a realidade concreta do caso sub iudice.

H. Mais, errou na interpretação do que é exigido no artigo 361.° do CCP e, muito especialmente, na cláusula 7 do programa do procedimento que não exigem, nem especificam qualquer especial densificação ou articulação dos planos no nível de formalismo e densificação veiculada pela douta sentença recorrida.

I. Por último, erro também na desconsideração total da possibilidade de as irregularidades que considerou verificadas poderem ser supridas ao abrigo do disposto no artigo 72.° do CCP.

J. A proposta da Recorrente, de preço mais baixo, foi excluída por alegada violação do disposto no número 1 do artigo 361.° do CCP, e, consequentemente, foi adjudicada a proposta da contrainteressada.

K. Cumpre, desde logo, frisar que o que está em causa não é a falta de apresentação dos documentos exigidos pelo art. 361.° do CCP, nem, em bom rigor, que o seu conteúdo contunda diretamente com algum aspeto vinculado da execução do contrato.

L. Mas apenas e tão que não apresentem o nível de densificação supostamente necessário.

M. Contudo, o que se verifica, desde logo, é que nem a lei, nem as peças do procedimento fazem qualquer exigência especial quanto ao conteúdo dos planos em questão, nem quanto à sua articulação entre si.

N. Com efeito, a a cláusula 7 do programa do procedimento dispõe apenas que: “A proposta é constituída pelos seguintes documentos (...) b) Plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.°do CCP), incluindo plano de mão-de-obra e plano de equipamento”.

O. Ou seja, o que é exigido aos concorrentes é apenas e tão só a apresentação de planos (de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra) que cumpram os requisitos mínimos exigidos pelo art. 361.° do CCP.

P. Requisitos esses que devem ser interpretados e fixados atendendo, precisamente, ao critério de adjudicação (monofator, preço mais baixo) e ao conteúdo concreto da obra a executar (pavimentação de arruamentos municipais).

Q. A Recorrida não incluiu nas peças do procedimento qualquer especificação quanto ao conteúdo concreto desses planos, nem determinou expressamente que a falta de determinado(s) elemento(s) acarretaria a exclusão das propostas.

R. Nessa medida, o que se exigia da proposta da Recorrente é que a articulação entre os planos de trabalho, de mão-de-obra e de equipamentos apresentados permitisse, de forma objetiva e explícita, a um observador médio, colocado na posição de Júri do Procedimento/dono de obra, compreender o respetivo teor e, posteriormente, fazer o controlo de execução da obra.

S. Ora, é exatamente isso que resulta dos planos apresentados pela Recorrente, conforme supra exposto nas motivações e conforme resulta evidente dos factos provados E), F) e G).

T. Em primeiro lugar, o plano de trabalhos identifica e individualiza cada uma das fases da obra, a sua respetiva duração e o seu encadeamento sucessivo, permitindo saber em cada semana que trabalho(s) deveria(m) estar a ser executado(s).

U. De forma semelhante, o plano de equipamentos e o plano de mão-de-obra escalonam de forma clara e objetiva que equipamentos e trabalhadores estariam afetos à obra em cada momento e em que quantidades em cada semana, permitindo aferir em cada momento e por referência a cada etapa do plano de trabalhos que meios (humanos e materiais) deverão estar afetos aos trabalhos.

V. O plano de trabalhos, mão-de-obra e de equipamentos apresentados pela Recorrente na sua proposta apresentam o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente o prazo de execução, o faseamento da execução, o número de trabalhadores, os equipamentos afetos a cada fase/dia de execução, entre outros.

W. Assim como, para que possa o dono da obra operar a comparação e articulação do plano de trabalhos, que contém o faseamento calendarizado da empreitada, com os planos de mão-de-obra e de equipamentos, os quais contêm dados acerca da afetação dos trabalhadores e do equipamento à execução da empreitada.

X. Ademais, quando estes planos são devidamente analisados conjugados, não só entre si, mas também com a memória descritiva apresentada na proposta, verifica-se ainda mais evidente a sua suficiência face às peças do procedimento.

Y. Da análise conjunta de todos os documentos que compõem a proposta da Recorrente resulta evidente um claro planeamento e calendarização dos trabalhos constante do plano de trabalhos com total correspondência e articulação entre si.

Z. Nenhuma dúvida objetiva poderia resultar da interpretação conjugada destes documentos, os quais permitem a qualquer destinatário médio (seja um membro do júri ou o gestor do contrato) fazer a fiscalização e controlo de execução do planeamento dos trabalhos e das várias tarefas, sua calendarização, afetação de trabalhadores e equipamentos e prazos/momentos de pagamento.

AA. Ora, esta análise integrada e conjugada da proposta no seu todo foi manifestamente ignorada pela douta sentença recorrida, a qual analisou apenas o plano de trabalhos de forma individualizada e descontextualizada - em linha com o que tinha já sido efetuado pelo júri do procedimento.

BB. A douta sentença recorrida também ignorou a relevante simplicidade da empreitada sub iudice e a forma como esse facto se repercutia necessariamente no nível de densificação exigido aos planos do art. 361.° do CCP.

CC. Mais, a referida sentença argumenta que a análise da suficiência do conteúdo desses planos é matéria de reserva administrativa, o que, contudo, não é procedente.

DD. A apresentação dos planos de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra constitui uma obrigação de natureza normativo-jurídica (art. 361.° do CCP), da mesma forma que determinar o alcance e sentido concretos da obrigação resultante da conjugação dessas normas com o art. 7 do programa do concurso no que diz respeito ao conteúdo desses planos é, também, uma operação de subsunção normativa, plenamente dentro da jurisdição do tribunal a quo.

EE. Em particular atendendo ao facto de a suficiência dos planos em questão ser atestada por juízos objetivos, uma vez que esses planos indicam de forma clara os elementos essenciais exigidos (faseamento dos trabalhos, prazos, tipo e quantidades de meios a afetar a cada trabalho e em cada data, bem como datas e montantes dos pagamentos e sua correspondência com os elementos dos demais planos).

FF. O que se coloca perante o tribunal não é que se pronuncie sobre a qualidade dos planos, sobre a racionalidade do planeamento/faseamento dos trabalhos, sobre a suficiência dos meios afetos a cada fase, sobre os valores unitários do plano de pagamentos face a preços de mercado, etc., mas antes (e apenas) que, face ao art. 361.° do CCP, ao art. 7° do programa do concurso e às especificidades da obra a executar, determine o critério jurídico-normativo exigível quanto à densificação dos planos a apresentar.

GG. De resto, conforme a ampla jurisprudência supra citada, esta questão foi já objeto de múltiplas decisões pelos tribunais administrativos portugueses, não sendo, portanto, uma questão extraída da sua jurisdição.

HH. Por outro lado, considerando que o critério de adjudicação era apenas o critério do preço mais baixo, abstraindo-se das questões técnicas, qualitativas ou de prazos de execução, deveria necessariamente ter o tribunal a quo concluído pela desproporcionalidade da bitola exigida pela Recorrida no que concerne ao conteúdo dos planos.

II. Com efeito, como a própria sentença recorrida reconhece: “No caso em apreço, o critério de adjudicação é da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade de monofactorpreço. (...) Nos referidos acórdãos, distingue-se claramente o regime legal aplicável em função do critério de adjudicação adotado em cada procedimento adjudicatório, atribuindo-se uma diferente relevância ao plano de trabalhos, consoante o mesmo corresponda ou não a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência. (...) Ora, no caso, o monofactor preço é o único atributo da proposta, pois é o único aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. (artigo 56°, n.° 2, do Código dos Contratos Públicos)".

JJ. É, portanto, manifestamente desproporcional a exclusão da proposta da Recorrente.

KK. A exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas.

LL. Mesmo que assim se não entendesse, ainda assim deveria ter sido dada oportunidade à Recorrente de suprir a suposta irregularidade ao abrigo do disposto no art. 72.° do CCP.

MM. Com efeito, ainda que a proposta apresentada pela Recorrente enfermasse das irregularidades apontadas pelo júri do procedimento e secundadas pela douta sentença recorrida - o que, de forma nenhuma, se concede - nunca seriam estas irregularidades motivo suficiente para a exclusão liminar da proposta.

NN. Neste sentido decidiu o Tribunal Central Administrativo Sul, no seu Acórdão de 23/06/2022, Proc. n.° 174/21.7 BEALM:

“I- A imperfeição ou deficiência do plano de trabalhos, apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas, não constitui fundamento de exclusão da proposta quando aquele plano corresponde a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência” (negrito e sublinhado nossos) - se não constitui fundamento de exclusão nos casos em que corresponde a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, menos se entenderia que pudesse constituir fundamento de exclusão nos casos em que corresponde a um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência.”

OO. Esta questão, articulada de forma expressa nos artigos 72 e seguintes da petição inicial, foi totalmente ignorada pela douta sentença recorrida.

PP. Termos nos quais deverá a douta sentença recorrida ser anulada e substituída por outra que julgue procedente a petição inicial.

Nestes termos e nos mais de direito e sempre com o douto suprimento de V. Exas. requer se dignem julgar o presente recurso procedente e, consequentemente, anulem a douta sentença recorrida, substituindo-a por outra que julgue procedente a petição inicial.

Assim se fazendo a mui acostumada JUSTIÇA! ».

O Município de Silves contra-alegou e apresentou as seguintes conclusões:

«1.ª A Autora interpôs o presente recurso jurisdicional da douta sentença judicial proferida, no dia 26/02/2025, a qual manteve na ordem jurídica o ato de exclusão da Autora do procedimento concursal em causa nos autos.

2.ª Insurge-se a Recorrente contra a douta sentença recorrida, apenas no que concerne à matéria de direito, considerando que o Tribunal "a quo" fez uma incorreta interpretação dos artigos 361.° e 72.° do Decreto-Lei n.° 18/2008, de 29 de janeiro (“CCP”); e do ponto 7 do programa de procedimento.

3.ª O Tribunal a quo, a propósito da função do Plano de Trabalhos, refere o seguinte: “O Plano de Trabalhos tem como função primordial a fiscalização pelo dono de obra da execução da mesma, de forma controlar o seu ritmo, a fim de evitar atrasos que possam ser impossíveis de recuperar. Acresce que o cumprimento do Plano de trabalhos é uma obrigação contratual do empreiteiro, que em caso de incumprimento pode originar a aplicação de sanções pecuniárias ou mesmo a resolução do contrato”.

4.ª No que se refere ao Plano de Pagamentos, e seu conteúdo, o Tribunal a quo menciona que este “deve conter ‘a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra’" e “está por isso intrinsecamente ligado ao plano de trabalhos, pois além de programar os pagamentos parciais ao empreiteiro, permite também o controlo dos custos pelo dono da obra e servir de base ao cálculo do volume dos trabalhos complementares".

5.ª O Réu/Recorrente excluiu a proposta da Autora com o fundamento de que o plano de trabalhos, o plano de mão-de-obra e o plano de equipamento não permitem ao Réu/Recorrido a fiscalização e o acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções contratuais, de prorrogações de prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais.

6.ª O Tribunal a quo procedeu à análise do Caderno de Encargos, podendo ler-se na douta sentença recorrida que no “Mapa de Quantidades de Trabalho” no âmbito da empreitada a executar está previsto cinco categorias e várias subcategorias de trabalhos, para cada uma destas.

7.ª O Tribunal recorrido prosseguiu depois a uma análise critica dos planos apresentados pela Autora/Recorrente.

8.ª No que concerne ao plano de trabalhos, o Tribunal a quo constatou que este não discrimina as várias subcategorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê e, que assim sendo, “Não será possível ao dono de obra, verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos. A A. limitou-se a descrever as categorias 1 a 5, sem prever as subcategorias”.

9.ª Finalmente, o Tribunal a quo, ancorando-se nos vários acórdãos do STA que cita na douta sentença recorrida, concluiu- e bem-, que “Se a proposta não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo a condição, tal implica a exclusão da proposta”.

10.ª Por outro lado, decidiu o Tribunal a quo - e bem - que não enfermando o juízo administrativo formulado pelo Réu/Recorrido de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, é de manter na ordem jurídica o ato de exclusão da proposta da Autora com fundamento na violação do artigo 361.° do CCP, entendimento este que encontra sustento nos doutos acórdãos do STA, também citados na douta sentença recorrida.

11.ª Analisando-se a douta sentença recorrida, os seus fundamentos de facto e de direito e o sentido da decisão logo se constata que na mesma não é reconhecível qualquer contradição.

12.ª Em conclusão, a douta sentença recorrida define concretamente a matéria de facto relevante para a decisão da causa, faz uma apreciação dos meios probatórios, subsume a factualidade assente ao Direito e está devidamente fundamentada juridicamente, não padecendo de qualquer erro e/ou contradição.

Nestes termos e nos demais de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve negar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, manter-se a douta sentença a quo, por não merecer qualquer censura e/ou reparo.

Decidindo conforme pede o Recorrido, farão V. Exas., Senhores Juízes Desembargadores,

INTEIRA E SÃ JUSTIÇA».

O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

O objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das alegações apresentadas (cfr. artigos 635º nº 4, 637º n.º 2 e 639º, nº 1, do CPC), é a sentença, proferida pelo TAF de Loulé, sendo a questão a decidir a de saber se o plano de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra juntos pela autora violam o disposto no artigo 361.º, do CCP, e se estão verificadas a causas de exclusão da proposta previstas nos artigos 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f), e 146.º, n.º 2, alíneas q) e o), também do CCP.

Fundamentação

O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados os seguintes factos:

«A) O Município de Silves, por decisão de contratar, de 15.04.2024, iniciou o Concurso Público para a empreitada de obra pública “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Silves S.B. de Messines e S.M. da Serra’’ (cf. doc. 4 junto com a p.i.)

B) Através de anúncio n° 8625/2024 publicado no DR 2a Série, n° 86, de 03/05/2024, foi aberto o Concurso Público n° 1300 - DOMT para: “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes” (cf. fls. 188 do p.a.);

C) Na mesma data foi publicado o caderno de encargos, com cláusulas técnicas especiais e programa de procedimento para o concurso referido na alínea anterior, que se encontram no processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 75 do p.a.);

D) A A. apresentou proposta, no âmbito do concurso referido na A), com o seguinte valor: €274.266,40 (cf. fls. 267 do p.a.);

E) A A. apresentou como Plano de trabalhos o seguinte:

(cf. fls. 251 do p.a.);

F) Também apresentou o Plano de mão-de-obra e de Equipamentos nos seguintes termos:

«Quadro no original»

G) «Quadro no original»

(cf. fls. 252 e 253 do p.a.);

H) Entregou também com a proposta, o Plano de Pagamentos nos seguintes termos:

«Quadro no original»

(cf. fls. 251 e 270 do p.a.)

I) Apresentou também proposta a Contra-interessada M………………& J ……………, CONSTRUÇÕES, S.A., no valor de €281.180,56 (cf. fls. 280 do p.a.);

J) O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofactor de preço mais baixo (cf. programa de concurso);

K) Em 31/07/2024, foi elaborado pelo júri do concurso o 1° relatório preliminar que excluiu a A. e aqui se dá por integralmente reproduzido e onde se pode ler, nomeadamente:

“Analisada a proposta apresentada pelo concorrente L2 – I………….& C………………, Lda„ verifica-se que os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em espelho com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar.

Assim, não se mostra cumprido o disposto no art.°361. °, n.° 1 do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais.

Face ao exposto, entende-se que a proposta do concorrente ordenado em primeiro lugar, apesar de conter todos os documentos cuja entrega é de carácter obrigatório nos termos do art.° 57. °, n.° 2, al. b) e ponto 7.2, als. b) e d) do Programa de Procedimentos, não cumpre com o disposto no n.° 1 do art.° 361.° do CCP, sendo motivo de exclusão nos termos das als. Q e o), do n°2 do art.° 146.°, e das als. a), b) e f) do art.° 70.° do CCP."

(…)

V- ORDENAÇÃO DAS PROPOSTAS PARA EFEITOS DE ADJUDICAÇÃO

Tendo em conta o critério de adjudicação fixado no n.°- 12 do Programa de Procedimento, o Júri procedeu à ordenação das propostas para efeitos de adjudicação, tendo-se obtido a seguinte classificação:

«Quadro no original»

“VI- CONCLUSÃO

Face à exclusão das restantes propostas do presente procedimento, o júri propõe a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente M……………& J………………- Construções, S.A., com proposta no valor de 281.180,56 E e prazo de execução de 90 dias. Ao valor referido acresce o IVA.” (cf. fls. 279 e 280 do p.a.);

L) Em sede de audiência prévia, a A. veio pronunciar-se sobre o relatório preliminar (cf. fls. 281 a 286 do p.a.);

M) Em 06/09/2024 foi feito parecer jurídico pelos serviços da Entidade Demandada, sobre o alegado pela A. (cf. fls. 287 e 288 do p.a.);

N) Em 12/09/2024, o júri elaborou o Relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, onde, designadamente, se pode ler que:

5. CONCLUSÃO

De acordo com o parecer jurídico emitido, o júri entende que não são apresentados fundamentos de facto ou de direito suscetíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede do relatório preliminar.

Face ao exposto, cabe ao órgão competente para a decisão de contratar - Câmara Municipal, nos termos do disposto da alínea b) do n.° 1 do artigo 18. 9 do Decreto-lei 197/99, conjugado com o n.° 4 do artigo 148.°, do CCP, decidir sobre a manutenção da exclusão da proposta apresentada pelo concorrente L2 – I ………………E CONSTRUÇÃO, LDA., e a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente M………………….& J ……………… - CONSTRUÇÕES, S.A., com proposta no valor de 281 .180,56E e prazo de execução de 90 dias. Ao valor referido acresce o IVA.”

(cf. fls. 293 e 294 do p.a.);

O) Em 23/09/2024, a Entidade Demandada adjudicou, a empreitada objecto do concurso público, à Contrainteressada (cf. fls. 294 do p.a.);

P) Em 11/11/2024 foi celebrado, entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada o contrato de empreitada objecto do concurso público identificado na alínea B) (cf. fls. 332 a 335 do p.a.);

II- 2. Factualidade não provada:

Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.

Fundamentação do julgamento:

Quanto aos factos provados a convicção do Tribunal fundou-se na documentação junta com os articulados, bem como, processo administrativo, cuja genuinidade não foi posta em causa.».

Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, adita-se aos factos provados o seguinte:

Q) Dá-se por reproduzido o teor da memória descritiva junta pela autora com a proposta, da qual se destaca o seguinte (fls. 722 e 752, sitaf):

«A empreitada contempla a marcação longitudinal definida em projecto de execução.

As marcas rodoviárias, constituídas por marcas longitudinais, são pintadas no pavimento com tinta branca refletorizada.

Os estacionamentos serão executados em calçada grada de sienito sobre ABGE com 0,20 m de espessura, almofada de pó de pedra com 0,10 m de espessura.

A marcação dos lugares de estacionamento será efetuada com fiada de calcário branco, com afastamentos de 5,00 m quando longitudinalmente.

Para o estacionamento perpendicular ou obliquo, o afastamento será de 2,30 meo comprimento de 5,00 m ou o necessário para a marcação. Serão repostas as marcas rodoviárias constituídas por marcas longitudinais recorrendo a tinta termoplástica branca refletorizada.

As passadeiras existentes serão repostas recorrendo a pavês brancos e pavês pretos, incluindo a correção das cotas altimétricas dos lancis, compactação do fundo da caixa, fornecimento e aplicação de pó de pedra com 0,05 m de espessura, traçada com cimento ao traço 1/7 e assentamento de pavimento táctil, de cor vermelha, 0,50x0,50 (mxm), assentes em betonilha com 0,07 m e camada de ABGE com 0,20 m, incluindo o corte e remoção do pavimento existente e remate, abertura de caixa, carga e transporte para vazadouro autorizado, em faixa de rodagem e passeio de acesso a passadeiras.

Os trabalhos iniciar-se-ão com a montagem do estaleiro e a implantação topográfica.

Previamente ao início dos trabalhos de movimentos de terras serão executadas sondagens para localização de infraestruturas existentes, nas zonas onde possa ocorrer intersecção com elementos da rede de drenagem a construir.

Será nesta fase assegurada a obtenção dos cadastros necessários e marcação em obra dos locais onde se preveja a intersecção das infraestruturas existentes.

Nesta fase inciam-se os trabalhos previstos no âmbito da movimentação de terras com duração prevista de 14 dias.

Findo os trabalhos do âmbito da movimentação de terras iniciam-se os trabalhos de pavimentação com duração prevista de 67 dias.

As pavimentações betuminosas com aplicação de camadas de regularização e desgaste ocorrerão somente após a perfeita consolidação das valas. Importante será referir que somente na fase final de cada frente de trabalho decorrerão os trabalhos de pavimentações.

Na última semana da empreitada decorrerão os trabalhos previstos no âmbito da sinalização horizontal.

A sinalização temporária será garantida ao longo do prazo da empreitada.

Todos os trabalhos acima referidos só serão executados, nas parcelas de terreno disponíveis, ficando todos os outros a aguardar as respectivas autorizações.

(…)

4- MEIOS DISPONÍVEIS 4.1 - MEIOS HUMANOS

Os meios a mobilizar para a execução dos trabalhos serão aqueles que a seguir se indicam e que se consideram suficientes para o cumprimento dos prazos propostos.

De salientar no que respeita à Mão-de-Obra operária, que se privilegiará a sua contratação no mercado local, através de consulta prévia aos Centros de Emprego desta área, mediante comunicação das correspondentes ofertas de emprego, devidamente caracterizadas e observando sempre a legislação laborai em vigor.

A direcção da Obra competirá a um Eng.° Civil, cujas habilitações profissionais serão adequadas ao desempenho das suas funções, assessorado por um Encarregado Geral responsável pelas diversas frentes de trabalho.

Em cada frente de trabalho haverá um responsável permanente com a categoria de Arvorado, cuja direcção competirá directamente ao Encarregado Geral.

A Topografia necessária será garantida por 1 topógrafo com equipa completa e com equipamento adequado ao eficiente desempenho das suas funções, o que se verificará igualmente no respeitante ao laboratório, equipado quer com pessoal quer em material de forma a garantir um controle constante da execução dos trabalhos.

O apoio logístico será prestado por um escritório devidamente equipado, cabendo ao funcionário administrativo a coordenação das várias tarefas do escritório.

Assim, a listagem do pessoal de enquadramento das diversas equipas interessadas nos trabalhos será a seguinte:

A- Equipa Técnica

Director de Produção (Eng.°)

Director de Obra (Eng.°)

Eng.°. Mecânico Encarregado Geral Encarregados de Frentes Arvorados / Capatazes Administrativo / Apontador Preparador / Medidor Desenhadores Topógrafo

Técnico de Laboratório B - Mão-de-obra (Produção):

Relativamente ao pessoal operário para a execução dos trabalhos, será sempre pessoal altamente qualificado e com muita experiência neste tipo específico de obras, onde será utilizada uma metodologia construtiva optimizada com recurso a equipas especiais vocacionadas para as diversas especialidades e frentes de trabalho, que permitirão uma grande eficácia e rendimento, seguindo sempre as diversas fases do Programa de Trabalhos apresentado.

4.2- EQUIPAS TIPO

A- Movimentos de Terras

Equipa de Maquinaria:

. Retroescavadora CAT 428F2 . Escavadora de pneus VOLVO EW160 C . Camiões MAN (8x4)

. Joper para rega New Holland TN85A Mini-Rectro 1CX equipada com martelo, freza, vassoura e balde . Cilindro para compactação DYNAPAC 122 . Placa compactadora Bomag /saltitão Dynapac

Equipa de Pessoal:

. Arvorado

. Condutores Manobradores . Motoristas de pesados . Servente

Rendimento previsto

Escavação 160m3/dia Aterro 240m3/dia

Transporte a vazadouro 100m3/dia/camião

B- Assentamento de manilhas / execução de bocas de entrada e saida / Assentamento de Conduta PVC

Estabeleceu-se esta actividade em tarefas principais:

STOCK'S / FORNECIMENTOS TRANSPORTE / COLOCAÇÃO OU ASSENTAMENTOS A execução destas tarefas serão dotadas dos meios necessários à atempada execução:

Equipa de Maquinaria:

. Retroescavadora CAT 428F2 . Escavadora VOLVO EW160 C . Betoneira

Equipa de Pessoal:

. Arvorado

. Condutores Manobradores . Pedreiros . Serventes Canalizadores

Rendimento previsto

Entre 40ml/dia e 50 ml/dia (0200 a 0400 )

C- Pavimentação

As massas betuminosas a aplicar na obra serão provenientes da Central de Betuminosos instalada em ……………….a pouca distância da obra, ficando garantida a qualidade das mesmas.

A aplicação das misturas betuminosas efectuar-se-á com uma espalhadora Dynapac, dotada de dispositivo electrónico de nivelamento com o fim de garantir um óptimo acabamento das camadas de desgaste.

A espalhadora está dotada de mecanismo de vibração, em placa de corte, tipo Tamper, com o fim de dar uma maior compactação do material à saída da espalhadora, o que melhora o acabamento das camadas, ao ser menor a deformação produzida pelas máquinas de compactação durante o seu trabalho. A espalhadora será seguida por um cilindro vibrador Bomag DW80AD-2 de 1.5 ton. e ainda, por um compactador misto (rolo/pneus), modelo CC142 de 5 toneladas.»;

Nos termos enunciados acima, em causa no presente recurso está a questão de saber se o plano de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra juntos pela autora violam o disposto no artigo 361.º, do CCP, e se estão, em consequência, verificadas a causas de exclusão da proposta previstas nos artigos 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f), e 146.º, n.º 2, alíneas q) e o), também do CCP.

O litígio respeita ao procedimento de concurso público para formação do contrato de empreitada de obra pública de “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves – Silves S.B. de Messines e S.M. da Serra. A autora apresentou proposta no âmbito desse procedimento, a qual foi excluída sob a invocação de, quanto ao plano de trabalhos, equipamento e mão-de-obra, não ter sido cumprido o disposto no artigo 361.º, do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais. É o que consta do relatório preliminar elaborado pelo júri, que veio a ser reiterado no relatório final e aprovado pela entidade adjudicante (cfr. alíneas K), N) e O) dos factos provados).

A autora intentou a ação com vista à anulação do ato que determinou a exclusão da proposta por si apresentada e do ato de adjudicação, pedindo a condenação na prática de um ato que, em substituição daquele, determine a adjudicação do contrato à proposta que apresentou que, de acordo com o critério de adjudicação - da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofatorial do mais baixo preço (alínea J)) – deverá ser ordenada em 1.º lugar.

O tribunal a quo julgou a ação totalmente improcedente e, após ter feito apelo a diversa jurisprudência a respeito da temática do plano de trabalhos, veio a concluir que

«(…) Perante a omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, não restava mais à Entidade Adjudicante, do que excluir a proposta.

Acresce que o juízo administrativo formulado sobre a falta de controlo pelo dono da obra da integralidade dos aspetos da empreitada exigidos no Caderno de Encargos se traduz num juízo técnico, e uma vez que se considera que tal juízo não enferma de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, para que possa, sem mais, ser revertido pelo Tribunal, é de manter na ordem jurídica o acto de exclusão da proposta da A. com fundamento na violação do art. 361º do CCP.»

A recorrente insurge-se contra o assim julgado, alegando, no essencial e em síntese, que a sentença incorreu em erro na interpretação da disposição do artigo 361.º, do CCP, e da cláusula 7.ª do programa do procedimento, da qual resulta que as peças do procedimento não exigiam nem especificavam qualquer especial densificação quanto ao conteúdo dos planos ou quanto à articulação entre os mesmos.

Sustenta que os planos juntos cumpriram os requisitos mínimos exigidos no artigo 361.º, sendo que o plano de trabalhos identifica e individualiza cada uma das fases da obra, duração e encadeamento sucessivo, e os planos de equipamentos e mão-de-obra escalonam de forma clara e objetiva os equipamentos e trabalhadores afetos à obra em cada momento, com indicação da quantidade e semana, permitindo a sua aferição em cada momento e etapa da obra. Acrescentou que essa indicação é complementada pela memória descritiva, que atesta a suficiência daqueles planos face às finalidades que visam cumprir, ao que não é alheia a simplicidade da obra a realizar, que dispensa maior detalhe na elaboração daqueles planos e determina a desproporção da decisão de exclusão da proposta.

Referiu, ainda, que sempre seria caso para a aplicação do mecanismo de regularização das propostas, previsto no artigo 72.º, do CCP, questão sobre a qual o tribunal a quo não chegou a pronunciar-se.

Vejamos.

i) Da nulidade da sentença

Extrai-se do alegado pela recorrente, ao referir que foi suscitada, na petição inicial, a questão da não aplicação do mecanismo de regularização de propostas previsto no artigo 72.º do CCP e que o juiz a quo a ela não se referiu, a arguição da nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CCP.

Nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento, sendo que, emerge do disposto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC, o dever do juiz de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, com exceção daquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Tem sido evidenciada, pela jurisprudência, a distinção entre questões e argumentos apresentados pelas partes, sendo que apenas as primeiras estão sujeitas ao dever de conhecimento e resolução pelo tribunal.

Convoca-se, a propósito, o referido no acórdão do STJ de 11.10.2022 (P.º602/15.0T8AGH.L1-A.S1), cujo sumário se transcreve:

«I- As nulidades da sentença/acórdão, encontram-se taxativamente previstas no artº. 615º CPC e têm a ver com vícios estruturais ou intrínsecos da sentença/acórdão também conhecidos por erros de atividade ou de construção da própria sentença/acórdão, que não se confundem com eventual erro de julgamento de facto e/ou de direito.

II- A Nulidade de sentença/acórdão, por omissão de pronúncia, só ocorre quando o julgador deixe de resolver questões que tenham sido submetidas à sua apreciação pelas partes, a não ser que esse conhecimento fique prejudicado pela solução a outras questões antes apreciadas.

III- O conceito de “questão”, deve ser aferido em função direta do pedido e da causa de pedir aduzidos pelas partes ou da matéria de exceção capaz de conduzir à inconcludência/improcedência da pretensão para a qual se visa obter tutela judicial, dele sendo excluídos os argumentos ou motivos de fundamentação jurídica esgrimidos/aduzidos pelas partes».

Retornando aos autos, importa, em termos prévios, apurar se a questão de saber se a proposta apresentada pela autora podia ser objeto de regularização ao abrigo da disciplina prevista no artigo 72.º, do CCP, configura uma questão, com relevância para a decisão da causa, atento o pedido formulado, de anulação do ato que a excluiu e adjudicou o contrato à contrainteressada, que tenha sido submetida e suscitada, pela autora, aqui recorrente, nos articulados, pois que dessa circunstância depende a extensão do dever de conhecimento previsto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC.

E compulsada a petição inicial verifica-se que a autora aludiu, na petição inicial, designadamente nos artigos 55.º e 58.º à questão da possibilidade de sanação da suposta irregularidade da proposta, atenta a possibilidade de ajuste do plano de trabalhos, nos termos do disposto no artigo 361.º, n.ºs 3 e 4, do CCP, sustentando que a regularização em causa, através, designadamente da prestação de esclarecimentos, não afetaria o princípio da intangibilidade da proposta, já que não traduziria qualquer alteração substancial ao seu conteúdo.

A sentença recorrida, pese embora não tenha autonomizado a questão da possibilidade de regularização da proposta apresentada, acabou por dela tomar conhecimento, não apenas na apreciação que fez quanto à verificação da causa de exclusão da proposta como através da alusão à jurisprudência, designadamente quando se referiu ao vertido no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, a 14/07/2022 (Proc. 2515/21.8BEPRT), no qual se referiu que “É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos Planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis”. E “Se a proposta não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo ou condição, tal implica a exclusão da proposta - cf. Acórdão do STA, de 07/09/2023, Processo n.° 0462/22.5BELSB.”, tendo vindo a concluir que “[p]erante a omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, não restava mais à Entidade Adjudicante, do que excluir a proposta.”.

Assim, improcede a arguição da nulidade da sentença por omissão de pronúncia.

Do erro de julgamento

A recorrente veio apontar à sentença a quo erro de julgamento por nesta ter sido secundado o entendimento, levado a cabo pelo júri do concurso, segundo o qual o plano de trabalhos apresentado não cumpria o disposto no artigo 361.º, do CCP, e que, por essa razão se verificavam as causas de exclusão da proposta previstas no artigo 70.º, n.º2, alíneas a), b) e f) e 146.º, n.º 2, alíneas q) e o).

Vejamos.

Compulsadas as peças do procedimento, temos que o mesmo teve por objeto a “repavimentação de arruamentos no concelho de Silves – Silves, S. B. de Messines e S. M. da Serra”.

Nos termos do ponto 7.2, alínea b), do programa do procedimento, era exigida aos concorrentes a entrega, entre outros, de um plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.º, do CCP), incluindo plano de mão-se-obra e de equipamento.

Plano que a autora entregou com a proposta e cujo conteúdo é o que se encontra reproduzido nas alíneas E) a G) dos factos provados.

A questão aqui em controvérsia é a de saber se, não obstante esse plano ter sido junto, se mostravam cumpridas as exigências previstas no artigo 361.º, do CCP, em cujo n.º 1 se estabelece que o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.

A entidade adjudicante, aqui recorrida, considerou que os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em espelho com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim, não se mostra cumprido o disposto no art.º 361.º, n.º 1 do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada…

A autora veio contradizer essa tese, alegando, por um lado, que a simplicidade da obra e a circunstância de estar em causa um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência justificam que aqueles planos tenham um menor detalhe e, por outro, que atenta a possibilidade de os mesmos serem ajustados ao plano de consignação, nos termos dos disposto no n.º 3 do artigo 361.º, a proposta não podia ter sido excluída sem que à autora tivesse sido dada a oportunidade de proceder à sua regularização.

Vejamos.

Compulsadas as peças do procedimento verifica-se que está em causa, no que ao plano de trabalhos respeita, um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, ou seja, que não vai ser objeto de avaliação no âmbito do critério de adjudicação – da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade nonofator em que o preço será o único fator a avaliar.

Está, assim, em causa, no tocante aos planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos, a apresentação de termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule durante a execução do contrato. Mais. Trata-se de um aspeto da execução do contrato que o caderno de encargos não densificou, o que lhe atribui acrescida relevância, já que os planos de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra corresponderão à declaração de vontade do concorrente quanto ao modo como se propõe executar a obra, no que aos meios e calendarização diz respeito, sendo expressão da vinculação a que ficará adstrito por via do contrato, do qual aqueles planos farão parte integrante, nos termos do disposto no artigo 96.º, n.º 2, alínea d), do CCP.

Afasta-se, assim, a alegação da recorrente no que toca à menor exigência de densificação em razão de se tratar de um termo ou condição da proposta e não de um atributo submetido à concorrência pelo caderno de encargos.

No que respeita à alegada suficiência do plano de trabalhos em razão da simplicidade da obra e do que consta da memória descritiva junta com a proposta da autora, resulta da análise conjunta e comparativa dos documentos em causa (cfr. alíneas F) a H) e Q) do probatório) que estão previstos trabalhos na memória descritiva que não têm respaldo no plano de trabalhos apresentado, como é o caso do assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta PVC (recorde-se que no plano de trabalhos apenas estão previstas quatro espécies de trabalhos: movimento de terras, pavimentação, sinalização e diversos). Também a respeito do plano de mão-de-obra se verifica discrepância entre o referido na memória descritiva, pois que aí se prevê, por exemplo, a afetação de canalizadores aos trabalhos de assentamento de manilhas/execução de bocas de entrada e saída/assentamento de conduta PVC, sendo que o plano de mão-de-obra é omisso quanto a essa categoria de trabalhadores.

Na verdade, pese embora esteja em causa uma obra que a autora se propôs executar no prazo de 90 dias (cfr. plano de trabalhos da alínea E)), é forçoso concluir que o plano apresentado, que discrimina apenas três categorias específicas de trabalhos ao longo do prazo proposto, a saber “movimentação de terras” nas duas primeiras semanas, “pavimentação” entre a 3.ª semana do mês de julho e a 3.ª semana de setembro, “sinalização” na última semana de setembro, prevendo, depois, uma categoria genérica denominada “diversos” ao longo da totalidade do prazo de execução da empreitada, se mostra insuficiente em razão das finalidades visadas com a sua apresentação, quais sejam as de estabelecer os termos em que o empreiteiro se vinculará durante a execução do contrato, quer em termos de prazos parciais, quantidade de trabalhos e meios, humanos e materiais, a afetar à obra.

Como se referiu no acórdão proferido pelo STA a 13.02.2025 (P. 02401/23.7BEPRT), «(…) 56. Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao Plano de Trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato.

57. O princípio da concorrência assume um papel fundamental no âmbito dos procedimentos pré-contratuais, mas não se realiza segundo um modelo ou espécie única, nem se projeta sempre da mesma maneira, pois se, por um lado, visa potenciar a participação do maior número possível de candidatos e concorrentes, essa ampla participação tem de se associar a um sistema de garantias, que assegurem a igualdade de regras de acesso e de oportunidades, para que se realize a efetiva e sã concorrência entre eles, sob a égide do fim de prossecução do interesse público.

58. Por isso, não pode haver dúvidas de que assegurar-se que as regras definidas nas peças do procedimento se aplicam de igual modo a todos os candidatos, como no respeitante às exigências previstas no Caderno de Encargos, será uma via, por excelência, a garantir o princípio da concorrência.

59. Quanto às exigências previstas para a execução da obra em causa nos autos, referentes ao Plano de Trabalhos, as mesmas são instrumentais a assegurar o controle ou fiscalização do normal andamento e execução dos trabalhos da empreitada.

60. Assim, de acordo com as suas características específicas, segundo a exigência prevista na alínea c1) do ponto 12.1 do Programa do procedimento, conjugada com as cláusulas 10.ª (preparação e planeamento da execução da obra), 14.ª (cumprimento do plano de trabalhos), 18.ª (especificações dos equipamentos, dos materiais e elementos de construção) do Caderno de encargos e do projeto de execução constante do anexo IV daquela peça, o qual inclui o anexo IV.2 (cláusulas técnicas) e o anexo IV.3 (mapa de quantidades) [nos termos do ponto D) da factualidade assente], resulta que tais exigências têm por particular finalidade controlar o ritmo e a sequência da execução e dos meios/equipamentos utilizados na empreitada.

(…)

62. Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar a Administração a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo da sua execução, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, designadamente, os trabalhos relacionados com as telas finais e o estaleiro, como ora está em causa, bem como os meios técnicos com os quais a Autora se propôs executar tais trabalhos, a qual tem o ónus de indicar os meios técnicos e humanos efetivamente necessários à sua realização.

63. Prevendo-se nos procedimentos pré-contratuais relativos a empreitadas de obras públicas que os concorrentes apresentem com as suas propostas um Plano de Trabalhos, tal obrigação legal não se impõe por mero formalismo, antes visa corresponder a uma necessidade material que cumpre satisfazer.

64. Refere a este respeito, a doutrina: “o plano de trabalhos é um documento obrigatoriamente apresentado com proposta (nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 57º do Código), no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe a executá-los, incluindo o plano de pagamentos. Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis”, GONÇALO GUERRA TAVARES, “Comentário ao CCP”, Almedina, Jan/2019, págs. 843/844, em anotação I ao artigo 361.º n.º 1 do CCP).

65. E constitui “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra” que o utiliza para “controlar a cadência ou o ritmo da obra”, mas também para a vinculação do dono da obra, a integração do plano de trabalho na proposta implica a sua incorporação no contrato, o que faz com que a sua modificação só possa ser operada no exercício do poder de modificação dos contratos administrativos (artigos 311º e seguintes e 370º e seguintes)», LICÍNIO LOPES MARTINS, “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, pág. 383, Coimbra Editora, também citado por PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78). (…)».

Destarte, o juízo levado a efeito pelo júri do concurso, no sentido de que o plano de trabalhos apresentado não permite prever com exatidão a correspondência entre a mão-de-obra, equipamentos e trabalhos a realizar, secundado pela sentença recorrida, não merece a censura que lhe vem dirigida, mostrando-se verificada a causa de exclusão das propostas prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a).

No que respeita à alegada possibilidade de suprimento da irregularidade da proposta, decorrente da insuficiência dos planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos ao abrigo do artigo 72.º, do CCP, importa referir que o mecanismo da regularização de propostas aí previsto está sujeito às limitações decorrentes do princípio da imodificabilidade das propostas enquanto garante do princípio da concorrência e da igualdade de tratamento e deriva do disposto no artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 2014/24, que determina que “quando a informação ou documentação a apresentar pelos operadores económicos for ou parecer incompleta ou incorreta, ou quando faltarem documentos específicos, as autoridades adjudicantes podem, salvo disposição em contrário da legislação nacional que der execução à presente diretiva, solicitar aos operadores económicos em causa que apresentem, acrescentem, clarifiquem ou completem a informação ou documentação pertinentes num prazo adequado, desde que tal seja solicitado no respeito integral dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência.”.

A disciplina que permite a regularização das propostas procura conciliar os princípios da imutabilidade ou intangibilidade das propostas e igualdade de tratamento, por um lado, e os princípios da concorrência (na vertente da prossecução do interesse público) e da primazia da materialidade subjacente;

Na verdade, a disposição do artigo 72.º do CCP, comporta as vertentes da prestação de esclarecimentos, em geral, da retificação oficiosa de erros de escrita ou cálculo e de suprimento de irregularidades das propostas (art. 72.º, n.ºs 1, 2, 4 e 3, respetivamente);

No caso, não está em causa qualquer ambiguidade que determine a prestação de esclarecimentos ao abrigo do disposto no n.º 2 nem qualquer erro de escrita ou de cálculo passível de retificação ao abrigo do disposto no n. º4.

Está em causa uma irregularidade que respeita a aspetos materiais da proposta, quais sejam os relativos aos termos em que a concorrente, aqui autora e recorrente, se dispõe a contratar; está em causa uma omissão da enunciação e descrição desses termos, cuja regularização não se mostra possível ao abrigo do mecanismo previsto no n.º 3 do artigo 72.º, do CCP, que abrange apenas irregularidades de natureza formal.

Nem a possibilidade de ajuste do plano de trabalhos ao plano final de consignação, prevista no n.º 3 do artigo 361.º, se confunde com a regularização prevista no artigo 72.º, n.º 3, pois que se trata aí de situações respeitantes a propostas cuja apresentação do plano de trabalhos tenha sido regular e cuja necessidade de ajuste surja já no âmbito da execução do contrato e decorra de especificidades do plano final de consignação da obra.

Resta apreciar a alegação produzida a respeito da alegada contradição entre a existência de reserva administrativa quanto à apreciação do conteúdo do plano de trabalhos e o juízo levado a efeito quanto à desconformidade do plano apresentado com as exigências legais.

Não assiste razão à recorrente, pois que da circunstância de o juízo sobre a (in)suficiência do detalhe do plano de trabalhos em face das especificidades da obra poder envolver a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa não deriva a subtração desse juízo ao controlo judicial, que será, como foi, levado a efeito através da verificação do cumprimento dos aspetos vinculados a que se encontra sujeito e que, no caso, se consubstanciam nas disposições do artigo 361.º , do artigo 70.º, n.º 2, alínea a) e do artigo 57.º, n.º 1, alínea c), todos do CCP, e nos princípios gerais a que se encontra sujeita a atividade administrativa, em geral e em especial quando atua no âmbito da formação de procedimentos de formação de contratos.

Em face do que ficou expendido, deve ser negado provimento ao recurso.

As custas serão suportadas pela recorrente, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.º 1, do CPC).

Decisão

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente (artigo 527.º, n.º 1, do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 29 de maio de 2025

Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora)

Helena Maria Telo Afonso

Jorge Pelicano

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