0100/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. O magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra interpôs, nesse tribunal, recurso contencioso de anulação das deliberações da Câmara Municipal de Azambuja, de 4.5.98 e de 8.2.99, que aprovaram, respectivamente, o processo de loteamento nº 29-L/97, requerido pela firma A…, SA, e o pedido de alteração desse mesmo loteamento, referente a um prédio rústico, sito em …, na freguesia de Azambuja, inscrito na matriz predial desta freguesia sob o número 26 AJ e descrito na Conservatória do Registo Predial de Azambuja sob o número 00281, imputando a essas deliberações camarárias violação do art. 29, nº 2, com referência ao art. 4, nº 9, ambos do Regulamento do Plano Director Municipal (PDM) de Azambuja, e pedindo que fossem tais deliberações declaradas nulas e de nenhum efeito. Por sentença, de 15.2.07, foi esse recurso contencioso julgado improcedente. Inconformado com tal decisão, dela veio o recorrente interpor recurso, tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões : 1ª - Para o local onde foi requerido pela empresa "A…" o loteamento a que se reporta o Alvará de Loteamento n° 4/99, existe, válido e plenamente eficaz, o Plano Director Municipal de Azambuja (PDM), ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 14/95, de 16/02 (DR- I Série - B, 40/95). 2ª - De acordo com este instrumento de planeamento territorial, a área do loteamento situa-se em local classificado de espaço urbano, sendo caracterizada como aglomerado urbano do tipo A. 3ª - Nesta área, o PDM da Azambuja prevê a construção de edifícios com um número máximo de 4 pisos, incluindo quer os que se encontram acima da cota média do terreno, quer os que situam abaixo desta cota. 4ª - A expressão "com indicação expressa dessas situações quando as houver”, contida no art. 4°, n° 9, do PDM, significa tão-só que, caso a caso, por razões de configuração física do terreno e/ou por razões decorrentes do projecto de construção, devem ser indicados expressamente, quer a cota média do terreno, quer os pisos situados acima e abaixo dessa cota. 5ª - Os conceitos de "altura total das construções" e de "número de pisos”, inserta no art. 4°, nºs 8 e 9, respectivamente, do PDM de Azambuja, são distintos e divergentes, como resulta das suas distintas e divergentes definições que o próprio legislador entendeu necessário adoptar, assim como decorre das distintas e divergentes situações a que se aplicam. 6 ª - A altura máxima dos edifícios, quando determinada pelo critério do número de pisos, é a que resulta da soma das alturas mínimas piso a piso, fixadas pelo art. 65°, do RGEU (Decreto n° 38.382, de 1951.08.07, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 650/75 , de 18/11), sendo que a altura máxima de cada piso, podendo, embora, ultrapassar aquele limite mínimo, nunca lhe será muito superior, de acordo com o uso comum, das legis artis da construção e da engenharia civil, de segurança, salubridade, etc., e por razões económico-financeiras e de viabilidade técnica. 7ª - Nos lotes nºs 10, 11, 12 e 13, do mencionado loteamento, através das deliberações camarárias ora impugnadas, foi permitida a construção de 4 pisos + cave. 8ª - Assim, as deliberações da Câmara Municipal da Azambuja, de 4 de Maio de 1998 e de 8 de Fevereiro de 1999 violaram o art. 29°, n° 2, com referência ao art. 4° , n° 9, ambos do aludido PDM. 9ª - Ora, o art. 56° , n° 2, do Decreto-Lei n° 448/91 , de 29/11, comina com a nulidade dos actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento de loteamentos urbanos que, violem o disposto no plano municipal de ordenamento do território. 10ª - A douta sentença recorrida, ao julgar improcedente o recurso contencioso de anulação, errou, violando as normas atrás citadas dos arts. art. 29°, n° 2, com referência ao art. 4°, n° 9, ambos do aludido PDM de Azambuja, bem como o art. 9°, do CCivil. Pelo exposto, a douta sentença recorrida deve ser substituída por outra, que, julgando totalmente procedente o recurso contencioso de anulação, declare a nulidade dos actos administrativos praticados pela Câmara Municipal de Azambuja, de 4 de Maio de 1998 e de 8 de Fevereiro de 1999, que aprovaram o loteamento urbano titulado pelo alvará n° 4/99. A recorrida Câmara Municipal (CM) de Azambuja apresentou contra-alegação, a fls. 735 a 737, dos autos, pugnando pela confirmação da sentença, por entender que nela se fez correcta interpretação da lei. A recorrida particular B… , S.A , apresentou contra-alegação, a fls. 772/773, dos autos, na qual formulou as seguintes conclusões : A B A expressão constante da parte final do n° 9 do art. 4° do PDM da Azambuja - "com indicação expressa dessas situações, quando as houver" - significa que a soma de pisos acima e abaixo da quota de soleira, prevista no art. 29° n° 2 do mesmo PDM, apenas pode ter lugar para o computo total dos mesmos, quando exista indicação expressa de tais pisos abaixo da cota de soleira, também contribuem para o número total de pisos. Tal conclusão encontra fundamento na letra da lei, mas também por referência às restantes normas do mesmo PDM, no que se refere à definição de "altura máxima das construções" - arts. 29° a 38°, cujo critério de aferição reporta-se genericamente ao número máximos de pisos, que no caso, atento que a unidade de medida da altura é o metro e não se trata de profundidade, apenas se podem referir aos pisos acima da quota de soleira. Termos em que, Deve o Recurso em apreço ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, com os legais efeitos, fazendo-se dessa forma a esperada JUSTIÇA A recorrida particular C…, S. A. , apresentou contra-alegação, a fls. 775 a 771, dos autos, com as seguintes conclusões : Vem o Ministério Público deduzir o recurso, que ora se impugna, pugnado para que seja declarada a nulidade das deliberações da Câmara Municipal de Azambuja de 4/5/1998 e 8/02/1999 e, consequentemente, declarada a nulidade do acto de licenciamento de loteamento titulado pelo alvará n.º 4/99; Ora, tal pretensão manifestada pelo Ministério Público deverá soçobrar, não só porque não tem o devido acolhimento legal, como também afecta princípios da boa fé e da protecção da confiança e da segurança jurídicas, concretizadoras do princípio constitucional do Estado de Direito Democrático. Com efeito, o acto agora impugnado data de 1999 (quase dez anos!) e todas as relações jurídicas ocorridas posteriormente a esse acto se alicerçaram no mesmo. Ou seja, se não tivesse ocorrido o acto de licenciamento de loteamento titulado pelo alvará n.º 4/99 nenhum dos Recorridos Particulares figurariam nestes autos, pois foi o aludido acto administrativo que fez desencadear todas as relações de facto e de direito em torno dos lotes em apreço. Tal resulta expressamente do preceituado no art. 134° , n.º 3 do CPA , ao prever a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrente de actos nulos: os chamados efeitos putativos. Pelo que mesmo que venha a declarar-se a existência de tal vício, sempre a situação jurídica da C…, como credora de boa fé que é, deverá manter-se nos seus precisos termos. Acresce ainda que nos presentes autos não ficou demonstrado a violação de qualquer norma do PDM de Azambuja, com a emissão do alvará de loteamento 4/99. Na verdade, da interpretação do n.º 9 do art. 4° do Regulamento do PDM de Azambuja resulta claro que para o somatório de pisos terá que haver indicação expressa de que os pisos abaixo da cota média contribuem para o número de pisos. Aliás, este sempre foi o entendimento que presidiu na elaboração do PDM de Azambuja, sendo certo que o processo de aprovação deste regulamento contou com a participação daquela edilidade. Acresce ainda salientar que todas as emissões de alvarás deste género e tipo têm, desde a data de aprovação do Regulamento do PDM de Azambuja, obedecido aos mesmos critérios, interpretações e orientações. Em face de todo o exarado supra, deverão V. Exa. manter a decisão recorrida nos seus precisos termos, fazendo assim a costumada JUSTIÇA A recorrida particular D… apresentou contra-alegação, a fls. 788 a 900, dos autos, com as seguintes conclusões : I - Não existem quaisquer indicações expressas a definir que as caves devem ser consideradas para a fixação do número de pisos. II - Não existem essas indicações no PDM. III - Nem no alvará de loteamento. IV - Dada a inexistência de tais indicações expressas, as caves não contam para a fixação do número de pisos. V - Foi observado o PDM. VI - Foram observadas as disposições contidas nos artigos 29° n° 2 e 4° n° 9, ambos, do Regulamento do PDM de Azambuja. VII - Deve ser negado provimento ao recurso do Ministério Público. VIlI - Deve ser mantida "in tottum" a sentença recorrida. Termos em que deve ser negado provimento ao recurso do Ministério Público e, em consequência, mantida "in tottum" a sentença recorrida, assim se fazendo, JUSTIÇA Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos : 1 . Em 21 de Maio de 1997, "A…, SA", requereu à Câmara Municipal de Azambuja a aprovação do loteamento de um prédio rústico, situado em …, na freguesia da Azambuja, inscrito na matriz predial desta freguesia sob o n° 26 AJ, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Azambuja sob o n° 00281. 2 . Por deliberação da CM da Azambuja, de 4 de Maio de 1998, após aprovação, em 27/7/1998, dos projectos de especialidades, foi o pedido de aprovação do loteamento, dito em 1, deferido - 1°-. acto recorrido. 3 . Em 8 de Fevereiro de 1999, a Câmara Municipal de Azambuja aprovou um pedido de alteração ao loteamento, dito em 1 - 2°-. acto recorrido. 4 . Em 5 de Abril de 1999, a Câmara Municipal de Azambuja aprovou o pedido de averbamento do processo de loteamento, referido em 1, em nome do recorrido particular E…. 5 . Em 8 de Março de 1999, a Câmara Municipal de Azambuja aprovou um pedido de alteração das obras de urbanização. 6 . Em 18/5/1999, foi emitido o Alvará de Loteamento nº-. 4/99, em nome do recorrido particular, E… em que se permitia a construção de 14 lotes, sendo que nos lotes ns. 10, 11, 12 e 13, se permitia a construção de edifícios com 4 pisos + cave, e, em todos os outros, as construções permitidas tinham menos de 4 pisos (incluindo cave), nos termos que constam de fls. 24 a 30 dos autos e cujo teor aqui damos por reproduzido para todos os efeitos legais. 7 . A área deste loteamento situa-se, de acordo com o Plano Director Municipal (PDM) da Azambuja e seu Regulamento, aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, nº-. 14/95, publicada no DR, Série I-B, de 16/2/1995 (cujo teor aqui damos por reproduzido para todos os efeitos legais), em espaço urbano, sendo caracterizada como aglomerado urbano do tipo A (artº. 26°-., ns. 1, 2 e 2.1). 3. A sentença recorrida enunciou as questões, que lhe cumpria decidir, afirmando que consistiam em saber: 1 - se, de acordo com as normas do Regulamento do PDM da Azambuja, nos lotes 10, 11, 12 e 13 do loteamento em causa, apenas são permitidas construções com 4 pisos + cave ( como foi aprovado no processo de loteamento e se fez constar do respectivo alvará – fls. 25 dos autos, em concreto ) ou, se ao invés, apenas seriam permitidas construções com 3 pisos + cave; 2 - caso se entenda ser impossível, por violação do PDM, a aprovação e construção de 4 pisos + cave nos lotes 10, 11, 12, e 13, se essa ilegalidade – nulidade – se estende a todo o loteamento [sendo que todos os outros lotes têm menos de 4 pisos (incluindo a cave)], ou apenas implica uma nulidade parcial da deliberação que aprovou o processo de loteamento, mantendo-se a sua validade quanto aos demais 10 lotes do mesmo loteamento; e ainda, 3 - se se podem considerar consolidados os direitos dos adquirentes de boa-fé, por aplicação de efeitos putativos, ao abrigo do artº. 134º, nº 3 do CPA. Quanto à primeira dessas questões, concluiu a sentença que a concedida autorização de construções com 5 pisos, nos indicados lotes 10, 11, 12 e 13, não violou qualquer das normas do PDM de Azambuja. E, apesar de reconhecer que essa conclusão, por importar sem mais a improcedência do recurso contencioso, dispensaria a análise e decisão das restantes duas questões enunciadas, entendeu que sobre elas, desde logo, deveria emitir pronúncia, de modo a evitar que, em caso de provimento do eventual recurso jurisdicional, tivessem os autos « de regressar à 1ª instância para apreciar estas questões, porque colocadas pelas partes e sobre as mesmas dever existir duplo grau de jurisdição ». Assim, e apreciando a questão de saber se, a existir, a nulidade da autorização dessas construções de cinco pisos se estenderia a todo o loteamento ou só afectaria as deliberações que o aprovaram na parte correspondente a essas autorizações, considerou a sentença que … pese embora se pudesse entender que a deliberação sempre teria de se entender por unitária, sem possibilidade da sua divisibilidade, é nosso entendimento que, no caso concreto dos autos, nada invalida que se possa entender que a deliberação em causa sempre poderia ser divisível, na medida em que apenas está em causa o número máximo de pisos. Ninguém questionando a legalidade da aprovação do loteamento quanto aos demais lotes – 10 dos 14 – porque todos, com excepção dos lotes 10, 11, 12, e 13, têm menos de 4 pisos (incluindo as caves), não vemos que, nesta parte, a deliberação também pudesse ser declarada nula; antes a nulidade apenas seria parcial e não total, sendo certo ainda que esta interpretação, além de não violadora de qualquer norma legal em concreto, é a que melhor defende os interesses em causa, sejam, os de natureza eminentemente particular, quer mesmo os de natureza pública, do interesse público. Pelo que concluiu que, mesmo que se conclua pela existência da invocada nulidade, por violação do referido PDM, sempre se deve « salvaguardar parcialmente a deliberação, no que concerne aos demais lotes (10), além dos 4 que estão em causa (lotes 10, 11, 12 e 13)». Por fim, e quanto à questão de saber se, a existir tal nulidade, podem ou não considerar-se « consolidados os direitos dos adquirentes de boa-fé, por aplicação dos efeitos putativos, ao abrigo do art.º 134º , nº 3 do CPA » conclui a sentença que o reconhecimento desses direitos, além de não caber no âmbito do recurso contencioso, « sempre seria improcedente, porquanto se entende que, no domínio dos licenciamentos urbanos, não se aplica a doutrina aplicada aos chamados ‘agentes putativos’ ». O recorrente Ministério Público, na respectiva alegação, impugna a sentença, apenas, na parte em que, por considerar inexistente a invocada nulidade, julgou improcedente o recurso contencioso. E uma das recorridas particulares, a C... SA , defende que a respectiva situação jurídica, enquanto credora de boa-fé, não deverá ser afectada pela eventual declaração de tal nulidade, devendo manter-se, nesse caso, os direitos de garantia, registados a seu favor, sobre diversas fracções autónomas de prédios, cuja construção foi autorizada pelas deliberações contenciosamente impugnadas. Ampliado, assim, o objecto do presente recurso interposto (art. 684-A/2 CPCivil), nele haverá que decidir sobre estas duas questões (a de saber se são nulas as impugnadas deliberações e, em caso afirmativo, se produzem quaisquer efeitos, designadamente os que interessam à recorrida C…). Sendo que, por não ter sido objecto de impugnação, transitou em julgado a decisão, afirmada na sentença, no sentido de que a nulidade da aprovação do loteamento afectará, apenas, os lotes (10, 11, 12 e 13) com 4 pisos + cave e não já os restantes 10 lotes, com apenas 3 pisos + cave (art. 684, 2 e 4 CPCivil). 3.1. Apreciemos, pois, da consistência da alegação do recorrente Ministério Público, na qual se defende que a sentença julgou erradamente, ao decidir que as deliberações contenciosamente impugnadas não violam o PDM de Azambuja, ao permitirem, no loteamento em causa, construções (lotes 10, 11, 12 e 13) com cinco pisos (4 pisos + cave). Vejamos. O Regulamento do referido PDM de Azambuja, ratificado por Resolução do Conselho de Ministros (nº 14/85), de 19.5.95, publicada no DR, I Série-B, de 16.2.95, estabelece, no respectivo Capitulo I ( Disposições Gerais ), do Titulo I ( Disposições gerais e condicionamentos ) , o seguinte: Artigo 4º ( Definições ) Para efeitos deste Regulamento, adoptam-se as seguintes definições: … 8 - Altura total das construções – dimensão vertical da construção a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até ao ponto mais alto da construção, excluindo acessórios (chaminés, casa das máquinas dos ascensores, depósito de água, etc.) e elementos decorativos, mas incluindo a cobertura. 9 – Número de pisos – considera-se nos edifícios a demarcação do número de pisos acima da cota média do terreno e do número de pisos abaixo dessa cota, com indicação expressa dessas situações, quando as houver. 10 - … Depois, no Titulo II , sobre « Uso dos solos » , dispõe: Artigo 19º Classes de espaços O território municipal classifica-se, para efeitos de ocupação e transformação do solo, nas seguintes classes de espaços, delimitadas na planta de ordenamento: … Espaços urbanos; … E, no Capitulo II , do mesmo Titulo II , dedicado aos « Espaços urbanos », estabelece: Artigo 26º Espaços urbanos – Definições 1 – Os aglomerados urbanos são caracterizados pelo elevado nível de infra-estruturação e concentração de edificações, onde o solo se destina predominantemente à construção. 2 – Os espaços urbanos constituem-se em aglomerados urbanos existentes consolidados, distribuídos por cinco categorias: 2.1 – Aglomerados urbanos do tipo A: Azambuja. 2.2 - … E, ainda: Artigo 29º Aglomerados urbanos do tipo A A construção, reconstrução ou ampliação de edifícios nas áreas urbanas fica sujeita às seguintes regras: … O espaço urbano fica sujeito às seguintes regras: As construções integradas em loteamentos e ou em planos de pormenor destinadas à habitação, comércio, serviços, indústrias e equipamentos ficam sujeitas aos seguintes parâmetros: Densidade bruta máxima – 50 fogos/ha; Índice bruto máximo de construção – 0,4; Número máximo de pisos – quatro; … Perante esta regulamentação, e tendo apurado, sem controvérsia, que o loteamento em causa está situado em aglomerado urbano do tipo A, a sentença reconheceu, como não podia deixar de ser, que era de quatro o número máximo de pisos admissível. Todavia, como se referiu, acabou por concluir que a autorização de construção, nos indicados lotes 10, 11, 12 e 13, de 4 pisos + cave não implicava violação de qualquer das referidas normas do PDM de Azambuja, por entender que o piso(s) situado abaixo da cota média do terreno em que está implantada a construção (cave) não deve ser considerado, para efeitos da contagem do número total de pisos dessa mesma construção. E baseou esse entendimento na consideração de que só assim teria efeito útil a exigência de indicação expressa de eventuais situações de pisos acima e abaixo dessa cota média do terreno, constante da última parte do transcrito preceito do Regulamento, em que se contém a definição de número de pisos (art. 4/9). « Ora, dessas situações, quando as houver só poderá significar – considerou a sentença – que, em caso de haver pisos acima e abaixo dessa cota média do terreno, isto é, para se somarem os pisos acima e abaixo, tem de haver indicação expressa de que os pisos abaixo também contribuem para o número de pisos ». E essa indicação – acrescentou a mesma sentença – deveria constar do art. 29/2, do citado Regulamento, sem o que « a contagem, consideração, da cave (piso abaixo da cota do terreno), esse piso, cave, não pode ser considerado para se aferir do número máximo de pisos, altura das construções ». O recorrente Ministério Público impugna tal entendimento. E, como veremos, com razão. Com efeito, o nº 9 do art. 4 do Regulamento, acima transcrito, começa por estabelecer, de forma expressa, que tanto os pisos situados acima da cota média do terreno como os situados abaixo dessa cota (caves) são de considerar, para a determinação do número de pisos das construções. O que deixa sem cabimento a interpretação, feita na sentença, da parte final desse mesmo preceito, segundo a qual aí se estabeleceria (de novo) a exigência de indicação dos pisos situados abaixo de tal cota média do terreno, como condição para respectiva relevância na contagem do número total de pisos. Como bem nota o magistrado recorrente, aquela expressão final do referido nº 9 significa, apenas, a exigência de indicação expressa, designadamente, no pedido de loteamento (arts 3 Artigo 3º ( Área abrangida por plano de urbanização ): No caso de a área a lotear estar abrangida por plano de urbanização, o requerimento é instruído com os seguintes elementos: … c) Planta síntese, à escala de 1:1000 ou superior, indicando, nomeadamente, a topografia actual e a modelação proposta para o terreno, …, a divisão em lotes e sua numeração, o polígono de base para a implantação dos edifícios, devidamente cotado e referenciado, com indicação das cérceas e do número de pisos acima e abaixo da cota da soleira, … e 4 Artigo 4º ( Área abrangida por plano director municipal ): No caso de a área a lotear estar abrangida por plano director municipal, o requerimento é instruído com os seguintes elementos: Os referidos … na alínea c) do artigo 3; … , do DR 63/91, de 29.11) e no correspondente alvará (art. 29 Artigo 29º ( Especificações do alvará ): 1 – O alvará contém especificação dos seguintes elementos, consoante forem aplicáveis: … Enquadramento em instrumentos de planeamento territorial; Número de lotes e respectivas áreas. Localização, finalidade, área de implantação, área de construção, número de pisos e número de fogos de cada um; f) … , do DL 448/91 , de 29.11), das eventuais situações de facto em que, por razões de configuração do terreno, foi projectada a construção de pisos acima e abaixo da respectiva cota média, com indicação, também expressa, do número de pisos numa e noutra dessas circunstâncias. Por seu turno, e diversamente do que entendeu a sentença, o art. 29/2 do Regulamento fixa, em abstracto, o número máximo de pisos, enquanto parâmetro a que está sujeita a construção em aglomerado urbano de tipo A, a que respeita, tendo como pressuposto, naturalmente, a definição, já constante do anterior art. 4/9, sobre o que deve relevar para a determinação do número de pisos e não cabendo, por isso, a esse preceito normativo a indicação casuística de elementos das construções autorizadas. Ainda em abono do entendimento, nela adoptado, de que só os pisos situados abaixo da cota média do terreno onde está implantada a construção relevam para a contagem do respectivo número máximo de pisos, nela permitido, a sentença afirma que, nos arts 29 a 38, do citado Regulamento do PDM de Azambuja, a « altura total das construções » aparece sempre indicada « com referência a número de pisos, que não metros » e que, nesses preceitos regulamentares, « para se determinar a altura máxima dos edifícios (das construções), tanto se refere, concretamente, esta expressão, como a expressão número máximo de pisos . Daqui, ter-se-á de entender – considera, ainda a sentença – que as expressões, apesar da sua definição diferenciada, é equivalente. Sendo equivalente, teremos de entender que só se poderão levar em consideração os pisos que contribuem para a altura dos edifícios, ou seja, os pisos acima da cota média do terreno e não os que ficam abaixo dessa cota; o que significa – conclui – que as caves não contam para essa altura. Se contassem, teria de expressamente constar. » Mas, não é aceitável este entendimento da sentença impugnada. Desde logo, e em rigor, cabe notar que nenhum desses preceitos (arts 29 a 38) do Regulamento se refere à « altura total das construções », conceito definido no anterior e já citado art. 4/8 do mesmo Regulamento. O que sucede é que, nos arts 30 a 39, que dispõem para os «aglomerados urbanos» dos tipos «B» a «E» , « unidades de alojamento turístico inseridas nos espaços urbanos» , « espaços urbanizáveis» e « zonas de desenvolvimento turístico» , é indicada, como parâmetro obrigatório a que estão sujeitas as construções situadas nesses locais, a « altura máxima dos edifícios », com referência ao respectivo número de pisos. Diferentemente, porém, o questionado nº 2 do art. 29 estabelece, como parâmetro obrigatório para as construções em « aglomerados urbanos do tipo A », a que respeita a respectiva previsão normativa, o « número máximo de pisos ». O que, como bem se compreende, não se confunde com « altura máxima dos edifícios ». Aliás, como nota o recorrente, a limitação ao número de pisos não é determinada ou justificada, apenas, pela conveniência em que a altura das edificações não ultrapasse certos limites, mas também pela necessidade de salvaguardar outros importantes valores urbanísticos, relacionados, designadamente, com a volumetria das construções, índices de implantação e de ocupação e densidade populacional (art. 7 Artigo 7º ( Definições ) Para efeitos do disposto nos artigos anteriores, entende-se por: … Índice de implantação, o quociente entre a área medida em protecção zenital das construções e a área do prédio a lotear; Índice de construção, o quociente entre o somatório das áreas dos pavimentos a construir acima e abaixo da cota de soleira e a área do prédio a lotear; se a área abaixo da cota da soleira se destinar exclusivamente a estacionamento, o seu valor não será utilizado para efeito do cálculo de índice de construção, a menos que o contrário esteja previsto em plano municipal de ordenamento do território; Densidade populacional, o quociente entre a população prevista e a área do prédio a lotear. , do DR 63/91, cit.). Para além disso, também a circunstância de a « altura máxima dos edifícios » poder ser fixada com referência ao respectivo número de pisos (acima da cota média do terreno), como sucede nos referidos arts 30 a 38 do citado Regulamento, não permite considerar – como faz a sentença – que « altura máxima dos edifícios » e « número máximo de pisos » são expressões de significado equivalente, não podendo também legitimar a conclusão, igualmente afirmada na sentença, de que, por isso, só os pisos que contribuem para a altura dos edifícios poderão ser considerados para a determinação do respectivo número máximo de pisos. Por certo que, estando em causa a determinação da altura (máxima) das construções, devem considerar-se, apenas, os pisos situados « a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada » (art. 4/8 cit.). Diferentemente, quando se trata de apurar o número (máximo) de pisos, para efeitos do citado Regulamento do PDM de Azambuja, devem ter-se em conta quer os pisos situados acima da cota média do terreno quer os situados abaixo dessa cota (nº 9). De resto, a circunstância de o citado Regulamento do PDM de Azambuja estabelecer a altura máxima das construções com referência ao número dos respectivos pisos nada tem de surpreendente. Pois que, como também refere o recorrente, a altura da construção corresponde, naturalmente, à soma das alturas dos respectivos pisos, sendo que a altura mínima de cada um destes, tal como o pé-direito das edificações, está fixado no art. 65 Artigo 65º: 1 – A altura mínima, piso a piso, em edificações destinadas à habitação é de 2,70 m (27M), não podendo ser o pé direito livre mínimo inferior a 2,40 m (24M). 2 – Excepcionalmente, em vestíbulos, corredores, instalações sanitárias, despensas e arrecadações será admissível que o pé direito se reduza ao mínimo de 2,20 m (22M). 3 – O pé-direito livre mínimo de pisos destinados a estabelecimentos comerciais é de 3 m (30M). 4 – Nos tectos em vigas, inclinados, abobadados ou, em geral, contendo superfícies salientes, a altura piso a piso e/ou o pé-direito mínimos definidos nos nºs 1 e 3 devem ser mantidos, pelo menos, em 80% da superfície do tecto, admitindo-se na superfície restante que o pé-direito livre possa descer até ao mínimo de 2,20 m ou de 2,70 m, respectivamente, nos casos de habitação e comércio. do RGEU, aprovado pelo Dec. 38382, de 7.8.51, com a redacção do DL 650/75 , de 18.11. E, podendo a altura máxima de cada piso ultrapassar o limite mínimo, legalmente fixado, ela nunca será – como nota, ainda, o recorrente – muito superior a este limite, por razões ditadas pelo uso comum, pelas legis artis da engenharia civil e da construção, da segurança, salubridade e comodidade e por razões de natureza económica. Em suma: procede a alegação do recorrente, no sentido de que as deliberações da CM de Azambuja contenciosamente impugnadas, de 4.5.98 e de 8.2.99, violam o disposto no art. 29, nº 2, com referência ao art. 4, nº 9, ambos do Regulamento do PDM de Azambuja, sendo, por isso, nulas, nos termos do disposto no art. 56 , nº 2, do DL 448/91 , de 29.11 (red. Lei 26/96 , de 1.8). 3.2. Vejamos, agora, se é ou não de manter a decisão, afirmada na sentença recorrida, sobre a questão de saber se, não obstante a nulidade das referidas deliberações, devem considerar-se consolidados os direitos dos recorridos particulares, enquanto adquirentes ou credores hipotecários de boa-fé. A sentença recorrida deu resposta negativa a essa questão, baseando-se em que: tais deliberações, sendo nulas, « são insusceptíveis de se tornarem válidas por qualquer forma de convalidação »; a eventual atribuição dos pretendidos efeitos putativos, « sempre teria de ser obtida por outro meio processual, que não no recurso contencioso se anulação »; tal pretensão sempre seria inviável, por que « no domínio dos licenciamentos urbanos, não se aplica a doutrina aplicada aos chamados ‘agentes putativos’ » Contra esta decisão, a recorrida C…, S. A. , defende que a declaração de nulidade das impugnadas deliberações não deverá afectar os direitos de garantia, de que é titular e que decorrem das hipotecas, registadas a seu favor, sobre determinadas fracções autónomas de prédios do loteamento em causa, direitos esses que, segundo a mesma recorrida, foram constituídos de boa fé e, por isso, devem ser ressalvados, como efeitos putativos daqueles actos, ao abrigo do art. 134 , nº 3, do CPA . Vejamos. O invocado art. 134 dispõe que « 1. O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade », admitindo o nº 3 desse mesmo preceito legal « a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito ». Esta possibilidade – como anota J. M. Santos Botelho/A. Pires Esteves/J. Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado , 5ª ed. 2002, 832 – era já admitida na doutrina e na jurisprudência, a propósito dos chamados ‘agentes putativos’, ou seja, dos indivíduos que, em circunstâncias normais, exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos (M. Caetano, in Manual de Direito Administrativo , 10 ed., reimp., II, 644) Neste sentido, também, J. M. Sérvulo Correia, in Noções de Dto. Administrativo , I, 366 . Como anteriormente ao citado preceito legal, « não se trata de sanar um acto por natureza insanável, mas sim de atribuir efeitos ao decurso do tempo » (M. Caetano, loc. cit. , I, 421). Pelo que os efeitos putativos considerados nesse preceito são, apenas, « os que resultam da efectivação prática dos efeitos do acto nulo por um período prolongado de tempo » (M. Esteves de Oliveira/P. Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Comentado , 2ª ed. 1997, 655). Assim, e como tem acentuado a jurisprudência deste Supremo Tribunal, em consonância, aliás, com a doutrina, deve tal possibilidade ser ponderada com extrema cautela, tendo-se presente, ainda, que « nem todos os actos nulos tem efeitos putativos » (M. Esteves de Oliveira/P. Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, loc. cit. , 654), e que a eventual admissão destes, além de corresponder à necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, deve estar sempre ligada à ideia de prossecução do interesse público Vd., entre outros, os acórdãos de 16.1.03 (Rº 1316/02), de 7.11.06 (Rº 175/06). . Nesta perspectiva, e no sentido de que, como entendeu a sentença recorrida, não deve, no caso dos autos, reconhecer-se prevalência às invocadas expectativas de estabilidade da situação de facto existente, importa notar que, como salienta o acórdão de 16.12.03 (Rº 414/03), « a razão de ser da lei cominar com nulidade as violações dos instrumentos de ordenamento territorial é precisamente para evitar a prática do ‘facto consumado’, que os prazos da impugnação de actos anuláveis não acautela plenamente ». Daí que, como também regista o mesmo aresto, os casos em que ocorrem tais violações nunca tenham sido vistos nem pela doutrina nem pela jurisprudência como revestindo a especialidade que justifica, designadamente, no caso dos referidos ‘agentes putativos’, o reconhecimento da relevância jurídica de situações de facto, criadas e duradouramente mantidas com base em actos nulos. E, de qualquer modo, na situação a que respeitam os autos, o tempo decorrido desde a tomada das deliberações em causa e a interposição do recurso contencioso, de 1998/1999 a 2003, não se afigura bastante para criar uma situação de facto merecedora de tutela jurídica, à luz da invocada disposição do art. 134 , nº 3, do CPA Veja-se o decidido, a este propósito, nos já citados acórdãos de 16.1.03, de 16.12.03 e de 7.11.06. . Em suma: é de manter a decisão, afirmada na sentença recorrida, no sentido de não reconhecer, ao abrigo deste preceito legal, efeitos jurídicos à deliberação impugnadas. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em declarar a nulidade das impugnadas deliberações camarárias de 4.5.98 e de 8.2.99, concedendo provimento ao recurso jurisdicional, interposto pelo Ministério Público, e revogando, por consequência, a sentença recorrida, na parte em decidiu pela inexistência daquela nulidade. Custas pelas recorridas particulares B…, SA , C…, SA e D…, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de €200,00 (duzentos euros) e €100,00 (cem euros), na 1ª instância, e de €400,00 (quatrocentos euros) e €200,00 (duzentos euros), neste Supremo Tribunal. Lisboa, 9 de Dezembro de 2009. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho.