0988/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 4 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, constitui um afloramento do princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, princípio esse que é corolário do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P. .

II- À face deste princípio, e dos princípios da equidade e da coerência referidos no n.º 5 daquele art. 21.º, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que, por mero efeito da reestruturação de carreiras operada pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98, um funcionário de determinada carreira e categoria que transite para determinada categoria na nova carreira aufira nesta remuneração inferior à de colegas seus com a mesma categoria na antiga carreira, que só transitaram para as mesmas novas categoria e carreira em momento posterior.

III- Tendo o Decreto-Lei n.º 404-A/98, em geral, efeito retroactivo a 1-1-98 (art. 34.º, n.º 1), para aferir da violação daquele princípio da não inversão das posições relativas tem de atender-se a todo o período de tempo em que ele se aplica, inclusivamente o anterior à sua publicação.

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... e outros interpuseram no T.C. Administrativo Sul recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade, das Finanças e da Reforma do Estado e da Administração Pública que desatendeu a sua pretensão de, na escala salarial, beneficiarem do regime previsto no art.º 21.º, n.º 4 do DL 404-A/98, de 18 de Dezembro.

1.2. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a fls. 115 e segs, foi concedido provimento ao recurso e anulado o acto contenciosamente recorrido.

1.3. Inconformados com a decisão referida em 1.2, interpuseram os Ministros do Trabalho, das Finanças e da Reforma do Estado e da Administração Pública recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls 137 e segs, concluíram do seguinte modo:

“A- A situação de que tratam os presentes autos, resulta da conjugação das regras gerais de transição previstas no art° 20º do DL nº 404-A/98, de 18 de Dezembro com a regra geral de promoção prevista no art° 17º do D.L n° 353-A/89, de 16 de Outubro, tendo como base a filosofia genérica de todo o Novo Sistema Retributivo.

B- De acordo com as normas aplicáveis à situação em apreço, as Recorrentes foram correctamente posicionadas no escalão 3, índice 285, de categoria de assistente administrativo especialista.

C- Pelos motivos expostos, reitera-se que o acto que em aplicação do Dec-Lei n.º 404-A/98, de 18 Dezembro, posicionou as recorrentes no escalão 3, índice 285 da categoria de assistente administrativo especialista, não enferme do alegado vício de violação.”

1.4. As recorrentes contenciosas, ora recorridas, contra-alegaram pela forma constante de fls. 147 e segs, sustentando o improvimento do recurso.

1.5. O Exm.º Magistrado do M.º Público emitiu o parecer de fls. 161, que se transcreve:

“O douto acórdão recorrido perfilha entendimento consonante com a jurisprudência pacífica deste STA, formada em situações essencialmente idênticas às dos autos, não se vislumbrando razões para agora dela divergir.

Neste sentido, entre outros, os doutos acórdãos deste Tribunal, de 17/2/04, rec. 0784/03; de 17/3/04, rec. 01315/03; de 10/11/04, rec. 1710/02; de 17/11/04, rec. 0357/03; de 15/12/04, rec. 0953/04 e de 30/5/06, rec. 059/06.

Assim, reiterando a posição assumida pelo Mº Pº em primeira instância, emitimos parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“a) As recorrentes impugnaram contenciosamente o acto de posicionamento na estrutura indiciária e obtiveram ganho de causa, com anulação do acto recorrido, por Acórdão do T.C.A. proferido no Proc. n° 2745/99, de 1.06.2000;

b) Em execução do referido Acórdão, o Sr. Vogal do Conselho Directivo do C.R.S.S. de Lisboa e Vale do Tejo, por despacho de 31.10.2000, proferido no uso de poderes delegados, posicionou as recorrentes no escalão 4, índice 280, com efeitos a 26.3.96, e por aplicação do Dec. Lei nº 404-A/98, no escalão 3, índice 285, com efeitos a 26.3.96, e no escalão 4, índice 305, com efeitos a 26.3.99;

c) Por considerarem que a execução do Acórdão não foi feita nos termos em situações substancialmente idênticas, as recorrentes interpuseram recurso, ao abrigo do nº 5 do art. 21° do Dec. Lei n° 404-A/98, para os Srs Ministros do Trabalho e da Solidariedade, das Finanças e da Reforma do Estado e da Administração Pública;

d) Até à data da apresentação da petição de recurso contencioso, as recorrentes não foram notificadas de qualquer decisão;

e) Outros colegas abrangidos pelo Acórdão executado pelo despacho objecto do recurso hierárquico, tiveram um tratamento mais favorável no regime de transição estabelecido pelo Dec. Lei nº 404-A/98;”

2.2. O Direito

Preliminarmente cabe dizer que não procede a questão prévia suscitada pelas recorridas nas respectivas contra-alegações, nos termos da qual o recurso jurisdicional deveria improceder, por as entidades recorrentes se terem limitado a defender a legalidade do acto impugnado, sem atacar expressamente o acórdão do T.C.A., ora em recurso.

Na verdade, ao pugnar pela improcedência das ilegalidades imputadas ao acto contenciosamente recorrido, pedindo a revogação do acórdão que anulou o acto administrativo impugnado por o considerar ilegal, as entidades recorrentes estão a reafirmar que, pelas razões que alegam, o acórdão que procedeu a uma diferente interpretação normativa, é ilegal (v., por ex., ac. deste STA de 12.11.02, rec. 645/02).

Posto isto, vejamos

As entidades recorrentes discordam do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelas recorridas e anulou o indeferimento tácito da pretensão que as mesmas – promovidas a oficial administrativo principal em 26.3.96 – formularam, de lhes ser aplicada a norma do art.º 21.º, n.º 4 do Dec. Lei 404-A/98 .

Não têm, porém, razão, como este STA tem decidido em numerosos arestos, onde as entidades recorrentes sustentaram entendimento idêntico ao defendido no presente recurso. (v. entre outros e a título exemplificativo, de 17/2/04, rec. 0784/03; de 17/3/04, rec. 01315/03; de 10/11/04, rec. 1710/02; de 17/11/04, rec. 0357/03; de 15/12/04, rec. 0953/04 e de 30/5/06, rec. 059/06, citados no parecer do M.º P.º)

Pondera-se, designadamente, no acórdão de 17/11/04, rec. 357/03:

“4- O Decreto-Lei n.º 404-A/98 estabeleceu regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública, para aplicação, em regra, a partir de 1-1-1998.

No n.º 4 do seu art. 21.º estabelece-se que «serão igualmente posicionados no escalão imediatamente superior os funcionários que na sequência de promoção ocorrida em 1997 sejam posicionados em escalão a que corresponda índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo e com a mesma categoria e escalão que não foram promovidos ou o venham a ser durante 1998».

No n.º 5 do mesmo artigo estabelece-se que «os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidas por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública».

Pela referência feita neste n.º 5 ao «princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras» conclui-se que esse é um princípio geral da estruturação de carreiras da função pública, o que leva a interpretar o n.º 4 não como uma norma especial para a situação dos funcionários promovidos em 1997 e 1998, mas sim como o afloramento de um princípio geral da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras.

Por outro lado, este princípio é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no art. 13.º, e, no domínio das relações laborais, no art. 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P.. Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

n. º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183;

n. º 149/88, de 29-6-1988, proferido no processo n.º 282/86, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 192;

n. º 118/90, de 18-4-90, proferido no processo n.º 613/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 123;

n. º 169/90, de 30-5-1990, proferido no processo n.º 1/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 397, página 90;

n. º 186/90, de 6-6-1990, proferido no processo n.º 533/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 398, página 81;

n. º 155/92, de 23-4-1992, proferido no processo n.º 204/90, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 416, página 295;

n. º 335/94, de 20-4-1994, proferido no processo n.º 61/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 436, página 129;

n. º 468/96, de 14-3-1996, proferido no processo n.º 87/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 455, página 152;

n. º 1057/96, de 16-10-1996, proferido no processo n.º 347/91, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 460, página 284;

n. º 128/99, de 3-3-1999, proferido no processo n.º 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 26.).

À face deste princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários da mesma categoria profissional que exercem funções num mesmo serviço público e transitem para uma mesma categoria ou sejam promovidos a uma mesma categoria passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que ocorreu a transição ou promoção e, designadamente, não será tolerável que, por mero efeito da reestruturação, passe a ser auferida remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na mesma categoria e idêntica qualificação (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional

n. º 584/98, de 20-10-98, proferido no processo n.º 456/98, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 41, página 233;

n. º 254/2000, de 26-4-2000, proferido nos processos n.ºs 638/99 e 766/99, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 47, página 7.

n. º 426/01, de 10-10-2001, proferido no processo n.º 470/2000, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 51, página 233.).

Assim, têm de ser reconhecidos, com carácter geral, aqueles da coerência, da equidade e da proibição da inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, como resulta do próprio n.º 5 do referido art. 21.º, que determina especialmente a supremacia dos princípios da coerência da equidade sobre as outras suas normas de que possa resultar uma inversão desse tipo. Reconhecendo a aplicação do referido princípio da não inversão das posições relativas, em situações não abrangidas pela letra do n.º 4 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 46544;

de 20-3-2003, proferido no recurso n.º 1799/02;

de 17-2-2004, proferido no recurso n.º 784/03;

de 19-2-2004, do Pleno, proferido no recurso n.º 46544.

de 17-3-2004, proferido no recurso n.º 1315/03 (este tirado em situação absolutamente idêntica à dos presentes autos).

Por outro lado, para que se esteja perante uma inversão deste tipo, resultante da aplicação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, não pode ter-se em conta apenas a situação dos funcionários ou agentes à data da publicação deste diploma, pois ele tem efeitos retroactivos e em relação a todos eles se impõe a observância daqueles princípios da coerência e da equidade e do princípio constitucional da igualdade.”

Esta orientação, de que não se vê razão para divergir, é inteiramente aplicável ao caso em apreço, pois está-se perante uma situação em que aquele princípio da inversão das posições relativas foi violado. Efectivamente, como bem considerou o acórdão recorrido, «tendo sido promovidas a oficial administrativo principal em 1996, resultaram privadas do benefício previsto no art.º 21.º, n.º 4 do DL 404-A/98, auferindo por isso mesmo remuneração inferior à de colegas com menor antiguidade (promovidas em 1997 e 1998»).

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 20 de Fevereiro de 2008. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Fernanda Martins Xavier e Nunes.