Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. Relatório
Associação Portuguesa de Organizadores de Provas de Atletismo (doravante A., Recorrente ou APOPA), nos presentes autos em que é R./Recorrida, Federação Portuguesa de Atletismo, vem interpor recurso da decisão arbitral do Tribunal Arbitral do Desporto, proferida em 29.12.2025, que julgou improcedente a providência cautelar
Apresentou alegações, formulando as seguintes conclusões,
“1. O presente recurso incide sobre a decisão arbitral proferida pelo Tribunal Arbitral do Desporto, em sede de providência cautelar, que indeferiu o pedido de suspensão da eficácia de normas regulamentares da Federação Portuguesa de Atletismo, sem proceder à apreciação adequada da sua legalidade e do impacto concreto na esfera jurídica da Recorrente e dos seus associados.
2. Encontra-se em causa a efetivação do direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 268.°, n.° 4, da Constituição da República Portuguesa, o qual não pode ser afastado por via regulamentar nem por arbitragem necessária.
3. A jurisprudência constitucional e administrativa, já citada supra, é uniforme no sentido de que a arbitragem necessária só é constitucionalmente admissível se assegurar controlo jurisdicional externo suficiente sobre decisões com impacto jurídico relevante.
4. A Recorrente detém plena legitimidade ativa para requerer a suspensão da eficácia das normas impugnadas, nos termos do artigo 130.°, número 2 e 9.°, número 2 e artigo 55.° do CPTA, supra explicitados, por representar objetivamente os interesses coletivos dos organizadores de provas diretamente afetados.
5. Os Regulamentos aplicáveis impõem aos organizadores a cobrança de licenças diárias, a gestão de plataformas de inscrição e a assunção de elevados custos de homologação, sem que estabeleçam regras claras quanto aos respetivos pressupostos, procedimentos e mecanismos de execução.
6. Essa ausência de densificação normativa torna as obrigações impostas materialmente inexequíveis e juridicamente incompletas, transferindo para os destinatários o ónus de suprir lacunas estruturais que deveriam ter sido acauteladas pela FPA.
7. A obrigação de comunicação de dados entre plataformas imposta pelo artigo 12.°, n.° 5 do RFAD configura uma transferência de dados pessoais realizada sem acordo prévio, sem base legal identificada e sem qualquer avaliação de necessidade ou proporcionalidade, violando os princípios da licitude, lealdade e transparência consagrados no RGPD.
8. Acresce que a exigência de dados adicionais para efeitos de licença diária e seguro desportivo ultrapassa o estritamente necessário à inscrição, infringindo o princípio da minimização dos dados.
9. Ao impor aos organizadores a recolha e o tratamento desses dados, sem orientações técnicas, definição clara de finalidades ou medidas de segurança adequadas, a Recorrida transfere indevidamente para aqueles a responsabilidade enquanto responsáveis pelo tratamento, expondo-os a graves riscos jurídicos e à aplicação de coimas de elevada gravidade, sem que disponham dos meios ou do enquadramento necessários para assegurar a conformidade com o RGPD.
10. O regime da licença diária, previsto no artigo 12.° do RFAD, particularmente relevante em competições com elevada participação de atletas estrangeiros, impõe um novo modelo de inscrição e de pagamento sempre que estes participem em provas realizadas em Portugal, na ausência de qualquer articulação ou transmissão de dados entre federações internacionais.
11. A sujeição dos atletas a procedimentos sucessivos, não uniformizados e dependentes de diferentes plataformas, sem orientações técnicas claras, constitui um entrave efetivo à participação internacional, com impacto direto na atratividade, competitividade e projeção das provas, bem como na sua viabilidade económica e nos efeitos positivos associados ao turismo desportivo, circunstâncias que não foram devidamente ponderadas na elaboração dos Regulamentos.
12. A exigência de comunicação entre plataformas (organizadores/Portal FPA) prevista no artigo 12.°, n.° 5, do RFAD é materialmente inexequível por ausência de orientações técnicas mínimas, nos termos supra explicitados, em violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da legalidade administrativa.
13. O artigo 12.°, n.° 4 do RFAD impõe aos organizadores funções de cobrança em nome da Federação, sem um enquadramento regulamentar claro quanto aos seus contornos fiscais, contabilísticos e operacionais, transformando-os em meros intermediários financeiros, com responsabilidades diretas perante participantes e autoridades fiscais.
14. A ausência de definição sobre o regime de IVA aplicável, a qualificação do sujeito passivo, as obrigações de faturação e declaração, bem como a inexistência de soluções para situações práticas inevitáveis associadas à cobrança em massa, coloca os organizadores numa situação de grave incerteza jurídica e expõe os organizadores a riscos acrescidos de litígios e sanções, circunstâncias que não foram devidamente acauteladas pela FPA na elaboração do Regulamento.
15. Os regulamentos violam, também, o princípio da igualdade (artigo 13.° da CRP), ao imporem encargos uniformes e desproporcionados a organizadores com capacidades económicas e logísticas manifestamente distintas, e ao criarem distinções injustificadas entre participantes.
16. O artigo 12.° do Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos incumpre frontalmente o artigo 40.° da Lei de Bases da Atividade Física e do Desporto, ao substituir o exame médico-desportivo obrigatório por um mero pagamento, comprometendo a saúde e segurança dos atletas.
17. A substituição de um requisito legal estruturante por um mero pagamento esvazia a lei, compromete a proteção da saúde dos atletas e transfere indevidamente riscos de responsabilidade civil e penal para os organizadores.
18. Esta substituição de um requisito de segurança por uma taxa acarreta a transferência ilegítima da responsabilidade civil e criminal por eventuais acidentes para os organizadores das provas.
19. A Recorrente formulou, no âmbito da providência cautelar, um pedido subsidiário autónomo e expressamente delimitado de suspensão da eficácia do artigo 12.° do RFAD, atento o seu carácter particularmente gravoso, a sua autonomia normativa e os seus efeitos imediatos sobre os organizadores de provas.
20. Tal pedido não tinha natureza acessória, antes visava assegurar a neutralização do núcleo mais crítico do regime regulamentar, caso não fosse decretada a suspensão global dos Regulamentos.
21. Sucede que a decisão recorrida não contém qualquer pronúncia, nem explícita nem implícita, sobre esse pedido subsidiário, limitando-se a um indeferimento genérico da providência cautelar.
22. Essa omissão configura um vício de omissão de pronúncia juridicamente relevante, porquanto o Tribunal Arbitral deixou de apreciar um pedido que lhe foi clara e autonomamente submetido, relativo a uma norma com efeitos próprios, impacto imediato e riscos acrescidos para a segurança, responsabilidade jurídica e organização das provas, impondo-se, por isso, a intervenção deste Tribunal para apreciação do referido pedido.
23. A decisão recorrida foi proferida com violação manifesta do direito de contraditório da Recorrente, uma vez que, apesar de lhe ter sido concedido prazo para responder às exceções suscitadas, a decisão final foi proferida escassos minutos após a apresentação dessa resposta, sem que o seu conteúdo tivesse sido efetivamente apreciado.
24. Tal circunstância evidencia a inexistência de um contraditório real e útil, esvaziando o direito da Recorrente a influenciar a formação da convicção do tribunal.
25. Esta atuação configura uma violação dos princípios do contraditório, do direito de defesa e do dever de fundamentação, comprometendo a tutela jurisdicional efetiva, sobretudo num processo cautelar com impacto imediato e potencialmente irreversível.
26. Ao não ponderar os argumentos jurídicos e factuais apresentados, o TAD produziu uma decisão que não reflete a realidade do litígio, afetando gravemente a segurança jurídica e impondo a censura jurisdicional da decisão arbitrai no âmbito do presente recurso.
27. A decisão recorrida incorre em erro na densificação e aplicação dos conceitos jurídicos indeterminados do fumus boni iurís e do perículum in mora, tratando-os como meras alegações genéricas e desconsiderando a concreta fundamentação jurídica e factual apresentada pela Recorrente.
28. Tal erro consubstancia uma violação de direito, e não um exercício legítimo de apreciação discricionária.
29. O conceito de fumus boni iuris exige apenas a demonstração de uma plausibilidade jurídica séria e razoável da procedência da ação principal, não a prova plena das ilegalidades invocadas.
30. Ao exigir da Recorrente um grau de prova próprio da decisão de mérito, a decisão recorrida desvirtua a função da tutela cautelar e adota uma interpretação excessivamente restritiva e juridicamente incorreta daquele requisito.
31. No caso concreto, a Recorrente alegou e fundamentou de forma consistente um conjunto de ilegalidades estruturais suscetíveis de controlo jurisdicional, designadamente a violação do artigo 40.° da Lei de Bases da Atividade Física e do Desporto pela dispensa do exame médico, a criação de encargos financeiros por via regulamentar em violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, a desconformidade do regime com o RGPD, a violação do princípio da igualdade e a existência de lacunas que comprometem a exequibilidade prática dos regulamentos.
32. Note-se, também, que os regulamentos padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (artigos 103.°, n.° 2, e 165.°, n.° 1, alínea i), da CRP), ao criarem taxas com natureza parafiscal por via meramente regulamentar.
33. De igual modo, o artigo 12.° do RFAD viola o princípio da liberdade de associação (artigo 46.° da CRP), ao impor o registo obrigatório dos organizadores e a aquisição de licenças como condição para o exercício da sua atividade, o que consubstancia uma forma de filiação forçada.
34. Estes vícios, de natureza objetiva e normativa, bastam para evidenciar uma probabilidade razoável de procedência da ação principal, preenchendo de forma qualificada o requisito do fumus boni iuris e impondo a revogação da decisão recorrida.
35. Assim, ao concluir que não foi demonstrada qualquer aparência de direito nem a existência de prejuízos graves e de difícil reparação, o TAD fez uma leitura manifestamente redutora das alegações, ignorando a identificação de ilegalidades normativas e os efeitos imediatos e gravosos da aplicação dos Regulamentos, o que conduz a uma errada aplicação dos pressupostos legais para o decretamento da providência cautelar.
36. Pelo que, o fumus boni iuris encontra-se plenamente demonstrado pela plausibilidade jurídica das ilegalidades invocadas, bastando, para o efeito cautelar, a probabilidade razoável de procedência do recurso.
37. A decisão recorrida incorre em erro de direito ao reduzir o periculum in mora a danos imediatos e estritamente quantificáveis, desconsiderando os efeitos estruturais, cumulativos e prolongados decorrentes da aplicação continuada e plena dos regulamentos da FPA.
38. O risco relevante, em sede cautelar, reside precisamente na consolidação de danos graves, irreversíveis ou de difícil reparação enquanto se aguarda decisão definitiva, sendo manifesto que a manutenção do regime em vigor produz impactos económicos, organizativos, jurídicos e reputacionais que não podem ser eliminados a posteriori por uma eventual procedência da ação principal.
39. Com efeito, os regulamentos impugnados impõem aos organizadores encargos financeiros e administrativos elevados, obrigando-os a assumir funções de cobrança, verificação de licenças, tratamento de dados pessoais e gestão operacional complexa, sem base legal adequada, sem enquadramento fiscal e jurídico claro e sem meios técnicos proporcionais.
40. O impacto financeiro é concreto e significativo, podendo atingir dezenas de milhares de euros por evento, comprometendo a viabilidade económica de provas de média e grande dimensão, conduzindo ao cancelamento de eventos, à perda de receitas, contratos e patrocínios, ao encerramento de organizadores ou à concentração da atividade em poucos operadores.
41. Estes efeitos são agravados pela ausência de orientações técnicas, normas transitórias e mecanismos de suporte, expondo os organizadores a incumprimentos involuntários, sanções administrativas e fiscais, coimas no âmbito do RGPD e litígios de elevada complexidade, com consequências potencialmente irreversíveis.
42. Acresce que os efeitos reputacionais e concorrenciais são igualmente graves e dificilmente reversíveis, afetando a confiança de atletas, patrocinadores e parceiros institucionais, reduzindo a participação internacional, a atratividade e a projeção das provas e do atletismo nacional, bem como o impacto positivo associado ao turismo desportivo.
43. A exigência de licenças e encargos logísticos a atletas estrangeiros, praticantes ocasionais e convidados institucionais introduz barreiras injustificadas à participação e compromete a competitividade das competições portuguesas e do bom funcionamento do ecossistema desportivo e económico em Portugal.
44. Neste contexto, o perículum in mora revela-se evidente no risco financeiro imediato e estrutural, na insegurança jurídica instalada e na probabilidade elevada de cristalização de danos económicos, organizativos e reputacionais que não podem ser reparados a posteriori, impondo-se, por razões de tutela jurisdicional efetiva, a suspensão cautelar das normas impugnadas.
45. Face aos vícios processuais, ao denso fumus boni iuris e ao evidente periculum in mora, impõe-se a revogação da decisão recorrida, com o consequente decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia das normas regulamentares impugnadas.
46. Subsidiariamente, caso não se entenda pela suspensão integral, deverá ser decretada a suspensão da eficácia do artigo 12.° do RFAD, pelos vícios próprios e graves de que padece.
47. Impõe-se, por isso, a intervenção deste Douto Tribunal, com vista à revogação da decisão arbitral recorrida e à concessão da tutela cautelar requerida, seja pela suspensão global dos regulamentos impugnados, seja, subsidiariamente, pela suspensão da eficácia do artigo 12.° do RFAD, relativo à Licença Diária de Participação.
NESTES TERMOS, deve o presente recurso:
a) Ser julgado procedente, por provado, com a consequente revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que ordene a suspensão do Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos e o Regulamento de Homologação de Provas de Atletismo Fora de Pista;
b) Caso assim não se entenda, o que apenas por mera hipótese académica, que se suspenda o artigo 12.° do Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos, referente à Licença Diária de Participação.”
A Recorrida, Federação Portuguesa de Atletismo, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:
“A) O recurso interposto pela Recorrente tem por objeto a decisão do Tribunal Arbitral do Desporto que julgou improcedente a providência cautelar de suspensão da eficácia do Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos (RFAD) e do Regulamento de Homologação de Provas de Atletismo Fora de Pista (RHPAFP).
B) O Tribunal a quo decidiu, de forma expressa e fundamentada, pela ilegitimidade ativa da Recorrente, bem como pela não verificação cumulativa dos pressupostos legais do procedimento cautelar, designadamente o fumus boni iuris e o periculum in mora.
O) A Recorrente pretende, na presente instância recursiva, alargar o objeto do litígio, introduzindo fundamentos novos que não foram alegados no requerimento inicial da providência cautelar.
D) Tal atuação viola frontalmente os princípios estruturantes do regime dos recursos, uma vez que o tribunal ad quem apenas pode reapreciar questões que tenham sido previamente submetidas ao juízo do tribunal recorrido, salvo matérias de conhecimento oficioso.
E) Os novos fundamentos invocados em sede de recurso — designadamente alegadas violações do RGPD, direitos de atletas estrangeiros, exame médico desportivo, normas constitucionais e natureza tributária de licenças — não constam dos artigos l.° a 53.° do requerimento inicial, onde a própria Recorrente delimitou o objeto da providência cautelar.
F) Consequentemente, toda a matéria nova introduzida em sede de recurso deve ser julgada não escrita, por inadmissível ampliação do objeto do recurso.
0) Nos termos do artigo 130.° do CPTA, a suspensão da eficácia de normas administrativas obedece a um regime excecional e de interpretação estrita.
H) A Recorrente não detém legitimidade para requerer a suspensão da eficácia de regulamentos com força obrigatória geral, não integrando o elenco taxativo das entidades previstas no artigo 130.°, n.° 2, do CPTA.
1) Também não se verifica o regime do artigo 130.°, n.° 1, do CPTA, uma vez que a Recorrente não identifica qualquer norma concreta, nem demonstra a produção imediata de efeitos jurídicos na sua esfera jurídica própria.
J) O pedido formulado pela Recorrente consubstancia, materialmente, uma pretensão de suspensão global e abstrata de regulamentos, juridicamente inadmissível à luz do regime legal aplicável.
K) Bem andou, por isso, o Tribunal Arbitral ao concluir pela ilegitimidade ativa da Recorrente, vício que, por si só, é bastante para o indeferimento da providência.
L) Ainda que assim não se entendesse — por mera hipótese académica — sempre falharia o requisito do fumas boni iuris.
M) A Recorrente limitou-se a formular alegações genéricas e conclusivas sobre alegadas omissões, lacunas ou indefinições regulamentares, sem identificar qualquer preceito legal ou constitucional concretamente violado.
N) A discordância quanto à densidade normativa ou às opções regulamentares adotadas pela Federação não equivale a ilegalidade, nem preenche o conceito jurídico de aparência de bom direito.
O) Não foi alegado, nem demonstrado, qualquer vício normativo suscetível de sustentar um juízo sério de probabilidade de procedência da ação principal.
P) Também o requisito do periculum in mora não se mostra preenchido, porquanto a Recorrente não alegou factos concretos reveladores de lesão grave e dificilmente reparável.
Q) Os prejuízos invocados são meramente hipotéticos, prospetivos e genéricos, não sendo quantificados nem individualizados, nem demonstrada a sua irreversibilidade.
R) O periculum in mora não se presume, incumbindo à Recorrente o ónus da sua alegação e demonstração, ónus que manifestamente não foi cumprido.
S) Acresce que eventuais prejuízos de natureza económica são, em regra, reparáveis em sede de ação principal, não justificando a suspensão cautelar de regulamentos administrativos.
T) Também o requisito da adequação e proporcionalidade da providência cautelar não se verifica.
U) A suspensão da eficácia dos regulamentos implicaria o regresso a um sistema de desregulação, arbitrariedade e desigualdade territorial na organização de provas de atletismo, em prejuízo do interesse público desportivo.
V) Tal suspensão causaria danos relevantes à Federação, afetando a previsibilidade do sistema, a uniformidade de critérios e a capacidade de apoio aos atletas, sem que se identifique qualquer benefício concreto e relevante para a Recorrente.
W) A providência requerida mostra-se, assim, desproporcional e contraproducente, falhando o teste de adequação exigido pelo artigo 120.° do CPTA.
X) A decisão recorrida apreciou corretamente todas as questões que lhe foram submetidas, não se verificando qualquer omissão de pronúncia relevante.
Y) O indeferimento global da providência cautelar, por falta dos respetivos pressupostos legais, afastava a necessidade de apreciação autónoma de pedidos parcelares.
Z) Em consequência, a decisão do Tribunal Arbitrai do Desporto mostra-se juridicamente correta, devidamente fundamentada e plenamente conforme ao direito aplicável.
AA) O recurso interposto carece, assim, de fundamento legal e deve ser julgado totalmente improcedente.
BB) Deve, por isso, ser integralmente mantida a decisão recorrida, com todas as consequências legais.
CC) Nesta conformidade, e face às motivações apresentadas, deverá a Decisão Recorrida ser mantida, nos exatos termos em que foi proferida, porquanto bem andou o Colégio Arbitral “a quo” na aplicação da Lei, assim se julgando o Recurso Interposto como Improcedente.
Com o douto suprimento de V. Exas., não deverá ser dado provimento ao recurso interposto, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!
Admitido o recurso, com subida imediata e efeito devolutivo, subiu o mesmo a este Tribunal Central Administrativo.
O D.M.M.P. emitiu parecer, pugnando pela improcedência do recurso.
A Recorrente apresentou pronúncia ao parecer do D.M.M.P.
Sem vistos prévios, mas com envio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Delimitação do objeto do recurso
Sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, as questões a decidir são as de saber se
a. Foi violado o direito ao contraditório;
b. A decisão arbitral recorrida padece de
b. 1. Nulidade por omissão de pronúncia;
b. 2. Erro de julgamento.
3. Fundamentação de facto
Na decisão arbitral recorrida não se fixaram factos.
4. Fundamentação de direito
4.1. Da violação do direito ao contraditório
A Recorrente sustenta que a decisão arbitral recorrida foi proferida com violação do direito ao contraditório, porquanto, não obstante lhe ter sido concedido prazo para responder às exceções suscitadas, a decisão final foi proferida escassos minutos após a apresentação dessa resposta, sem que o seu conteúdo tivesse sido efetivamente apreciado. Entende que tal evidencia a inexistência de um contraditório real e útil, esvaziando o seu direito a influenciar a formação da convicção do tribunal, com violação dos princípios do contraditório, do direito de defesa e do dever de fundamentação, comprometendo a tutela jurisdicional efetiva.
Resulta do disposto no artigo 41.º da Lei n.º 74/2013, de 6 de setembro (Lei do Tribunal Arbitral do Desporto, doravante LTAD), que as providências cautelares são requeridas juntamente com o requerimento inicial de arbitragem ou com a defesa, sendo a parte requerida ouvida e dispondo, para se pronunciar, de um prazo de cinco dias, quando a audição não puser em risco sério o fim ou a eficácia da medida cautelar pretendida, seguindo-se a prolação de decisão no prazo máximo de cinco dias após a receção do requerimento, a dedução de oposição ou a realização de audiência, se a esta houver lugar (n.ºs 4 a 6).
Deste normativo — como, de resto, dos artigos 364.º, 365.º e 366.º do CPC, ex vi n.º 9 do artigo 41.º da LTAD — decorre que, como regra geral, nos processos cautelares existem apenas dois articulados: o requerimento cautelar e a oposição.
Todavia, em conformidade com o princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º do CPC (ex artigo 1.º do CPTA, por remissão do artigo 61.º da LTAD), é admissível que o requerente de um procedimento cautelar apresente resposta ao articulado de oposição quando neste seja deduzida matéria de exceção, por forma a acautelar que não seja proferida decisão sobre questões relativamente às quais as partes não tenham tido oportunidade de se pronunciar.
Resulta dos autos que, na sequência de citação, a Requerida, FPA, apresentou contestação, respondendo nos pontos 1.º a 90.º à providência cautelar e peticionando a improcedência do pedido. Os demais pontos do articulado constituem contestação ao requerimento de arbitragem (ação principal).
Ora, analisada a oposição à providência cautelar, resulta à evidência que nenhuma exceção foi nela invocada, tendo a Requerida/Recorrida se limitado a impugnar as alegações da Requerente quanto ao preenchimento dos pressupostos de adoção das medidas cautelares. Em particular, no que respeita ao fumus boni iuris, a Requerida não se defendeu por exceção — invocando qualquer exceção dilatória ou peremptória —, mas por mera impugnação.
Apenas na contestação à ação principal a Requerida/Recorrida invocou a incompetência material do TAD e a ilegitimidade da Requerente para impugnar a legalidade da norma que exige o pagamento de uma verba aos participantes da prova (artigos 239.º a 252.º), sem o ter feito na sede cautelar.
Foi relativamente a essa matéria de exceção invocada na contestação que a Requerente foi notificada para responder no prazo de 10 dias (fls. 272 dos autos da ação arbitral principal), em 17.12.2025, o que veio a fazer em 29.12.2025 (fls. 282 e ss. dos autos da ação principal) — data em que foi igualmente proferida a decisão da providência cautelar ora recorrida (fls. 184 e 201 dos autos da providência cautelar).
Do exposto resulta que, não tendo sido invocadas exceções na oposição à providência cautelar, não havia lugar a contraditório nessa sede e, consequentemente, não havia que considerar ou ponderar a resposta apresentada pela Requerente/Recorrente, que se dirigia não à ação cautelar, mas sim à ação arbitral principal.
Não ocorreu, pois, a violação do direito ao contraditório nos termos alegados.
4.2. Da nulidade por omissão de pronúncia
A Recorrente imputa à decisão arbitral omissão de pronúncia, sustentando que formulou expressamente um pedido subsidiário autónomo de suspensão da eficácia do artigo 12.º do RFAD, relativamente ao qual a decisão arbitral não emitiu qualquer pronúncia, indeferindo genericamente a providência sem proceder a uma apreciação autónoma e específica daquele preceito.
Em conformidade com o disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA, por remissão dos artigos 4.º, n.º 2, e 61.º da LTAD, e com as necessárias adaptações, será nula a decisão arbitral se o colégio de árbitros conhecer questões de que não devia conhecer ou deixar de conhecer questões que tinha de conhecer.
Esta nulidade verifica-se quando ocorre o incumprimento do poder-dever prescrito nos artigos 95.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA (ex vi artigos 4.º, n.º 2, e 61.º da LTAD) e 608.º, n.º 2, do CPC (ex vi artigos 4.º, n.º 2, e 61.º da LTAD), que impõem ao julgador decidir todas as questões submetidas à sua apreciação — excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras — e conhecer apenas das questões suscitadas pelas partes, salvo quando a lei permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Como é jurisprudência pacífica, as questões a decidir não se confundem com as razões ou argumentos de que as partes se servem para as sustentar. Integra, pois, a nulidade prevista naquele normativo a omissão de pronúncia sobre as primeiras — não a mera falta de discussão das segundas.
Isto posto, importa considerar que a petição inicial, revestindo a natureza de ato jurídico, é interpretada em conformidade com as regras da interpretação da declaração negocial, valendo de acordo com a vontade real do declarante, se esta for conhecida do declaratário ou, não o sendo, com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do declaratário real, possa e deva apreender dos seus termos (artigos 236.º a 238.º do Código Civil).
Ora, verifica-se que a Recorrente apresentou, num único articulado, o "Requerimento de Arbitragem acrescido de Providência Cautelar". Após epigrafar "Providência cautelar para suspensão de eficácia de regulamentos", dedica os artigos 1.º a 53.º à enunciação da causa de pedir da tutela cautelar, reportando-se aos pressupostos de adoção das medidas cautelares — sem que em momento algum se refira ao artigo 12.º do RFAD, pugnando apenas, de forma genérica, pela invalidade dos regulamentos. Culmina no artigo 53.º requerendo "a suspensão de eficácia dos regulamentos (RFAD e RHPFP)". Nos artigos 54.º a 58.º requer a citação urgente, passando então ao "Do requerimento de arbitragem", a que dedica os artigos 59.º a 261.º, aí sim apontando invalidades ao artigo 12.º do RFAD, designadamente quanto à aplicação da taxa de praticante desportivo (artigos 144.º a 179.º, 212.º, 256.º e 258.º).
No petitório final, a Recorrente requer na alínea a) a procedência, "com carácter urgente e imediato, [d]a providência cautelar de suspensão de eficácia do Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos e do Regulamento de Homologação de Provas de Atletismo Fora de Prova, ambos da Federação Portuguesa de Atletismo, com todas as consequências que daí advêm"; na alínea b) a citação urgente; na alínea c) que "se declare a invalidade do Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos e do Regulamento de Homologação de Provas de Atletismo Fora de Prova, ambos da Federação Portuguesa de Atletismo, ao abrigo do artigo 143.º, n.º 1 do CPTA"; e na alínea d), "[c]aso assim não se entenda, o que por mera hipótese académica se admite, que se impeça a produção de efeitos do artigo 12.º do RFAD, a partir do dia 01 de janeiro de 2026, por ser fundamentalmente inconstitucional e ilegal nos termos expostos."
Considerando a causa de pedir e os pedidos formulados, o sentido que um declaratário normal extrairia do articulado é inequívoco: o único pedido formulado no âmbito da providência cautelar é o de suspensão de eficácia dos dois Regulamentos, a que se reporta a alínea a) do petitório.
Assim é porque, além de na causa de pedir que consubstancia a providência cautelar não existir qualquer referência ao artigo 12.º do RFAD, o pedido constante da alínea d) — de que "se impeça a produção de efeitos do artigo 12.º do RFAD" — surge no seguimento e como pedido subsidiário, formulado para o caso de improcedência do pedido principal de declaração de invalidade dos Regulamentos constante da alínea c). Trata-se, pois, de um pedido formulado no âmbito da ação arbitral principal, a título subsidiário, e não de uma pretensão cautelar autónoma.
Deste modo, ainda que se pudesse discutir a compatibilidade desse pedido com o processo arbitral principal — questão que aqui não releva —, o certo é que, à luz da petição inicial apresentada, o referido pedido não foi formulado no âmbito da providência cautelar, mas sim no âmbito do processo arbitral principal, e a título subsidiário. Não se tratava, por conseguinte, de uma pretensão a decidir na decisão arbitral cautelar, mas apenas na decisão arbitral principal que vier a ser proferida. A sua não apreciação nesta sede não determina, portanto, a nulidade da decisão arbitral cautelar, não cabendo a este Tribunal, em substituição, apreciá-la.
Improcede, pois, a arguida nulidade.
4.3. Do erro de julgamento
A Recorrente imputa erro de julgamento à decisão arbitral, sustentando que, contrariamente ao decidido, dispõe de legitimidade ativa ao abrigo dos artigos 9.º, n.º 2, e 130.º, n.º 2, do CPTA. Considera que, na medida em que os regulamentos da FPA objeto da providência cautelar produzem efeitos jurídicos diretos, imediatos e atuais sobre os organizadores — impondo às suas associadas obrigações financeiras, administrativas e operacionais, incluindo o pagamento de taxas de homologação e deveres de cobrança de valores em nome da Federação —, a defesa dos interesses em causa se inclui nas suas atribuições e objetivos estatutários, enquadrando-se ainda na defesa do direito fundamental à cultura física e ao desporto, consagrado no artigo 79.º da CRP.
Imputa ainda à decisão arbitral erro quanto à não verificação dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
Quanto ao fumus boni iuris, sustenta que das suas alegações resulta a violação direta de normas legais estruturantes, o risco de responsabilidade civil e penal, um impacto financeiro desproporcionado e efeitos irreversíveis sobre a sustentabilidade do desporto e dos seus agentes, entendendo que a decisão arbitral exigiu prova plena da ilegalidade das normas da FPA e da afetação individualizada de interesses, ignorando a função atribuída à tutela cautelar.
Considera que o Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos (doravante RFAD) e o Regulamento de Homologação de Provas de Atletismo Fora de Pista (doravante RHPAFP) impõem aos organizadores, entre outras obrigações, a de cobrar licenças diárias em nome da FPA e a de gerir plataformas de inscrição, nos termos do artigo 12.º do RFAD, bem como a de suportar custos de homologação elevados, nos termos do artigo 7.º do RHPAFP, sem qualquer orientação técnica adequada ou base legal suficiente que assegure a sua exequibilidade, gerando um vazio jurídico incompatível com os princípios da segurança jurídica e da certeza do direito.
Concretamente quanto ao artigo 12.º do RFAD, invoca que:
O n.º 5 faz depender o pedido de licença diária do ato de inscrição na prova e prevê a comunicação automática dos dados do titular para o Portal da FPA, impondo uma transferência de dados pessoais entre a plataforma do organizador e a plataforma da Federação sem acordo prévio com a APOPA ou com os organizadores, sem indicação dos termos, necessidade ou proporcionalidade da comunicação e sem que seja identificada uma base legal válida nos termos do artigo 6.º do RGPD, violando o princípio da licitude, lealdade e transparência consagrado no artigo 5.º, n.º 1, alínea a), do RGPD; que, atendendo a que a licença diária confere acesso ao seguro desportivo obrigatório, os organizadores ficam compelidos a recolher informação adicional desnecessária para uma mera inscrição na prova, em violação do princípio da minimização dos dados previsto no artigo 5.º, n.º 1, alínea c), do RGPD; que impõe aos organizadores o ónus de cumprimento das obrigações inerentes à qualidade de responsáveis pelo tratamento, sem que os elementos necessários tenham sido previamente comunicados ou disponibilizadas medidas adequadas de segurança dos dados, violando o princípio da integridade e confidencialidade consagrado no artigo 5.º, n.º 1, alínea f), do RGPD; e que a obrigação de interoperabilidade entre as plataformas de inscrição dos organizadores e a plataforma da FPA não foi acompanhada das orientações técnicas indispensáveis à sua efetiva exequibilidade, expondo as entidades organizadoras a riscos acrescidos de incumprimento legal e de eventual responsabilidade contraordenacional ou civil, em violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da legalidade administrativa.
O mesmo preceito incumpre o artigo 40.º da Lei de Bases da Atividade Física e do Desporto, por permitir a prática desportiva federada sem a exigência de exame médico, comprometendo a proteção da saúde dos atletas e transferindo os riscos de responsabilidade civil e penal para os organizadores; viola o princípio da liberdade de associação (artigo 46.º da CRP), ao impor o registo obrigatório dos organizadores e a aquisição de licenças como condição para o exercício da sua atividade, consubstanciando uma forma de filiação forçada; e o seu n.º 4 impõe aos organizadores funções de cobrança em nome da Federação sem um enquadramento regulamentar claro quanto aos seus contornos fiscais, contabilísticos e operacionais, transformando-os em meros intermediários financeiros, com responsabilidades diretas perante participantes e autoridades fiscais, numa situação de grave incerteza jurídica.
A Recorrente sustenta ainda que os Regulamentos violam o princípio da igualdade (artigo 13.º da CRP), ao imporem encargos uniformes e desproporcionados a organizadores com capacidades económicas e logísticas manifestamente distintas e ao criarem distinções injustificadas entre participantes; e que padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP), ao criarem taxas com natureza parafiscal por via meramente regulamentar.
Quanto ao periculum in mora, entende que a decisão recorrida erra ao reduzi-lo a danos imediatos e estritamente quantificáveis, desconsiderando os efeitos estruturais, cumulativos e prolongados decorrentes da aplicação continuada dos Regulamentos, sendo, na sua perspetiva, manifesto que a manutenção do regime em vigor produz impactos económicos, organizativos, jurídicos e reputacionais que não podem ser eliminados a posteriori por uma eventual procedência da ação principal.
Invoca, concretamente, que os encargos impostos pelos Regulamentos geram o aumento de custos operacionais, a necessidade de reforço de equipas administrativas, a aquisição de sistemas informáticos e o risco de litígios, expondo os organizadores a danos financeiros e reputacionais dificilmente reparáveis. Sustenta que em provas de média dimensão, com cerca de 1.000 participantes, a cobrança obrigatória da Licença Diária (no valor de €2,00 a €4,00 por atleta) representa um encargo direto de €2.000,00 a €4.000,00, acrescido de custos operacionais de validação e reconciliação contabilística; e que em grandes provas internacionais, com 5.000 a 7.000 participantes, esse encargo ultrapassa os €10.000,00 por evento. Alega que, dependendo os organizadores essencialmente das receitas de inscrições e patrocínios para financiar os eventos, um aumento repentino e não previsto das despesas coloca em risco a continuidade das provas, podendo conduzir a cancelamentos, atrasos no pagamento a fornecedores e, em casos mais graves, à insolvência.
Aduz ainda que, ao assumirem funções de cobrança e verificação das licenças diárias nos termos do artigo 12.º, n.º 5, do RFAD, os organizadores ficam expostos a reclamações de participantes, litígios administrativos e potenciais sanções da Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD), em caso de falhas na transferência ou no tratamento de dados pessoais, com coimas que podem ascender a €20.000.000,00 ou a 4% do volume de negócios anual. Invoca igualmente que o regime do artigo 12.º, n.º 5, do RFAD introduz entraves à participação de atletas estrangeiros, com impacto negativo no turismo desportivo regional e nacional e na viabilidade económica dos organizadores. E que os efeitos reputacionais e concorrenciais são graves e dificilmente reversíveis, afetando a confiança de atletas, patrocinadores e parceiros institucionais.
Da (i)legitimidade ativa
A decisão arbitral recorrida concluiu pela ilegitimidade ativa da Recorrente, por considerar que esta "não tem legitimidade para requerer a suspensão da eficácia de normas; para mais de regulamentos in totum", porquanto não estava "em causa a resolução de 'um caso' da Demandante com base na declaração da ilegalidade de norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação", pretendendo a Recorrente "a suspensão de dois regulamentos da FPA: o Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos (RFAD) e o Regulamento de Homologação de Provas de Atletismo Fora de Pista (RHPAFP), sem identificação de qualquer norma específica e sem invocação da sua aplicação a qualquer caso em concreto", não sendo, ademais, "qualquer das entidades referidas no artigo 130.º, n.º 2 do CPTA".
Cumpre apreciar.
Dispõe o artigo 362.º do CPC, por remissão do n.º 9 do artigo 41.º da LTAD, que “sempre que alguém mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, pode requerer a providência, conservatória ou antecipatória, concretamente adequada a assegurar a efetividade do direito ameaçado”.
Entende-se que “não há, pois, regras especiais sobre a legitimidade processual em matéria de procedimento cautelar, «pelo que tal pressuposto deve ser aferido pelos critérios legalmente fixados para a propositura da acção ou da execução»” (Ac. do Tribunal da Relação de Lisboa de 23.4.2008, proferido no processo 9242/2008.6, disponível em www.dgsi.pt).
Considerando que, por força do disposto nos artigos 4.º, n.º 2, e 61.º da LTAD, a ação arbitral principal corresponde à regulada nos artigos 72.º e seguintes do CPTA, importa ter presente o que este diploma estabelece quanto à legitimidade ativa.
Como ponto prévio, clarifica-se que, nos termos em que a ação cautelar se mostra proposta, o que a Recorrente peticiona — ainda que não expressamente enunciado — é a suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas do Regulamento de Filiações de Agentes Desportivos e do Regulamento de Homologação de Provas de Atletismo Fora de Prova. Assim se deve entender porque a pretensão da Recorrente, na qualidade que se arroga de representante dos organizadores de provas de atletismo sem representação direta na Assembleia-Geral da FPA e dos praticantes da modalidade, não se circunscreve ao seu caso concreto, visando a defesa de um interesse comum dos seus associados e dos praticantes e reclamando a não produção de efeitos das normas na esfera jurídica de todos esses sujeitos.
Nos termos em que deduz a sua pretensão, a Recorrente atua em defesa dos interesses e direitos dos organizadores de provas por si representados (artigos 5.º, 42.º e 44.º do regulamento interno), mas também dos praticantes da modalidade de atletismo que, a seu ver, podem vir a ser "indevidamente onerados por taxas, sujeitos a duplicação de seguros, ou impedidos de participar em eventos devidamente organizados" (artigo 34.º do requerimento inicial).
Nos termos do artigo 3.º dos seus Estatutos, a Recorrente é uma associação sem fins lucrativos que "tem por objeto a representação dos organizadores de provas de atletismo que não tenham representação direta na Assembleia-Geral da Federação Portuguesa de Atletismo e a promoção, organização, gestão e exploração de eventos e atividades formativas, científicas, culturais, recreativas e desportivas, nomeadamente no atletismo, mas também na cultura e desporto em geral."
O n.º 1 do artigo 9.º do CPTA determina que "o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida." Este preceito ressalva expressamente, além do n.º 2 — que institui a ação popular — o disposto no artigo 73.º do CPTA, que regula os pressupostos para as ações de impugnação de normas.
O artigo 73.º, n.º 1 do CPTA, estabelece que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação [alínea a)], e ainda pelas pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º [alínea b)].
Refira-se que, embora o artigo 130.º do CPTA regule, em sede contenciosa, as pretensões cautelares de suspensão de eficácia de normas, o mesmo não é aplicável aos procedimentos cautelares arbitrais, que se regem pelo disposto no artigo 41.º da LTAD e pelos "preceitos legais relativos ao procedimento cautelar comum, constantes do Código de Processo Civil" (artigo 41.º, n.º 9, da LTAD). Não é, pois, aplicável a limitação emergente do artigo 130.º, n.º 1, do CPTA, segundo a qual, embora em sede declarativa os interessados possam pedir a declaração de ilegalidade de normas imediatamente operativas com força obrigatória geral, no plano cautelar apenas lhes é admitido pedir a suspensão de eficácia sem força obrigatória geral das normas imediatamente operativas que os lesem — regime de que só se excetuam o Ministério Público e as entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º, que "por atuarem em defesa da legalidade, do interesse público e de interesses difusos, e não em defesa do seu caso, só poderão ter interesse, sendo caso disso, na suspensão de eficácia das normas com força obrigatória geral (artigo 130.º, n.º 2)" (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 1085).
Assim, aferindo-se a legitimidade cautelar pelos critérios legalmente fixados para a propositura da ação, disporão de legitimidade para pedir, no domínio da arbitragem necessária, a suspensão de eficácia com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas, nos termos do artigo 73.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CPTA: quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, e as entidades previstas no n.º 2 do artigo 9.º. Quanto às normas não imediatamente operativas — aquelas cujos efeitos só se produzem mediante ato administrativo de aplicação —, apenas o Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento das entidades do artigo 9.º, n.º 2, dispõe de legitimidade para pedir a sua ilegalidade com força obrigatória geral [artigo 73.º, n.º 3, alínea b)], podendo o lesado, o Ministério Público ou qualquer dessas entidades invocar a respetiva ilegalidade apenas incidentalmente no processo dirigido contra o ato de aplicação.
Daqui resulta que, verificando-se que a Recorrente não identifica concretizadamente as normas cuja eficácia pretende ver suspensa, peticionando in totum a suspensão de eficácia dos Regulamentos — sem que o colégio arbitral a tivesse convidado a aperfeiçoar o seu requerimento cautelar, especificando as normas visadas (artigo 7.º-A do CPTA, ex vi artigo 61.º da LTAD) -, devem considerar-se abrangidas pelo pedido todas as normas dos Regulamentos. Tal circunstância não determina, sem mais, a ilegitimidade da Recorrente, devendo antes aferir-se, relativamente ao conjunto dessas normas, a sua legitimidade ativa ou, no limite, proceder-se à análise conjugada do requerimento cautelar e da ação arbitral para identificar as normas cuja suspensão de eficácia era pretendida.
Nos termos do artigo 73.º, n.º 3, do CPTA, a Recorrente não dispõe de legitimidade para peticionar a suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas mediatamente operativas dos Regulamentos — ou seja, aquelas "cuja disciplina geral e abstrata só é suscetível de operar os seus efeitos através de atos administrativos de aplicação a situações individualizadas" (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 546).
Quanto às normas imediatamente operativas — de que desde já se adianta serem o artigo 7.º do RHPAFP, que sujeita ao pagamento de uma taxa de homologação as provas de atletismo fora de pista, de estrada, montanha ou trail que pretendam ser homologadas pela FPA, e o artigo 12.º do RFAD, relativo à licença diária de participação —, exclui-se que a Recorrente disponha de legitimidade para pedir a sua suspensão de eficácia com força obrigatória geral ao abrigo do n.º 2 do artigo 9.º, ex vi artigo 73.º, n.º 1, alínea b), do CPTA.
Com efeito, como esclareceu o Ac. do TCA Norte de 20.12.2022, proferido no processo 02177/22.5BELSB disponível em www.dgsi.pt,
“[…] importa considerar que quando o artigo 9.º, n.º2 do CPTA, circunscreve o exercício dos poderes de propositura e intervenção previstos “nos termos da lei” está a remeter para os artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 83/95, de 31/08 (doravante LAP), diploma que regula, em termos gerais, o direito de participação procedimental e de ação popular ( sem prejuízo de outros diplomas que contêm previsão especifica sobre a matéria)- cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA - In “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 5.ª Edição revista, Almedina, 2021 pp. 96.
Note-se que o direito de ação popular está consagrado constitucionalmente no artigo 52.º, n.º 3 da CRP, ao prever que «todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa» têm o direito de ação popular, para «promover a prevenção, cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural», assim como para «assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais».
No que concerne à LAP, o n.º 1 do seu artigo 1.º estipula que «a presente lei define os casos e os termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição» e o n.º 2 enumera os interesses protegidos pela lei da ação popular, como sendo, designadamente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.
Considerando que nos termos do artigo 12.º da LAP «A ação popular pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos», torna-se claro que a ação popular não é um meio processual mas antes uma forma de legitimação que permite o espotelar dos diversos tipos de ações ou de providências cautelares que se tornem necessárias à defesa dos interesses difusos, em sentido próprio ou estrito, assim como “as situações de tutela de interesses individuais homogéneos”.
Por sua vez os artigos 2.º e 3.º da LAP, densificam o critério da legitimidade, que apenas aparece genericamente formulado no CPTA Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Volume I, Almedina, 2004, pp.156 e 157), estipulando que são titulares do direito de ação popular, dispondo de legitimidade ativa para defesa de interesses difusos, os «cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos» e as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, desde que preencham os requisitos mencionados no artigo 3.º da LAP, e ainda as autarquias locais, «em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição».
O artigo 3.ºda LAP, com a epígrafe “Legitimidade ativa das associações e fundações” determina que constituem requisitos da legitimidade ativa das associações e fundações:
«a) A personalidade jurídica;
b) O incluírem expressamente nas suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de ação de que se trate;
c) Não exercerem qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas profissionais liberais».
3.4. Como se entoa, no que concerne às associações e fundações, a sua legitimidade- cfr. n.º2 do art.º 9 do CPTA e artigos 2.º e 3.º da LAP-, assenta, essencialmente, nos princípios da especialidade e da territorialidade, ou seja «o direito de ação encontra-se circunscrito à área da sua intervenção principal (ambiente, património natural, património construído, conservação da natureza, património cultural, promoção da qualidade de vida) e de acordo com a respetiva incidência geográfica, que poderá ser de âmbito nacional, regional ou local [...]” Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Almedina, 2021, pp. 97 e 98; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in Manual de Processo Administrativo, 2.º edição reimpressa, Almedina, 2016, pp. 215 e 216 e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Volume I, Almedina, 2004, p. 162; na jurisprudência, vide, entre outros, os Acórdãos do TCAN, de 20/05/2016, proc. n.º 00580/15.6BEBRG, e do TCAS, de 19/12/2017, proc. n.º 12174/15, acessíveis na base de dados da dgsi
(…)
A ação popular tem, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses... […]. A alínea b do n° 3, acrescentada pela LC n° 1/97, veio alargar expressamente o direito de ação popular à defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”.
Segundo OLIVEIRA ASCENSÃO, o interesse difuso pertence a “todas as pessoas integrantes de uma comunidade, pelo simples facto de o serem. Esse interesse não é fracionável nem apropriável individualmente. Também não é transmissível nem renunciável. Adquire-se pela pertença à comunidade e perde-se quando essa pertença cessa” (A ação popular e a proteção do investidor, pág. 65). SÉRVULO CORREIA, citando o mesmo Autor, observa:” o interesse difuso aproxima-se muito (se é que com ele não coincide…) da figura germânica do direito pertencente a um grupo não personalizado, uma posição de titularidade comunitária ou em mão comum, não fracionável nem transmissível, nem mensurável em termos de quota ou fração. Mas, embora não autonomizável da dos restantes, a posição de cada participante no interesse comum pode ser atuada e defendida por si mesma como modo de exercício solidário ( cfr. Direito do Contencioso Administrativo, I, 2005, pág.651)».
Ainda segundo CARLA AMADO GOMES Cfr. CARLA AMADO GOMES, O Provedor de Justiça e a Tutela de Interesses Difusos, IN Textos Dispersos de Direito do Ambiente ( e matérias relacionadas), vol.II, 2008, págs.251 e 252.: «o interesse difuso é o suporte procedimental/processual de um “interesse de facto”, realidade insuficientemente subjetivável para alcançar o patamar de direito subjetivo…, mas suficientemente tutelada pelo Direito e relevante para a comunidade para lhe ser veiculada uma “armadura” procedimental e processual que não deixa a sua tutela exclusivamente entregue às entidades com atribuições na matéria, e ao Ministério Público enquanto defensor da legalidade objetiva. Os interesses de facto subjacentes aos interesses difusos incidem sobre bens imateriais …que geram utilidads indivisíveis …e inapropriáveis …Falar de “interesses difusos” significa, portanto, enunciar uma fórmula de consequências puramente adjetivas, filiada numa realidade substantiva que corresponde a “interesses de facto”, e materializada num mecanismos de extensão da legitimidade processual que equivale à legitimidade popular».
Aqui chegados, importa sublinhar que, como refere Mário Aroso de Almeida, in CJA, pág. 53, embora pareça forçoso é de concluir que «na realidade, a Lei n.º 83/95 regula duas modalidades diferentes do que entende qualificar como “ação popular”: a primeira tem por objeto a tutela de interesses difusos, em sentido estrito ou próprio; a segunda corresponde a situações de class actions, propostas para tutela de interesses individuais homogéneos, tipo de situação para o qual foi pensado e ao qual procura dar resposta o regime dos arts. 14.º e 15.º da Lei n.º 83/95». ( sublinhado nosso).
3.5. Dir-se-á assim que relativamente à ação popular, o legislador consagrou um conceito de legitimidade ativa difusa, indireta ou impessoal, uma vez que a legitimidade ativa na ação popular não é aferida de modo concreto e casuístico, mas antes em termos gerais e abstratos, bastando, para o autor ser considerado parte legítima, que esteja inserido em determinadas categorias de sujeitos, e que atue para promover a legalidade e tutelar bens constitucionalmente protegidos Cfr.Ac. do TRG, de 07-12-2016, proc. n.º 192/16.7T8VPA.G1, acessível em www.dgsi.pt
Em síntese, a ação popular traduz um alargamento da legitimidade processual ativa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa, constituindo o seu objeto, antes de mais, na defesa de interesses difusos, sendo de precisar que a enumeração constante do n.º 2 do artigo 9.º do CPTA é meramente exemplificativa, como resulta, também, da previsão normativa do n.º 3 do artigo 52.º da CRP.
3.6. No caso em apreço, sendo a Apelante, uma associação de direito privado, a mesma só dispõe de legitimidade ativa para a defesa de interesses, bens ou valores que se insiram no seu objeto social, pelo que não pode a mesma invocar a defesa de interesses difusos quando tenha foi criada para a prossecução de um interesse particular comum a uma certa categoria ou grupo de cidadãos, como é o caso.
No caso vertente, resulta dos autos que nenhum dos bens ou interesses previstos no n. º 2 do artigo 9.º do CPTA e que a mesma prossegue com a presente providência cautelar se incluem no âmbito das atribuições ou dos objetivos estatutários da Apelante, pelo que, a sua legitimidade não pode ser aferida nos termos dessa disposição legal.
Como sustenta CARLOS ALBERTO F. CADILHA Cfr. In CJA, n.º101, “ A legitimidade processual dos entes associativos”, p.5., “quando um ente associativo pretende exercer o direito de ação para a defesa de um interesse coletivo, entendido como um interesse comum referenciado valores jurídico-económicos ou socioprofissionais dos seus associados, ou para a defesa coletiva de interesses individuais dos associados, o que está em causa é a legitimidade processual baseada num interesse pessoal- e como tal coberta pela regra geral do n.º 1 do artigo 9.º, contanto que se trate, em qualquer caso, de interesse que à associação caiba prosseguir por atribuição estatutária».”
Como vimos, a Recorrente invoca que litiga, por um lado, em defesa dos interesses dos seus associados, e, por outro, apelando demais às consequências que entende resultarem dos Regulamentos para os praticantes da modalidade de atletismo, também em defesa do direito à cultura física e ao desporto (artigo 79.º da CRP).
Na vertente em que a Recorrente pretende a defesa dos interesses dos seus associados, não está em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos ao abrigo da LAP, mas antes o exercício do direito de ação por uma associação privada constituída para a prossecução de um interesse particular comum a um determinado grupo. Não tem, portanto, lugar a aplicação do critério de legitimação previsto no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA.
No que respeita à atuação em defesa do direito à cultura física e ao desporto (artigo 79.º da CRP), a legitimidade ao abrigo do n.º 2 do artigo 9.º do CPTA dependeria de a defesa desses valores e bens constitucionalmente protegidos se encontrar expressa e especificamente incluída no objeto estatutário da Recorrente (artigo 3.º, alínea b), da LAP, ex vi artigo 9.º, n.º 2, do CPTA). Ora, como se viu, o objeto estatutário da Recorrente é "a representação dos organizadores de provas de atletismo que não tenham representação direta na Assembleia-Geral da Federação Portuguesa de Atletismo e a promoção, organização, gestão e exploração de eventos e atividades formativas, científicas, culturais, recreativas e desportivas, nomeadamente no atletismo, mas também na cultura e desporto em geral", não constando do mesmo a defesa do direito à cultura física e ao desporto enquanto valor constitucionalmente protegido.
Cumpre agora aferir se a Recorrente — não sendo uma das entidades cuja legitimidade se possa fundar no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA — ainda assim dispõe de legitimidade para requerer a suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas dos Regulamentos.
Recorde-se que, nesta sede arbitral, a legitimidade para pedir a suspensão de eficácia de normas com eficácia geral é aferida pela legitimidade para o processo principal, não sendo aplicável o artigo 130.º do CPTA. Assim, a Recorrente pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas dos Regulamentos quando "seja diretamente prejudicada pela vigência da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo" [artigo 73.º, n.º 1, alínea a), do CPTA], desde que essa pretensão não assente em qualquer dos fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 281.º da CRP, incluindo a inconstitucionalidade direta da norma regulamentar (artigo 72.º, n.º 2, ex vi artigo 73.º, n.º 2, do CPTA).
O exposto afasta, desde logo, a legitimidade da Recorrente para pedir a suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas com fundamento em inconstitucionalidade — designadamente a inconstitucionalidade orgânica por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, invocada neste recurso (ainda que não no requerimento cautelar) —, dado que, nesse caso, apenas disporia de legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.
Não estando em causa, porém, qualquer dos fundamentos do n.º 1 do artigo 281.º da CRP, não pode deixar de reconhecer-se legitimidade ativa à Recorrente. Com efeito, embora a Recorrente não negue agir em representação dos organizadores de provas seus associados — o que poderia afastar a sua afetação direta pela vigência das normas administrativas —, não deixa de invocar as consequências que as normas têm na sua própria esfera jurídica (artigos 39.º, 40.º e 44.º do requerimento inicial), o que decorre de, no seu objeto estatutário, se encontrar igualmente "a promoção, organização, gestão e exploração de eventos e atividades formativas, científicas, culturais, recreativas e desportivas, nomeadamente no atletismo, mas também na cultura e desporto em geral", encontrando-se, nessa medida, abrangida pelo âmbito de aplicação das normas.
A Recorrente dispõe, assim, de legitimidade ativa, mas apenas para pedir a suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas do RFAD e do RHPAFP, e apenas com fundamentos que não se traduzam em inconstitucionalidade direta.
A decisão arbitral recorrida incorreu, portanto, parcialmente em erro de julgamento.
Do periculum in mora
A decisão arbitral recorrida julgou não verificado o requisito do periculum in mora, considerando, em suma, que
“que a Demandante não cumpriu o ónus de alegação e demonstração do "periculum in mora” nos moldes que são legalmente exigidos.
Com efeito, o que a Demandante alegou foi, tão só, que "existe um fundado receio de lesão grave e irreversível, resultante da aplicação imediata de Regulamentos que impõem taxas, obrigações técnicas e procedimentos de cumprimento impossível, colocando organizadores e atletas numa situação de incumprimento involuntário, e criando efeitos irreversíveis no planeamento das provas, na relação com participantes e patrocinadores e no próprio funcionamento da modalidade - danos que o recurso ao processo principal não é capaz nem bastante para evitar - periculum in mora."
Com o devido respeito, o que a Demandante alega não são factos, mas, tão só, conjeturas que resultam da sua apreciação da redação dos regulamentos em causa.
Acresce que, não se vislumbra em que medida é que a decisão da ação principal fica prejudicada se não for suspensa a eficácia dos regulamentos até lá; naturalmente que todos os atos que tivessem sido praticados ao abrigo de normas inválidas veriam a sua validade afetada.
A Demandante confunde transtornos decorrentes da aplicação de regulamentação que considera deficitária com prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação.”
Como decorre do artigo 41.º, n.º 1 da LTAD “[o] TAD pode decretar providências cautelares adequadas à garantia da efetividade do direito ameaçado, quando se mostre fundado receio de lesão grave e de difícil reparação”, dispondo-se no artigo 362.º, n.º 1 do CPC (por remissão do artigo 41.º n.º 9 da LTAD) que “sempre que alguém mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, pode requerer a providência conservatória ou antecipatória concretamente adequada a assegurar a efetividade do direito ameaçado”, cabendo ao requerente com a petição oferecer prova sumária do direito ameaçado e justificar o receio de lesão (artigo 365.º, n.º 1 do CPC).
A este propósito, como se escreveu na decisão deste TCAS de 20.01.2023, proferida no processo 17/23.7BCLSB,
«A propósito do periculum in mora, veja-se o que se concluiu no ac. de 11.02.2021 do T. R. de Lisboa, no proc. n.º534/16.5T8SXL-A.L1-2:
(…) não é toda uma qualquer ou mera consequência que previsivelmente ocorra antes de uma decisão definitiva, que se configura com capacidade de justificar o recurso e decretamento de uma medida provisória com reflexos imediatos na esfera jurídica da requerida contraparte;
III- efectivamente, de acordo com a legal enunciação, só lesões graves e dificilmente reparáveis têm a virtualidade e viabilidade de permitir ao tribunal, mediante iniciativa do interessado, a tomada de uma decisão que o coloque a coberto e salvaguarda da previsível lesão;
IV- desta forma, a decisão cautelar do tribunal, de forma a evitar a lesão, está condicionada à projecção da lesão como grave, bem como ao facto, em cumulação, de ser dificilmente reparável do direito afirmado;
(…)
VII- revelando-se, inclusive, necessário o preenchimento concludente ou impressivo de tal requisito de periculum in mora, devendo a gravidade e a difícil reparação da lesão ou dano, configurar-se com um plus, acrescento ou excesso de risco, relativamente àquele que normalmente existe e é inerente à pendência de qualquer acção;
(…).”
O juiz deve (…) fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dele deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
O periculum in mora deve, pois, assentar em factos concretos alegados e comprovados pelo requerente, revelando uma lesão grave e dificilmente reparável resultante da demora no processamento da ação intentada ou a intentar para acautelar o direito ameaçado, cabendo ao requerente "provar que não pode aguardar a decisão do processo principal sem sofrer um prejuízo de consequências graves e irreparáveis" (Marco Gonçalves Carvalho, Providências Cautelares, Almedina, 4.ª edição, pp. 201-203).
Para sustentar o periculum in mora, a Requerente alegou que existe um fundado receio de lesão grave e irreversível, resultante da aplicação dos Regulamentos, que impõem taxas, obrigações técnicas e procedimentos de cumprimento impossível, colocando organizadores e atletas numa situação de incumprimento involuntário e criando efeitos irreversíveis no planeamento das provas e no funcionamento da modalidade, num contexto de sistemas informáticos indisponíveis ou incompletos, impossibilidade de validar licenças e ausência de orientações técnicas e de regime provisório. Concluiu que o risco de lesão é grave e manifesto.
Esta alegação é manifestamente insuficiente para satisfazer o ónus que sobre a Requerente recaía.
Em primeiro lugar, a alegação é meramente genérica e conclusiva, carecendo de qualquer concretização factual. A Requerente não especifica sequer quais as normas dos Regulamentos que impõem as taxas, obrigações técnicas e procedimentos que reputa de cumprimento impossível, impossibilitando o colégio arbitral — e este Tribunal — de realizar o juízo de prognose quanto aos efeitos concretos da sua execução. Acresce que os Regulamentos contêm normas de diversa natureza e alcance, muitas delas totalmente inócuas face aos termos em que a Requerente estruturou a sua causa de pedir. Sem se saber quais as normas das quais emerge o pagamento das taxas ou a imposição de obrigações de cumprimento impossível, não é sequer possível identificar o objeto dessas normas e, consequentemente, avaliar em prognose o resultado da sua produção de efeitos.
Em segundo lugar, como se demonstrou, a legitimidade da Recorrente circunscreve-se à pretensão de suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas dos Regulamentos, por ser ou poder vir a ser diretamente prejudicada pela sua vigência. Tal obstaculiza a que possa fundar o periculum in mora nos danos que da produção de efeitos das normas resulta para a esfera jurídica de terceiros — incluindo os demais organizadores de provas e os praticantes da modalidade de atletismo.
Em terceiro lugar, o pagamento de taxas ou de outros custos não constitui, per se, um prejuízo de difícil reparação. Seria necessário concretizar a situação económica e financeira da Requerente e as provas por esta organizadas ou promovidas, para aferir o impacto que a sua exigência representaria na sua esfera jurídica individual.
Em quarto lugar, nada sendo concretizado quanto à natureza e exigências das obrigações técnicas e procedimentais impostas pelas normas dos Regulamentos — designadamente ao nível dos sistemas informáticos e em que medida os existentes não se encontram já adaptados —, o Tribunal não dispõe de qualquer factualidade concreta que permita alcançar as conclusões da Requerente quanto à irreversibilidade e difícil reparação dos efeitos que aponta.
O que se verifica, em suma, é uma total ausência de alegação concretizada e de prova dos factos que sustentariam as conclusões que a Requerente advoga quanto ao periculum in mora. A Requerente, que não impugnou a matéria de facto fixada na decisão arbitral recorrida, não só nada alegou de forma substanciada nesta sede como nada provou a esse respeito.
Consequentemente, deve entender-se que a decisão arbitral recorrida não incorreu no apontado erro de julgamento, quanto a julgar não verificado o periculum in mora.
Tratando-se de pressupostos cumulativos, esta conclusão dispensa a apreciação do alegado erro de julgamento quanto à verificação do fumus boni iuris (artigo 608.º, n.º 2, do CPC).
Da condenação em custas
Vencida, é a Recorrente condenada nas custas (cf. art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP ex vi artigo 80.º da LTAD).
5. Decisão
Nos termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal em negar provimento ao recurso e condenar a Recorrente nas custas.
Mara de Magalhães Silveira
Alda Nunes
Lina Costa
