ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Rosa ..., técnica de análises clínicas e saúde pública, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Ministro da Ciência e Ensino Superior, datado de 14 de Fevereiro de 2003, que, na sequência de processo disciplinar que lhe foi instaurado, lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva, assacando-lhe os vícios de incompetência absoluta, incompetência relativa, falta, obscuridade ou insuficiência de fundamentação, nulidade insuprível por falta de audiência da arguida, erro nos pressupostos de facto e de direito, e do princípio da proporcionalidade [artigos 9º da Lei nº 108/88, e 3º dos Estatutos da Universidade de Coimbra, 125º do CPA, 64º, nº 2, 59º e 26º, nºs 2 e 3 do Estatuto Disciplinar, e 5º do CPA].
A entidade recorrida respondeu nos termos constantes de fls. 48/60 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando pelo improvimento do recurso.
Notificada para apresentar alegações, a recorrente veio fazê-lo, tendo concluído nos seguintes termos:
“1- O acto recorrido é nulo e de nenhum efeito, por se não integrar nas atribuições do seu autor;
2- Pois que é das atribuições da Universidade de Coimbra – e não do Ministro recorrido – aplicar qualquer das sanções disciplinares previstas no artigo 11º do Estatuto Disciplinar, mesmo que se trata de sanções expulsivas;
3- Assim, e neste aspecto, o acto recorrido viola os artigos 3º, nº 1, 9º, nºs 1 e 3, da Lei nº 108/88, e 17º do Estatuto Disciplinar, 3º e 47º dos Estatutos da Universidade de Coimbra, o que determina aquela nulidade – ou pelo menos anulabilidade –, nos termos do artigo 133º, nº 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo;
4- Mas igualmente anulável é porque:
a) Há contradição na fundamentação da Informação em que se fundamenta e para que remete;
b) Mas igualmente há falta de fundamentação por insuficiência, ou falta de clareza, quanto às faltas consideradas injustificadas para fundamentar a sanção aplicada;
5- O que determina a anulabilidade do acto recorrido, por violação dos artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo;
6- Por outro lado, o acto recorrido está igualmente ferido do vício de falta de audição do arguido após diligências complementares realizadas, o que torna o procedimento disciplinar ferido de nulidade insuprível, nos termos dos artigos 59º e 47º, nº 1, do Estatuto Disciplinar;
7- Mas igualmente se verifica o vício de falta de fundamentação e erro nos pressupostos de facto, quanto ao requisito factual e subjectivo das alegadas «incompetência profissional e falta de idoneidade moral para o exercício da função pública»,
8- O que igualmente torna o acto anulável por violação dos artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo e do erro nos pressupostos de facto, equiparável a erro de direito;
9- Tanto mais que se não indicia – antes pelo contrário – o elemento subjectivo das infracções disciplinares imputadas;
10- Por outro lado, a aplicação, no caso concreto, de pena expulsiva da função pública é manifestamente desproporcionada – perante a inexistência ou pequena gravidade do elemento subjectivo da culpa – em relação aos fins que se têm em vista com a aplicação de medida disciplinar tão grande;
11- 0 que gera a anulabilidade do acto, por violação do princípio da proporcionalidade prevista no artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo e consagrado no artigo 28º do Estatuto Disciplinar”.
Por seu turno, a entidade recorrida também apresentou alegações, tendo concluído nos seguintes termos:
“I- O presente recurso vem interposto do despacho do Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior, de 14 de Fevereiro de 2003, que determinou a aplicação à recorrente da pena de aposentação compulsiva, nos termos e com os fundamentos constantes da Informação nº 2003/34/DSRHFP, datada de 12-2-2003.
II- Não assiste razão à recorrente quanto ao vício de incompetência absoluta ou relativa, pois, tratando-se de uma pena expulsiva, a competência para a sua aplicação é exclusiva do membro do Governo competente, nos termos do nº 4 do artigo 17º do Estatuto Disciplinar [cfr. LEAL-HENRIQUES, op. cit., pág. 126, e Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República nº 12/91].
III- Inexiste também qualquer contradição entre os pontos 68 e 71 da Informação nº 2003/34/DSRHFP citada, que fundamenta o despacho recorrido, e que torne incongruente a fundamentação e, portanto, inexiste qualquer vício de forma por falta de fundamentação, contrariamente ao alegado pela recorrente.
IV- Se a recorrente apreendeu objectivamente, como afirma no artigo 17º da sua peça inicial, que a Informação considera como não justificadas as faltas dadas nos dias 30/1 e 1, 4 e 7/2, não se compreende como é que logo depois tem dúvidas se a decisão punitiva atende a todas as faltas consideradas como injustificadas no Relatório: a invocada obscuridade é, assim, patentemente, contraditada pela própria recorrente e haverá que concluir, uma e outra vez, pela inexistência do alegado vício.
V- Refuta-se igualmente tudo o que vem alegado quanto à falta de audiência da arguida ora recorrente: É que não se compreende como é que a recorrente, que foi devidamente notificada [aliás, em simultâneo, pessoalmente e na pessoa do seu mandatário, como se verifica de fls. 169 do processo], da realização dessas inquirições de testemunhas, com expressa menção à possibilidade de nelas estar presente, que foi notificada de todas as alterações de datas e horas e razões de eventuais faltas de inquirição [cfr. v.g. fls. 173], a quem foi deferido, a fls. 207 [apesar do disposto no nº 9 do artigo 61º do Estatuto Disciplinar], a requerida inquirição de uma testemunha por si arrolada e que entretanto regressara de férias, a quem foi dado conhecimento, por carta registada, dos depoimentos e documentos juntos ao processo após a defesa [fls. 211] e que foi também devidamente notificada para prestar declarações após aquelas diligências [fls. 211 vº, 233 e 235] e, finalmente, a quem foi possibilitada, em nome justamente «do respeito que merece o direito de defesa da arguida» [fls. 241], para apresentar audiência escrita [uma vez que faltou, por invocado impedimento absoluto, no dia 30-9-2002, à audiência oral] – e que efectivamente a apresentou [fls. 245], em peça que antecede precisamente o Relatório final –, não se compreende, repete-se, como possa agora invocar, com manifesta falta de correspondência com o que consta do próprio processo, a nulidade insuprível resultante da falta de audiência do arguido em processo disciplinar.
VI- Não é de todo exigível, nos termos dos artigos 64º e segs. do Estatuto Disciplinar, a dedução de nova acusação, em caso de realização de novas diligências complementares, sendo certo que os factos relevantes deduzidos das diligências complementares se encontram devidamente plasmada no Relatório final.
VII- Igualmente se revela despropositado o que vem alegado nos artigos 34º a 45º do recurso, agora repetido em sede de alegações, porquanto, à ora recorrente foi aplicada a pena de aposentação compulsiva por efeito da alínea h) do nº 2 do artigo 26º do citado Estatuto, e não por efeito do nº 3 do mencionado artigo: porque a pena de aposentação compulsiva é aplicável em todos os casos referidos no nº 2, em alternativa com a pena de demissão e, isoladamente, nos casos do nº 3 [cfr. MANUEL LEAL-HENRIQUES, Estatuto Disciplinar, 3ª edição, págs. 157 e segs].
VIII- Quanto ao elemento subjectivo das infracções cometidas, o que ficou provado foi que a arguida ora recorrente faltou objectivamente nos dias assinalados e que o fez voluntária e conscientemente, e, portanto, em face da matéria provada, inexiste qualquer erro sobre os pressupostos de facto e de direito que inquine a decisão recorrida.
IX- Não se verifica, finalmente, qualquer violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que ficando provadas as infracções cometidas com o grau de culpa apontado, consciente e livre, que a ora recorrente, repete-se, não logrou contradizer ou convencer com a sua contra-prova, a pena aplicável – ainda que de facto meramente culposo, o que não foi o caso, se tratasse – revela-se totalmente adequada, sendo a sua aplicação uma consequência constante da previsão da já citada norma do artigo 26º do Estatuto”.
Finalmente, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer a fls. 117/118, no qual concluiu nos seguintes termos:
“[…]
De acordo com o nº 1 do artigo 9º da Lei nº 108/88, de 24/9, "As universidades dispõem do poder de punir, nos termos da lei, as infracções disciplinares praticadas por docentes, investigadores e demais funcionários e agentes". Os termos da lei para que remete esta disposição são também os do ED aprovado pelo DL nº 24/84, de 16/1, que no seu artigo 17º distribui as competências para aplicar cada tipo de penas. O facto de a aplicação das penas expulsivas ser da competência exclusiva dos membros do governo, nos termos do nº 4, não colide com o poder de punir das universidades, que, não obstante, o detêm amplamente através da iniciativa do procedimento disciplinar e da aplicação de todas as penas com excepção das expulsivas.
Não parece, pois, que o acto padeça do vício de incompetência.
Mas a aplicação das penas de aposentação compulsiva e de demissão não dispensa a verificação do pressuposto previsto no nº 1 do artigo 26º do ED: que a infracção inviabilize a manutenção da relação funcional.
Ora, no caso presente, a acusação nada refere a esse propósito. Não obstante, a decisão final considerou esse pressuposto para aplicar a pena. Nesta perspectiva [e não pelo simples facto de terem sido realizadas outras diligências de prova após a acusação, se não interferissem com esta] há, a meu ver, nulidade insuprível resultante da falta de audiência do arguido em artigos de acusação.
E também me parece que, por um lado, há erro nos pressupostos, e, por outro, é desproporcional a pena aplicada, nas circunstâncias concretas em que ocorreram as faltas.
Na verdade, como ponderou o douto Acórdão do STA tirado no processo de suspensão da eficácia apenso, embora acautelando a não antecipação de juízo sobre a legalidade do acto, por não ter lugar naquele processo, "não pode deixar de atender-se a que na origem das faltas entre os dias 8 e 22 de Fevereiro de 2002, considerados injustificados e que foram decisivos para a aplicação da pena expulsiva, está, segundo a informação em que se apoia o despacho punitivo, uma divergência de interpretação sobre o regime de acumulação de férias, tendo a pretensão da requerente de gozar férias de 8 a 21 de Fevereiro de 2002 por conta de férias que considerava não gozadas em 2001 sido precedida de um despacho de "Autorizo, desde que haja enquadramento legal".
Ora, nesse circunstancialismo, ainda que no rigor das coisas se possa concluir que a recorrente não tinha o direito a faltar para gozo de férias, é manifestamente excessivo considerar que aquelas faltas inviabilizam a manutenção da relação funcional.
Em face do exposto, procede, a meu ver, o recurso”.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a decisão do recurso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. A recorrente é técnica de 2ª classe de Análises Clínicas da Carreira de Diagnóstico e Terapêutica, exercendo funções no Instituto de Anatomia Patológica da Faculdade de Medicina de Coimbra.
ii. No dia 2 de Março de 2002, foi levantado à recorrente um auto por falta de assiduidade, por faltas não justificadas dadas ao serviço nos dias 22, 25 e 30 do mês de Janeiro, e 1, 4, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21 e 23 do mês de Fevereiro [cfr. fls. 1, 2 e 4 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. Em face disso, por despacho datado de 11 de Abril de 2002, foi ordenada a instauração de processo de inquérito [Idem].
iv. Para justificação das faltas dadas nos dias 30-1-2002, 1-2-2002, 4-2-2002 e 7-2-2002, a recorrente apresentou os documentos que constituem fls. 3, 5 e 6 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
v. Por requerimento entrado nos serviços da Faculdade de Medicina da Universidade de Coimbra em 2 de Agosto de 2001, a recorrente solicitou ao Director do Instituto de Anatomia Patológica daquela Faculdade autorização para gozar férias no período compreendido entre 16 de Agosto e 10 de Setembro, e 11 e 21 de Dezembro de 2001, o que aquele autorizou por despacho datado de 2-8-2001 [cfr. fls. 9 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. Por requerimento datado de 1 de Fevereiro de 2002, a recorrente solicitou ao Director do Instituto de Anatomia Patológica da Faculdade de Medicina da Universidade de Coimbra autorização para gozar as férias referentes ao período compreendido entre 11 e 21 de Dezembro de 2001, do dia 8-2-2002 até ao dia 16-2-2002 [cfr. fls. 10 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vii. Sobre esse requerimento exarou o Director do Instituto de Anatomia Patológica da Faculdade de Medicina da Universidade de Coimbra o despacho “13-2-2002. Tomei conhecimento só nesta data” [Idem].
viii. Do registo biográfico da recorrente constam as seguintes faltas injustificadas:
- Em 1999 – 2
- Em 2000 – 3
- Em 2001 – 8
- Em 2002 [até 2-5-2002] – 22 [cfr. fls. 21/27 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. Após a realização de várias diligências, que incluíram a inquirição da recorrente, o processo a que se alude em iii. foi convertido em processo disciplinar, sob proposta da respectiva instrutora, por despacho datado de 28-5-2002 [cfr. fls. 47/51 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
x. No dia 20 de Junho de 2002 foi deduzida nota de culpa contra a recorrente, imputando-se-lhe a seguinte factualidade:
“NOTA DE CULPA
Na sequência do despacho do Presidente do Conselho Directivo da Faculdade de Medicina de 28 de Maio de 2002, procede-se disciplinarmente contra a funcionária ROSA ... nos termos que se seguem:
Resulta da participação do Director de Serviço do Instituto de Anatomia Patológica a fls. de 1 a 10, da sua Nota Biográfica a fls. de 21 a 27, que a funcionária Rosa ..., Técnica de 2ª de análises clínicas da carreira Técnica de Diagnóstico e Terapêutica do quadro de pessoal da Faculdade de Medicina de Coimbra, residente na Quinta da Rosa, Lote 3, porta 33 – 1º dtº – 3020 Coimbra, praticou os seguintes factos:
1º
A funcionária Rosa ... faltou nos dias 22 e 25 de Janeiro no período da manhã e no dia 30 todo o dia. Faltou ainda nos dias 1, 4, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22 de Fevereiro de 2002.
2º
Relativamente aos dias 6, 18, 19, 20, 21 e 22 de Fevereiro, não compareceu e não apresentou nenhum justificativo.
3º
Nos dias 22 e 25 de Janeiro período da manhã, não compareceu.
4º
A funcionária responsável pelo controlo das Folhas de Ponto marcou a respectiva falta de comparência mas a Técnica Rosa ... veio posteriormente e assinou por cima.
5º
Quando tentou chamar-lhe a atenção para a incorrecção do procedimento não a encontrou, pois já se tinha ausentado do Instituto de Anatomia Patológica.
6º
De facto na respectiva Folha de Ponto, a assinatura de presença da funcionária e a letra F a indicar a Falta sobrepõem-se. Note-se ainda que a assinatura está, comparativamente, mais densa.
7º
Nos dias 30 de Janeiro e nos dias 1, 4 e 7 de Fevereiro, não compareceu. Apresentou a título de justificação três documentos com timbre da Cooperativa de Ensino e Arte sendo dois com timbre original e um com timbre em fotocópia.
8º
Os documentos remetem para o artigo 10º do DL nº 66/98, de 14 de Outubro, que prescreve que os dirigentes das ONGD, quando trabalhadores por conta de outrem, têm direito a usufruir de um horário de trabalho flexível em termos a acordar com a entidade patronal, sempre que a natureza da respectiva actividade laboral o permita. As faltas dadas por motivo de comparência em reuniões em que os Dirigentes exerçam representação ou com órgãos de soberania consideram-se justificadas até ao limite de dez dias por ano.
9º
Os documentos apresentados pela funcionária, sem data de emissão são intemporais e têm um texto vago. Nenhum dos documentos identifica onde e com que entidades foram as reuniões, a que a funcionária terá comparecido na qualidade de Dirigente em representação da ONGD, para as faltas ao trabalho se poderem considerar justificadas.
10º
Uma observação mais atenta aos documentos, revela que a assinatura do Presidente da Direcção identificada como Prof. Doutor Nuno Grande, foi conseguida através de um carimbo. O próprio Presidente da Direcção confirma ser uma chancela.
11º
Em suma, os documentos da Cooperativa de Ensino e Arte apresentados pela Técnica Rosa ... para justificar os dias de faltas que referem são legalmente irrelevantes e de nenhum efeito.
12º
De 8 a 16 de Fevereiro de 2002 voltou a não comparecer ao serviço. Em carta que o Director de Serviço tomou conhecimento a 13 de Fevereiro de 2002, informou que a ausência correspondia a dias de férias não gozadas no ano de 2001.
13º
Ora resulta da Nota Biográfica, que no ano de 2000 teve três dias de faltas injustificadas pelo que, nos termos do nº 2 do artigo 71º do DL nº 100/99, de 31 de Março, são descontadas nas férias do ano seguinte. Logo, no ano de 2001 só lhe competiam 22 dias de férias.
14º
Apesar disso, quando no próprio dia 1 de Agosto solicita alteração do período de férias, considera ter direito a 25 dias.
E na distribuição prática que então propõe – de 16 de Agosto a 10 de Setembro e de 11 a 21 de Dezembro – os dias de férias passam já a 27.
15º
Também é no próprio dia em que devia entrar de férias, no dia 1 de Agosto de 2001, que decide pedir adiamento.
E quando devia entrar de férias no dia 11 de Dezembro de 2001, decidiu unilateralmente manter-se ao serviço.
16º
Depois de tanta alteração, no ano de 2001 decidiu gozar férias de 16 de Agosto a 4 de Setembro, isto é, apenas 18 dos 22 dias que lhe competiam.
17º
O motivo de tal opção viria o Director de Serviço a sabê-lo no ano seguinte, através da carta que recebeu a 13 de Fevereiro de 2002, onde a própria funcionária esclarece que em Dezembro de 2001 esteve a tratar de assuntos pessoais na Assessoria da Universidade, razão que a levou a decidir unilateralmente permanecer ao serviço e não entrar de férias.
18º
Conclui-se portanto que não estamos perante nenhuma das condições previstas nos artigos 9º e 10º do DL nº 100/99, de 31 de Março, pelo que a funcionária não tinha legitimidade para se ausentar de 8 a 21 de Fevereiro de 2002, alegando que estava de férias por conta das férias do ano anterior, conforme carta recebida pelo Director a 13 de Fevereiro.
19º
Notificada para prestar declarações compareceu à terceira vez. A primeira notificação, para o dia 24-4-2002 foi indevidamente, para o endereço que a funcionária não teve o cuidado de actualizar na Faculdade de Medicina. Na segunda notificação, para o dia 8-5-2002, a funcionária invocou estar em gozo de férias do ano 2002 e não estar em boas condições físicas e emocionais.
20º
À terceira notificação, compareceu para declarar que nada tinha a declarar sem a presença do seu advogado e cópia autenticada de todos os documentos. Não quis assinar o próprio Auto de Declarações.
21º
A funcionária ingressou por transferência na Faculdade de Medicina em 24-4-1993. Desempenhou funções, sucessivamente, no Laboratório de Citogenética, no Laboratório de Patologia Experimental e no Laboratório de Hematologia tendo ficado portanto sob a orientação e dependência hierárquica directa dos respectivos Responsáveis.
22º
Todos os Responsáveis confirmam a falta de pontualidade e assiduidade da funcionária, referindo também o seu comportamento difícil.
23º
A Responsável do Laboratório de Hematologia declara que mesmo quando assina a folha de ponto e seria suposto estar ao serviço, não comparece no Laboratório, pelo que não lhe pode distribuir nenhuma tarefa.
24º
Os Responsáveis dos Laboratórios de Citogenética e de Patologia Experimental salientaram as suas declarações na comunicação social.
25º
De facto as afirmações da funcionária publicadas no Diário de Coimbra e m 30-11-1999 e no Jornal de Notícias de 28-11-1999, constituem ofensas pessoais dirigidas a superiores hierárquicos, que vão denegrir de forma relevante a imagem e o prestígio da Faculdade de Medicina.
26º
E tais entrevistas ocorreram, depois do Relatório do processo de inquérito ordenado pelo Conselho Directivo ter já concluído em 8 de Fevereiro de 1999, serem infundadas as acusações de racismo e abuso de poder de que a funcionária se dizia vítima.
27º
Saliente-se ainda que o próprio Conselho Directivo da Faculdade de Medicina já foi também, réu absolvido em Recurso Contencioso de Anulação interposto pela funcionária no Tribunal Administrativo.
28º
Cometeu a arguida várias infracções, nomeadamente violou o dever de assiduidade como se refere:
A não comparência ao serviço em 5 dias seguidos, concretamente nos dias referidos no artigo 2º em que não apresentou qualquer justificativo e a não comparência nos restantes dias referidos no artigo 1º sem apresentação de motivos justificativos nos termos e pela forma prevista na lei, integra infracção disciplinar por quebra do dever de assiduidade previsto no artigo 3º, nºs 1 e 4, alínea g), e no artigo 11º, nº 1, alínea e) do Estatuto Disciplinar, punido conforme o artigo 26º, nº 2, alínea h), e ainda o nº 3 do mesmo Estatuto.
29º
É circunstância agravante a funcionária ter faltas injustificadas que violam outros deveres para além dos de pontualidade e de assiduidade:
29.1- Quando dolosamente procurou encobrir a ausência ilegítima no período da manhã dos dias 22 e 25 de Janeiro, rubricando a folha por cima do sinal de falta, violou o dever de conduta digna.
29.2- Ausentar-se do serviço mesmo quando assina a folha de ponto, para não cumprir nem lhe serem distribuídas tarefas, é uma forma de violação do dever de assiduidade e viola também o dever de zelo.
29.3- Quando procurou encobrir a ausência ilegítima nos dias 30 de Janeiro, 1, 4 e 7 de Fevereiro usando papel timbrado da Cooperativa de Ensino e Arte e a assinatura obtida por chancela do respectivo Presidente é abuso de confiança.
30º
Fazer publicar na comunicação social afirmações que constituem ofensas pessoais dirigidas a superiores hierárquicos denegrindo de forma relevante a imagem e o prestígio da Faculdade de Medicina, viola o dever de correcção e o dever de lealdade.
31º
Resulta da sua Nota Biográfica, as seguintes faltas injustificadas em anos anteriores:
1999- 2 dias; em 2000 – 3 dias; em 2001 – 8 dias.
32º
A infracção cometida corresponde a pena de aposentação compulsiva.
33º
Extraia-se cópia desta acusação e entregue-se ao arguido mediante notificação pessoal ou no caso desta não ser possível mediante carta registada com aviso de recepção de acordo com o nº 1 do artigo 59º de Decreto-Lei nº 24/84.
34º
Fixo ao arguido o prazo de dez dias para apresentar se o desejar, a sua defesa por escrito.” [cfr. fls. 63/69 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xi. A recorrente foi notificada da instauração do processo disciplinar e da nota de culpa deduzida por ofício datado de 24-6-2002, enviado sob registo com aviso de recepção [cfr. fls. 62-A-B do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xii. A recorrente apresentou defesa escrita à nota de culpa, nos termos constantes de fls. 75/82vº do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, juntando documentos e arrolando testemunhas, que foram ouvidas [cfr. fls. 128/138, 157/158, 163/166 e 199/210 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xiii. Por carta datada de 26-9-2002, a superior hierárquica directa da recorrente no Instituto de Anatomia Patológica, Drª Maria Teresa Lopes da Silva, informou a instrutora do processo que aquela tinha deixado de comparecer ao serviço e que, em consequência, considerava existirem razões para uma absoluta quebra de confiança que inviabilizavam qualquer relação funcional com a recorrente [cfr. fls. 239 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xiv. Perante a indisponibilidade da recorrente para prestar declarações no âmbito do processo disciplinar, foi a mesma notificada para, querendo, apresentar por escrito o que reputasse adequado à sua defesa [cfr. fls. 242-A-B do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xv. A recorrente respondeu então por escrito, nos termos constantes de fls. 245/246 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
xvi. Com data de 29 de Outubro de 2002, a instrutora do processo elaborou o seu relatório final, no qual concluiu nos seguintes termos:
“[…]
EM RESUMO
Resultou provado que a arguida Rosa
- Nos dias 22 e 25 de Janeiro de 2002 faltou ao serviço sem qualquer justificação ou pré-aviso.
Com a agravante de no período da tarde desses dias ter dolosamente subscrito no local da marcação da falta a sua assinatura com letra carregada, facto que seria susceptível de enquadrar a infracção prevista na alínea f) do nº 2 do artigo 25º do Estatuto Disciplinar, a que corresponde a pena de inactividade.
- Nos dias 30 de Janeiro, 1, 4 e 7 de Fevereiro de 2002, de igual modo não compareceu ao serviço, não pré-avisou, com a agravante de ter apresentado justificações que são falsas por carência de assinatura que ateste a sua genuinidade da sua proveniência.
- Nos dias 6 e 22 de Fevereiro de 2002, faltou sem apresentar nenhuma justificação nem pré-aviso que iria faltar nos dias consideradas.
- Nos dias 8, 9, 11, 13, 14, 15, 18, 20 e 21 de Fevereiro de 2002, faltou ao serviço, não tendo conseguido fazer prova de que estas faltas estavam autorizadas superiormente, nem que tinha direito, nos termos do artigo 9º do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março, ao gozo de férias nos termos solicitados.
Provado dos autos resulta que a arguida faltou injustificadamente nos dias 22, 25 e 30 de Janeiro e ainda nos dias 1, 4, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15,18, 19, 20, 21 e 22 de Fevereiro de 2002, factos que se enquadram no artigo 26º, nº 2, alínea h), conjugado com o nº 1 do mesmo artigo, e as alíneas b) g) e h) do nº 4 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar.
- Agrava a conduta da arguida a circunstâncias previstas no artigo 31º, alínea a) do Estatuto disciplinar.
- Circunstância atenuante não tem.
Assim, ponderados os parâmetros definidos pelos artigos 25º e 26º do Estatuto Disciplinar e face às infracções cometidas, cuja gravidade é grande, por afectar o prestígio e interesse do serviço e quebrar a confiança inviabilizando o relacionamento funcional, considerando ainda o disposto no artigo 14º, que impõe a aplicação de uma só pena disciplinar no caso de infracção acumuladas, propõe-se que à Senhora Rosa ... seja aplicada, nos termos do artigo 26º a pena de aposentação compulsiva.” [cfr. fls. 248/261 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xvii. Por despacho do Presidente do Conselho Directivo da Faculdade de Medicina da Universidade de Coimbra, datado de 30-10-2002, foi determinado o envio do processo disciplinar, com a respectiva proposta, “à entidade competente para a aplicação da pena” [cfr. fls. 261 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xviii. Recebido o processo no Ministério da Ciência e do Ensino Superior, o respectivo Secretário-Geral elaborou em 12-2-2003 a Informação nº 2003/34/DSRHFP, onde propunha, à semelhança do proposto no relatório final do instrutor, a aplicação à recorrente da pena de aposentação compulsiva [cfr. fls. 12/27 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xix. Louvando-se nessa proposta, o Ministro da Ciência e do Ensino Superior, por despacho datado de 14 de Fevereiro de 2003, determinou a aplicação à recorrente da pena de aposentação compulsiva [cfr. fls. 11 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo estes os factos com interesse para a decisão, importa agora proceder ao respectivo enquadramento jurídico.
Vêm imputados ao acto recorrido os vícios de incompetência absoluta, incompetência relativa, falta, obscuridade ou insuficiência de fundamentação, nulidade insuprível por falta de audiência da arguida, erro nos pressupostos de facto e de direito, e do princípio da proporcionalidade [artigos 9º da Lei nº 108/88, e 3º dos Estatutos da Universidade de Coimbra, 125º do CPA, 64º, nº 2, 59º e 26º, nºs 2 e 3 do Estatuto Disciplinar, e 5º do CPA].
Determina o artigo 57º da LPTA que se conheça prioritariamente dos vícios geradores de invalidade e, não havendo destes, dos vícios que conduzam à anulação do acto recorrido; no primeiro grupo deverá começar-se por conhecer daqueles cuja procedência determine uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos, segundo o prudente arbítrio do julgador e, no segundo grupo, também se segue esta regra mas apenas quando o recorrente não estabelecer uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público.
Assim, por regra, deve-se conhecer prioritariamente dos vícios substanciais imputados ao acto recorrido e só depois dos vícios de forma.
É tendo em conta estes considerandos que se impõe o conhecimento dos alegados vícios pela forma que se segue.
a) O vício de incompetência absoluta
Em primeiro lugar, a recorrente sustenta a nulidade do acto punitivo recorrido, sufragando o entendimento de que este seria nulo por não se integrar nas atribuições do Senhor Ministro da Ciência e Ensino Superior, uma vez que faz parte das atribuições da Universidade de Coimbra o poder de aplicar qualquer das sanções disciplinares previstas no artigo 11º do Estatuto Disciplinar, mesmo tratando-se de sanções expulsivas, mostrando-se por conseguinte violado o disposto nos artigos 3º, nº 1, 9º, nºs 1 e 3, da Lei nº 108/88, e 17º do Estatuto Disciplinar, 3º e 47º dos Estatutos da Universidade de Coimbra.
Para melhor enquadramento da questão, mostra-se pertinente a análise dos normativos em causa.
É o seguinte o teor do artigo 9º da Lei nº 108/88, de 24/9, que definiu o regime da autonomia das universidades:
“Artigo 9º
Autonomia disciplinar
1- As universidades dispõem do poder de punir, nos termos da lei, as infracções disciplinares praticadas por docentes, investigadores e demais funcionários e agentes. [sublinhado nosso]
2- O regime disciplinar aplicável aos estudantes deve ser definido por lei, sob proposta do Conselho de Reitores, após audição das estruturas representativas dos estudantes.
3- Das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso, nos termos da lei”.
Por outro lado, dispõe o artigo 25º do citado diploma legal o seguinte:
“Artigo 25º
Competência do senado
Compete ao senado universitário:
a) Aprovar as linhas gerais de orientação da universidade;
b) Aprovar os planos de desenvolvimento e apreciar e aprovar o relatório anual das actividades da universidade;
c) Aprovar os projectos orçamentais e apreciar as contas;
d) Aprovar a criação, suspensão e extinção dos cursos;
e) Aprovar as propostas de criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou estruturas da universidade;
f) Definir as medidas adequadas ao funcionamento das unidades orgânicas e serviços da universidade;
g) Pronunciar-se sobre a concessão de graus académicos honoríficos;
h) Instituir prémios escolares;
i) Exercer o poder disciplinar, em conformidade com o disposto no artigo 9º da presente lei; [sublinhado nosso].
j) Fixar, nos termos da lei, as propinas devidas pelos alunos dos vários cursos ministrados na universidade, assim como as propinas suplementares relativas a inscrições, realização ou repetição de exames e outros actos de prestação de serviços aos alunos;
l) Ocupar-se dos restantes assuntos que lhe forem cometidos por lei, pelos estatutos ou apresentados pelo reitor.“
Por seu turno, é o seguinte o teor do artigo 3º dos Estatutos da Universidade de Coimbra, homologados pelo Despacho Normativo nº 79/89, de 28 de Julho, publicado no DR, I Série, nº 197, de 28 de Agosto de 1989:
“Artigo 3º
1- A Universidade de Coimbra é uma pessoa colectiva de direito público e goza de autonomia científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar.
2- […]
3- […]”.
Vistas as normas relevantes, a questão que ora se coloca é, no fundo, a de saber a quem compete aplicar, quando seja caso disso, as penas de demissão ou de aposentação compulsiva, aos docentes, investigadores e demais funcionários e agentes das Universidades ou de qualquer unidade orgânica nestas incluída.
Em defesa da competência disciplinar do aqui recorrido vem citada a doutrina sustentada no Parecer nº 12/91, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.
Aí se discorreu, a propósito da competência disciplinar no âmbito das entidades integradas na Lei de Autonomia Universitária – Lei nº 108/88, de 24/9 – o seguinte:
“Vimos supra (...) o teor daquelas normas [artigos 3º, nº 1, e 9º, nº 1]. Haverá agora a acrescentar que o artigo 25º da LAU inclui na competência do senado universitário o exercício do "poder disciplinar em conformidade com o disposto no artigo 9º” [alínea i)], sendo constituída, para esse efeito, uma secção permanente, integrada por representantes de todos os corpos, nos termos definidos pelos estatutos da universidade [nº 5 do artigo 24º].
O reitor preside ao senado, detendo voto de qualidade – alínea c) do nº 1 do artigo 20º.
Curiosamente, o citado artigo 9º da LAU remete, nos seus três números, para outra(s) lei(s).
Todavia, enquanto manifestamente o nº 2 se refere a uma lei vindoura, a publicar observado certo ritualismo – sobre o regime disciplinar aplicável aos estudantes –, nos nºs 1 e 3 envia-se para os termos da lei já existente.
Esclarecido em que consiste essa remissão do nº 1 – "as universidades dispõem de poder de punir, nos termos da lei...(os) funcionários e agentes" –, encontrada estará a resposta àquela pergunta”.
Detendo-se na análise dos antecedentes da LAU, o Parecer passa em revista os respectivos projectos e proposta de lei.
No Projecto de Lei nº 230/V [Partido Socialista], afirmava-se expressamente no seu artigo 12º, nº 1, que a autonomia disciplinar das universidades significava o poder de punir, "nos termos da lei, todas as infracções disciplinares imputáveis aos membros do seu pessoal docente e de investigação, aos demais funcionários e aos estudantes", sendo os regimes disciplinares definidos pelo Estado, ouvido o Conselho de Reitores, idênticos para todas as universidades [nº 2 do artigo 12º].
A composição do conselho disciplinar e a sua competência específica seriam definidas nos estatutos da universidade [artigo 26º].
Já no Projecto de Lei nº 243/V [Partido Comunista Português], esta matéria aparece mais explícita, dizendo-se claramente da competência do senado universitário as "formas (sic) de demissão ou aposentação compulsiva de funcionários" – artigo 31º, nº 2.
O Projecto de Lei nº 252/V [Partido Renovador Democrático], que se diz inspirado no modelo de projecto apresentado, em 1980, ao Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas pela Reitoria da Universidade de Coimbra, com sucessivos contributos de universitários, continha também normas sobre a matéria que ora nos interessa.
Considerando compreendido na autonomia disciplinar "o poder de definir o regime da disciplina no seio da universidade" [artigo 10º], competiria ao senado universitário eleger o conselho disciplinar e "aplicar as penas disciplinares de aposentação compulsiva e de demissão", designadamente aos funcionários [artigo 29º, nº 1, alíneas p) e q)].
No Projecto de Lei nº 256/V [Centro Democrático Social], que igualmente se reclama da reflexão da universidade portuguesa, nada se discriminava em termos que esclareçam o ponto em foco.
Por seu lado, a Proposta de Lei nº 62/V, apresentada pelo Governo – que deliberadamente aproveita muito do Projecto elaborado ao longo de vários anos no Conselho de Reitores, como se diz na exposição de motivos –, incluía referências à autonomia disciplinar nos artigos 7º, 15º, alínea h) [reitor], e 19º, alínea l) [senado]. Algo significativo se mostra o artigo 7º:
Sem prejuízo do disposto no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, as universidades dispõem, no âmbito da autonomia disciplinar, do poder de definir o regime complementar da disciplina no seio da universidade e de punir, nos termos da lei, as infracções imputáveis aos docentes, investigadores e demais funcionários, bem como estabelecer o regime disciplinar aplicável aos estudantes."
Da discussão dos vários projectos e proposta de lei não se colhem indicações decisivas, posto que de algum interesse se revele conhecer os pontos de vista mais próximos da proposta que acabou por se repercutir, de forma mais nítida, no texto da LAU, sendo certo que todos baixaram à Comissão, aprovados na generalidade.
Com efeito, nos nºs 1 e 2 do artigo 9º da LAU recolhe-se, de algum modo, o essencial do que se dizia no artigo 7º da Proposta de Lei nº 62/V, pelo menos no tocante ao regime disciplinar dos funcionários e agentes.
O Governo afirmou quanto à autonomia disciplinar:
"...optou-se neste projecto por remeter o respectivo regime, no essencial, para os estatutos a elaborar em cada universidade, ressalvando, quanto aos docentes e aos funcionários, os princípios fundamentais que constam da lei geral".
De uma coisa não parece legitimo duvidar-se: o poder de punir docentes, investigadores e demais funcionários e agentes, exercido nos termos da lei, significa uma remissão para a lei que é o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local – hoje, o aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro.
Ora, segundo o disposto no artigo 17º do Estatuto Disciplinar sobre competências:
"1. [...].
2. A aplicação das penas previstas nas alíneas b) a d) do nº 1 do artigo 11º é da competência dos secretários gerais e dos directores-gerais e equiparados, nomeadamente dos dirigentes dos institutos públicos.
3. [...].
4. A aplicação das penas expulsivas referidas nas alíneas e) e f) do nº 1 do artigo 11º e da pena de cessação da comissão de serviço referida no nº 2 do mesmo artigo é da competência exclusiva do Governo...".
Não se vê qualquer outra norma ou princípio que sirvam de esteio ao afastamento do disposto neste nº 4 do artigo 17º no que respeita ao regime disciplinar dos docentes, investigadores e demais funcionários e agentes. A autonomia disciplinar, tal como ficou transposta na lei, não permite, por si, dar suporte a outra conclusão.
Poderia argumentar-se com o facto de as universidades praticarem, em regra, actos definitivos e executórios, princípio que, embora não consagrado expressamente, não resta qualquer dúvida na sua admissão.
Da discussão parlamentar resulta seguro que as universidades podem praticar actos com essas características, sendo até pleonástica a sua menção expressa. Porém, já não é seguro que tal faculdade se estenda para além da matéria administrativa e financeira, nomeadamente à matéria disciplinar.
A não existência de um regime especial para os docentes universitários, funcionários e agentes e a remissão para o Estatuto Disciplinar, aliadas à classificação das universidades como institutos públicos a que aludimos, arrasta [...] como consequência a possibilidade do recurso ["hierárquico"] a que se refere o artigo 75º, nºs 2 e 8, do mesmo.
No domínio do Estatuto disciplinar de 1979, os órgãos dirigentes dos institutos públicos estavam equiparados aos ministros para efeito de aplicação de sanções disciplinares, situação que se alterou no sentido indicado com o vigente Estatuto Disciplinar.
Algo chocante se pode considerar a conclusão alcançada face a um desejo, quase subliminar, de reforço de autonomia global das universidades.
No entanto, o conjunto das normas e a sua articulação coerente não permitem, a nosso ver, encarar outra solução.
A remissão expressa para a lei [geral] disciplinar e a existência dessa previsão de recurso constituirão os pressupostos claros para a intervenção do recurso tutelar a que alude a alínea i), nº 2, do artigo 28º da LAU”.
E, nesta parte, o citado Parecer extraiu, em conformidade com a análise descrita, a seguinte conclusão:
“9ª A aplicação, em processo disciplinar, das penas expulsivas de aposentação compulsiva e demissão não compete aos órgãos executivos das universidades mas ao membro do Governo com poderes de tutela sobre as mesmas – artigos 9º, nº 1, da LAU e 17º, nº 4, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro”.
Como se viu, esta conclusão encontra o seu fundamento numa interpretação das normas que consagram a autonomia das universidades em matéria disciplinar, segundo a qual o poder de punir os docentes, investigadores e demais funcionários e agentes se faz por remissão para o Estatuto Disciplinar vigente [DL nº 24/84, de 16/1], visto que essa autonomia, tal como contemplada na Lei nº 108/88, não permite, por si, dar suporte a outra conclusão. Com efeito, se é certo que as universidades podem praticar actos definitivos e executórios, já é mais duvidoso que tal faculdade se estenda, para além da matéria administrativa e financeira, também à matéria disciplinar.
De resto, em reforço dessa interpretação, estaria igualmente a inexistência de um regime especial para os docentes, investigadores e demais funcionários e agentes e a aludida remissão para o Estatuto Disciplinar que, aliadas à natureza de institutos públicos das universidades, acarretariam como consequência a necessidade de recorrer hierarquicamente, nos termos previstos no artigo 75º, nºs 2 e 8 do ED.
Assim, na aparência, a articulação das normas em causa não permitiria encarar outra solução que não fosse a de considerar a remissão expressa para o ED e a existência da possibilidade de recurso como pressupostos do recurso tutelar a que alude a alínea i) do nº 2 do artigo 28º da Lei nº 108/88.
Contudo, sublinhámos o carácter aparente da solução, uma vez que admiti-la sem discussão seria aceitar de forma inequívoca o esvaziamento do reforço de autonomia global das universidades consagrado na Lei nº 108/88, retirando nomeadamente conteúdo à norma constante do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 108/88.
Afigura-se-nos assim que a solução poderá ser outra, o que exige nova reponderação da questão.
Com efeito, aceitando-se como válida a tese defendida pela entidade recorrida, no sentido que seria apenas ela a deter o poder de aplicar penas expulsivas, nos termos previstos no artigo 17º, nº 4 do ED, estaríamos necessariamente a admitir e a reconhecer a neutralização da autonomia disciplinar das universidades, consagrada nos já transcritos artigos 3º, nº 1, e 9º da Lei nº 108/88.
Ainda de acordo com essa linha interpretativa, esta última norma – artigo 9º, nº 1 –, na alusão que faz aos termos da lei, apenas permitiria um de dois entendimentos: a aplicação em bloco, por remissão, do Estatuto Disciplinar vigente, ou a edição de um estatuto disciplinar especial para os docentes, investigadores e demais funcionários e agentes.
Contudo, não existindo – como de facto não existe – tal estatuto disciplinar especial, restaria a aplicação sem reservas do Estatuto Disciplinar, aliás também aplicável, sem reservas, ao pessoal dos institutos politécnicos.
E aqui chegados, iríamos deparar-nos com um paradoxo, uma vez que as universidades, às quais a lei expressamente reconheceu autonomia disciplinar, passariam a ter um regime idêntico ao dos institutos politécnicos, relativamente aos quais a lei foi mais cautelosa, não lhes concedendo tal autonomia, ficando ainda no mesmo plano de qualquer instituto público, sujeitas, por inteiro, ao Estatuto Disciplinar.
Ora, como acima se disse, uma tal solução equivaleria ao total esvaziamento da autonomia disciplinar das universidades e, por conseguinte, não pode ter sido a que o legislador quis eleger com a emissão da LAU.
Com efeito, aquelas gozam de autonomia disciplinar [artigo 3º, nº 1], dispõem do poder de punir, nos termos da lei, as infracções disciplinares praticadas por docentes, investigadores e demais funcionários e agentes [artigo 9º, nº 1], das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso, nos termos da lei [nº 3], e possuem um órgão – o senado – a quem, entre outras, compete o exercício do poder disciplinar, em conformidade com o disposto no artigo 9º [artigo 25º, alínea i)], através de uma secção permanente constituída para o efeito [artigo 24º, nº 5].
Deste modo, a atribuição de autonomia disciplinar às universidades, para não ser mera figura de retórica, exige que se apure qual o respectivo sentido e alcance, por forma a compatibilizar a salvaguarda do “núcleo essencial” dessa autonomia com a observância das regras fundamentais do regime disciplinar constantes da lei geral.
Nesta perspectiva, propendemos para uma interpretação daquele regime de autonomia disciplinar que signifique que o poder de punir, nos termos da lei, engloba a competência para a aplicação de todas as penas previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 11º do Estatuto Disciplinar – incluindo, por conseguinte, as penas expulsivas [aposentação compulsiva e demissão] e a de cessação da comissão de serviço, cuja aplicação o artigo 17º, nº 4, do Estatuto Disciplinar reserva para os membros do Governo competentes –, as quais seriam sindicáveis através da interposição do competente recurso contencioso directo.
No mais, aplicar-se-ia o Estatuto Disciplinar, nomeadamente no que respeita aos princípios fundamentais do direito disciplinar, ao elenco das penas disciplinares e seus efeitos, aos factos a que seriam aplicáveis as diferentes penas disciplinares, a tramitação do processo disciplinar, etc.
Pensamos que só com esta interpretação é possível a preservação da essência da autonomia disciplinar universitária consagrada na LAU e a respectiva harmonização com o regime disciplinar previsto no ED.
E, é preciso dizê-lo, a norma contida no nº 1 do artigo 9º da Lei nº 108/88 comete expressamente às Universidades o poder de punir, e não, como seria normal, o poder disciplinar, que constitui um conceito mais amplo e abrangente, e que é extensivo a todos os institutos públicos.
Com efeito, se o poder disciplinar consiste na faculdade e dever que o superior hierárquico possui de manter a ordem nos serviços, se necessário, com o recurso à punição dos subalternos ou ao desencadeamento dos mecanismos necessários para o efeito, ou seja, quando a pena a aplicar exceda a sua competência, a aplicação destas é que traduz de facto o poder de punir, constituindo a face mais importante do poder disciplinar, a qual, pelo grande melindre que envolve, deverá ser sempre, pelo menos em princípio, monopólio das cúpulas da hierarquia.
Ora, não existindo entre as universidades e o Governo ou seus membros – que nos termos do artigo 182º da Constituição da República Portuguesa, estão colocados no topo da hierarquia administrativa – qualquer relação de hierarquia, e gozando aquelas de autonomia disciplinar, o poder de punir que a lei lhes confere terá de radicar, sem restrições e de forma exclusiva, nos respectivos órgãos dirigentes, no caso, nos respectivos Senados, só assim fazendo sentido a atribuição de competência disciplinar que o artigo 25º, alínea i), da Lei nº 108/88, de 24/9, lhes comete, e também a possibilidade da directa e imediata impugnação contenciosa das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar, expressamente prevista no nº 3 do artigo 9º da Lei nº 108/88, em conjugação com o reconhecimento do poder punitivo previsto no nº 1.
De resto, esta interpretação acaba por encontrar acolhimento no artigo 74º do ED, que prevendo como modo típico de reacção contra as decisões condenatórias dos ministros, a figura do recurso contencioso [ou algum dos meios impugnatórios actualmente previstos no CPTA], acaba por reconhecer a existência doutras entidades com competência punitiva para além daqueles.
Por último, sempre se poderá invocar, em defesa da solução que defendemos, o caso paralelo das autarquias locais, a cujos órgãos executivos o artigo 18º, nº 3 do ED atribui competência “para aplicação aos funcionários e agentes dos respectivos quadros privativos de todas as penas disciplinares previstas nº 1 do artigo 11º” [alínea a)], bem como “para aplicação da pena de cessação da comissão de serviço” [alínea c)].
Desta forma, e uma vez que quer nos termos constitucionalmente previstos [artigos 235º e segs.], quer dos que resultam da própria LAL [artigo 81º da Lei nº 169/99, de 18/9], também não existe qualquer relação de hierarquia entre as autarquias locais – que, como é sabido, constituem pessoas colectivas territoriais pertencentes à administração autónoma – e o Governo, as deliberações sancionatórias daquelas só podem ser impugnadas contenciosamente e não pela via hierárquica ou tutelar.
Como se escreveu no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 74/2002 [disponível para consulta em dgsi.pt], “elemento co-natural a toda a ideia de auto-administração é a capacidade de praticar actos jurídicos – nomeadamente actos administrativos definitivos e executórios –, que não estejam sujeitos a outro controlo que não o controlo judicial. De resto, esta capacidade, se é própria da administração autónoma, não é de modo nenhum uma característica exclusiva, pois é comum à administração indirecta e pode até ocorrer em certos fenómenos de desconcentração.
[...]
Um dos traços típicos da auto-administração corporacional é a autonomia disciplinar, isto é, a capacidade de definir e/ou julgar as infracções às leis e aos regulamentos e aplicar as competentes sanções aos membros da colectividade ou agrupamento auto-administrado”.
Por conseguinte, no caso concreto, a competência para aplicar a pena de aposentação compulsiva à recorrente radicava no Senado da Universidade, por força do disposto nos artigos 25º, alínea i) e 9º da Lei nº 108/88, de 24/9, que definiu a autonomia das Universidades, e não no aqui recorrido, Ministro da Ciência e Ensino Superior, que assim praticou um acto para o qual não detinha competência, porque extravasante das respectivas atribuições.
E, a ser assim, como se nos afigura, o despacho recorrido é nulo, por falta de atribuições da autoridade recorrida para exercer o poder disciplinar sobre a recorrente – artigo 133º, nº 2, alínea b) do CPA –, sendo insusceptível pois de produzir quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, nos termos previstos no artigo 134º do CPA, o que ora se declara.
Consequentemente, procedendo o apontado vício de incompetência absoluta – ou por falta de atribuições –, gerador da nulidade do acto, torna-se desnecessário analisar se o despacho punitivo recorrido padece igualmente dos demais vícios que a recorrente lhe assaca.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência no 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso contencioso e, em consequência, declarar a nulidade do despacho do Senhor Ministro da Ciência e Ensino Superior, datado de 14 de Fevereiro de 2003, que, na sequência de processo disciplinar instaurado à recorrente, lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva.
Sem custas, atenta a isenção de que goza a entidade recorrida.
Lisboa, 18 de Janeiro de 2007
[Rui Belfo Pereira]
[Magda Geraldes]
[Mário Gonçalves Pereira]
