06/11 - Tribunal dos Conflitos

I- A norma do artº95º, nº3 do DL 555/99, de 16.12, que aprovou o RJUE, ao atribuir a competência ao juiz da comarca para a emissão do mandado judicial ali previsto, sem que o Governo estivesse munido de credencial parlamentar bastante para a editar, padece de inconstitucionalidade orgânica e, como tal, deve ser recusada a sua aplicação (artº204º da CRP).

II- A competência para a emissão do referido mandado cabe à jurisdição administrativa (cf. artº 212, nº3 da CRP e artº1º e 4º, nº1 a) do ETAF).

Conflito nº6/11

Acordam, em conferência, os juízes do Tribunal de Conflitos:

I- RELATÓRIO

A……, Vereador da Câmara Municipal de Aveiro, com competência delegada, veio ao abrigo dos artº115º e segs. do CPC, requerer a resolução do presente conflito negativo de jurisdição, entre o Tribunal da Comarca do Baixo Vouga de Aveiro (Média e Pequena Instância Cível) e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, já que ambos declinaram a competência para a emissão do mandado judicial a que alude o artº 95º, nº3 do DL 555/99, de 16.12, por sentenças já transitadas em julgado.

Distribuído o processo foi o mesmo com vista ao MP, que emitiu o seguinte parecer:

«Vem requerida a fixação do Tribunal competente para o processo instaurado com vista à emissão de mandado judicial que permita aos funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras, a entrada no domicílio de uma pessoa sem o seu consentimento, com vista ao exercício daquelas funções.

O processo foi instaurado no Tribunal Judicial de Aveiro, que se declarou incompetente em razão da matéria e absolveu a requerida da instância, por considerar inconstitucional a disposição do artº 95º, nº3 do Dec. Lei nº 555/99, de 16.12 – que estabelece que o mandato judicial para os funcionários municipais entrarem no domicílio de qualquer pessoa sem seu consentimento é concedido pelo juiz da comarca - não aplicando esta disposição.

Sobre a questão da inconstitucionalidade da norma do nº3 do artº95º, do Dec. Lei nº555/99, pronunciou-se o Tribunal Constitucional no Acórdão nº145/2009, de 24.03.2009, citado na decisão proferida pelo Tribunal da Comarca do Baixo Vouga Aveiro e no âmbito dos presentes autos, na Decisão Sumária de 02.12.2009, proferida no Proc. nº 957/09, que remeteu para a jurisprudência do referido Acórdão.

A disposição do nº3 do artº95º do Dec. Lei nº555/99 foi declarada organicamente inconstitucional, por a competência material dos tribunais ser matéria de reserva de Lei nos termos da alínea p) do nº1 do artº165º da Constituição, a norma em causa ser inovadora em face do disposto no artº 212º, nº3 da Constituição e não ter subjacente a necessária autorização da Assembleia da República (artº165º, nº1 p) da CRP).

Requerida a emissão do mandado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, veio também este Tribunal a declarar-se materialmente incompetente.

Está em causa nos autos a aplicação de normas de direito público, de natureza administrativa, uma vez que a Câmara Municipal se encontra a exercer os poderes públicos que integram a sua competência no domínio do urbanismo e lhe são conferidos pelo artº64º, nº5, als. b) e c) da Lei nº169/99, de 18.09, com vista à defesa das necessidades colectivas de segurança e salubridade de habitações.

Pelo que nos termos dos artº212º, nº3 da CRP e 1º, nº1 do ETAF (aprovado pela Lei nº13/2002, de 19.92), a apreciação do pedido deduzido será da competência dos tribunais da jurisdição administrativa por serem estes os tribunais comuns para o conhecimento dos litígios suscitados no âmbito das relações jurídicas administrativas.

Só assim não será se o legislador tiver, validamente, restringido o âmbito da jurisdição definido no artº1º do ETAF, dele excluindo a apreciação das questões como a dos autos.

A norma do nº3 do artº95º do Dec. Lei nº555/99, que atribui ao juiz da comarca a competência para a concessão de mandato referido no nº2 do citado artigo foi, no processo a que estes autos se reportam, declarada inconstitucional pela Decisão Sumária de 02.12.2009, que confirmou o juízo de inconstitucionalidade do Acórdão nº 145/99, de 24.03, por violação do disposto na al. p) do nº1 do artº165º da Constituição.

E antes da entrada em vigor do nº3 do artº95º do Dec. Lei nº 555/99, não existia norma a atribuir expressamente a uma jurisdição a competência para a emissão do mandado para a entrada no domicílio de pessoa sujeita a fiscalização municipal. Regiam apenas as normas dos artº212º, nº3 da CRP e 3º do ETAF (Dec. Lei nº129/84, de 27.04), nos termos das quais aquela competência pertencia aos Tribunais Administrativos.

Por outro lado, conforme refere o Acórdão nº145/09 do T.C., o facto de o Dec. Lei nº555/99 ter sido republicado em anexo à Lei nº60/2009, de 04.09, não significa que a norma em causa tenha sido assumida pela Assembleia da República. Esta norma não foi objecto de qualquer reprodução por via de Lei.

São assim, competentes para a concessão do mandado, os Tribunais da Jurisdição Administrativa, como o Tribunal Constitucional entendeu no seu acórdão nº 145/2009 (artº212, nº3 da Constituição e 1º, nº1 do ETAF).»

Vêm os autos à conferência, para decisão.

FUNDAMENTAÇÃO

1. A competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum e não pelo quid decisum e, portanto, o que releva, para o efeito, é o pedido e a causa de pedir tal como configurados pelo Autor (Cf. o acórdão do T. Conflitos de 25.11.2010, rec.021/10 e os Profs. Alberto dos Reis, Comentários ao CPC, I, p. 147 e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, p.94).

Ora, o Senhor Vereador da Câmara Municipal de Aveiro requereu, primeiro, junto do Tribunal Judicial de Aveiro e, face à declaração de incompetência material deste, depois, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, a emissão de mandado judicial, nos termos do artº95º, nº1 e 3 do DL 555/99, de 16.02 (RJUE), que autorizasse a polícia municipal a entrar na fracção de C……, sita na Rua ……nº…, …º …, em Aveiro, dado a recusa de consentimento desta, com vista a verificar o cumprimento de anteriores decisões camarárias que ordenaram a reposição dessa fracção de acordo com o projecto aprovado e a cessação da utilização da mesma como habitação, uma vez que aquela teria nela efectuado obras sem o devido licenciamento e que contrariavam o RGEU.

Ambos os tribunais se declararam incompetentes, atribuindo-se mutuamente competência, para a decisão do pedido, tendo as respectivas sentenças transitado em julgado.

Estamos, pois, perante um conflito negativo de jurisdição, nos termos do artº115º do CPC.

Importa, então, definir a jurisdição competente para apreciar aquele pedido.

2. O pedido de emissão do mandado judicial foi formulado, em 2008, junto do Tribunal da comarca do Baixo Vouga e, em 2010, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, ao abrigo do artº95, nº3 do DL 555/99, de 16.12, alterado pelo DL 177/2001, de 04.06 (cf. doc. nº1 e nº2, respectivamente, junto com a petição).

Dispõe o supra citado preceito:

Artigo 95.º

Inspecções

1- Os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras ou as empresas privadas a que se refere o n.º 5 do artigo anterior podem realizar inspecções aos locais onde se desenvolvam actividades sujeitas a fiscalização nos termos do presente diploma, sem dependência de prévia notificação.

2- O disposto no número anterior não dispensa a obtenção de prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento.

3- O mandado previsto no número anterior é concedido pelo juiz da comarca respectiva a pedido do presidente da câmara municipal e segue os termos do procedimento cautelar comum. (negrito nosso)

O juiz da comarca declarou-se materialmente incompetente, acolhendo as razões que constam do acórdão do Tribunal Constitucional nº 145/2009, de 24.03.2009 (cf.doc. nº3 junto com a petição) que, num processo de fiscalização concreta da constitucionalidade do nº3 da norma supra referida, o declarou organicamente inconstitucional por, em síntese, o legislador ordinário não ter, no âmbito da redacção originária do RJUE, aprovado pelo citado DL 555/99, nem das subsequentes alterações, credencial bastante conferida pela Assembleia da República, para legislar sobre tal matéria e por se tratar de uma norma inovadora em matéria de competência dos tribunais, já que estando em causa o exercício da função administrativa integrante do poder das autarquias, na ausência de previsão legal expressa e face ao disposto no artº213º, nº3 da CRP, tal competência cabia aos tribunais administrativos. (cf. doc. nº4 junto com a petição).

Por sua vez, o Senhor Juiz do TAF de Aveiro declinou também a competência para conhecer da pretensão do Autor, porquanto e, em síntese, o legislador determinou e reiterou no último diploma de alteração do DL 555/99 (o DL 26/2010 de 30.03) a competência material do juiz da comarca para apreciação da pretensão formulada ao abrigo do referido artº95º, nº3 do RJUE, não alterando tal competência o facto de o Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização concreta, ter declarado a inconstitucionalidade orgânica da citada norma antes da referida alteração, atento que se trata de um vício formal e a referida decisão só produz efeitos inter-partes. Salientou, ainda, que os Tribunais Administrativos são a jurisdição comum do direito administrativo, mas não exclusiva, podendo o legislador atribuir a outros tribunais competência em matéria administrativa, sempre que exista fundamento material razoável e não se descaracterize o núcleo essencial da jurisdição administrativa consagrado no artº212º, nº3 da CRP, para além de caber aos tribunais judiciais uma competência residual (cf. doc.nº6 junto com a petição).

Vejamos:

3. É inquestionável que o legislador do DL 555/99, de 16.12, que aprovou o RJUE, atribuiu ao juiz da comarca a competência para a emissão do mandado judicial previsto no nº2 do artº95º daquele diploma legal, já supra transcrito, preceito que manteve a redacção original até à presente data.

Ora, integrando a competência dos tribunais (aqui se incluindo a competência em razão da matéria (Cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP, anotada, 3ª edição revista, 1993, p. 670 e segs. e os acs. TC nº230/86, 32/87, 25/88, 66/88, 101/88 e 126/88)), matéria da reserva exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização do Governo (cf. artº 165º, nº1, alínea p) da CRP), necessitava o Governo da competente autorização legislativa para sobre ela poder legislar, isto sob pena de inconstitucionalidade orgânica das normas que, nessa matéria, inovadoramente, viesse a editar.

E dizemos inovadoramente, porque como tem sido reiterado pelo Tribunal Constitucional, « …para que se afirme a inconstitucionalidade orgânica não basta que nos deparemos com produção normativa não autorizada do Governo em determinado domínio onde este órgão só poderia intervir com credencial parlamentar bastante. Com efeito, o facto de o Governo aprovar actos normativos respeitantes a matérias inscritas no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República não determina, por si só e automaticamente, a invalidação das normas que assim decretem, por vício de inconstitucionalidade orgânica, desde que se demonstre que tais normas não criaram um ordenamento diverso do então vigente, limitando-se a retomar e a reproduzir substancialmente o que já constava de textos legais anteriores emanados do órgão de soberania competente” (Cf. entre outros, os Acórdãos do TC nº 211/2007, nºs 579/95 e 229/2007)

Na verdade, se o Governo se limita a reproduzir uma competência já existente no ordenamento jurídico, está apenas a reafirmar essa competência, nada inovando a esse respeito.

Portanto e, no presente caso, importa, verificar se a norma em apreciação tem carácter inovador, por referência ao sistema geral de repartição de competências entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos, vigente à data em que foi aprovado o RJUE e tendo-o, se o Governo legislador se muniu da competente autorização legislativa.

Ora, o acórdão do Tribunal Constitucional nº 145/09, de 24.03.2009, onde se fundamenta a decisão do Mmo. Juiz do Tribunal Judicial de Aveiro, declarou a inconstitucionalidade orgânica do questionado artº95º, nº3 do RJUE, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, precisamente porque concluiu, por um lado, que o Governo não dispunha de credencial parlamentar bastante para editar a norma do nº3 do artº95º do RJUE e, por outro, que esta norma criou um ordenamento diverso do então vigente, tendo, por isso, carácter inovador.

Se bem que tal decisão tenha sido proferida, como se referiu, no âmbito de um processo de fiscalização concreta da constitucionalidade da dita norma e, portanto, só tenha eficácia inter-partes, como observou o Mmo. Juiz do TAF de Aveiro, tal não impede, evidentemente, que se ponderem os respectivos fundamentos, tanto mais que aqui está em causa a constitucionalidade orgânica da mesma norma, ali apreciada e tal jurisprudência já foi reafirmada pelo Tribunal Constitucional, pelo menos, na decisão sumária proferida em 02.12.2009, no P. nº 957/09, 3ª secção (cf. doc. nº5 junto com a petição).

E é o que passamos a fazer.

4. Assim e quanto à questão de saber se o Governo dispunha de credencial parlamentar bastante para emitir a norma em causa, primeira questão que o referido acórdão apreciou, a resposta foi negativa pelas seguintes razões, que se transcrevem:

«(…)

3. A norma que é objecto do presente recurso insere-se num diploma – o Decreto-Lei nº 555/99 – editado ao abrigo da Lei nº 110/99, de 3 de Agosto, que autorizou o Governo a legislar, no âmbito do desenvolvimento da Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo, em matéria de atribuições das autarquias locais no que respeita ao regime de licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanização e de obras particulares.

Foi concedida autorização ao Governo para legislar em matéria da competência dos tribunais (artigo 1º). Ponto é que o sentido e a extensão da autorização (artigo 2º) comportem a norma cuja apreciação foi requerida.

Percorridas as alíneas do artigo 2º da Lei, é de concluir que nenhuma delas constituía credencial parlamentar bastante para o Governo editar norma que atribuísse ao juiz da comarca competência para a concessão de mandado para entrada em domicílio de pessoa que não dê o seu consentimento, no qual se desenvolvam actividades sujeitas a fiscalização por parte de funcionários municipais. Como bem nota o Ministério Público, as únicas normas da Lei nº 110/99 que se referem à adopção de medidas legislativas em matéria da competência dos tribunais – as mesmas que são destacadas na decisão recorrida – “são absolutamente estranhas à questão dirimida pelo nº 3 do artigo 95º do Decreto-Lei nº 555/99, por se reportarem a causas perfeitamente distintas do procedimento cautelar a que os autos se referem; assim, a alínea x) do nº 2 reporta-se à acção visando a promoção de obras de urbanização, não devidamente executadas; e a alínea f) do mesmo preceito legal refere-se à intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, na óptica da efectivação das garantias dos particulares no confronto com a Administração, ou seja em que a Administração figura como requerida pretendendo o particular a prática por esta de acto legalmente devido”.

O Governo dispôs, pois, em matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sem a necessária autorização parlamentar, o que dita, em princípio, um vício de inconstitucionalidade orgânica (artigo 165º, nº 1, alínea p), da CRP).

(…)»

Não vemos razão para discordar deste entendimento.

É sabido que a AR não pode autorizar genericamente o Governo a legislar no âmbito da sua reserva relativa de competência, como é a que respeita à competência dos tribunais (artº165º, nº1, alínea p) da CRP), pois isso seria passar um cheque em branco em matéria que lhe está reservada e, por isso, a CRP exige que as leis de autorização legislativa definam, previamente e com precisão bastante, não só o objecto dessa autorização, mas também o seu sentido e extensão (artº165º, nº2 da CRP).

Ora, se bem que a Lei nº 110/99, de 03.08, ao abrigo da qual foi aprovado o DL 555/99, conferisse ao Governo, no seu artº1º, «…autorização para legislar em matéria da competência dos órgãos das autarquias locais e dos tribunais, de definição e regime dos bens do domínio público e do regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social no âmbito do regime jurídico das operações de loteamento, das obras de urbanização, das obras particulares e da utilização de edifícios, bem como a estabelecer um adequado regime sancionatório» (negrito nosso), o seu artº2º, que definiu o sentido e extensão dessa autorização, não confere, efectivamente, qualquer suporte material, que permitisse editar a questionada norma do nº3 do artº95º do RJUE, no que respeita à competência do juiz da comarca ali prevista.

Com efeito, o sentido e extensão dessa autorização legislativa, em matéria de competência dos tribunais, que é a que aqui nos importa, ficou pré-definido e delimitado nos termos das alíneas f) e x) do seu artº2º, que, dispõem que «A legislação a estabelecer pelo Governo, nos termos do artigo anterior, terá os seguintes sentido e extensão:

(…)

t) Prever, em matéria de garantias dos particulares, a possibilidade de recurso a intimação judicial para a prática de acto legalmente devido;

x) Cometer competências em razão da matéria e do território aos tribunais judiciais para conhecer das acções, bem como disciplinar a sua tramitação, em que se requeira autorização judicial para a promoção directa da execução das obras de urbanização, nos casos em que as mesmas não sejam realizadas nem pelos loteadores, nem pelas câmaras municipais;

Logo, não dispunha o Governo de credencial parlamentar bastante para editar a norma do artº95º, nº3 do RJUE, no que respeita à competência do juiz da comarca para emissão do mandado judicial previsto no seu nº2. E também não a obteve posteriormente, nem tal norma foi alguma vez abrangida pelas posteriores alterações efectuadas ao referido diploma legal.

Com efeito e como, mais adiante, se salienta, no citado acórdão do Tribunal Constitucional, « (…) 7. Esta conclusão em nada é abalada com a publicação de diplomas que, entretanto, alteraram o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação: Lei nº 13/2000, de 20 de Julho, Lei nº 30-A/2000, de 20 de Dezembro, Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro.

O artigo 95º, nº 3, do Decreto-Lei nº 555/99 não foi objecto de qualquer alteração ou reprodução por via de lei ou de decreto-lei autorizado, nem tão-pouco de qualquer proposta ou projecto de alteração que tivesse sido rejeitado em sede parlamentar (os trabalhos preparatórios daqueles diplomas estão disponíveis em www.parlamento.pt), pelo que a norma em apreciação não foi assumida pela Assembleia da República.

Por outro lado, a circunstância de o Decreto-Lei nº 555/99 ter sido republicado em anexo à Lei nº 60/2007 (cf. artigo 4º desta lei), não significa, diferentemente do sustentado pelo recorrente Município de Lisboa, que “o legislador parlamentar fez sua a norma posta em crise”. Neste sentido depõe a “natureza instrumental e não inovadora da republicação”, que apenas visa garantir, de forma fácil e segura, o conhecimento do direito em vigor (cf. David Duarte/Sousa Pinheiro/Lopes Romão/Tiago Duarte, Legística – Perspectivas sobre a concepção e redacção de actos normativos, Almedina, 2002, p. 196 e ss., e Blanco de Morais, Manual de Legística. Critérios Científicos e Técnicos para Legislar Melhor, Verbo, 2007, p. 557 e s.); bem como a própria Lei nº 74/98, de 11 de Novembro – Lei da publicação, identificação e formulário dos diplomas (republicada, em anexo, pela Lei nº 42/2007, de 24 de Agosto) –, quando, no artigo 6º, especifica os casos de republicação integral dos diplomas, em anexo.»

Quanto à última alteração do RJUE, introduzida pelo DL 20/2010, de 30.03 invocado na decisão do TAF de Aveiro, tal como as anteriormente referidas, não abrangeu a questionada norma, sendo certo que esse diploma nem sequer foi emanado ao abrigo de qualquer autorização legislativa, mas sim nos termos do artº198º, nº1 a) da CRP. Aliás, tal diploma entrou em vigor já após o pedido de emissão do mandado judicial aqui em causa (cf. seu artº130º), pelo que nem é aplicável ao caso sub judicio, atento que a competência dos tribunais administrativos e fiscais se fixa no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes quaisquer modificações, de facto ou de direito que ocorram posteriormente (artº 5º, nº1 do ETAF).

Em suma, o Governo não dispunha, nem posteriormente obteve, credencial parlamentar bastante para editar a norma do nº3 do artº95º do RJUE, nem a mesma foi abrangida por qualquer alteração posteriormente introduzida pela AR no referido diploma.

Resta, pois, saber se o Governo necessitava dessa autorização parlamentar, o que já vimos depende do carácter inovador, ou não, da questionada norma.

5. Quanto a essa questão, o citado acórdão do Tribunal Constitucional referiu o seguinte:

«(…)

5. Anteriormente à entrada em vigor do nº 3 do artigo 95º do Decreto-Lei nº 555/99 não havia qualquer preceito de direito ordinário que atribuísse a determinada jurisdição competência para conceder mandado para entrada em domicílio de pessoa que não dê o seu consentimento, no qual se desenvolvam actividades sujeitas a fiscalização por parte de funcionários municipais. Nomeadamente não constava do Decreto-Lei nº 445/95, de 20 Novembro, revogado por aquele diploma, qualquer norma com este teor.

Estando em causa o exercício de função administrativa integrante do poder das autarquias locais, na ausência de previsão legal expressa e face ao disposto no artigo 212º, nº 3, da CRP tal competência cabia aos tribunais administrativos (no sentido desta conclusão, Vieira de Andrade, A justiça administrativa (Lições), Almedina, 2007, p. 103 e ss., Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, anotação ao artigo 212º, ponto IV).

Com relevo para esta conclusão, lê-se no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 218/2007 que:

«(…) a par da possibilidade de o legislador ordinário atribuir pontualmente a tribunais não administrativos o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, desde que tais “desvios” se mostrem providos de fundamento material razoável e desde que, pelo seu número ou importância, não esvaziem do seu âmago essencial a competência dos tribunais administrativos [entendimento este que tem sido adoptado pelo Tribunal Constitucional, designadamente nos Acórdãos n.ºs 746/96, 965/96, 347/97, 253/98 e 458/99], resulta da revisão constitucional de 1989 que a jurisdição administrativa passou a ser a jurisdição “comum” para o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas: assim, enquanto anteriormente, nos casos em que não resultava expressamente da lei qual a jurisdição competente para decidir determinada causa, se entendia que eram competentes os “tribunais judiciais”, depois da revisão constitucional de 1989, não existindo norma legal a definir concretamente qual a jurisdição competente, há que indagar qual a natureza da relação jurídica de que emerge o litígio e, se se concluir que possui natureza administrativa, então impõe-se o reconhecimento de que competente é a jurisdição administrativa, como jurisdição “comum” para a apreciação dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.

Reiterando a formulação de José Carlos Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, 8.ª edição, Coimbra, 2006, p. 114), o artigo 212.º, n.º 3, da CRP serve ainda para delimitar o sentido da parte final do n.º 1 do artigo 211.º da CRP (“os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”), continuado no artigo 66.º do Código de Processo Civil (“São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”), que atribui aos tribunais judiciais uma competência jurisdicional residual, de modo que uma questão de natureza administrativa passa a pertencer à ordem judicial administrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma jurisdição. É esta também a posição de Sérvulo Correia (Direito do Contencioso Administrativo, I vol., Lisboa, 2005, p. 586), que (…) sublinha que “a Constituição atribui ao juiz administrativo o papel de juiz comum ou ordinário da justiça administrativa, cabendo-lhe, sem necessidade de atribuição específica, a competência para julgar os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”».

Em suma, a Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho “constitucionalizou uma jurisdição administrativa autónoma, tornando os tribunais administrativos e fiscais os tribunais comuns para o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais” (Acórdão do Tribunal Constitucional nº 522/2008, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Assim sendo, os tribunais judiciais deixaram de exercer jurisdição em matéria de relações jurídicas administrativas, quando não haja norma que atribua competência a determinada jurisdição. Com efeito, anteriormente à Revisão constitucional de 1989, na falta de norma, valia a regra da competência residual dos tribunais judiciais, constante do artigo 66º do Código de Processo Civil e do artigo 14º da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro – Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais –, com a consequência de não ser afinal inovadora norma que atribuísse competência aos tribunais da ordem dos tribunais judiciais (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 90/2004, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, que não julgou organicamente inconstitucional o artigo 18º, nº 5, do Decreto-Lei nº 96/87, de 4 de Março).

Por outro lado, quando o legislador ordinário “pretenda estabelecer um desvio à ordem constitucional típica, terá de ser obviamente o órgão competente para legislar sobre competência dos tribunais, isto é, em regra, a Assembleia da República, salvo autorização ao Governo – artigo 165º, nº 1, alínea p), da Constituição”, sob pena de inconstitucionalidade orgânica (Vieira de Andrade, ob. cit., p. 103, nota 158. No mesmo sentido, também Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., anotação ao artigo 212º, ponto IV).

6. Face ao exposto, há que concluir que a norma que é objecto do presente recurso é inovadora, na medida em que criou um desvio à ordem constitucional de distribuição de competências judiciais. É, por isso, organicamente inconstitucional, uma vez que o Governo dispôs em matéria de competência dos tribunais sem a necessária autorização parlamentar (artigo 165º, nº 1, alínea p), da CRP). (…)»

6. Ora, também neste ponto, se nos afigura de acolher a jurisprudência do Tribunal Constitucional.

Como se refere no supra transcrito acórdão do Tribunal Constitucional e vem sendo defendido pela doutrina e pela jurisprudência constitucional ali citadas e também pela jurisprudência deste Tribunal de Conflitos (Cf. por todos, o Ac. T. Conflitos de de 12.05.1994, P.266 e ainda, na doutrina, Gomes Canotilho/vital Moreira, ob. citada, p. 214, Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, I, Lisboa, 2005, p. 586), a jurisdição administrativa é, desde a revisão constitucional de 1989, a jurisdição, ordinária ou comum, em matéria administrativa em paridade com a jurisdição, ordinária ou comum, em matéria cível e criminal, já que, como decorria então do artº214, nº3 da CRP/89, redacção que se mantém hoje, no artº212º, nº3 da CRP, «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», ou seja, cabe à jurisdição administrativa dirimir qualquer litígio emergente de relações jurídicas administrativas, excepção feita apenas aos que estejam, ou venham a ser, expressamente, atribuídos a outra jurisdição e desde que seja salvaguardado o núcleo essencial da jurisdição administrativa.

Assim e embora não exista uma reserva absoluta da jurisdição administrativa em matéria administrativa, como o próprio legislador do actual ETAF fez questão de salientar no ponto 2 da Exposição de Motivos da respectiva Proposta de Lei e é entendimento dominante na doutrina e na jurisprudência, (vide, entre outros, o acórdão do T. Conflitos de 23.01.2008, P.17/07 e a jurisprudência do Pleno do STA e do Tribunal Constitucional nele citada, bem como na doutrina, designadamente os Profs. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, pp. 21 e segs e Jorge Miranda, in” Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso de responsabilidade”, CJA nº24, p.3 e segs) o que não há dúvida é que com o citado artº 214º, nº3 da CRP/89 (actual artº212, nº3 da CRP), ficou afastada, em matéria administrativa, a regra da competência residual dos tribunais judiciais prevista na parte final do artº212º, nº1 CRP/89 (actual artº211º, nº1) e no artº66º do CPC (no sentido de que o artº212º, nº3 da CRP serve ainda para delimitar o sentido da parte final do nº1 do artº211º da CRP vide, Vieira de Andrade, A justiça Administrativa, 8ª edição, Coimbra, 2006, p. 114), que, nessa matéria e como referimos, só têm hoje competência se existir norma que expressamente lha atribua e com a ressalva também já supra referida.

O referido preceito constitucional veio, como se sabe, a ser densificado e concretizado na última reforma do contencioso administrativo entrada em vigor em 2004, que confirmou, precisou e clarificou o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (cf. designadamente os artº1º e 4º do ETAF e também os artº2º e 37º, 46º, 66º, 72º, 77º e 112º do CPTA)

Consequentemente e face ao anteriormente exposto, a norma do nº3 do artº95º do RJUE, ao atribuir a competência ao juiz da comarca para a emissão do mandado judicial ali previsto, implicou uma alteração da regra de competência material dos tribunais e, por isso, surge com carácter inovador, relativamente ao ordenamento jurídico vigente.

7. Na verdade, não parece oferecer qualquer dúvida que a intervenção jurisdicional prevista na citada norma configura um meio acessório ou instrumental para o exercício de uma competência administrativa municipal, mais precisamente, para o exercício de poderes de fiscalização administrativa de quaisquer obras urbanísticas (cf. artº 93º e segs. do RJUE) e, portanto, estamos no âmbito do exercício de poderes públicos da Administração, só se exigindo a intervenção jurisdicional atento o princípio constitucional da inviolabilidade do domicílio (artº 34º, nº1 e 2 da CRP).

E, assim sendo, o pedido de autorização judicial insere-se no âmbito de uma relação jurídica administrativa, enquanto «…«aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» (Cf. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), obra citada, p. 57/58 e acórdãos do T. Conflitos de 5.6.2008 (Pº 21/06), de 4.11.2008 (Pº 21/07), de 4.11.09 (Pº 6/09), de 20.1.2010 (Pº 25/09), de 9.9.2010 (Pº 11/10) e de 28.9. 2010 (Pº 10/10)).

No presente caso e como alegado pelo requerente, o pedido de emissão do mandado judicial formulado ao abrigo do artº95º, nº1 e 3 do RJUE, insere-se no âmbito de um procedimento administrativo já instaurado e pendente na Câmara Municipal de Aveiro contra a proprietária da fracção em causa, por esta ter efectuado nela obras pretensamente ilegais, visando-se com o mesmo permitir a entrada de funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras no referido domicílio do administrado, que não deu para o efeito o seu consentimento, com vista a verificar se se mostram cumpridas anteriores decisões municipais, proferidas naquele procedimento, que ordenaram a reposição da fracção em causa na situação anterior à que se encontrava antes das referidas obras e a cessação da sua utilização como habitação, decisões estas que consubstanciam actos administrativos para efeitos do artº120º do CPA, cuja execução se pretende fiscalizar.

Portanto, o que a entidade municipal requerente pretende, afinal, é a obtenção de uma autorização judicial para a entrada no domicílio de um administrado, que a não consentiu, que lhe permita o exercício de uma sua competência administrativa que lhe é conferida na lei (cf. artº 92º e segs. do RJUE), pelo que a relação objecto desse litígio é, sem dúvida, uma relação jurídica administrativa, sendo a jurisdição competente para dela conhecer a jurisdição administrativa, nos termos do já citado artº212º, nº3 da CRP.

Ora, assim sendo, a norma do nº3 do artº95º do RJUE, aqui em questão, surge como uma norma inovadora, ao atribuir aos tribunais comuns uma competência que, nos termos da repartição constitucional de competências entre os tribunais, vigente à data da aprovação daquele diploma e que se mantém até à presente data, pertence aos tribunais administrativos.

Logo, devia o Governo ter-se munido da competente autorização parlamentar para emissão dessa norma, o que, já vimos, não aconteceu, pelo que a referida norma padece de inconstitucionalidade formal, o que impõe seja recusada a sua aplicação (artº204º da CRP).

Face ao anteriormente exposto, a competência para a emissão do referido mandado cabe à jurisdição administrativa (cf. artº 212, nº3 da CRP e artº1º e 4º, nº1 a) do ETAF.

III- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em julgar competente a jurisdição administrativa para apreciar o pedido de emissão do mandado judicial previsto no artº95º nº 3 do RJUE.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Julho de 2012. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Armindo dos Santos Monteiro – Rosendo Dias José – António Leonês Dantas – António Políbio Ferreira Henriques – António Artur Rodrigues da Costa.