Quem foi o relator do acórdão 0942/06?

O relator foi Freitas Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0942/06?

O acórdão foi proferido em 12 de março de 2008.

0942/06 - STA

Sumário

I - De harmonia com o disposto no artigo 98, número 2 do Código do Procedimento Administrativo, na falta de disposição expressa em sentido contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos. II - Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no referido artigo 55.º, n.º 1, alínea a), do mencionado DL n.º 244/98, do Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto (na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 4/2001, de 10 de Janeiro), relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa. III - Não tendo esses pareceres natureza vinculativa, não produzem, por si mesmos, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica dos particulares nem determinam o sentido da decisão final, não podendo também considerar-se como actos material e horizontalmente definitivos, pois deles não resulta a concessão nem a recusa de autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro acto procedimental que contenha uma decisão final.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A…, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (1° juízo Liquidatário) que, por ilegalidade de interposição, nos termos do artigo 58, § 4, do RSTA, rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho do Inspector Geral do Trabalho de 4-07-2003 que, em sede de recurso hierárquico, manteve a decisão de 23-04-2003, do Delegado do IDICT de Lisboa, que indeferira o pedido de informação favorável no contrato de trabalho que havia depositado com vista à instrução do procedimento administrativo destinado à obtenção do visto de autorização de permanência em Portugal. I. A recorrente formula as conclusões seguintes: 1. Com o devido respeito, se diverge do Acórdão do STA de 14/01/2004 que serviu de fundamento à decisão proferida. II. Em primeiro lugar, importa esclarecer que, na prática, e os Tribunais Administrativos bem sabem que assim correm os trâmites dos pedidos de autorização de permanência, o SEF não recepciona, sequer, os processos que vêm do IDICT com informação desfavorável. Importa questionar porquê. III. A figura jurídica da autorização de permanência surge no âmbito de uma situação de facto, a existência de milhares de cidadãos estrangeiros indocumentados a trabalhar em Portugal — como resulta claramente da Resolução de Conselho de Ministros no 164/2001 e do preâmbulo do Decreto-lei n° 4/2001, de 10/01. IV. Diz a Resolução de Conselho de Ministros n° 164/2001 que “Considerando que desde a entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Decreto-lei n° 4/2001, de 10 de Janeiro, ao Decreto-Lei n° 244/98, de 8 de Agosto, ate ao final de Julho de 2001, já foram concedidas cerca de 86.000 autorizações de permanência, encontrando-se presentemente em fase de apreciação um número superior a 19.000 pedidos de concessão de autorização de permanência;” V. Decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n° 4/2001 de 10/01 que o que se pretendeu com estas introduções foi “garantir os direitos e interesses que se pretenderam salvaguardar aquando da elaboração dos referidos diplomas legais tendo em vista a evolução do fenómeno migratório verificado em Portugal.” VI. Se por um lado a figura da autorização de permanência surge como uma norma excepcional, porque visa fazer face a uma situação real e concreta, de outro lado é uma figura jurídica mais precária do que a concessão de visto de trabalho. VII. Se atendermos à tramitação da obtenção de visto de trabalho, nomeadamente do tipo IV, e no qual o contrato de trabalho sub judice se insere, constatamos que no âmbito do n° 1 do artº IV só é concedido com parecer favorável da Inspecção Geral do Trabalho. (sublinhado nosso) VIII. Ou seja, decorre claramente da Lei, respeitando o preceituado no art° 98°, n° 2 do CPA, que no caso de obtenção de visto de trabalho IV o parecer da IGT não só é obrigatório como também vinculativo. IX. Na verdade, e uma vez que as tramitações, quer do visto de trabalho quer da autorização de permanência, exigem que os respectivos processos se façam no âmbito do mesmo Decreto-Lei, o 244/98, e passem pelas mesmas entidades, IGT e SEF, bem se compreende que o SEF exija um parecer favorável daquela entidade quando decorre da lei que para o visto de trabalho esse parecer favorável para além de obrigatório é vinculativo de acordo com o art° 43° do Decreto-Lei n° 244/98. X. E nem se alegue que a regra do art° 55° é de natureza excepcional e por isso nunca comportaria analogia. Na verdade é de se fazer uma interpretação extensiva do que resulta do art° 43° do Decreto-lei n° 244/98 com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n°4/2001 de 10/01. XI. Atendendo a que a tramitação do visto de trabalho bem como a autorização de permanência se baseiam no mesmo Decreto-Lei e ambas passam pelas mesmas entidades resulta que o legislador, ao formular a norma, disse menos do que queria e claro está que se para o visto de trabalho se exige o parecer favorável do IGT também para a autorização de permanência o exigirá. XII. E outro argumento entende a recorrente existir a seu favor quando nos deparamos com o descrito no n° 7° do art° 55º do Decreto-Lei n° 244/98, O contrato de trabalho deve ser elaborado nos termos do disposto na Lei n° 20/98, de 12/05...” XIII. Diz o art° 4º, n° 1 que “A entidade empregadora deve, previamente à data do início da actividade pelo trabalhador estrangeiro, promover o depósito do contrato de trabalho na delegação ou subdelegações. . . IDICT” XIV. Continua o n° 2: “Depositado o contrato de trabalho, um exemplar selado fica arquivado nos serviços do IDICT e dois exemplares são devolvidos à entidade empregadora com o averbamento e número de depósito, devendo esta fazer a entrega de uma ao trabalhador.” XV. Conclui o n° 3: “Considera-se tacitamente deferido o pedido de depósito do contrato de trabalho quando, decorridos 30 dias sobre a data da apresentação do requerimento respectivo no serviço competente do IDICT, não for proferida decisão de aceitação ou recusa.” (sublinhado nosso) XVI. Ora, o que decorre claramente, da conjugação destes números é que, para que seja atribuído um número e consequentemente o averbamento do depósito do contrato de trabalho de cidadão estrangeiro é necessário que seja proferida “decisão de aceitação”, leia-se parecer favorável, para que o processo de legalização siga a sua tramitação legal. XVII. Dada a importância do parecer do IDICT (vd. artº 4, n° 1, 2 e 3 da Lei n° 20/98), no sentido de viabilizar ou não a legalização de trabalhador estrangeiro, é que o legislador entendeu fugir à regra do indeferimento tácito e considerar que no caso de omissão de aceitação ou recusa no prazo de 30 dias, se devia considerar tal parecer favorável concedido ou aceite. Daqui decorre que o parecer favorável do IDICT é obrigatório e vinculativo. XVIII. Acresce a tudo isto que, são considerados actos administrativos, as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, de acordo com o disposto no artigo 120 do CPA. XIX. Trata-se, com efeito, de uma decisão de um ente administrativo que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. XX. Dispõe o n° 1 do artigo 25° da LPTA que “só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios”. Após a revisão constitucional de 1989, o critério de selecção dos actos administrativos que se consideram contenciosamente impugnáveis deixou de assentar nas características da definitividade e da executoriedade do acto para passar a determinar-se pela virtualidade de o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. XXI. De acordo com o n°4 do artigo 268° da CRP o acto lesivo é susceptível de recurso contencioso. É um acto lesivo, o acto administrativo que produz efeitos negativos na esfera jurídica do interessado afectando os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. XXII. “O núcleo da alteração introduzida no artigo 268° da C.R.P., pela Lei Constitucional n° 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares” (Ac. do STA, de 24/10/2002). XXIII. A emissão de um parecer favorável ou desfavorável por parte da Inspecção-Geral do Trabalho é um dos muitos actos que formam o procedimento administrativo definido no artigo 1°, n° 1 do CPA, “Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”. XXIV. O n° 1 do artigo 25° da LPTA, tem de ser interpretado de harmonia com o n°4 do artigo 268° da CRP, sendo recorríveis os actos que, independentemente da sua forma, tenham idoneidade para, só por si, lesarem direitos ou interesses legítimos dos particulares. XXV. Ora, para o recorrente, a emissão de um parecer desfavorável sobre o seu contrato de trabalho, uma das condições para a sua autorização de permanência em território português, constitui, inequivocamente, um acto lesivo. XXVI. Desde 28/03/2003 que se produziram os efeitos jurídicos, desencadeados ope legis, por via do deferimento tácito, do pedido formulado pela recorrente ao IDICT. XXVII. O “indeferimento” notificado à recorrente, em segundo lugar, pelo IDICT, mais não é que uma revogação do anterior deferimento tácito, pelo que foi violada alínea b) do artº 140º do CPA, uma vez que o acto em apreço está excluído de livre irrevogabilidade. XXVIII. Mas mesmo que se assim não se entenda, o que não se concede e se equaciona por mero dever de patrocínio, sempre a decisão do recurso hierárquico seria nula uma vez que o Sr. Inspector-Geral do Trabalho não se pronunciou acerca da questão do deferimento tácito, levantada em sede de recurso hierárquico, tendo, assim, violado a alínea b) do n°1 do art° 9° do CPA. XXIX. Temos de concluir que são recorríveis, todos os actos administrativos que afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares e, o que determina a sua recorribilidade são os efeitos que deles decorrem e o seu carácter lesivo, independentemente de o acto ser definitivo ou executório. Contra alegou a entidade recorrida, formulando as seguintes conclusões: 1 - A informação/parecer desfavorável proferida pelo Delegado de Lisboa, em 14/08/2002, no âmbito da apreciação do processo de legalização de estrangeiros, com a finalidade de obter informação favorável sobre o contrato de trabalho sem termo da cidadã ucraniana, A…, não constitui um acto administrativo lesivo; 2- Esta informação/parecer considera-se de emissão obrigatória para a Inspecção-Geral do Trabalho, mas de conteúdo não vinculativo para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras; 3 - Sendo um acto preparatório sem carácter vinculativo, o parecer emitido pela Inspecção-Geral do Trabalho, por si só, não produz efeitos na esfera jurídica da Recorrente, como acaba por o admitir ao reconhecer que o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras pode não conceder autorização de permanência a estrangeiros cujos contratos de trabalho possuam informação favorável da Inspecção-Geral do Trabalho; 4 - A autorização de permanência, a emitir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, é o acto final que culmina o presente “processo” de concessão de autorização de permanência e que pode afectar, de forma lesiva, a esfera jurídica da interessada. A Exm.a Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer: “Afigura-se-nos que não assiste razão à recorrente pelos fundamentos que se passam a referir. O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do T.A.C. que julgou procedente a questão prévia de irrecorribilidade, da decisão do Inspector Geral do Trabalho que manteve o parecer desfavorável emitido nos termos do art. 55°, do Dec.-Lei nº 244/98, de 8.8., pelo Delegado de Lisboa do IDICI/IGT. O art. 55°, do Dec.-Lei n° 244/98, que regula os termos da “Autorização de Permanência”, estabelece que: Até à aprovação o relatório previsto no art° 36° e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições: a) Sejam titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho (sublinhado nosso) A decisão recorrida considerou, que o parecer emitido nos termos do art. 55° do Dec-Lei 244/98 não é um acto material e horizontalmente definitivo, nem lesivo, tendo de ser entendido como um mero acto preparatório, que não é contenciosamente recorrível. A posição vertida na decisão recorrida encontra-se em consonância com a jurisprudência deste S.T.A. consubstanciada no Ac. de 14.1.2004, Processo n°01575/03, que cita, cujo sumário, (parte II e III) se transcreve: “II — De harmonia com o disposto no art. 98°, n° 2, do C.P.A., na falta de disposição expressa em sentido contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos. III — Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no art. 55°, n° 1 al. a), do Dec — Lei n°244/98, de 8 de Agosto (na redacção resultante do Dec — Lei n° 4/2001, de 10 de Janeiro), relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa” A Recorrente invoca dever ser feita uma interpretação extensiva porque, a seu ver, o legislador, ao formular a norma, disse menos do que queria, uma vez que «a tramitação do visto de trabalho e a autorização de permanência se baseiam no mesmo decreto-lei e ambos passam pelas mesmas entidades» resulta claro que < se para o visto de trabalho se exige o parecer favorável da IGT também para a autorização de permanência o exigirá». Ora, afigura da «autorização de permanência» tem carácter excepcional e mais precário que a concessão do «visto de trabalho». Pelo que, nada permite inferir que não foi vontade do legislador sujeitar a respectiva concessão a regimes diferentes. Deve, antes, presumir-se que o legislador exprimiu o seu pensamento em termos adequados, tendo dito exactamente o que queria dizer (art. 9°, n°3, do CC.). Face ao exposto, somos de parecer que deverá ser mantida a sentença recorrida que rejeitou o recurso contencioso, por ilegalidade na sua interposição. Negando-se provimento ao recurso.” II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1) Por requerimento datado de 26 de Fevereiro de 2003, a recorrente, representada pela B…, enviou ao Delegado do IDICT de Lisboa, com vista à obtenção de autorização de permanência, os seguintes documentos: três originais e uma cópia do contrato de trabalho doméstico, celebrado com C…, cópia autenticada e fotocópia do passaporte, cópia do bilhete de identidade e do cartão de contribuinte da entidade patronal, cópia do comprovativo da inscrição na Segurança Social, cópia do comprovativo da inscrição como contribuinte fiscal cópia da declaração do IRS de 2001, mapas de contribuições para a Segurança Social e procuração. 2) Na sequência desse requerimento o Delegado do IDICT de Lisboa enviou para B… o oficio n.° 8942, de 23.4.2003, do seguinte teor: “ASSUNTO: Informação desfavorável Para conhecimento de V.Exa. informa-se que foi proferida por estes Serviços, decisão de indeferimento ao pedido de informação favorável no contrato de trabalho celebrado com a cidadã estrangeira A… pelos motivos que passo a expor: A partir da entrada em vigor da Resolução de Conselho de Ministros, em 30 de Novembro de 2001, a informação favorável para a concessão da autorização de permanência reveste-se de natureza excepcional e só em casos devidamente justificados com prova de entrada em Portugal antes da data acima indicada, nos seguintes documentos: Carimbo de controlo de entrada na fronteira externa aérea ou marítima aposta no passaporte. Apresentou passaporte sem carimbo de entrada em território português antes de 2001/11/30. Em conformidade com o informado, indefere-se toda a documentação que deu entrada nestes serviços com data posterior a 2001/11/30.” 3) O Delegado do IDICT de Lisboa também enviou para B… o oficio n.° 9278, de 2.5.2003, do seguinte teor: “ASSUNTO: Indeferimento ao processo Trabalhadora A… Entidade empregadora – C… Relativamente ao v/ofício respeitante ao assunto em epígrafe cumpre informar V. Exa. o seguinte: Para efeitos de depósito do contrato de trabalho nos termos do Art°s 3 e 40 da Lei n°2098 de 12 de Maio, toma-se necessário a apresentação de um documento que comprove a residência ou permanência legal do cidadão cm território português, conforme o disposto no n° 3 do art° 30 da lei anteriormente referida. Neste caso concreto a lei em vigor não se aplica à cidadã A…. Com a entrada em vigor da Resolução do Conselho de Ministros n° 164/2001, de 30-11 a informação favorável para a concessão de autorização de permanência revestia-se de natureza excepcional e só em casos devidamente justificados com acima indicada. Assim, não tendo a trabalhadora apresentado quaisquer documentos conforme a lei exige foi o processo objecto de indeferimento, pelo que, entendo manter a decisão anteriormente dada através do ofício 8942 de 23-4-2003.” 4) A recorrente, através dos seus mandatários, interpôs recurso hierárquico para o Inspector Geral do Trabalho. 5) Em resposta ao mesmo foi enviado para B… o oficio n.° 01739, de 4.7.2003, de fls. 26-27, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta nomeadamente que: “Assunto: Recurso Hierárquico interposto por A… Em 26/5/2003, deu entrada no Gabinete do Inspector-Geral do Trabalho, o presente recurso hierárquico da decisão de informação negativa do Delegado de Lisboa do IDICT IGT proferido em 02/05/2003 com o Oficio n.° 9278, no âmbito da apreciação do processo de legalização de estrangeiros, com a finalidade de obter informação favorável sobre o contrato de trabalho doméstico a teimo certo da cidadã ucraniana, A…, com a categoria de doméstica. (...) A recorrente foi instada em sede de recurso hierárquico, por Oficio de GD/IGT n.° 1581 de 17/06/2003, a juntar ao processo documentos que provassem ter entrado e trabalhado em território nacional em data anterior a 30/11/2001, tendo sido para o efeito alertada que poderia recorrer aos meios previstos no Decreto Regulamentar n.° 9/2001, de 31 de Maio. No seu seguimento não foram entregues quaisquer documentos que comprovem que a recorrente tenha entrado e trabalhado em território nacional em data anterior a 30/11/2001. Despacho: Resulta prévio dizer que não existem nulidades que obstem ao conhecimento do mérito da questão devendo o mesmo ser admitido à apreciação do Inspector-Geral do Trabalho. Assim, e sobre o recurso hierárquico interposto, foi proferido o seguinte despacho, nos termos do art.° 1750 n.° 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA): O requerimento entregue pelo recorrente, na Direcção Central da IGT, não se encontra instruído de prova suficiente de que a cidadã ucraniana, A…, tenha entrado e trabalhado em território nacional, antes de 30/11/2001. O art.° 36.° n.° 2 do Decreto-Lei n.° 4/2001, de 10 de Janeiro, impunha que, anualmente o Governo elaborasse um relatório onde constasse a previsão anual e oportunidades de trabalho e oportunidades de trabalho e respectivos sectores de actividade em que as mesmas existissem. Para o ano de 2002 e até 11/03/2003, tal relatório não foi publicado. Por conseguinte, entende o Inspector-Geral do Trabalho, concluir pela seguinte decisão, para os efeitos do art. 174°, do CPA: Considerando o supra exposto, entendo manter a decisão do Delegado do IDICT IGT de Lisboa que informou negativamente o requerimento para obtenção de informação sobre o contrato de trabalho relativo à Sra. A…, por falta de prova relevante que comprove ter entrado e ter trabalhado, em território nacional, em data anterior a 30/11/2001. Notifique-se. O Inspector-Geral do Trabalho (…)” 6) O presente recurso contencioso foi interposto através da petição constante de fls. 2 a 25, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e na qual se conclui da seguinte Forma: “Nestes termos, deve o acto sob recurso ser anulado, e em consequência, a) considerar-se que houve deferimento tácito da pretensão da recorrente dirigida ao IDICT devendo a recorrente ser informada do número de averbamento e de depósito, para que possa obter a autorização de permanência junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras ou, se assim não se entender; b) ser o acto anulado substituído por outro que defira o depósito do contrato de trabalho da recorrente, para que possa obter a autorização de permanência junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. Assim se fará a já costumada JUSTIÇA” III. A sentença recorrida considerou que, sendo tal parecer obrigatório, face ao disposto no art. 55, n° 1 al. a) do DL 244/98, de 8.8 (redacção do DL 4/2001, de 10.1), não decorre deste preceito legal que esse mesmo parecer seja vinculativo para a decisão a proferir pelo SEF, pelo que terá que considerar-se não vinculativo, em conformidade com o disposto no art. 98 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), onde se estabelece que «2. Salvo disposição expressa em contrario, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos». Assim, entendeu a sentença que o acto impugnado é meramente preparatório da decisão final a proferir pelo SEF, carecendo, por isso, de alcance lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da interessada recorrente e sendo, por consequência, insusceptível de impugnação contenciosa. Contra este entendimento da sentença, a recorrente, baseando-se em interpretação de diversos preceitos do citado DL 244/98, defende, em síntese, que o parecer do IDICT tem natureza vinculativa, configurando um acto administrativo que, sendo desfavorável, é lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, pelo que, nos termos do artigo 268, n.°4, da CRP, é susceptível de recurso contencioso. Vejamos. O Decreto-Lei n.° 244/98, de 8 de Agosto, regulamentou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. Na alínea f) do seu art. 27.° e no art. 36.° (redacção do DL n.° 4/2001, de 10-01), prevê-se a possibilidade de concessão de vistos de trabalho, que se destinam a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não, que conste de uma lista de oportunidades de trabalho e sectores de actividade elaborada anualmente pelo Governo através de um relatório, mediante parecer do Instituto do Emprego e Formação Profissional e ouvidas as associações patronais e sindicais, visto esse válido para múltiplas entradas em território português e que pode ser concedido para permanência até um ano. A concessão de vistos de trabalho para exercício de uma actividade profissional subordinada, que não se insira no âmbito dos do desporto ou dos espectáculos, como era o caso da recorrente em que estava em causa a prestação de serviços domésticos, carece de consulta prévia ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - art. 37.°, alíneas a), b) e d) e 40.°, alínea a), daquele diploma. De harmonia com o disposto no art. 55º, n.° 1, do mesmo diploma, até à aprovação do relatório governamental previsto no artigo 36.° e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições aí indicadas, entre as quais se inclui a de serem «titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho - alínea a) deste número. Perante este quadro legal e numa situação, em que estava em causa idêntica decisão do Delegado do IDICT de Lisboa, este Supremo Tribunal, no Acórdão de 14-1-2004, proferido no recurso 1575/03, invocado na decisão recorrida, decidiu o seguinte: “Na sentença recorrida, entendeu-se que esta informação, que é obrigatória, não tem carácter vinculativo para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras sobre a autorização de permanência em território nacional. De harmonia com o disposto no art. 98º do C.P.A., «os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão» e, «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos». Como resulta do preceituado no corpo do n.1º daquele art. 55.° ao estabelecer que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção-geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória. No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção-Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável. Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no nº. 2 do art. 98.º do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo. Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização. Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade. Assim, aquele parecer tem de ser considerado um mero acto preparatório da decisão final do procedimento, sem lesividade autónoma. 5 — O n° 1 do art.° 25° da LPTA estabelece a regra de que só os actos definitivos, em todos os aspectos, são contenciosamente impugnáveis. Porém, o art. 268°, n° 4, da C.R.P. assegura o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Assim, por força do preceituado neste n° 4 do art. 268° da C.RP., não pode deixar de se admitir a impugnabilidade contenciosa imediata de actos lesivos, que são actos que têm efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares. Esta norma é um corolário, no domínio do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no n° 1 do art. 20° da C.RP. do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Este direito de acesso aos tribunais, embora não englobado no Título II da Parte I da Constituição, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que é, ao fim e ao cabo, a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades. Por isso, por força do preceituado no art. 17º da Constituição, que estabelece que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga», o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n° 2 do art. 18° que estabelece que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos». A esta luz, a restrição que o art. 25°, n° 1, da L.P.T.A. faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com estas normas constitucionais, se afastar a possibilidade de recurso contencioso em casos em que ele não seja necessário para assegurar a tutela judicial dos direitos, mas não afaste essa possibilidade nos casos em que o interessado necessite dele para assegurar tais direitos. Assim, este n° 1 do art. 25° contém um condicionamento do direito ao recurso contencioso que visa apenas afastar a possibilidade de uso de tal meio processual nos casos em que ele é desnecessário. Por isso, este condicionamento não é proibido pela Constituição, pois não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, antes sendo uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é. Desnecessário (- Aceitando a constitucionalidade do art. 25°, n° 1, da L.P.TA., podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: - n°9/95, de 11-1-95, proferido no processo n° 728/92, publicado no Diário da República II Série, de 22-3-95, página 3160, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 300 volume, página 333, e no Boletim do Ministério da Justiça n°446 (Suplemento), página 121; - n° 603/95, de 7-11-95, proferido no processo n°223/96, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32° volume, página 411, e no Diário da República, II Série, de 14-3-96; - n° 115/96, de 6-2-96, proferido no processo n° 378/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n°454, página 218; - n°32/98, de 22-1-98, publicado no Diário da República II Série e, de 19-3-98; - 425/99, de 30-6-99, proferido no processo n° 1116/98, publicado no Diário da República, II Série, de 3-12-99). 6— Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, volume III, 1989, páginas 209-212, refere três aspectos diferentes da definitividade dos actos administrativos, cumulativamente necessários para permitir a qualificação de um acto como definitivo: - definitividade em sentido horizontal, que se consubstancia em o acto ser o termo do procedimento administrativo; - definitividade vertical que consiste em o acto ser praticado por quem ocupa a posição suprema na hierarquia; - definitividade material que existe quando o acto é definidor de situações jurídicas. O mesmo Autor define acto materialmente definitivo «o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular», acto horizontalmente definitivo «o acto administrativo que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso» e acto verticalmente definitivo «aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa» Obra e volume citados, páginas 214, 223 e 234. O referido parecer do Senhor Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, que foi objecto do recurso hierárquico em que foi praticado o acto impugnado, não é um acto lesivo, directa ou indirectamente, pois ele não produz, por si mesmo, qualquer efeito na esfera jurídica dos destinatários nem determina o sentido da decisão final. Por outro lado, este parecer também não é um acto horizontal e materialmente definitivo, pois não concede nem recusa a autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro ulterior acto procedimental que contenha uma decisão final, num sentido ou noutro. Por isso, o referido parecer não pode ser considerado como acto material e horizontalmente definitivo, nem lesivo, pelo que tem de ser considerado como um mero acto preparatório, que não é contenciosamente recorrível. Sendo assim, tem de se considerar correcta a posição assumida na sentença recorrida.” A solução jurídica do acórdão acabado de transcrever foi já sufragada por esta Secção nos acórdãos de 15.2.02, de 31.5.05, de 19-10-2005 e de 10-05-2007, proferidos, nos processos n° 788/05, n° 342/05, n.° 758/05, e n.° 534/06, respectivamente. Assim, porque tal solução é inteiramente transponível para a situação em apreço no presente recurso sendo, conclui-se improcedência de toda a alegação da recorrente. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida. Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 200,00 (duzentos euros) e € 100,00 (cento e cinquenta euros). Lisboa, 12 de Março de 2008. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.

Sumário

II- Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no referido artigo 55.º, n.º 1, alínea a), do mencionado DL n.º 244/98, do Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto (na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 4/2001, de 10 de Janeiro), relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa.

III- Não tendo esses pareceres natureza vinculativa, não produzem, por si mesmos, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica dos particulares nem determinam o sentido da decisão final, não podendo também considerar-se como actos material e horizontalmente definitivos, pois deles não resulta a concessão nem a recusa de autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro acto procedimental que contenha uma decisão final.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A…, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (1° juízo Liquidatário) que, por ilegalidade de interposição, nos termos do artigo 58, § 4, do RSTA, rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho do Inspector Geral do Trabalho de 4-07-2003 que, em sede de recurso hierárquico, manteve a decisão de 23-04-2003, do Delegado do IDICT de Lisboa, que indeferira o pedido de informação favorável no contrato de trabalho que havia depositado com vista à instrução do procedimento administrativo destinado à obtenção do visto de autorização de permanência em Portugal.

I. A recorrente formula as conclusões seguintes:

1. Com o devido respeito, se diverge do Acórdão do STA de 14/01/2004 que serviu de fundamento à decisão proferida.

II. Em primeiro lugar, importa esclarecer que, na prática, e os Tribunais Administrativos bem sabem que assim correm os trâmites dos pedidos de autorização de permanência, o SEF não recepciona, sequer, os processos que vêm do IDICT com informação desfavorável. Importa questionar porquê.

III. A figura jurídica da autorização de permanência surge no âmbito de uma situação de facto, a existência de milhares de cidadãos estrangeiros indocumentados a trabalhar em Portugal — como resulta claramente da Resolução de Conselho de Ministros no 164/2001 e do preâmbulo do Decreto-lei n° 4/2001, de 10/01.

IV. Diz a Resolução de Conselho de Ministros n° 164/2001 que “Considerando que desde a entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Decreto-lei n° 4/2001, de 10 de Janeiro, ao Decreto-Lei n° 244/98, de 8 de Agosto, ate ao final de Julho de 2001, já foram concedidas cerca de 86.000 autorizações de permanência, encontrando-se presentemente em fase de apreciação um número superior a 19.000 pedidos de concessão de autorização de permanência;”

V. Decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n° 4/2001 de 10/01 que o que se pretendeu com estas introduções foi “garantir os direitos e interesses que se pretenderam salvaguardar aquando da elaboração dos referidos diplomas legais tendo em vista a evolução do fenómeno migratório verificado em Portugal.”

VI. Se por um lado a figura da autorização de permanência surge como uma norma excepcional, porque visa fazer face a uma situação real e concreta, de outro lado é uma figura jurídica mais precária do que a concessão de visto de trabalho.

VII. Se atendermos à tramitação da obtenção de visto de trabalho, nomeadamente do tipo IV, e no qual o contrato de trabalho sub judice se insere, constatamos que no âmbito do n° 1 do artº IV só é concedido com parecer favorável da Inspecção Geral do Trabalho. (sublinhado nosso)

VIII. Ou seja, decorre claramente da Lei, respeitando o preceituado no art° 98°, n° 2 do CPA, que no caso de obtenção de visto de trabalho IV o parecer da IGT não só é obrigatório como também vinculativo.

IX. Na verdade, e uma vez que as tramitações, quer do visto de trabalho quer da autorização de permanência, exigem que os respectivos processos se façam no âmbito do mesmo Decreto-Lei, o 244/98, e passem pelas mesmas entidades, IGT e SEF, bem se compreende que o SEF exija um parecer favorável daquela entidade quando decorre da lei que para o visto de trabalho esse parecer favorável para além de obrigatório é vinculativo de acordo com o art° 43° do Decreto-Lei n° 244/98.

X. E nem se alegue que a regra do art° 55° é de natureza excepcional e por isso nunca comportaria analogia. Na verdade é de se fazer uma interpretação extensiva do que resulta do art° 43° do Decreto-lei n° 244/98 com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n°4/2001 de 10/01.

XI. Atendendo a que a tramitação do visto de trabalho bem como a autorização de permanência se baseiam no mesmo Decreto-Lei e ambas passam pelas mesmas entidades resulta que o legislador, ao formular a norma, disse menos do que queria e claro está que se para o visto de trabalho se exige o parecer favorável do IGT também para a autorização de permanência o exigirá.

XII. E outro argumento entende a recorrente existir a seu favor quando nos deparamos com o descrito no n° 7° do art° 55º do Decreto-Lei n° 244/98, O contrato de trabalho deve ser elaborado nos termos do disposto na Lei n° 20/98, de 12/05...”

XIII. Diz o art° 4º, n° 1 que “A entidade empregadora deve, previamente à data do início da actividade pelo trabalhador estrangeiro, promover o depósito do contrato de trabalho na delegação ou subdelegações. . . IDICT”

XIV. Continua o n° 2: “Depositado o contrato de trabalho, um exemplar selado fica arquivado nos serviços do IDICT e dois exemplares são devolvidos à entidade empregadora com o averbamento e número de depósito, devendo esta fazer a entrega de uma ao trabalhador.”

XV. Conclui o n° 3: “Considera-se tacitamente deferido o pedido de depósito do contrato de trabalho quando, decorridos 30 dias sobre a data da apresentação do requerimento respectivo no serviço competente do IDICT, não for proferida decisão de aceitação ou recusa.” (sublinhado nosso)

XVI. Ora, o que decorre claramente, da conjugação destes números é que, para que seja atribuído um número e consequentemente o averbamento do depósito do contrato de trabalho de cidadão estrangeiro é necessário que seja proferida “decisão de aceitação”, leia-se parecer favorável, para que o processo de legalização siga a sua tramitação legal.

XVII. Dada a importância do parecer do IDICT (vd. artº 4, n° 1, 2 e 3 da Lei n° 20/98), no sentido de viabilizar ou não a legalização de trabalhador estrangeiro, é que o legislador entendeu fugir à regra do indeferimento tácito e considerar que no caso de omissão de aceitação ou recusa no prazo de 30 dias, se devia considerar tal parecer favorável concedido ou aceite. Daqui decorre que o parecer favorável do IDICT é obrigatório e vinculativo.

XVIII. Acresce a tudo isto que, são considerados actos administrativos, as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, de acordo com o disposto no artigo 120 do CPA.

XIX. Trata-se, com efeito, de uma decisão de um ente administrativo que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

XX. Dispõe o n° 1 do artigo 25° da LPTA que “só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios”. Após a revisão constitucional de 1989, o critério de selecção dos actos administrativos que se consideram contenciosamente impugnáveis deixou de assentar nas características da definitividade e da executoriedade do acto para passar a determinar-se pela virtualidade de o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

XXI. De acordo com o n°4 do artigo 268° da CRP o acto lesivo é susceptível de recurso contencioso. É um acto lesivo, o acto administrativo que produz efeitos negativos na esfera jurídica do interessado afectando os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

XXII. “O núcleo da alteração introduzida no artigo 268° da C.R.P., pela Lei Constitucional n° 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares” (Ac. do STA, de 24/10/2002).

XXIII. A emissão de um parecer favorável ou desfavorável por parte da Inspecção-Geral do Trabalho é um dos muitos actos que formam o procedimento administrativo definido no artigo 1°,

n° 1 do CPA, “Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”.

XXIV. O n° 1 do artigo 25° da LPTA, tem de ser interpretado de harmonia com o n°4 do artigo 268° da CRP, sendo recorríveis os actos que, independentemente da sua forma, tenham idoneidade para, só por si, lesarem direitos ou interesses legítimos dos particulares.

XXV. Ora, para o recorrente, a emissão de um parecer desfavorável sobre o seu contrato de trabalho, uma das condições para a sua autorização de permanência em território português, constitui, inequivocamente, um acto lesivo.

XXVI. Desde 28/03/2003 que se produziram os efeitos jurídicos, desencadeados ope legis, por via do deferimento tácito, do pedido formulado pela recorrente ao IDICT.

XXVII. O “indeferimento” notificado à recorrente, em segundo lugar, pelo IDICT, mais não é que uma revogação do anterior deferimento tácito, pelo que foi violada alínea b) do artº 140º do CPA, uma vez que o acto em apreço está excluído de livre irrevogabilidade.

XXVIII. Mas mesmo que se assim não se entenda, o que não se concede e se equaciona por mero dever de patrocínio, sempre a decisão do recurso hierárquico seria nula uma vez que o

Sr. Inspector-Geral do Trabalho não se pronunciou acerca da questão do deferimento tácito, levantada em sede de recurso hierárquico, tendo, assim, violado a alínea b) do n°1 do art° 9° do CPA.

XXIX. Temos de concluir que são recorríveis, todos os actos administrativos que afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares e, o que determina a sua recorribilidade são os efeitos que deles decorrem e o seu carácter lesivo, independentemente de o acto ser definitivo ou executório.

Contra alegou a entidade recorrida, formulando as seguintes conclusões:

1- A informação/parecer desfavorável proferida pelo Delegado de Lisboa, em 14/08/2002, no âmbito da apreciação do processo de legalização de estrangeiros, com a finalidade de obter informação favorável sobre o contrato de trabalho sem termo da cidadã ucraniana, A…, não constitui um acto administrativo lesivo;

2- Esta informação/parecer considera-se de emissão obrigatória para a Inspecção-Geral do Trabalho, mas de conteúdo não vinculativo para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras;

3- Sendo um acto preparatório sem carácter vinculativo, o parecer emitido pela Inspecção-Geral do Trabalho, por si só, não produz efeitos na esfera jurídica da Recorrente, como acaba por o admitir ao reconhecer que o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras pode não conceder autorização de permanência a estrangeiros cujos contratos de trabalho possuam informação favorável da Inspecção-Geral do Trabalho;

4- A autorização de permanência, a emitir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, é o acto final que culmina o presente “processo” de concessão de autorização de permanência e que pode afectar, de forma lesiva, a esfera jurídica da interessada.

A Exm.a Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“Afigura-se-nos que não assiste razão à recorrente pelos fundamentos que se passam a referir.

O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do T.A.C. que julgou procedente a questão prévia de irrecorribilidade, da decisão do Inspector Geral do Trabalho que manteve o parecer desfavorável emitido nos termos do art. 55°, do Dec.-Lei nº 244/98, de 8.8., pelo Delegado de Lisboa do IDICI/IGT.

O art. 55°, do Dec.-Lei n° 244/98, que regula os termos da “Autorização de Permanência”, estabelece que:

Até à aprovação o relatório previsto no art° 36° e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições:

a) Sejam titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho (sublinhado nosso)

A decisão recorrida considerou, que o parecer emitido nos termos do art. 55° do Dec-Lei 244/98 não é um acto material e horizontalmente definitivo, nem lesivo, tendo de ser entendido como um mero acto preparatório, que não é contenciosamente recorrível.

A posição vertida na decisão recorrida encontra-se em consonância com a jurisprudência deste S.T.A. consubstanciada no Ac. de 14.1.2004, Processo n°01575/03, que cita, cujo sumário, (parte II e III) se transcreve:

“II- De harmonia com o disposto no art. 98°, n° 2, do C.P.A., na falta de disposição expressa em sentido contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos.

III- Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no art. 55°, n° 1 al. a), do Dec — Lei n°244/98, de 8 de Agosto (na redacção resultante do Dec — Lei n° 4/2001, de 10 de Janeiro), relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa”

A Recorrente invoca dever ser feita uma interpretação extensiva porque, a seu ver, o legislador, ao formular a norma, disse menos do que queria, uma vez que «a tramitação do visto de trabalho e a autorização de permanência se baseiam no mesmo decreto-lei e ambos passam pelas mesmas entidades» resulta claro que < se para o visto de trabalho se exige o parecer favorável da IGT também para a autorização de permanência o exigirá».

Ora, afigura da «autorização de permanência» tem carácter excepcional e mais precário que a concessão do «visto de trabalho».

Pelo que, nada permite inferir que não foi vontade do legislador sujeitar a respectiva concessão a regimes diferentes.

Deve, antes, presumir-se que o legislador exprimiu o seu pensamento em termos adequados, tendo dito exactamente o que queria dizer (art. 9°, n°3, do CC.).

Face ao exposto, somos de parecer que deverá ser mantida a sentença recorrida que rejeitou o recurso contencioso, por ilegalidade na sua interposição.

Negando-se provimento ao recurso.”

II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

1) Por requerimento datado de 26 de Fevereiro de 2003, a recorrente, representada pela B…, enviou ao Delegado do IDICT de Lisboa, com vista à obtenção de autorização de permanência, os seguintes documentos: três originais e uma cópia do contrato de trabalho doméstico, celebrado com C…, cópia autenticada e fotocópia do passaporte, cópia do bilhete de identidade e do cartão de contribuinte da entidade patronal, cópia do comprovativo da inscrição na Segurança Social, cópia do comprovativo da inscrição como contribuinte fiscal cópia da declaração do IRS de 2001, mapas de contribuições para a Segurança Social e procuração.

2) Na sequência desse requerimento o Delegado do IDICT de Lisboa enviou para B… o oficio n.° 8942, de 23.4.2003, do seguinte teor:

“ASSUNTO: Informação desfavorável

Para conhecimento de V.Exa. informa-se que foi proferida por estes Serviços, decisão de indeferimento ao pedido de informação favorável no contrato de trabalho celebrado com a cidadã estrangeira A… pelos motivos que passo a expor:

A partir da entrada em vigor da Resolução de Conselho de Ministros, em 30 de Novembro de 2001, a informação favorável para a concessão da autorização de permanência reveste-se de natureza excepcional e só em casos devidamente justificados com prova de entrada em Portugal antes da data acima indicada, nos seguintes documentos:

Carimbo de controlo de entrada na fronteira externa aérea ou marítima aposta no passaporte.

Apresentou passaporte sem carimbo de entrada em território português antes de 2001/11/30.

Em conformidade com o informado, indefere-se toda a documentação que deu entrada nestes serviços com data posterior a 2001/11/30.”

3) O Delegado do IDICT de Lisboa também enviou para B… o oficio n.° 9278, de 2.5.2003, do seguinte teor:

“ASSUNTO: Indeferimento ao processo

Trabalhadora A…

Entidade empregadora – C…

Relativamente ao v/ofício respeitante ao assunto em epígrafe cumpre informar V. Exa. o seguinte:

Para efeitos de depósito do contrato de trabalho nos termos do Art°s 3 e 40 da Lei n°2098 de 12 de Maio, toma-se necessário a apresentação de um documento que comprove a residência ou permanência legal do cidadão cm território português, conforme o disposto no n° 3 do art° 30 da lei anteriormente referida. Neste caso concreto a lei em vigor não se aplica à cidadã A….

Com a entrada em vigor da Resolução do Conselho de Ministros n° 164/2001, de 30-11 a informação favorável para a concessão de autorização de permanência revestia-se de natureza excepcional e só em casos devidamente justificados com acima indicada.

Assim, não tendo a trabalhadora apresentado quaisquer documentos conforme a lei exige foi o processo objecto de indeferimento, pelo que, entendo manter a decisão anteriormente dada através do ofício 8942 de 23-4-2003.”

4) A recorrente, através dos seus mandatários, interpôs recurso hierárquico para o Inspector Geral do Trabalho.

5) Em resposta ao mesmo foi enviado para B… o oficio n.° 01739, de 4.7.2003, de fls. 26-27, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta nomeadamente que:

“Assunto: Recurso Hierárquico interposto por A…

Em 26/5/2003, deu entrada no Gabinete do Inspector-Geral do Trabalho, o presente recurso hierárquico da decisão de informação negativa do Delegado de Lisboa do IDICT IGT proferido em 02/05/2003 com o Oficio n.° 9278, no âmbito da apreciação do processo de legalização de estrangeiros, com a finalidade de obter informação favorável sobre o contrato de trabalho doméstico a teimo certo da cidadã ucraniana, A…, com a categoria de doméstica.

(...)

A recorrente foi instada em sede de recurso hierárquico, por Oficio de GD/IGT n.° 1581 de 17/06/2003, a juntar ao processo documentos que provassem ter entrado e trabalhado em território nacional em data anterior a 30/11/2001, tendo sido para o efeito alertada que poderia recorrer aos meios previstos no Decreto Regulamentar n.° 9/2001, de 31 de Maio.

No seu seguimento não foram entregues quaisquer documentos que comprovem que a recorrente tenha entrado e trabalhado em território nacional em data anterior a 30/11/2001.

Despacho:

Resulta prévio dizer que não existem nulidades que obstem ao conhecimento do mérito da questão devendo o mesmo ser admitido à apreciação do Inspector-Geral do Trabalho. Assim, e sobre o recurso hierárquico interposto, foi proferido o seguinte despacho, nos termos do art.° 1750 n.° 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA):

O requerimento entregue pelo recorrente, na Direcção Central da IGT, não se encontra instruído de prova suficiente de que a cidadã ucraniana, A…, tenha entrado e trabalhado em território nacional, antes de 30/11/2001.

O art.° 36.° n.° 2 do Decreto-Lei n.° 4/2001, de 10 de Janeiro, impunha que, anualmente o Governo elaborasse um relatório onde constasse a previsão anual e oportunidades de trabalho e oportunidades de trabalho e respectivos sectores de actividade em que as mesmas existissem. Para o ano de 2002 e até 11/03/2003, tal relatório não foi publicado. Por conseguinte, entende o Inspector-Geral do Trabalho, concluir pela seguinte decisão, para os efeitos do art. 174°, do CPA:

Considerando o supra exposto, entendo manter a decisão do Delegado do IDICT IGT de Lisboa que informou negativamente o requerimento para obtenção de informação sobre o contrato de trabalho relativo à Sra. A…, por falta de prova relevante que comprove ter entrado e ter trabalhado, em território nacional, em data anterior a 30/11/2001.

Notifique-se.

O Inspector-Geral do Trabalho

(…)”

6) O presente recurso contencioso foi interposto através da petição constante de fls. 2 a 25, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e na qual se conclui da seguinte

Forma:

“Nestes termos, deve o acto sob recurso ser anulado, e em consequência,

a) considerar-se que houve deferimento tácito da pretensão da recorrente dirigida ao IDICT devendo a recorrente ser informada do número de averbamento e de depósito, para que possa obter a autorização de permanência junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras ou, se assim não se entender;

b) ser o acto anulado substituído por outro que defira o depósito do contrato de trabalho da recorrente, para que possa obter a autorização de permanência junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

Assim se fará a já costumada JUSTIÇA”

III. A sentença recorrida considerou que, sendo tal parecer obrigatório, face ao disposto no art. 55, n° 1 al. a) do DL 244/98, de 8.8 (redacção do DL 4/2001, de 10.1), não decorre deste preceito legal que esse mesmo parecer seja vinculativo para a decisão a proferir pelo SEF, pelo que terá que considerar-se não vinculativo, em conformidade com o disposto no art. 98 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), onde se estabelece que «2. Salvo disposição expressa em contrario, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».

Assim, entendeu a sentença que o acto impugnado é meramente preparatório da decisão final a proferir pelo SEF, carecendo, por isso, de alcance lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da interessada recorrente e sendo, por consequência, insusceptível de impugnação contenciosa.

Contra este entendimento da sentença, a recorrente, baseando-se em interpretação de diversos preceitos do citado DL 244/98, defende, em síntese, que o parecer do IDICT tem natureza vinculativa, configurando um acto administrativo que, sendo desfavorável, é lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, pelo que, nos termos do artigo 268, n.°4, da CRP, é susceptível de recurso contencioso.

Vejamos.

O Decreto-Lei n.° 244/98, de 8 de Agosto, regulamentou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

Na alínea f) do seu art. 27.° e no art. 36.° (redacção do DL n.° 4/2001, de 10-01), prevê-se a possibilidade de concessão de vistos de trabalho, que se destinam a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não, que conste de uma lista de oportunidades de trabalho e sectores de actividade elaborada anualmente pelo Governo através de um relatório, mediante parecer do Instituto do Emprego e Formação Profissional e ouvidas as associações patronais e sindicais, visto esse válido para múltiplas entradas em território português e que pode ser concedido para permanência até um ano.

A concessão de vistos de trabalho para exercício de uma actividade profissional subordinada, que não se insira no âmbito dos do desporto ou dos espectáculos, como era o caso da recorrente em que estava em causa a prestação de serviços domésticos, carece de consulta prévia ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - art. 37.°, alíneas a), b) e d) e 40.°, alínea a), daquele diploma.

De harmonia com o disposto no art. 55º, n.° 1, do mesmo diploma, até à aprovação do relatório governamental previsto no artigo 36.° e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições aí indicadas, entre as quais se inclui a de serem «titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho - alínea a) deste número.

Perante este quadro legal e numa situação, em que estava em causa idêntica decisão do Delegado do IDICT de Lisboa, este Supremo Tribunal, no Acórdão de 14-1-2004, proferido no recurso 1575/03, invocado na decisão recorrida, decidiu o seguinte:

“Na sentença recorrida, entendeu-se que esta informação, que é obrigatória, não tem carácter vinculativo para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras sobre a autorização de permanência em território nacional.

De harmonia com o disposto no art. 98º do C.P.A., «os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão» e, «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».

Como resulta do preceituado no corpo do n.1º daquele art. 55.° ao estabelecer

que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção-geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória.

No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção-Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável.

Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no nº. 2 do art. 98.º do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo.

Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização.

Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade.

Assim, aquele parecer tem de ser considerado um mero acto preparatório da decisão final do procedimento, sem lesividade autónoma.

5- O n° 1 do art.° 25° da LPTA estabelece a regra de que só os actos definitivos, em todos os aspectos, são contenciosamente impugnáveis.

Porém, o art. 268°, n° 4, da C.R.P. assegura o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Assim, por força do preceituado neste n° 4 do art. 268° da C.RP., não pode deixar de se admitir a impugnabilidade contenciosa imediata de actos lesivos, que são actos que têm efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares.

Esta norma é um corolário, no domínio do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no n° 1 do art. 20° da C.RP. do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Este direito de acesso aos tribunais, embora não englobado no Título II da Parte I da Constituição, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que é, ao fim e ao cabo, a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades.

Por isso, por força do preceituado no art. 17º da Constituição, que estabelece que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga», o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n° 2 do art. 18° que estabelece que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».

A esta luz, a restrição que o art. 25°, n° 1, da L.P.T.A. faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com estas normas constitucionais, se afastar a possibilidade de recurso contencioso em casos em que ele não seja necessário para assegurar a tutela judicial dos direitos, mas não afaste essa possibilidade nos casos em que o interessado necessite dele para assegurar tais direitos.

Assim, este n° 1 do art. 25° contém um condicionamento do direito ao recurso contencioso que visa apenas afastar a possibilidade de uso de tal meio processual nos casos em que ele é desnecessário. Por isso, este condicionamento não é proibido pela Constituição, pois não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, antes sendo uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é. Desnecessário (- Aceitando a constitucionalidade do art. 25°, n° 1, da L.P.TA., podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n°9/95, de 11-1-95, proferido no processo n° 728/92, publicado no Diário da República II Série, de 22-3-95, página 3160, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 300 volume, página 333, e no Boletim do Ministério da Justiça n°446 (Suplemento), página 121;

- n° 603/95, de 7-11-95, proferido no processo n°223/96, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32° volume, página 411, e no Diário da República, II Série, de 14-3-96;

- n° 115/96, de 6-2-96, proferido no processo n° 378/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n°454, página 218;

- n°32/98, de 22-1-98, publicado no Diário da República II Série e, de 19-3-98;

- 425/99, de 30-6-99, proferido no processo n° 1116/98, publicado no Diário da República, II Série, de 3-12-99).

6- Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, volume III, 1989, páginas 209-212, refere três aspectos diferentes da definitividade dos actos administrativos, cumulativamente necessários para permitir a qualificação de um acto como definitivo:

- definitividade em sentido horizontal, que se consubstancia em o acto ser o termo do procedimento administrativo;

- definitividade vertical que consiste em o acto ser praticado por quem ocupa a posição suprema na hierarquia;

- definitividade material que existe quando o acto é definidor de situações jurídicas.

O mesmo Autor define acto materialmente definitivo «o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular», acto horizontalmente definitivo «o acto administrativo que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso» e acto verticalmente definitivo «aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa» Obra e volume citados, páginas 214, 223 e 234.

O referido parecer do Senhor Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, que foi objecto do recurso hierárquico em que foi praticado o acto impugnado, não é um acto lesivo, directa ou indirectamente, pois ele não produz, por si mesmo, qualquer efeito na esfera jurídica dos destinatários nem determina o sentido da decisão final.

Por outro lado, este parecer também não é um acto horizontal e materialmente definitivo, pois não concede nem recusa a autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro ulterior acto procedimental que contenha uma decisão final, num sentido ou noutro. Por isso, o referido parecer não pode ser considerado como acto material e horizontalmente definitivo, nem lesivo, pelo que tem de ser considerado como um mero acto preparatório, que não é contenciosamente recorrível. Sendo assim, tem de se considerar correcta a posição assumida na sentença recorrida.”

A solução jurídica do acórdão acabado de transcrever foi já sufragada por esta Secção nos acórdãos de 15.2.02, de 31.5.05, de 19-10-2005 e de 10-05-2007, proferidos, nos processos n° 788/05, n° 342/05, n.° 758/05, e n.° 534/06, respectivamente.

Assim, porque tal solução é inteiramente transponível para a situação em apreço no presente recurso sendo, conclui-se improcedência de toda a alegação da recorrente.

IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 200,00 (duzentos euros) e € 100,00 (cento e cinquenta euros).

Lisboa, 12 de Março de 2008. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.

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