01314/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No domínio do DL nº. 48051, a obrigação de indemnização pela prática de acto lícito regula-se pelos artºs. 562 e sgts. do C. Civil, abrangendo a cobertura de todos os danos, desde que especiais e anormais, onde de incluem, assim, tanto os danos emergentes como os lucros cessantes.

II- Não há que conhecer da possibilidade de a indemnização pela cobertura de todos os danos ser reduzida equitativamente pelo tribunal, no uso da faculdade que lhe é conferida pelo artº. 494º, do C. Civil, se essa questão foi decidida pela sentença do TAC que, neste aspecto, transitou em julgado.

III- Acresce ao que resulta do mero custo de produção dos bens destruídos, o dano correspondente ao lucro que resultaria dos negócios de venda desses bens que se frustraram.

IV- A norma do artº. 805º, nº. 3, do C. Civil, deve interpretar-se no sentido de abranger também as hipóteses em que a obrigação de indemnização resulte de facto lícito.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

RELATÓRIO

A “A………….. S.A.”, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, acção administrativa comum, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pela prática de actos lícitos, contra o ESTADO PORTUGUÊS, pedindo a condenação do Réu a pagar-lhe a quantia de € 3.175.083,67, acrescida de juros legais contados desde a citação.

Após a ampliação do pedido, a acção foi julgada procedente e, em consequência, foi o Réu condenado a pagar à Autora uma indemnização, por danos patrimoniais, no valor total de € 3 466.449,22, acrescida dos juros legais contados desde a citação até ao seu integral pagamento.

O Réu interpôs recurso desta sentença, para o Tribunal Central Administrativo Sul, imputando-lhe erros de julgamento, resultantes de se ter fixado o montante indemnizatório de acordo com o critério previsto no art.º562.º do Código Civil e de neste se terem incluído os danos decorrentes da emissão pela Autora de notas de crédito aos seus próprios clientes.

Com as suas contra-alegações, a Autora requereu que ao recurso fosse atribuída a natureza de revista, a subir directamente ao STA, nos termos do art.º151.º, do CPTA, o que foi indeferido por despacho da srª. juíza do TAC, notificado às partes.

Por acórdão de 11 de Abril de 2013, o Tribunal Central Administrativo Sul concedeu parcial provimento ao recurso, por considerar que no montante indemnizatório não era de incluir o valor referente às notas de crédito emitidas a favor das clientes da Autora e, em consequência, fixou em €3.298.528,28, "acrescido de juros correspondentes", o valor da indemnização em que condenou o Réu.

Após pedido de aclaração formulado pela Autora e recurso interposto pelo Réu ao abrigo do art.º150.º do CPTA, onde era suscitada a nulidade de omissão de pronúncia, o Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 24/10/2013, considerou improcedente a arguição de nulidade e aclarou o acórdão recorrido no sentido que os juros moratórios devidos eram os contados a partir do trânsito em julgado da decisão.

No referido recurso, o Réu, na sua alegação, formulou as seguintes conclusões:

“1. A autora, A…………, S.A., veio, em 11-5-2005, propor uma acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual pela prática de actos lícitos, contra o Estado Português, com vista a ser ressarcida dos danos patrimoniais que avaliou inicialmente em 3.175.83,47 euros (correspondentes ao custo de produção das aves, aos custos suportados com a manutenção da congelação das aves desde a ordem de produção de comercialização até ao efectivo abate, aos custos suportados com a operação de destruição e aos custos com as notas de credito passadas aos clientes pela destruição de aves aos mesmos vendidas), que lhe causou a determinação de 16 de Março de 2003, da Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, para cessar imediatamente a comercialização de carne de aves congeladas, bem como a determinação de 20-3-2003, da Direcção Regional da Agricultura) do Ribatejo e Oeste, que ordenou a destruição, por conta da autora, dessa carne de aves, com data de produção anterior a 14-3-2003.

2. Estas determinações foram determinadas pelo resultado das análises em aves vivas, efectuadas noutras explorações, onde foi detectada a presença de furaltadona e nitrofuranos e destinavam-se à preservação da saúde pública e ao retorno da confiança dos mercados, uma vez que as vendas caíram drasticamente após a publicitação da referida contaminação.

3. Em 30-1-2006 a autora veio requerer a ampliação do pedido, nos termos do nº 2 do artº 273º do CPC, com vista a ser ressarcida dos por si denominados lucros cessantes, correspondentes ao lucro que obteria com a venda das aves nos seis meses posteriores à sua destruição, se as mesmas não tivessem sido destruídas, no valor de 291.365,64 euros.

4. Em 18-3-2010 foi proferida sentença que considerou totalmente procedente a presente acção, condenando o Estado a pagar uma indemnização à autora no valor de 3.466.449,22, a título de danos emergentes e lucros cessantes, mais juros legais desde a citação até integral pagamento.

5. Por acórdão deste TCAS de 11-4-2013, foi considerado o recurso interposto pelo MP da sentença, parcialmente procedente, revogando-se a sentença da primeira instância na parte em que condenara o Estado ao pagamento de 167.920,94 euros relativos às “notas de crédito”, mas mantendo-se a sentença na parte em que decidiu condenar o Estado ao pagamento a autora da importância de 3,298.528,28 euros, correspondente a soma da indemnização por danos emergentes no valor de 3.175.083,67 euros (correspondentes a soma de 2.393.978,16 relativos as aves destruídas, mais 480.520,36 euros relativos aos custos com as câmaras congeladoras, mais 132.664,12 relativos aos custos com a operação de destruição das aves), mais o montante de 291 365,64, correspondente aos lucros com a venda das aves que deixou de auferir - lucros cessantes).

6. O artº 150º nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a titulo excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

7. As questões jurídicas que se pretendem tratar são relevantes do ponto de vista objectivo «dado que quando estas situações ocorrem dão lugar a prejuízos que, em qualquer dos critérios que se adoptem, atingem somas em geral muito relevantes para o Estado e o erário público, sendo as diferenças de critério também elas determinantes de resultados (montantes indemnizatórios) que podem ser muito diferenciados, pelo que se justifica que o Supremo, tanto quanto possível, esclareça o quadro legal para uma maior paz social e boa administração da justiça” (ac do STA de 7-12-11, in procº nº 01077/11).

8. A questão de saber se em caso de indemnização pelo sacrifício de bens privados por razões de interesse geral, a reconstituição da situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação (artº 562º do Cciv.) se deve reportar às condições gerais e objectivas do momento do facto danoso, ou às condições subjectivas e específicas que permitam englobar no dano a perspectiva das expectativas do respectivo valor, ou de preços que o bem ainda poderia render se mantido durante o período normal de conservação na validade (seis meses), é questão jurídica controversa, de importância geral e sobre a qual a pronúncia do STA pode contribuir para uma melhor administração da justiça, pelo que se justifica a admissão de revista excepcional (ac do STA de 7-12-11).

9. O caso que aqui nos ocupa é em tudo semelhante ao caso a que se reporta o douto acórdão do STA parcialmente transcrito, pelo que, pelas mesmas razões que levaram a admissão do recurso de revista naquele, pensamos que devera ser admitido o presente recurso.

10. Atendendo nomeadamente a complexidade e a tendência repetitiva das questões suscitadas, a natureza exígua e dissonante da doutrina e jurisprudência sobre responsabilidade por actos lícitos da Administração Pública (não só durante a vigência do DL nº 48051 de 21/11/67, como na vigência da actual Lei 67/08, de 31-12), ao não tratamento das questões especificas aqui abordadas pela jurisprudência desse Alto Tribunal, e ainda ao valor excepcionalmente elevado da indemnização atribuída, com as inerentes repercussões na sociedade e na economia, que justifica, no nosso entender, uma melhor aplicação do direito, parece-nos, salvo melhor opinião, que o presente recurso deverá ser recebido.

11. Foi suscitada, nas contra-alegações da autora, referentes ao recurso que o MP interpôs da sentença, a questão da incompetência em razão da hierarquia deste TCAS para decidir o referido recurso, a qual não foi apreciada pelo douto acórdão recorrido, sendo que era de apreciação prioritária em relação a todas as outras questões nele apreciadas (artº 13º do CPTA).

12. Nestes termos, verifica-se a nulidade por omissão de pronúncia do acórdão recorrido, nos termos da alínea d) do nº 1 do artº 668º do CPC.

13. Os artºs 562º e 564º do CC, interpretados no sentido da reparação total do dano em função da culpa do agente, não são aplicáveis quando o acto lesivo é lícito ou seja, praticado por necessidade de preservar o interesse público e não com qualquer intuito lesivo.

14. No caso de responsabilidade por actos lícitos é devida não uma indemnização, mas uma “compensação justa” a avaliar segundo juízos de equidade e atendendo “às demais circunstâncias do caso” nos termos do artº 494º do C.C., à semelhança - e por maioria de razão - do que acontece no caso de responsabilidade por actos ilícitos quando está em causa a culpabilidade do agente, nos termos do artº 494º do C.C, ou à semelhança do que acontece em termos de responsabilidade pelo exercício da função legislativa em que a indemnização e calculada em montante inferior ao que corresponde a reparação integral dos danos causados.

15. Nestes termos, no caso de serem aplicáveis à situação dos autos os artºs 562º e 564º do CC, tal aplicabilidade terá que ser conjugada com o artº 494º do C.C.

16. Quer o artº 562º, quer o artº 564º do C.C., sugerem que as condições a repor se reportam ao momento da destruição dos bens e não a todo o tempo em que os produtos em causa poderiam ser comercializados, não tendo, assim, que chamar à colação, o período de duração destes, nem o valor de mercado que teriam no fim do prazo de validade, nem a recuperação dos mercados.

17. A situação a reparar seria, assim, uma compensação arbitrada em função do valor dos bens destruídos, ou seja, o montante que o lesado pagou para os obter (mais as despesas com a destruição e decorrentes da demora desta) mas tendo também em consideração as circunstâncias existentes à data da ordem de destruição, como seja as circunstâncias de interesse público justificativas do acto lesivo, como a ameaça à segurança alimentar e a necessidade de restabelecer a confiança do consumidor (alíneas M) P) e U) da factualidade assente); a quebra de preços no mercado por excesso de oferta e diminuta procura,

18. Existe, efectivamente, um risco inerente à própria actividade de compra e venda de aves, decorrente da sua fácil contaminação, e daí a apertada fiscalização que a Direcção Geral de Veterinária e mesmo a autora levam a cabo permanentemente, sendo irrelevante que, no caso, tal contaminação existisse ou não.

19. A indemnização a pagar não pode criar para o lesado uma situação mais vantajosa do que a que ele teria se o dano não tivesse ocorrido, ou mais vantajosa do que teriam aqueles comerciantes de carnes a quem não foi ordenada a destruição das carnes de aves.

20. O montante arbitrado a título de indemnização deverá ser arbitrado a título de compensação, sendo substancialmente reduzido, tendo em conta as circunstancias do caso, como seja o baixo valor de mercado dos bens à data da sua destruição, bem como o risco inerente à actividade de compra e venda de carne de aves especialmente sujeitas a contaminação.

21. A responsabilização pela prática de actos lícitos tem como finalidade a criação de uma nova situação patrimonial correspondente e de igual valor, reportada à data da lesão.

22. Alguma doutrina defendia, mesmo antes da entrada em vigor da Lei nº 67/2007, de 31-12, a não compensação por lucros cessantes em caso da pratica de actos lícitos causadores de danos especiais e anormais, entendimento esse agora traduzido em lei, mais propriamente no artº 16 da Lei nº 67/2007, de 31-12, ao estabelecer que, para o calculo da indemnização se devera ater designadamente ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado, mas a que a alínea g), do nº 2, do artº 37º, do CPTA - ao abrigo da qual foi proposta a presente acção - já se referia, ao aludir a uma indemnização por imposição de sacrifícios.

23. O montante indemnizatório deverá ser fixado mediante juízos de equidade e limitado “às consequências imediatas da perda de disponibilidade do bem ou da sua limitação, excluindo quaisquer efeitos indirectos, como os ganhos que se frustraram em consequência da lesão.

24. Assim, não deveria o Estado ser condenado na indemnização por lucros cessantes.

25. Caso se considere que são de relevar os denominados “lucros cessantes”, no cálculo dos mesmos sempre seria de relevar as circunstâncias existentes à data da ordem de destruição e não durante o prazo da sua validade, tendo em conta a venda ao preço de mercado, mas à data do acto lesivo, bem como a quase total ausência de compradores.

26. Existe, para além disso, com o pedido de pagamento de indemnização por lucros cessantes, uma duplicação de compensações relativas aos mesmos bens, na medida em que, ao serem destruídos e pagos os prejuízos de acordo com o montante por que foram comprados, tudo se passa como se essa compra não tivesse sido efectuada, pelo que não existindo como propriedade da autora, não podiam ser por ela vendidos.

27. Assim, os referidos “lucros cessantes” não assumem as características necessárias para serem assim considerados, já que não se reportam à data do facto danoso nem são benefícios certos que não foram auferidos em virtude da lesão.

28. Tratar-se-ia, antes, de um enriquecimento sem causa na medida em que seriam pagas duas indemnizações pelo mesmo dano deixando o lesado em melhor situação do que aquela a que deve conduzir a indemnização.

29. Nestes termos, o montante da indemnização relativa aos lucros cessantes deverá ser eliminado ou pelo menos substancialmente reduzido, caso se considere existir compensação por lucros cessantes em caso de responsabilidade por actos lícitos.

30. Pelos motivos expostos, o enorme e excessivo montante arbitrado a titulo de danos emergentes e lucros cessantes, deverá ser substancialmente reduzido para um montante justo e equitativo, sob pena de se promover um enriquecimento sem causa e comprometer o exercício, pelos órgãos do Estado, das tarefas que lhes competem de protecção da saúde pública e de promover o bom funcionamento dos mercados.

31. Tendo em vista os diversos factores a atender no cálculo indemnizatório, a liquidez do crédito só ocorre após decisão judicial a determinar o quantum indemnizatório, até esse momento necessariamente ilíquido.

32. Dada a complexidade da fixação do cálculo indemnizatório quando está em causa este tipo de responsabilidade, os juros moratórios são devidos desde a data do trânsito em julgado da sentença, nos termos da 1ª parte do nº 3 do artº 805º do CC, sendo inaplicável a 2ª parte deste dispositivo legal uma vez que no mesmo não se faz referência á responsabilidade por actos lícitos.

33. Assim, não deveria o Estado ser condenado em juros moratórios desde a citação, tal como foi defendido pelo MP na contestação

34. Termos em que deverá ser reformulada a indemnização calculada a título de danos emergentes, indeferir o pedido de indemnização a título de lucros cessantes, e condenar o Estado no pagamento de juros desde a data do trânsito em julgado da decisão que fixar definitivamente a indemnização a arbitrar, devendo ser revogado o douto acórdão recorrido na parte que assim não considerou”.

A Autora contra-alegou, para concluir do seguinte modo:

“I. O Réu Estado Português recorre para o Supremo Tribunal Administrativo com o objectivo de obter a apreciação de questões que nem o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, nem o Tribunal Central Administrativo Sul, tiveram a oportunidade de analisar.

II. Em sede do recurso apresentado da Sentença proferida em Primeira Instância, o Réu Estado Português questionou o nexo de causalidade em relação às Notas de Crédito emitidas pela autora, bem assim como a aplicação do disposto nos artigos 562.° e ss do Código Civil à responsabilidade por factos lícitos.

III. Nas conclusões do recurso ora apresentado, apenas a segunda das situações é abordada e, ainda assim, num contexto diferente (da relevância da causa virtual).

IV. O recurso jurisdicional constitui um meio de impugnação da decisão judicial com vista à sua alteração ou anulação pelo tribunal superior após reexame da matéria de facto e/ou de direito nela apreciada, correspondendo, assim, a um pedido de revisão da legalidade da decisão com fundamento nos erros e vícios de que padeça, motivo por que não constitui forma de conhecer de questões novas, isto é, que não tenham sido oportunamente suscitadas perante o tribunal ad quem, salvo sempre o dever de conhecimento oficioso

V. Por não ser essa a situação que se passa nos presentes autos, deverá ser recusada a respectiva admissão.

VI. Ainda que assim não fosse, o que por mera cautela de patrocínio se admite, o presente recurso não preenche os pressupostos de admissibilidade previstos em sede do art. 150.° do CPTA.

VII. Desde logo porque a matéria em causa não apresentava relevância social suficiente para ser submetida à apreciação do Supremo Tribunal Administrativo, dado que, se tratou de um problema perfeitamente delimitado no tempo e cujas repercussões em, termos sociais estão completamente esbatidas.

VIII. Da mesma forma, nem os autos, nem o procedimento, nem a crise em concreto, apresenta especial dificuldade ou sequer relevância jurídica ou social de fundamental importância, dado terem sido inúmeras as decisões judiciais já proferidas sobre esta matéria e todas em sentido perfeitamente idêntico.

IX. Também não se trata aqui de uma matéria com relevância jurídica excepcional: a questão da responsabilidade civil extracontratual do Estado por acto lícito de gestão pública (em especial à luz do D.L. n° 48051, de 21 de Novembro de 1967) foi já insistentemente escalpelizada por todas as instâncias, tendo existido uma perfeita unanimidade no reconhecimento da responsabilidade do Estado Português, inexistindo questões processais ou substantivas de significativa complexidade por resolver

X. Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, o STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º n.° 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, de ser necessário compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis.

XI. Conforme foi determinado em sede do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25/03/2010 “o recurso excepcional de revista visa esclarecer e aplicar correctamente o direito do caso, mas exclusivamente naquelas situações que permitam prever alguma outra valia suplementar, seja para definir o quadro jurídico aplicável a situações tipo, seja para interpretar um regime jurídico, para responder a preocupações especialmente sentidas num certo estrato social, ou para garantir uma melhor aplicação do direito, vista esta aplicação na perspectiva do bom funcionamento da organização e dos meios do contencioso administrativo em que o Supremo funciona como regulador e garantia última do sistema.”

XII. Quanto à alegada omissão de pronúncia por falta de decisão sobre o pedido para que fosse fixada, ao recurso então apresentado, a natureza de recurso de revista, a existir, o que apenas se admite por mera cautela de, patrocínio, reporta-se ao despacho de admissão e subida do recurso, proferida em Primeira Instância e não a qualquer decisão do Tribunal Central Administrativo Sul.

XIII. Assim, a existir qualquer irregularidade processual, a mesma ocorreu no momento em que foi proferido o despacho de admissão, e não no acórdão ora proferido

XIV. De acordo com António Abrantes Geraldes (in Temas da Reforma do Processo Civil, Vol. 1, pág. 82) “o princípio da eventualidade ou da preclusão que emana de diversas disposições legais, significa que, em regra, ultrapassada determinada fase processual, deixam as partes de poder praticar os actos que aí deveriam inserir-se.”

XV. Invocar nesta fase uma pretensa nulidade, por omissão de pronúncia, para além de violar o princípio do aproveitamento processual dos actos e decisões já proferidos, outra finalidade não apresenta que seja o retardar e protelar do andamento de um processo que já decorre há mais de 5 anos.

XVI. Relativamente ao fundamento do recuso, do conteúdo das alegações de recurso produzidas pelo Recorrente Estado Português, decorre, sumariamente, que podem agrupar-se em três conjuntos de problemas:

a) Questão da relevância da causa virtual negativa: no caso da necessidade de fixação da indemnização em função das circunstâncias do caso e do critério da medida do dano a repor, relativamente aos lucros cessantes;

b) Saber se a responsabilidade por actos lícitos pode abranger os lucros cessantes;

c) Saber a partir de que momento deve proceder-se à contagem dos juros de mora.

XVII. Todas estas questões (salvo no caso da primeira e, ainda assim, com um sentido completamente distinto do ora exposto) nunca foram suscitadas, quer em sede de contestação apresentada perante o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, quer no recurso apresentado perante o Tribunal Central Administrativo Sul. Tratam-se de novos problemas.

XVIII. Em relação à primeira das questões, de acordo com as alegações produzidas pelo Recorrente Estado Português, o douto Acórdão recorrido deveria ter tomado em consideração os efeitos da causa virtual negativa correspondente à quebra da procura ocorrida nessa data, ao invés de fixar a indemnização pela totalidade dos prejuízos que, comprovadamente, a Recorrida sofreu com a apreensão e destruição dos seus bens.

XIX. Constitui hoje entendimento perfeitamente assente, a causa virtual não exonera o lesante da obrigação de indemnizar, salvo disposição legal em contrário.

XX. Conforme decorre da fundamentação do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 28/02/2012 (que, a propósito da relevância da causa virtual negativa, abordou este problema no âmbito de um processo em que também se discutia do problema da destruição de carne de aves congelada no seguimento da crise dos nitrofuranos) “no caso em apreço cremos não restar qualquer dúvida de que a apreensão e a destruição dos produtos avícolas pertencentes à sociedade recorrida, considerada tanto a vertente naturalística como a jurídica, foram causa adequada dos prejuízos dados como provados.”

XXI. E que “apesar de ser conveniente sublinhar esta conclusão, para dissipar dúvidas, cremos que a discordância do recorrente, quanto a este item da causalidade, assenta mais na arguição e relevância da chamada causa virtual. Ou seja, assente que a causa real, e causa adequada, foi a apreensão e a destruição dos produtos, não deixa de com ela concorrer uma causa virtual, que consistirá na existência de uma falta de mercado, para esses produtos, que conduziria, sempre, aos prejuízos derivados da causa real. Isto é, a causa virtual geraria o mesmo dano da causa real, caso esta não tivesse operado.”

XXII. Contudo, conclui o Acórdão em análise, “esta alegação não pode proceder nem no plano substantivo nem no plano processual.”

a) No plano substantivo porque, o nexo de causalidade adequada não pressupõe a exclusividade do facto que foi condicionante do resultado danoso, mostrando-se compatível com casos de concorrência de outros factos condicionantes, tal como, no caso, a dificuldade de escoamento dos produtos avícolas na data da sua destruição.

b) No plano processual porque a invocação dessa causa virtual, no presente caso, não poderia deixar de configurar matéria impeditiva da responsabilidade do réu, portanto, matéria de excepção a articular e a provar pelo réu da acção comum [artigos 493° n°3 do CPC ex vi 1° do CPTA e 342° n°2 do CC].

XXIII. No caso concreto, ainda que se aceite a relevância da causa virtual negativa, o que apenas se concede, por mera cautela de patrocínio, era indispensável que o Recorrente Estado Português também tivesse invocado e provado factos susceptíveis de demonstrar a respectiva relevância substantiva.

XXIV. Ora, apesar do provado nas alíneas N) e O) da matéria de facto, também se provou que os bens congelados possuíam um prazo de validade de 12 meses (alínea KK), que caso não tivessem sido destruídos, os produtos poderiam ser vendidos posteriormente (al. LLL) e, mais importante ainda, o Recorrente não conseguiu provar que “ainda que a carne não tivesse sido apreendida, nunca a mesma teria por destino a venda por falta de procura”

XXV. Da mesma forma não conseguiu o Estado Português provar que “as cotações oficiais do mercado avícola a que se refere a alínea GG) incluem produtos congelados.”

XXVI. Em complemento do supra referido, da matéria provada consta ainda que, não só as autoridades que supervisionaram directamente as operações nunca recolheram quaisquer amostras aos bens para posterior sujeição a analise (alínea WW), assim como nunca foi determinada a efectiva existência de contaminação por nitrofuranos dos produtos em causa (alínea XX) e que os actos de apreensão e destruição foram praticados na base de uma simples suspeita nunca confirmada (alínea ZZ).

XXVII. Mais, que “cerca de seis meses após a medida ministerial, o mercado do consumo de aves recuperou totalmente” (al. HH) e ainda que “caso não tivessem sido destruídos, os produtos poderiam ser vendidos posteriormente” (al. LLL)

XXVIII. O Estado Português não conseguiu provar qualquer facto que permitisse ao julgador concluir que esses produtos teriam de ser vendidos, logo, a baixo preço, e qual este preço, ou, não encontrando mercado, viriam a ser destruídos. Antes pelo contrário!!

XXIX. No caso concreto, não pode concluir-se pela prevalência de uma qualquer hipotética causa virtual, dado que, face à prova produzida, não ficou demonstrado que os bens em causa nunca conseguiriam ter sido vendidos (e ao preço que a Recorrida alega que os poderia ter vendido) por total ausência de consumo.

XXX. Porque esses bens apresentavam um prazo de validade de 12 meses, porque o consumo de carne de aves recuperou 6 meses após o início da crise e, sobretudo, porque os produtos não estavam contaminados com nitrofuranos, não pode o Estado Português sustentar a relevância e verificação da causa virtual negativa decorrente da falta de consumo à data de Março de 2003, para efeitos de condicionar o pagamento da indemnização pela destruição ou do valor a fixar aos prejuízos.

XXXI. Conforme destaca o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28/02/2012, “o recorrente, enquanto réu na acção comum, que pretende retirar efeitos da causa virtual, responsabilizando o respectivo sector de actividade, industrial e comercial, pelos danos que’ teriam ocorrido se não tivesse operado a causa real que lhe é imputada. Portanto, era a ele que competiria a alegação e prova de todos os elementos factuais indispensáveis para se poder aferir, de forma enraizada e credível, a extensão dos danos a indemnizar.

XXXII. “O nexo de causalidade adequada, em circunstâncias iguais ou muito semelhantes às destes autos, já foi julgado procedente em várias outras acções de responsabilização do Estado Português devido aos prejuízos derivados da destruição de bens no âmbito da crise dos nitrofuranos [entre outros, ver o AC TCAN de 17.01.2008, R° 1872/04; o AC TCAN de 29.05.2008, R° 33/05; o AC TCAN de 23.10.2008, R° 992/05; e o AC TCAN de 30.10.2008, R°1871/04. Ver, ainda, AC STA de 16.05.2002, R° 0509/02, e o AC STA de 29.05.2003, R° 0688/03].”

XXXIII. Quanto à questão da aplicabilidade do regime do art. 494º do CC, a jurisprudência tem aceite essa aplicação nas situações em que a reparação total do dano seja claramente injusta “em face da diminuta culpa do lesante e da disparidade de condições económicas das partes”.

XXXIV. Contudo, conforme justamente assinala o acórdão supra citado, nos casos como o dos autos, essa clamorosa injustiça não se mostrava verificada, desde logo porque não resulta que os produtos avícolas estivessem contaminados, nem sequer foi feita qualquer análise.

XXXV. Conforme consta da alínea JJ), o valor do prejuízo causado à autora foi calculado exclusivamente tendo por base o valor das existências inscritas na contabilidade da Autora à data de 31/12/2001, por os bens em causa terem sido produzidos ao longo desse ano

XXXVI. Os próprios lucros cessantes foram apurados com base no valor médio das vendas efectivamente realizadas pela Recorrida nos meses, seguintes a Março de 2003, e que decorreram até ao final do prazo de validade dos bens que foram destruídos.

XXXVII. Importa ainda referir que o problema em causa prende-se com a decisão sobre matéria de facto e essa, conforme decorre da lei processual administrativa, não pode ser objecto de Recurso de Revista.

XXXVIII. Quanto à questão da aplicabilidade do regime plasmado nos artigos 562.° e 564.° do CC à responsabilidade por acto lícito, quer a jurisprudência, quer a doutrina são perfeitamente coincidentes e uniformes, ao defender a solução que foi adoptada no acórdão ora recorrido.

XXXIX. Neste contexto, não nos parece existir qualquer argumento que possa suportar a interpretação que o Réu Estado Português pretende extrair da letra da lei, razão pela qual o recurso deve sucumbir por completo.

XL. Relativamente à questão dos lucros cessantes, e não obstante tratar-se de uma questão absolutamente nova que nunca foi discutida por qualquer uma das instâncias que decidiram sobre os presentes autos, a realidade é que em todos os processos julgados sobre pedidos de indemnização deduzidos contra o Estado Português pela destruição promovida pelo mesmo no âmbito da crise dos nitrofuranos, foram considerados os lucros cessantes como uma das componentes a indemnizar aos autores dessas acções.

XLI. Não vemos como, quanto a este ponto, possa existir qualquer controvérsia, contrariamente ao que o Recorrente procura fazer crer.

XLII. O valor das vendas constituiu um benefício ou uma vantagem já adquirida pela Autora e ora Recorrida, conforme se inferiu dos factos dados como provados em Primeira Instância, tendo sido provado que as vendas já faziam parte da esfera jurídica daquela à data da ordem de destruição.

XLIII. Afigura-se-nos evidente, que os prejuízos sofridos pela Recorrida não só compreendem a componente dos lucros cessantes, como também integram a dos danos presentes, visto estarem verificados no momento da fixação da indemnização.

XLIV. Relativamente à questão do momento a partir do qual deverá proceder-se à contagem dos juros de mora (também ela uma questão absolutamente nova nos autos), conforme supra referido, por acórdão proferido em 15/01/2013, em processo de idêntica natureza, o Supremo Tribunal Administrativo fixou orientação no sentido de que “temos, assim, convergindo com a leitura do STJ, vertida no citado acórdão de uniformização de jurisprudência que, com a inovação do DL nº 262/83 de 16 de Junho, no que respeita à obrigação de indemnizar, aos juros moratórios “passou a estar cometida não só a função especifica de indemnizar os danos decorrentes do intempestivo cumprimento da obrigação, mas também a de contrabalançar a desvalorização da moeda”

XLV. “Ora, se a finalidade da lei é a de compensar a desvalorização monetária, pela demora na liquidação da indemnização, então não há justificação racional para distinguir, primeiro, entre a responsabilidade extracontratual subjectiva e a responsabilidade extracontratual objectiva e, segundo, dentro desta, entre a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por acto lícito”

XLVI. “Razão pela qual consideramos que, para respeitar a teleologia da lei, a norma do n° 3 do artº 5.° do C. Civil deve ser objecto de interpretação extensiva, aplicando-se o seu regime também quando se trate de responsabilidade por acto lícito”

XLVII. Por último, importa referir que o acórdão proferido carece de ser retificado quanto a dois pontos concretos:

a) Deverá especificar-se ao valor da indemnização fixada, acrescem os correspondentes juros de mora, contados da data da citação, até efectivo e integral pagamento e não, conforme consta do acórdão ser empregue a frase “acrescido dos juros correspondentes”;

b) Afigura-se-nos desproporcional a repartição das custas conforme acordada, dado que a autora recorrida acabou por ficar responsável por 1/6 das custas, quando o seu decaimento corresponde a menos de 5% do pedido”.

Em face da aludida aclaração, o Autor também interpôs recurso, restrito à questão da data a partir da qual eram devidos os juros moratórios, tendo, na respectiva alegação, enunciado as seguintes conclusões:

“I. O presente recurso enquadra-se e é subsumível à previsão normativa do referido art. 150º n.° 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, porque no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul foi adoptado um entendimento (quanto ao disposto no art. 805.° n° 3 do Código Civil) que implicou que fosse seguido um critério para a contagem dos juros, contrário não apenas à posição que, maioritariamente, é defendia em termos da doutrina civilística, mas também, senão sobretudo, contrário à mais recente orientação que tem sido adotada por parte do Supremo Tribunal de Administrativo, que sempre admitiu a tese que os juros de mora, mesmo nas situações emergentes da responsabilidade por ato lícito, contam-se da data citação, e não do trânsito em julgado

II. O problema da aplicação/interpretação do disposto no art. 805°, n.° 3 do Código Civil, em particular quando conjugada com o art. 566.°, n° 2 do mesmo diploma, compreende uma questão que reveste de especial complexidade ou dificuldade na aplicação do Direito.

III. A relevância jurídica do presente caso revela-se, sobretudo, na circunstância de a ter vencimento a solução jurídica que entende que os juros moratórios devidos à Recorrente, devem ser fixados a contar da data do trânsito em julgado da Decisão, e não, e bem, a nosso ver, desde a citação do Recorrido - prevalecer uma orientação que contraria o entendimento jurisprudencial que tem sido conferido a esta mesma matéria por parte do Supremo Tribunal Administrativo.

IV. O Acórdão ora impugnado contradiz frontalmente a orientação jurisprudencial lavrada por um Tribunal hierarquicamente superior, em concreto o sentido da decisão exarada no Douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido a 15/01/2013, onde, precisamente, também se debatia uma acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por acto lícito e no qual se decidiu que os juros de mora, mesmo nas situações em que se julga a efectivação de responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, são devidos desde a data da citação e não do trânsito em julgado da sentença

V. A interpretação jurídica efectuada pelo Venerando Tribunal Central Administrativo do Sul ao art. 805.°, nº 3 do Código Civil não pugna pela harmonia de julgados, nem pela unidade do sistema jurídico.

VI. A admissão do presente Recurso de Revista alicerça-se na necessidade da apreciação da motivação do Recurso, com o desiderato de uma clara melhoria da aplicação do Direito.

VII. Para a Recorrente o preceito vertido na lei substantiva deve ser interpretado e aplicado também nos casos em que a exercitação da responsabilidade civil se funda na prática de um acto lícito, dado que a citação do Recorrido, impõe como efeito jurídico-substantivo, a constituição em mora, muito embora não tivesse sido essa a decisão vertida no Acórdão proferido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo do Sul, o qual interpretou o disposto no art.º 805°, n.°3, V parte, do Código Civil, no sentido que os juros moratórios serem devidos apenas desde o trânsito em julgado da Sentença.

VIII. De acordo com a orientação jurisprudencial firmada pelo Colendo Supremo Tribunal Administrativo, o art. 805°, n° 3 não deve ser objecto de uma interpretação meramente enunciativa, relevando a omissão de previsão normativa quanto àquele meio de imputação de danos, mas sim, extensiva, devendo incluir os juros moratórios devidos à efectivação da responsabilidade civil por facto lícito.

IX. Assim, ainda que a norma em apreço seja de índole excepcional, por contrariar a regra geral quanto à determinação dos juros de mora, é suscetível de interpretação extensiva, nos termos do art. 11°, 2ª parte, do Código Civil.

X. Conforme decorre do douto Aresto do Supremo Tribunal Administrativo, exarado em 15/01/2013, “Temos, assim, convergindo com a leitura do STJ, vertida no citado acórdão de uniformização de jurisprudência, que, com a inovação do DL n° 262/83, de 16 de Junho, no que respeita à obrigação de indemnizar, aos juros moratórios “passou a estar cometida não só a função específica de indemnizar os danos decorrentes do intempestivo cumprimento da obrigação, mas também a de contrabalançar a desvalorização monetária”.

XI. “Ora, se a finalidade da lei é a de compensar a desvalorização monetária, pela demora na liquidação da indemnização, então não há justificação racional para distinguir, primeiro, entre a responsabilidade extracontratual subjectiva e a responsabilidade extracontratual objectiva e, segundo, dentro desta, entre a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por acto lícito. Razão pela qual consideramos que, para respeitar a teleologia da lei, a norma do n° 3 do art. 805° do C. Civil, deve ser objecto de interpretação extensiva, aplicando-se o seu regime também quando se trate de responsabilidade por acto lícito.

XII. “Ao mesmo resultado interpretativo chega ALMEIDA COSTA “Direito das Obrigações” 9ª ed., reimpressão de 2004, p. 685, nota 2 que, a propósito, considera:

“Embora a letra da lei se refira apenas a “responsabilidade por facto ilícito ou pelo risco”, parece de interpretá-la no sentido de abranger também as hipóteses em que a obrigação de indemnização resulte de facto lícito […]. No comum dos casos não se alcança motivo substancial que leve a distinguir, sob o aspecto em questão, entre a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por factos lícitos. Aliás, no n° 3 do preâmbulo do diploma, alude-se genericamente à «responsabilidade civil extracontratual». Situação paralela se verifica com o n° 2 do art. 74° do Cód. de Proc. Civil, a propósito do tribunal competente, que menciona apenas a «responsabilidade civil baseada em facto ilícito ou fundada no risco», mas devendo entender-se que o preceito vigora para toda e qualquer espécie de responsabilidade aquiliana. Neste sentido, ver ANTUNES VARELA/J. MIGUEL BEZERRA/SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 2ª ed., Coimbra, 1985, p. 218. nota 1”.

XIII. A ratio legis do art. 805.°, nº 3 reside em evitar que o credor venha a ser prejudicado, no exercício da sua pretensão reintegratória, por um facto que lhe é totalmente alheio, e sobre o qual, não poderá ser afectado e lesado, em concreto, pela circunstância da determinação dos juros moratórios devidos permanecerem dependentes da ocorrência de um facto que ignora, quando os prejuízos são devidos e ainda que possam ser ilíquidos, desde a data da propositura da Acção.

XIV. No caso dos autos, já decorreram mais de 8 anos desde a data em que a acção foi instaurada, não se podendo aceitar que a Recorrente seja prejudicada, pelas naturais demoras e delongas processuais que não obviaram pela celeridade processual, que faz com que ainda hoje em dia não se verifique o trânsito em julgado que ponha termos à presente lide.

XV. O argumento arvorado na interpretação extensiva da norma vertida no art. 805°, n.° 3, 1ª parte do Código Civil, em concurso com o sentido teleológico da mesma, permite concluir que o Venerando Tribunal Central Administrativo do Sul, violou a lei substantiva, por erro sobre a interpretação da estatuição da sobredita norma, privando a Recorrente de exigir o pagamento ao Recorrido, dos juros moratórios desde a citação em 1ª instância.

XVI. E nem se diga que a interpretação ora defendida possa colidir com a aplicação do disposto no art. 566º, n° 2 do Código Civil, gerando uma eventual duplicação de valores indemnizatórios dado que nos presentes autos, o Estado Português “foi condenado no exacto valor do pedido formulado pelo autor, sem qualquer actualização correctiva dos efeitos da inflação e/ou compensadora dos demais prejuízos directa ou indirectamente decorrentes do atraso na liquidação da indemnização, pelo que “está afastada a hipótese de eventual duplicação de benefícios que justifique a interpretação restritiva da norma do art. 805°/3 do C. Civil, com fixação de juros de mora a contar do trânsito da sentença e não da citação, na linha da jurisprudência do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n°4/2002 de 9 de Maio, Proc. 1501/01- 1ª Secção”

Por sua vez, o Réu contra-alegou, tendo concluído o seguinte:

“1- O presente recurso não deverá ser admitido pois não estamos aqui perante uma questão de relevância jurídica ou social fundamental, que justifique a admissão deste recurso por esse Alto Tribunal.

2- Também não nos parece que haja no entendimento expresso, quanto a esta questão, pelo acórdão recorrido, qualquer interpretação de direito manifestamente violadora de dispositivo legal que justifique a intervenção desse STA para uma melhor aplicação do direito.

3- Caso seja admitido o presente recurso, deverá considerar-se que no nº 3 do artº 805º do Código Civil o legislador consagrou a solução mais acertada e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e ainda que a inclusão dos actos lícitos neste normativo não tem, neste, um mínimo de correspondência verbal, pelo que a responsabilização por este tipo de actos só faz incorrer o devedor em juros após a dívida se tornar líquida, o que só ocorre com o trânsito em julgado da sentença condenatória (cfr artº 9º do C.C.).

4- Também se pode concluir, pela natureza especialmente gravosa da responsabilidade por actos lícitos, em que não existe ilicitude da conduta nem culpabilidade e tem em vista questões de justiça social e não apenas de justiça individual, que esta tem características totalmente diferentes das que caracterizam a responsabilidade por actos ilícitos, sendo razoável que os critérios de cálculo dos juros sejam também diferentes (à semelhança do que acontece com os próprios pressupostos da responsabilidade civil).

5- Nestes termos, não se nos afigura que se possa fazer uma interpretação extensiva dos casos especiais regulados no nº 3 do artº 805º do CC, considerando que o legislador quis dizer menos do que disse, ou seja, que o legislador quis também abranger neste preceito, a responsabilidade por actos lícitos.

6- Esta solução não impede, em regra, a actualização do capital indemnizatório inicialmente pedido na acção, se a desvalorização monetária o justificar, desde que o credor desencadeie os mecanismos processuais adequados, no momento próprio.

7- Termos em que,

- não deverá ser admitido o presente recurso de revista;

- Caso seja admitido deverá improcedente”.

Após os recursos terem sido admitidos, por acórdão da Formação de Apreciação Preliminar, foram colhidos os vistos legais e o processo submetido à conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

A) A autora é uma sociedade comercial que tem por objecto o exercício da actividade de abate, transformação e comercialização de carnes de aves - cfr. doc.1, a fls 33-37 dos autos;

B) Com vista ao normal desenvolvimento dessa prática comercial adquire a terceiros, aves vivas – Acordo;

C) A partir dessa altura, a Autora dedica-se, ou ao abate e ulterior comercialização das respectivas carcaças inteiras ou desmanchadas (sob a forma de frescos ou congelados), ou ao abate e transformação, seguida da comercialização dos produtos obtidos em resultado desse processo – Acordo;

D) Para o desenvolvimento dessa actividade dispõe de instalações industriais, vulgo, centro de abate, localizados em ………., freguesia de …….., em Torres Vedras – cfr. docs 2 e 3;

E) As instalações da Autora encontram-se licenciadas, pela Autorização de Laboração nº 138/R/2001, emitida pela Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas – doc. 2, a fls 39 dos autos;

F) A Autora é titular da licença sanitária nº 41/01 para funcionamento de um estabelecimento industrial de abate de carnes de aves, produção de preparados de carne de aves, com acondicionamento e embalagem e interposto frigorífico para armazenagem de carnes de aves refrigeradas e congeladas – cfr. doc. 3, a fls 41 dos autos;

G) A Autora é, desde 1999, titular de um Sistema de Gestão da Qualidade, certificado ao abrigo da norma ISO 9001:2000 – cfr. doc. 4, a fls 43;

H) A Autora mantém, desde há vários anos, implementado um sistema de autocontrolo laboratorial, designado HACCP (Hazard Analysis and Critical Point) – Acordo;

I) A Autora possui um laboratório onde, diariamente, realiza análises aos bens que produz – Acordo;

J) Nos locais antecedentes prestam serviço, em permanência, elementos pertencentes ao corpo de inspecção sanitária da Direcção Geral de Veterinária – Acordo;

K) A Autora sujeita-se ainda aos controlos que o Estado Português realiza, por via das acções ordenadas pelos elementos do corpo de Inspecção Sanitária da Direcção Geral de Veterinária – Acordo;

L) No decurso de fiscalizações efectuadas pela Direcção Geral de Veterinária, foi detectada, em Outubro de 2002, data em que ficou disponível a análise que permite a sua detecção, a presença de substâncias não autorizadas (amoz-furaltadona) em várias produções agrícolas – Acordo e cfr. doc. 6, a fls 61-90 dos autos;

M) Em 26/02/2003, o Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, em face do surgimento, em finais de 2002, e nos dois primeiros meses de 2003, de análises reveladoras da presença de substâncias com características antimicrobianas (furaltadona) em organismos de algumas aves vivas de diversas espécies, reconheceu “estar-se perante uma situação de ameaça à segurança alimentar”, constituindo um grupo de trabalho para a gestão da crise – doc. 6, a fls 61-90 dos autos;

N) Em 26/02/2003 foi tornado público, através dos órgãos de comunicação social, que em algumas explorações avícolas de Portugal foi detectada a presença de nitrofuranos – doc. 7, a fls 91 dos autos;

O) Em consequência, houve uma retracção do consumo de carne de aves, diminuindo as vendas entre 70% e 90%, originando uma crise no sector – cfr. doc. 255, a fls 422-429 dos autos;

P) Em 16/03/2003, por via de um “Comunicado”, o Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, como forma de restabelecer a confiança do consumidor e garantir a protecção da saúde pública, ordenou a proibição imediata de comercialização de carne de aves congelada (frango, galinha, perú e codorniz) de origem nacional com data de produção anterior a 14/03/2003, devendo os vários operadores económicos proceder à retirada destes produtos do mercado e a proibição de exportação de tal carne – cfr. doc. 8, a fls 92-93 dos autos;

Q) A coordenação das operações de inspecção dos estabelecimentos de distribuição e comercialização de carnes de aves foi atribuída, quer aos serviços da Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar (DGFCQA), quer à Direcção Geral de Veterinária (DGV) – cfr. ponto 3, do comunicado a fls 93;

R) Por terem sido detectados outros casos positivos para além das explorações inicialmente referenciadas, o grupo de trabalho coordenado pelo Secretário de Estado Adjunto da Agricultura e Pescas, determinou à Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, a adopção de medida adicional traduzida na destruição, por conta do respectivo operador, das carnes armazenadas, independentemente da confirmação ou não da positividade de nitrofuranos – cfr. doc. 6 e 9, a fls 61-90, 94 e 96 dos autos;

S) Em 19/03/2003, os elementos pertencentes ao Corpo de Inspecção Sanitária da Direcção Geral de Veterinária, que prestam serviço nas instalações da Autora, notificaram-na da proibição constante do comunicado do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas e ordenaram à Autora que fornecesse uma lista dos produtos congelados que possuía à data, respectivos lotes e data da congelação, no interior das câmaras existentes nas suas instalações – doc. 9, a fls 94 dos autos;

T) A Autora, em consequência, informou que à data possuía armazenado nas suas instalações, um total de 1 456 300 Kg de produtos, nos termos que resultam do doc. 10, a fls 97 dos autos;

U) Em 20/03/2003 a Autora recebeu a comunicação por parte dos serviços da Direcção Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste, que determinam a destruição dos produtos em causa, com o seguinte teor: “através do comunicado do MADRP, de 16/03/2003, foi determinada a proibição de comercialização de carne de aves congelada de origem nacional e a consequente retirada do mercado, como única forma de restabelecer a confiança do consumidor e garantir a protecção da saúde pública (…) deverão os produtos que se encontram armazenados ser destruídos por conta do respectivo operador (…)” – doc. 11, a fls 110-111 dos autos;

V) A destruição de produtos congelados veio a realizar-se nas seguintes datas e quantidades: nos dias 15 (25.303 Kg), 16 (14.560 Kg), 17 (28.600 Kg), 21 (20.680 Kg e 20.600 Kg); 22 (17.540 Kg), 23 (52.560 Kg), 28 (48.760 Kg), 29 (31.440 Kg) e 30 (35.360 Kg), de Abril de 2003 – cfr. docs 14 a 25, a fls 115 a 126 dos autos;

W) No mês de Maio de 2003, foi realizada a assinalada destruição de produtos congelados, nas datas e quantidades seguintes: dias 02 (33.800 Kg), 05 (20.660 Kg), 06 (13.160 Kg), 07 (20.320 Kg), 08 (32.440 Kg), 09 (33.320 Kg), 12 (13.300 Kg), 13 (31.340 Kg), 14 (20.700 Kg), 15 (64.500 Kg), 19 (41.820 Kg), 20 (36.720 kg), 21 (40.240 kg), 22 (40.060 kg), 26 (36.700 kg), 27 (16.420 kg), 28 (20.460 kg) e 29 (16.820 Kg) – cfr. docs 24 e 26 a 47, a fls 125 e 127 a 148 dos autos;

X) Durante o mês de Junho de 2003, foi efectuada a seguinte destruição de produtos congelados: nos dias 02 (39.810 kg), 03 (42.580 kg), 04 (44.260 kg), 05 (23.860 kg), 06 (32.280 kg), 09 (22.320 kg), 11 (32.040 kg), 12 (37.000 kg), 16 (16.300 kg) e 17 (19.300 kg) – cfr. docs 48 a 59, a fls 149 a 160 dos autos;

Y) Em 09/07/2003 a Autora recebeu uma comunicação no sentido de suspender qualquer operação de destruição – cfr. doc. 95, a fls 197 dos autos;

Z) Em Outubro de 2003, foram destruídos 17.940 kg, 12.540 kg e 13.260 kg de produtos congelados da Autora – cfr. docs 60 a 62, a fls 161 a 163 dos autos;

AA) Durante o mês de Novembro de 2003, foi efectuada a seguinte destruição de produtos congelados: nos dias 03 (17.260 kg e 25.140 kg), 04 (25.520 kg), 05 (15.180 kg), 07 (21.140 Kg e 20.640 kg), 12 (9.460 kg e 10.760 kg), 13 (18.720 kg), 14 (13.600 kg, 19.300 kg e 18.480 kg), 17 (15.420 kg e 15.020 kg), 18 (15.820 kg e 15.160 kg), 21 (16.760 kg e 16.220 kg), 24 (14.240 kg e 13.620 kg), 25 (10.340 kg) e 27 (12.420 kg) – cfr. docs 63 a 84, a fls 164 a 185 dos autos;

BB) No mês de Janeiro de 2004, a Autora procedeu à seguinte destruição de produtos congelados: nos dias 13 (10.360 kg e 8.440 kg), 21 (25.400 kg e 25.460 kg), 26 (25.700 kg e 24.660 kg), 27 (21.540 kg e 20.360 kg) – cfr. docs 85 a 92, a fls 186 a 193 dos autos;

CC) Entre 15/04/2003 a 27/01/2004, com base na ordem da DGFCQA, foram destruídos 1.700.822 kg de produtos congelados com data anterior a 14/03/2003, correspondentes a 1.456.300 kg dos produtos armazenados nas instalações da Autora e 244.522 kg decorrentes de devoluções efectuadas por alguns clientes que não tinham possibilidade de efectuar essa operação - cfr. docs 93 e 94, a fls 194-196 dos autos;

DD) Em 24/04/2003, a Autora comunicou à Direcção Geral de Veterinária, na sequência da solicitação recebida em 23/04/2003, o seguinte: “(…) as carnes de aves armazenadas da produção até 14/03/2003 estão distribuídas da seguinte forma:

Apreendidos na A………. (Frango, perú e codorniz) ……… 1.456.300 Kg

A…….. – restantes produtos .....….363.317 Kg Devoluções de clientes ..…………..21.000 Kg.

Apreensões em clientes ……………81.953 Kg

- cfr. Docs. 12 e 13, a fls. 112 e 114;

EE) Toda a operação de destruição de produtos congelados com data anterior a 14/03/2003 foi concretizada, sob fiscalização de elementos pertencentes à DGFCQA e ao Corpo de Inspecção Sanitária, na Fábrica de Transformação de Subprodutos, pertencente à Autora, por via da transformação dos bens em causa, em farinha de carne – cfr. docs 14 a 92, constantes a fls 115 a 193;

FF) Em 21/10/2003, a Direcção Geral de Veterinária emitiu o “Relatório Final” sobre “Resíduos de Nitrofuranos em Portugal”- cfr. doc. 6, a fls 61-90 para que se remete para todos os efeitos;

GG) As cotações oficiais do mercado avícola no período entre 13/04/2003 e 24/02/2004 são as que resultam dos docs de fls 451-464 dos autos, para que se remete para todos os efeitos legais;

HH) Cerca de seis meses após a medida ministerial, o mercado do consumo de aves recuperou totalmente – cfr. docs 2, 3, 4 e 5 juntos com a contestação a fls 465-472;

II) O cumprimento da ordem de destruição determinada pela DGFCQA provocou à Autora o prejuízo global de € 2.393.978,16, correspondente ao valor das mercadorias/bens destruídos – prova testemunhal;

JJ) O valor em causa foi calculado exclusivamente tendo por base o valor das existências inscritas na contabilidade da Autora à data de 31/12/2002, por os bens em causa terem sido produzidos ao longo desse ano – prova testemunhal;

KK) A demora na concretização da operação de destruição dos bens deveu-se aos serviços que acompanharam as operações de destruição – prova testemunhal;

LL) Entre a data em que foi ordenada a proibição de comercialização dos bens em causa, em 14/03/2003 e a data da sua efectiva destruição, a Autora foi obrigada a manter os bens em câmaras de congelados afectadas exclusivamente para esse fim e em funcionamento permanente – prova testemunhal;

MM) O que importou à Autora o custo de 480.520,36, com base no custo diário para frio de € 0,00213 por Kg de produto, calculado desde 14/03/2003 e a data da respectiva destruição – prova testemunhal;

NN) Esse valor é inferior ao preço cobrado pelas empresas que disponibilizaram o aluguer de câmaras para conservação de congelados – prova testemunhal;

OO) A operação de destruição dos bens determinou o prejuízo decorrente da laboração da Fábrica de Transformação de Subprodutos, no valor de € 132.664,12, calculado com base no valor de 0,078 por Kg (X 1.700.822 Kg) – prova testemunhal e cfr. doc. 97, 98 e 99, a fls 200 e segs;

PP) O valor antecedente corresponde à quantia cobrada por entidades terceiras que recorrem à Autora para realizarem operações de semelhante natureza – prova testemunhal;

QQ) A Autora assumiu o custo decorrente da inutilização dos bens pelos próprios clientes que os haviam adquirido, pela emissão de Notas de Crédito – prova testemunhal;

RR) Em relação a clientes localizados na Região Autónoma da Madeira, a Autora suportou, pela emissão de Notas de Crédito, os seguintes custos:

a. B……….. - € 4.652,16 – cfr. docs 102 e 103;

b. C……….. -€ 3.509,31;

c. D……….. - € 78.236,56 – prova testemunhal;

SS) Em relação a clientes localizados na Região Autónoma dos Açores, a Autora suportou, pela emissão de Notas de Crédito, os seguintes custos:

a. E………. - € 52.063,34;

b. F………. - € 5.237,87 - prova testemunhal;

TT) Em relação a clientes de países terceiros, a G…………., a Autora suportou, pela emissão de Notas de Crédito, o custo de 17.709,00 - prova testemunhal;

UU) A Autora compensou os seguintes clientes, que ficaram privados dos bens que haviam adquirido à Autora, pela emissão de Notas de Crédito:

a. H……….. - € 100,85

b. I……….. - € 2.515,66;

c. J………. - € 214,66;

d. K………. - € 3.353,85;

e. L………. - € 327,68 - prova testemunhal;

VV) Pela emissão global das Notas de Crédito, a Autora suportou a quantia de € 167.920,94 - prova testemunhal;

WW) As autoridades que supervisionam directamente as operações, não recolheram quaisquer amostras aos bens em causa, para posterior sujeição a análise - prova testemunhal;

XX) Nem foi determinada a efectiva existência de contaminação por nitrofuranos dos produtos em causa - prova testemunhal;

YY) Os produtos em causa foram retirados do mercado e destruídos, não com base na suspeita de contaminação, mas por razões de segurança alimentar - prova testemunhal;

ZZ) Os actos foram praticados na base de uma simples suspeita, nunca confirmada - prova testemunhal;

AAA) O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, num primeiro momento manifestou vontade expressa em indemnizar os lesados pelos prejuízos sofridos - prova testemunhal;

BBB) Tendo fixado em € 4.500.000,00, o valor para pagamento de uma compensação em contrapartida da acção de destruição que promoveu - prova testemunhal;

CCC) A medida ministerial tomada impôs-se como medida necessária e imprescindível ao reforço da segurança alimentar e da confiança dos consumidores - prova testemunhal;

DDD) Permitindo relançar o consumo de carnes de aves no mercado interno e externo (com vista a evitar o embargo) - prova testemunhal;

EEE) Aquando da decisão ministerial existia a quebra de preços no mercado, por excesso de oferta e diminuta procura - prova testemunhal;

FFF) A medida adicional tomada pelo grupo de trabalho, de destruição do produto independentemente do mesmo se encontrar ou não contaminado, deveu-se às circunstâncias excepcionais do mercado e à impossibilidade de proceder a análise do produto apreendido - prova testemunhal;

GGG) Tornou-se inviável efectuar a análise por amostragem, atendendo a que as aves apreendidas poderiam não pertencer a um mesmo lote - prova testemunhal;

HHH) Para se proceder à análise era necessário descongelar o produto - prova testemunhal;

III) Após a descongelação do produto, não é possível colocá-lo no mercado - prova testemunhal; JJJ) A inviabilidade do processo de análise e o custo, que ultrapassaria o do próprio produto, determinou a opção da destruição do produto - prova testemunhal;

KKK) Os produtos possuíam um prazo de validade não inferior a 12 meses - prova testemunhal;

LLL) Caso não tivessem sido destruídos, os produtos poderiam ser vendidos posteriormente - prova testemunhal;

MMM) Considerando cada uma das espécies de produtos destruídos e o preço médio de venda praticado pela Autora, no período decorrido entre 14/03/2003 até 14/03/2004, a Autora sofreu prejuízo de € 291.365,64 - prova testemunhal;

NNN) A Autora veio a juízo instaurar a presente acção administrativa comum em 11/05/2005 – cfr. fls 1 dos autos.

A sentença recorrida deu por não provada a seguinte factualidade:

- O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas assumiu esse custo como directamente resultante das ordens por si determinadas e pelos seus órgãos;

- Ainda que a carne não tivesse sido apreendida pelo Estado, nunca a mesma teria por destino a venda, por falta de procura;

- A análise aos referidos produtos teria de ser efectuada peça por peça;

- O que impedia a comercialização, uma vez que a recolha de amostras tem carácter destrutivo, obrigando à retirada do produto;

- As cotações oficiais do mercado avícola a que se refere a alínea GG) incluem produtos congelados.

II. O DIREITO.

O acórdão recorrido, após a aclaração efectuada em 24/10/2013, condenou o R. a pagar à A., a título de indemnização por danos patrimoniais, a quantia global de € 3.298.528,28, acrescida dos juros de mora contados desde a data do trânsito em julgado da decisão até efectivo pagamento, aí incluindo o montante de €3.175.083,67, respeitante aos danos emergentes – que abrangiam as aves destruídas no valor de €2.393.978,16, os custos de €480.520,36 com a manutenção da congelação das aves no período entre a ordem de cessação da sua comercialização e o efectivo abate, mais os custos de €132.664,12 suportados com a operação de destruição – e o de €291.365,64 referente aos lucros cessantes.

Quanto aos danos emergentes, o acórdão considerou que, não se tendo provado que os bens destruídos estivessem contaminados, não se justificava que a A. suportasse parte do prejuízo por desenvolver uma actividade de risco que era beneficiada pela medida ministerial que levara àquela destruição e entendeu que “a quebra de mercado decorrente da crise dos nitrofuranos não pode fundamentar uma indemnização inferior ao valor real da mercadoria destruída, porque, não tendo ficado provado que os bens estivessem contaminados, tratando-se de bens congelados com um prazo de validade não inferior a um ano e tendo o mercado do consumo de aves recuperado totalmente cerca de seis meses após o despacho de 14/03/2003, tal quebra de mercado não permite concluir que, se a mercadoria não tivesse sido destruída, a sua venda pela recorrida teria de ser feita a preços inferiores ao preço real de mercado (…)”. No que concerne aos lucros cessantes, entendeu-se que havia lugar à sua reparação por a responsabilidade por factos lícitos estar configurada, no domínio do DLn.º48051, como uma das modalidades da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, regendo-se o cálculo da indemnização pelas regras gerais dos arts. 562.º e seguintes do C.Civil (diploma a que pertencem todas as disposições legais que venham a ser citadas sem menção de origem).

No recurso que interpôs, o R. começa por imputar ao acórdão recorrido a nulidade de omissão de pronúncia, por não ter apreciado a excepção da incompetência do TCAS em razão da hierarquia que havia sido suscitada nas contra-alegações da A.

Entendemos, porém, que não lhe assiste legitimidade para a arguir, uma vez que a questão que o acórdão pretensamente não conheceu foi suscitada nas contra-alegações da A. apresentadas no recurso que aquele interpusera para o TCAS.

Assim, e não sendo a referida nulidade de conhecimento oficioso, não há que apreciá-la.

No que se refere aos erros de julgamento imputados ao acórdão, sustenta o R. que, na responsabilidade civil pela prática de facto lícito, não é devida uma indemnização calculada de acordo com as regras dos arts.562.º e seguintes, mas uma compensação justa fixada segundo juízos de equidade que tome em atenção as circunstâncias do caso, nos termos do art.º494.º. E a considerar que há lugar à atribuição de uma indemnização sujeita às regras dos arts.562.º e 564.º, além de os lucros cessantes não deverem ser reparados, sempre estas disposições teriam de ser conjugadas com o art.º494.º, de que resultava que a indemnização a arbitrar pelos bens destruídos consistisse no montante que a A. pagara para os obter, reduzida de acordo com a equidade, considerando as circunstâncias existentes à data da ordem de destruição, como a quebra do seu valor de mercado e o risco inerente à actividade de compra e venda de carne de aves especialmente sujeita a contaminação.

Vejamos se lhe assiste razão.

O art.º9.º, do DL n.º48051, de 21/11/67, consagrava o dever do Estado e das demais pessoas colectivas públicas indemnizarem os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, impusessem encargos ou tivessem causado prejuízos especiais e anormais.

Embora o preenchimento dos requisitos da especialidade e anormalidade dos danos constituísse um pressuposto da responsabilidade civil pela prática de facto lícito, sendo apurado que os prejuízos verificados reuniam essas características teriam eles de ser integralmente reparados, à semelhança do que sucede na responsabilidade civil pela prática de facto ilícito e culposo.

Efectivamente, não distinguindo o referido diploma legal entre as diversas modalidades de responsabilidade civil, a obrigação de indemnização rege-se, em relação a todas elas pelos arts. 562.º e seguintes.

Assim, ao contrário do que alega o R., na responsabilidade civil pela prática de facto lícito, o ressarcimento dos prejuízos, desde que especiais e anormais, não está sujeito a qualquer limitação ou regras especiais, devendo o lesante reconstituir a situação que existiria se não fosse a lesão, aí incluindo tanto os danos emergentes como os lucros cessantes (cf. art.º564.º, n.º1). Com efeito, se a responsabilidade por factos lícitos tem o seu fundamento no princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos e se nela se desvaloriza a ocorrência de danos generalizados e de pequena gravidade, não há justificação para que, além deste, haja outro factor limitativo da indemnização de danos, os quais são inequivocamente graves e incidem desigualmente sobre certos cidadãos por só abrangerem um indivíduo ou um grupo restrito de indivíduos.

Mas o facto de a obrigação de indemnizar abranger a cobertura de todos os danos causados, desde que especiais e anormais, não implica que o tribunal não possa fazer uso da faculdade que lhe é conferida pelo art.º494.º, fixando equitativamente a indemnização em montante inferior ao dos danos apurados se as circunstâncias do caso o justificarem.

Pretendendo o R. que se proceda a essa redução, cumpre analisar essa questão.

A sentença do TAC fixou o “quantum” indemnizatório de acordo com as regras constantes dos arts.562.º e seguintes e entendeu que havia lugar à reparação integral dos danos causados à A., por não ter que se proceder à redução daquele montante ao abrigo do art.º494.º que era inaplicável à responsabilidade pela prática de factos lícitos.

O acórdão recorrido, após dar conta de alguma dificuldade de interpretação das lacónicas alegações apresentadas pelo R., considerou que o que este impugnava no recurso era “a aplicação dos critérios previstos nos arts.562.º e 564.º do Código Civil ao caso presente” com o fundamento que, no cálculo da indemnização justa – correspondente ao valor dos danos especiais e anormais causados pelo facto impositivo do sacrifício –, teria que se ponderar o risco inerente à actividade de compra e venda de carne de aves especialmente sujeita a contaminação e a “quebra do mercado” ocorrida no âmbito da denominada “crise dos nitrofuranos”. Apreciando estas questões, o acórdão entendeu que o cálculo do valor dos bens destruídos com base no custo de produção correspondia a um critério adequado de determinação do montante do prejuízo especial e anormal efectivamente sofrido pela A., não havendo que ponderar, para este efeito, a contribuição do risco – por não se ter provado que os produtos destruídos estivessem contaminados – nem a “quebra do mercado” – por não se poder concluir que, se a mercadoria não tivesse sido destruída, teria de ser vendida a preços inferiores aos do mercado. Assim, o que nele se apreciou foi se estava correctamente calculado o montante do dano efectivamente sofrido pela A., concluindo-se pela afirmativa, por se considerar irrelevante para este cálculo, tanto a “quebra do mercado” resultante da “crise dos nitrofuranos”, como a pretensa comparticipação do lesado na sua produção em razão do risco da actividade a que se dedicava.

Não se conheceu, todavia, da questão de saber se essa indemnização pela cobertura de todos os danos causados deveria ser reduzida equitativamente pelo tribunal, no uso da faculdade que lhe é conferida pelo art.º494.º, a qual foi decidida, no sentido negativo, pela sentença do TAC que, neste aspecto, transitou em julgado.

Portanto, não se pode conhecer, na presente revista, da possibilidade de redução da indemnização segundo juízos de equidade, nos termos do art.º494.º.

Também não assiste razão ao R. quando invoca que a atribuição de indemnização pelos lucros cessantes se traduzia numa duplicação da reparação do mesmo prejuízo por os bens destruídos terem sido indemnizados de acordo com o montante pelo qual haviam sido comprados, tudo se passando como se eles não fossem propriedade da A., não podendo, por isso, ser por esta vendidos. Efectivamente, sendo o lucro cessante o lucro que a A. obteria se tivesse procedido à venda da mercadoria que foi destruída, é manifesto que este dano resultante do negócio de venda frustrado devido à referida destruição tem autonomia, acrescendo ao que resultava do mero custo de produção desses bens.

Nestes termos, não merece provimento o recurso do R.Estado.

O recurso interposto pela A. restringe-se à questão da data a partir da qual são devidos os juros moratórios que o acórdão recorrido considerou ser a do trânsito em julgado da decisão e que a recorrente entende ser a da citação.

O que está em causa é, assim, averiguar se a norma do n.º3 do art.º805.º, quando estabelece que o devedor se constitui em mora desde a citação, é aplicável à responsabilidade por facto lícito, apesar de, literalmente, apenas abranger a responsabilidade por facto ilícito ou pelo risco.

A questão não é nova neste STA que, pelo Ac. de 15/01/2013, proferido no proc. n.º 0610/12, decidiu que o aludido preceito deveria ser objecto de interpretação extensiva, com base na seguinte fundamentação:

“(…)

A excepção à regra in illiquidis non fit mora, foi consagrada pela nova redacção do preceito introduzida pelo DL nº 262/83 de 16 de Junho. E como se diz no preâmbulo do diploma, as alterações por ele introduzidas visam complementar as medidas anteriormente fixadas no DL nº 200-C/80, de 24 de Julho, tendo “designadamente em conta que o fenómeno da inflação tornara praticamente irrisórias ou de toda a maneira irrealistas as normas legais que, havia décadas, regiam aquelas matérias”, sendo que, “no concernente, em especial aos juros moratórios (artigos 805º e 806º do Código Civil…) cuida-se, em primeiro lugar, de estabelecer, no tocante apenas à responsabilidade civil extracontratual, um termo inicial específico da mora do lesante-devedor”.

Temos, assim, convergindo com a leitura do STJ, vertida no citado acórdão de uniformização de jurisprudência, que, com a inovação do DL nº 262/83, de 16 de Junho, no que respeita à obrigação de indemnizar, aos juros moratórios “passou a estar cometida não só a função específica de indemnizar os danos decorrentes do intempestivo cumprimento da obrigação, mas também a de contrabalançar a desvalorização monetária”.

Veja-se ainda, neste sentido, o acórdão de 12 de Julho de 2001, proferido pelo STJ na revista nº 1861/00, 7ª Secção, no qual se pondera, passando a citar:

“(…) a acelerada corrosão provocada nos pedidos indemnizatórios pelo fenómeno inflacionário incentivava […] os devedores a protelarem o andamento nas acções de indemnização, descansados à sombra da regra legal que, no que toca a créditos ilíquidos, como são os de indemnização, relegava o início da mora para quando se tornasse líquido o débito (cfr. a anterior redacção do citado nº 3 do art. 805º), atirando, por isso, o início da contagem de juros de mora sobre a quantia indemnizatória para o, muitas vezes longínquo, momento do trânsito em julgado da sentença. Atrasada, por efeito da demora dos processos, a liquidação definitiva da indemnização e, por via disso, o início da contagem dos juros de mora, a nova redacção do nº 3 do art. 805º, introduzida pelo DL nº 262/83, impunha-se, pois, como urgente necessidade”.

Ora, se a finalidade da lei é a de compensar a desvalorização monetária, pela demora na liquidação da indemnização, então não há justificação racional para distinguir, primeiro, entre a responsabilidade extracontratual subjectiva e a responsabilidade extracontratual objectiva e, segundo, dentro desta, entre a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por acto lícito. Razão pela qual consideramos que, para respeitar a teleologia da lei, a norma do nº 3 do art. 805º do C. Civil, deve ser objecto de interpretação extensiva, aplicando-se o seu regime também quando se trate de responsabilidade por acto lícito.

Ao mesmo resultado interpretativo chega ALMEIDA COSTA “Direito das Obrigações”, 9ª ed., reimpressão de 2004, p. 685, nota 2 que, a propósito, considera:

“Embora a letra da lei se refira apenas a «responsabilidade por facto ilícito ou pelo risco», parece de interpretá-la no sentido de abranger também as hipóteses em que a obrigação de indemnização resulte de facto lícito […]. No comum dos casos não se alcança motivo substancial que leve a distinguir, sob o aspecto em questão, entre a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por factos lícitos. Aliás, no nº 3 do preâmbulo do diploma, alude-se genericamente à «responsabilidade civil extracontratual». Situação paralela se verifica com o nº 2 do art. 74º do Cód. de Proc. Civil, a propósito do tribunal competente, que menciona apenas a «responsabilidade civil baseada em facto ilícito ou fundada no risco», mas devendo entender-se que o preceito vigora para toda e qualquer espécie de responsabilidade aquiliana. Neste sentido, ver ANTUNES VARELA/J. MIGUEL BEZERRA/SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 2ª ed., Coimbra, 1985, p. 218. nota 1”.

Esta, é, pois, a nosso ver, a melhor leitura da norma que, apesar de ser excepcional admite interpretação extensiva (art. 11º, 2ª parte, do C. Civil).”

Assim, e aderindo-se a esta posição, que não se vê motivo para alterar, é de conceder provimento ao recurso interposto pela A.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em:

a) - Negar provimento ao recurso interposto pelo R. Estado Português, confirmando o acórdão recorrido na parte em que o condenou a pagar à A., a título de danos patrimoniais, a quantia de €3.298.528,28;

b) - Conceder provimento ao recurso interposto pela A., “A………., S.A.”, revogando o acórdão recorrido na parte em que considerou que os juros moratórios devidos eram os contados a partir do trânsito em julgado da decisão e condenando o R. a pagar a A. os juros moratórios incidentes sobre a quantia referida em a), contados desde a data da citação até integral e efectivo pagamento.

Custas apenas pela A., atento à isenção do R. (cf. artº. 8º, nº.4, da Lei nº. 7/2012, de 13/02), na proporção do respectivo decaimento.

Lisboa, 18 de Junho de 2015. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.