031/16 - Tribunal dos Conflitos

1 - Actualmente e após as alterações introduzidas ao ETAF pelo D.L. 214-G/2015 a jurisdição administrativa é a competente para conhecer da impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

Acordam no Tribunal dos Conflitos: RELATÓRIO 1. A………… instaurou, em 3 de Fevereiro de 2016, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, contra o Município de Viana do Castelo, acção administrativa comum de impugnação do acto administrativo constante da decisão do vereador da área funcional dos Serviços Municipalizados de Saneamento Básico de Viana do Castelo, proferido no âmbito do processo de contra-ordenação n.º 4/2013, que lhe aplicou uma coima de 400,00 € pela «prática da infracção prevista na alínea 2.12 do artigo 72.º do Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais, conjugado com o n.º 1 do artigo 6.º do mesmo Regulamento, porquanto, efectivamente, o Arguido não procedeu à ligação da rede predial de saneamento à caixa de ramal e posterior desactivação da fossa». Pede o Autor que «o acto recorrido que aplicou a coima [seja] declarado nulo ou anulável, com as demais consequências legais». 2. O Município de Viana do Castelo apresentou contestação, tendo deduzido a excepção da incompetência absoluta. 3. No despacho saneador, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga declarou a incompetência absoluta do tribunal, absolvendo o Réu da instância, considerando que: «o art. 4.º, n.º 1, al. l) [do ETAF] estabelece a competência dos tribunais administrativos para o conhecimento de “Impugnação de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo”, norma que todavia entra em vigor em Setembro de 2016, nos termos do art. 15.º , n.º 5, do DL 214-G/2015 . E a alínea k) do art. 4.º, n.º 1, do ETAF prevê a competência dos tribunais administrativos quando esteja em causa a “Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas”. De notar que a competência afere-se em função dos termos da acção, tal como definida pelo autor, a saber os objectivos, pedido e causa de pedir, e os subjectivos, respeitantes à identidade das partes (...). Isto é, a competência material e a jurisdição terão de ser analisados à luz da pretensão do autor. Nos presentes autos o A. peticiona a anulação ou declaração de nulidade do acto do Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo de 30.12.2015 que, no âmbito do processo de contra-ordenação n.º 4/2013, lhe aplicou uma coima de € 400,00 por violação do disposto no art. 72.º/2.12 do regulamento municipal de abastecimento de água e drenagem de águas residuais, in casu por não ter procedido à ligação da rede predial de saneamento à caixa de ramal e desactivação de fossa. Ora, à luz dos normativos supra expostos bem se vê que estamos perante um litígio que tem por objecto uma decisão proferida no âmbito de um processo contra-ordenacional, cuja competência para o seu conhecimento se encontra actualmente excluída da jurisdição administrativa. Não podemos, por isso, deixar de considerar verificar-se a incompetência material deste Tribunal Administrativo (...) para conhecer da presente acção, sendo para o efeito competentes os tribunais judiciais (...)». Remetido o processo ao Tribunal Judicial de Viana do Castelo, o Ministério Público da Instância Local - Criminal dessa Comarca apresentou, nos termos do disposto no artigo 62.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82 , de 27 de Outubro, os autos do processo de contra-ordenação, tendo promovido a designação de dia para julgamento, pois «não é possível decidir o caso mediante simples despacho nos termos do disposto no art. 64.º, n.º 2, daquele diploma legal já que não estamos apenas perante uma questão de direito». Por despacho proferido em 2 de Setembro de 2016 foi decidido: «Da competência do tribunal O art. 4.º, n.º 1, l) do ETAF, na redacção introduzida pelo DL 214-G/2015 , estabelece a competência dos tribunais administrativos para o conhecimento das impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo. De onde resulta, atento o objecto do processo, que, actualmente, desde 01.09.2016, a competência para conhecer dos autos cabe aos tribunais administrativos. Face ao exposto, declara-se a incompetência deste tribunal que se atribui aos tribunais administrativos.» Na sequência da devolução do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o Ministério Público promoveu a remessa dos autos ao Tribunal dos Conflitos para tramitação e resolução do conflito de jurisdição gerado pelas duas decisões em confronto proferidas nos mesmos. Por despacho judicial de 17 de Outubro de 2016, foi oficiosamente suscitada junto deste Tribunal a resolução do conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (área administrativa) e a Instância Local de Viana do Castelo — Secção Criminal — J2, «já que, por decisões transitadas, ambos declinaram a competência própria para conhecer dos presentes autos». A Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta neste Tribunal dos Conflitos emitiu o parecer que se transcreve: «No presente conflito de jurisdição, vem impugnada judicialmente a decisão do Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo que, em processo de contra-ordenação, aplicou ao Autor uma coima de € 400,00 pela prática do ilícito p. p. no n.º 2.12 do art. 72.º do Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais (notificação em 28.12.2015). Constitui fundamento da aplicação da coima o facto de o A. não ter procedido à alteração do sistema de drenagem de águas residuais, efectuando a “ligação da rede predial de saneamento à caixa de ramal”. A impugnação judicial foi apresentada em 03.02.2016. Nos termos do art. 40º , nº 1, da Lei n.º 62/2013 , de 26.8 (Lei de Organização do Sistema Judiciário), “Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não estejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Sendo que, a atribuição da competência dos tribunais administrativos para o conhecimento de “Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo” apenas ocorreu por força do Dec.-Lei nº 214-G/2015 , de 2.10, que no seu art. 4.º alterou a redacção do art. 4.º do ETAF. Este diploma ( Dec.-Lei nº 214-G/2015 ) estendeu “o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal às acções de ... e de impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo” (cfr. preâmbulo). Em consequência, considerando que a competência se fixa “no momento em que a acção se propõe” (art. 38º, n.º 1 da LOSJ), que a impugnação judicial foi apresentada em 03.02.2016, e que a alteração supra referida, à alínea l) do nº 1 do art. 4.º do ETAF, apenas entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016 ( art. 15.º , n.º 5, do Dec.-Lei nº 214-G/2015 ), somos de parecer que deverá ser julgado competente para conhecer do objecto do litígio o Tribunal Judicial de Viana do Castelo, Instância Local, Secção Criminal». 9. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO 1. Uma vez que dois tribunais integrados em diferentes ordens jurisdicionais declinaram, por decisões transitadas em julgado, a competência para conhecer da mesma questão, desenha-se aqui, sem dúvida, um conflito de jurisdição que cabe a este Tribunal resolver, nos termos do disposto nos artigos 109.º , n. os 1 e 3, e 110.º do Código de Processo Civil . Como este Tribunal tem reiteradamente afirmado, a competência afere-se em função dos termos da acção, ou configuração da relação material controvertida, tal como definidos pelo autor (v., entre outros, o acórdão de 21-04-2016, proferido no proc. n.º 042/15 e mais jurisprudência aí referenciada). Proclama o artigo 202.º, n.º 1, da Constituição da República que os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, sendo que cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, conforme disposto no artigo 211.º , n.º 1, da Lei Fundamental e no artigo 40.º , n.º 1, da Lei n.º 62/2013 , de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário). Aos tribunais administrativos e fiscais pertence o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações administrativas e fiscais (artigos 212.º, n. os 1 e 3 da Constituição). 4. A causa de pedir e o pedido já foram indicados em 1. Por decisão proferida no processo de contra-ordenação n.º 4/2013, o Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, no uso da competência que lhe foi subdelegada pelo Presidente da Câmara, aplicou ao arguido, agora Autor, a coima de € 400,00 pela prática de factos integradores da contra-ordenação p. e p. na alínea 2.12 do artigo 72.º do Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais por não ter procedido à ligação da rede predial de saneamento à caixa de ramal e posterior desactivação da fossa. O arguido foi devidamente notificado, tendo, na sequência, interposto no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga «acção administrativa comum de impugnação» contra o Município de Viana do Castelo, de impugnação «do acto administrativo da decisão do vereador da área funcional dos Serviços Municipalizados de Saneamento Básico», pedido, a final, «ser o acto que aplicou a coima declarado nulo ou anulável, com as demais consequências legais». 5. Retomando afirmação já feita, a competência dos tribunais em razão da matéria, ou jurisdição, afere-se em função da configuração da relação material controvertida, dos termos em que é formulada a pretensão. No caso presente, o Autor pretende impugnar judicialmente a decisão proferida pela autoridade administrativa competente que lhe aplicou uma coima no âmbito e termo de um processo de contra-ordenação instaurado. Estamos, assim, sem dúvida, perante o recurso de impugnação previsto no artigo 59.º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82 , de 27 de Outubro. A competência para conhecer do recurso pertence ao tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção, conforme artigo 61.º, n.º 1, daquele diploma. 6. Perante a concreta configuração do conflito aqui presente, cumpre apurar se a competência para o conhecimento da acção proposta pertence à jurisdição administrativa. O artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) estabelece no n.º 1, alínea l) , a competência dos tribunais administrativos para a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a «impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo». Esta disposição que foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 , de 2 de Outubro, teve por objectivo, como se assinala no respectivo preâmbulo, «fazer corresponder o âmbito da jurisdição administrativa aos litígios de natureza administrativa». Neste sentido, ainda segundo o mesmo preâmbulo, «estende-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal às acções (...) de impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo». Decorre do exposto que, actualmente, após as alterações introduzidas ao ETAF pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 , a jurisdição administrativa é a competente para conhecer da impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo. Ou seja, a competência dos tribunais administrativos e fiscais no âmbito que se vem de referir restringe-se, limita-se, aos ilícitos de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo . Relativamente à impugnação de decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas por contra-ordenações decorrentes da violação de ilícitos que se prendem com outras matérias, que não o urbanismo, a competência material para o seu conhecimento não pertence à jurisdição administrativa mas, nos termos do regime geral, à jurisdição comum. 7. No caso concreto, pode concluir-se, sem grande dificuldade, que a infracção que determinou a decisão de aplicação da coima cuja impugnação se insere no amplo âmbito do direito do urbanismo. Nesta perspectiva, por força do citado artigo 4.º, n.º 1, alínea l) , do ETAF, na sua redacção actual, a competência material para conhecer da dita impugnação pertenceria à jurisdição administrativa. No entanto, há que considerar que a alteração introduzida à alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF pelo citado Decreto-Lei n.º 214-G/2015 , somente entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016, conforme se estabelece no artigo 15.º, n.º 5, do mesmo diploma. Ora a impugnação judicial foi apresentada em 3 de Fevereiro de 2016. Nesse momento, os tribunais administrativos e fiscais não detinham competência material para o conhecimento das impugnações de decisões proferidas pela Administração de aplicação de coimas por ilícitos de mera ordenação social, fosse em matéria de urbanismo ou de qualquer outra matéria . Tal competência pertencia, como já se disse, à jurisdição comum. Como referem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA - RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA ( Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Anotados , Almedina pp. 69-70), «a competência (ou incompetência) dos tribunais administrativos para conhecer determinado litígio fixa-se no momento da propositura da respectiva acção, no momento da instauração do processo, em função dos dados de facto e de direito existentes a essa data, sendo irrelevante para o efeito que eles se alterem depois disso (princípio da perpetuatio jurisdictionis )». Segundo os mesmos autores, «ao contrário do que sucede no âmbito dos tribunais judiciais ( art. 22.º da Lei n.º 3/99 — LOFTJ [ artigo 38.º da Lei n.º 62/2013 , de 26 de Agosto - Lei da Organização do Sistema Judiciário]) e do que sucedia antes, nos termos do art. 8.º do ETAF de 1984 — no direito processual administrativo actual as modificações de direito que ocorrerem posteriormente à propositura da acção são sempre irrelevantes para atribuição ou privação de competência. Salvo naturalmente no caso de supressão imediata do tribunal competente, ou seja, no caso de nem como “tribunal liquidatário” ele continuar a funcionar, porque então os processos que aí pendiam passam ao tribunal que o substitua» (ibidem, no mesmo sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos , 3.ª edição revista, 2010, Almedina, pp. 125-126). 8. Em suma, inserindo-se ou não o ilícito de mera ordenação social que determinou a aplicação da coima ao impugnante pela autoridade administrativa no âmbito do urbanismo, certo é que na data em que a impugnação foi deduzida a competência para dela conhecer pertencia à jurisdição comum, devendo aí ser decidida. DECISÃO Em face do exposto, resolvendo o presente conflito de jurisdição, os Juízes do Tribunal dos Conflitos decidem declarar competentes em razão da matéria para conhecer e decidir a presente impugnação os tribunais da jurisdição comum. Sem custas. Lisboa, 30 de Março de 2017. - Manuel Augusto Pereira de Matos (relator) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Ana Luísa Passos Martins da Silva Geraldes - Maria do Céu Dias Rosa das Neves - José Inácio Manso Rainho - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.