0123/25.3BEMDL.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista interposta de acórdão que revogou sentença proferida em acção de contencioso eleitoral onde se coloca o problema da natureza do regulamento para a eleição de membros cooptados e de saber se este poderia afastar o regime previsto nos artºs. 32.º e 33.º, do CPA, que é matéria que suscita legítimas dúvidas e sobre a qual este STA ainda não se pronunciou.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. DD, EE e FF, intentaram, no TAC, contra a UNIVERSIDADE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO (UTAD), e em que eram contra-interessados AA, GG, HH, II, JJ, KK e LL, acção administrativa de contencioso eleitoral, onde pediram o seguinte:

“a) A anulação das deliberações de 19 de março de 2025, de 21 de março de 2025 e de 24 de março de 2025 relativas ao procedimento de cooptação dos membros externos da UTAD;

b) A condenação da UTAD em retomar a escolha dos membros cooptados na situação em que se encontrava antes da adoção da deliberação de 19 de março de 2025, promovendo a aplicação do disposto no artigo 81.º, n.º 5, alínea a) do RJIES e do artigo 16.º, n.º 5, dos Estatutos da UTAD e no artigo 3.º do Regulamento Interno do Conselho Geral relativo à cooptação externos”.

Foi proferida sentença que, julgando a acção totalmente improcedente, absolveu a entidade demandada dos pedidos.

Os AA. apelaram para o TCA-Norte e os contra-interessados ampliaram o âmbito do recurso, tendo este tribunal, por acórdão de 26/09/2025, concedido provimento ao recurso, revogado a sentença e, julgando a acção procedente, condenou a entidade demandada nos pedidos.

É deste acórdão que os contra-interessados vêm pedir a admissão de recurso de revista.

Nas suas contra-alegações, a UTAD ofereceu o “merecimento dos autos”.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O acórdão recorrido, depois de considerar que o “Regulamento Interno do Conselho Geral da UTAD para a eleição de membros cooptados”, aprovado por este Conselho na reunião de 20/12/2024, era um regulamento interno que, por isso, não dependia de habilitação legal prévia, nos termos exigidos pelo n.º 7 do art.º 112.º da CRP e pelos nºs. 1 e 2 do art.º 136.º do CPA, não carecia de publicação, nem estava sujeito ao princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos estabelecido pelo art.º 142.º, n.º 2, do CPA, referiu:

“(…).

No caso em apreço, a Presidente Interina do Conselho Geral decidiu aplicar as normas do CPA ao invés das normas do Regulamento por entender que “o regulamento não se sobrepõe à lei geral”, que “era um documento orientador, não estando publicado em diário da república” e que “não há valor de lei no regulamento de cooptação do Conselho Geral”. (cfr. facto 8 – “ATA DA PRIMEIRA REUNIÃO DE CONSTITUIÇÃO DO ÓRGÃO” e cfr. facto 10 - “ATA DA SEGUNDA REUNIÃO DE CONSTITUIÇÃO DO ÓRGÃO”).

Donde, a não aplicação do Regulamento assentou em pressupostos erróneos.

Como referido pelo Tribunal a quo, “dada a sua natureza de “regulamento interno”, o “Regulamento Interno do Conselho Geral da UTAD para a eleição de membros cooptados” não está subordinado ao regime procedimental e material previsto no CPA, nomeadamente, no que respeita à matéria da publicação e eficácia”, pelo que “não carecia de publicação para ser eficaz, considerando que não projecta os seus efeitos jurídicos para fora do órgão que o emanou”.

Ainda, como referido pelo Tribunal a quo, “o CPA é uma lei geral que cede face a disposições contidas em lei especial. Mas, em tudo o que não se encontrar disciplinado em lei especial, relativamente ao funcionamento dos órgãos da Administração Pública, aplica-se o CPA”.

Como decidido supra, o Regulamento não padece de invalidade ou inconstitucionalidade formal por violação do disposto no artigo 112.º, n.º 7, da CRP e no artigo 136.º, n.ºs 1 e 4, do CPA.

Qual a racionalidade existente em um órgão, na plenitude das suas funções e por unanimidade, aprovar um regulamento com a específica função de regular a cooptação de membros externos, para escassos meses a seguir, esse órgão, quando confrontado com a necessidade de proceder a essa cooptação, decidir não o aplicar, antes recorrendo à lei geral (o CPA), apurado agora que esse regulamento não padece da ilegalidade e inconstitucionalidade apontadas?

Os regulamentos possuem “uma pretensão imanente de duração” (Forsthoff) e não se consomem na sua primeira aplicação, voltando a aplicar-se de cada vez que a situação abstractamente prevista se verifique” (Cf. Afonso Rodrigues Queiró in «Direito Administrativo», Vol. I, Coimbra, 1976, pág. 414).

Assim, mantendo-se em vigor o Regulamento, teria o mesmo que ser observado, apenas se socorrendo do CPA no que ali não estivesse previsto e sem conflituar com o demais quadro normativo.

Veja-se que a condução do procedimento de cooptação ao abrigo do artigo 33º, nº 2 e 3 do CPA não só acarretou o desrespeito pelo disposto no Regulamento (mormente nos nºs 3, 5 e 8 do artigo 3º) como ainda resultou na inobservância da exigência de obtenção de maioria absoluta, prevista no artigo 81.º, n.º 5, alínea a), do RJIES e no artigo 16.º, n.º 5, dos Estatutos da UTAD.

Assim, na condução do procedimento de cooptação das 7 “personalidades externas de reconhecido mérito, não pertencentes à instituição, com conhecimentos e experiência relevantes para esta”, os aqui Contra-interessados, a Entidade Demandada, afastou indevidamente a aplicação de Regulamento criado especificamente para esse efeito, agindo na convicção errónea de que esse regulamento não era válido e eficaz, e incumpriu a exigência prevista nos artigos 81.º, n.º 5, alínea a), do RJIES e 16.º, n.º 5, dos Estatutos da UTAD, incorrendo em erro nos pressupostos de direito gerador do vício de violação da lei.

Impunha-se, pois, à Entidade Demandada a condução do procedimento de cooptação em respeito pelo Regulamento de Cooptação, mormente no que respeita à votação por escrutínio secreto e à deliberação tomada por maioria absoluta do total dos membros eleitos.

Considerando que o número total de membros eleitos é par, a hipótese de ocorrência de empate ou empates sucessivos é sempre uma possibilidade.

Ao se determinar que o “número de votações será o necessário e suficiente para eleger 7 personalidades”, ou seja, que haverá tantas quantas as necessárias, pretende-se claramente uma solução de amplo consenso, eventualmente ou necessariamente precedido de conversações e negociações.

Serve o que vem dito para reconhecer razão aos Recorrentes na sua pretensão de ver anuladas as deliberações de 19.03.2025, 21.03.2025 e 24.03.2025 - que conduziram à cooptação de 6 (dos 7) membros externos, em desrespeito pela exigência de votação efectuada por escrutínio secreto e deliberação tomada por maioria absoluta do total dos membros eleitos - e condenada a UTAD a retomar o procedimento de cooptação na situação em que se encontrava antes da adopção da deliberação de 19 de março de 2025, promovendo a aplicação do disposto no artigo 81.º, n.º 5, alínea a) do RJIES e do artigo 16.º, n.º 5, dos Estatutos da UTAD e no artigo 3.º do Regulamento Interno do Conselho Geral relativo à cooptação de elementos externos”.

Seguidamente, o acórdão julgou improcedente o pedido de ampliação do objecto do recurso, reafirmando que o regulamento em causa é interno, e não externo, não estava sujeito a publicação e não configurava qualquer alteração do Regimento do Conselho Geral da UTAD.

Os contra-interessados justificam a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões da classificação dos regulamentos, do alcance das normas nele contidas e da sua forma de divulgação que permitirá uniformizar a prática das entidades administrativas, bem como a de saber se o regime de desempate previsto nos artºs. 32.º e 33.º, ambos do CPA, pode ser alterado por regulamento interno que crie situações de bloqueio uma vez que, mantendo-se a decisão recorrida, se criará uma situação de impasse que, no caso, já dura há mais de 6 meses, no procedimento de formação do principal órgão de governo e decisão estratégica da UTAD e tem determinado a impossibilidade de eleger o novo reitor da Universidade. Imputa ao acórdão recorrido erros de julgamento, por o regulamento em causa ser externo ou, pelo menos, misto, estando por isso, sujeito às exigências dos artºs. 112.º, nºs. 6, 7 e 8, da CRP e 136.º, n.º 1 e 139.º, ambos do CPA e, a entender-se que se trata de regulamento interno, por violar normas hierarquicamente superiores e imperativas, como é o caso dos seus nºs. 1 e 8 do art.º 3.º e não ter sido objecto de qualquer forma de divulgação nem de publicação nos termos do art.º 16.º, n.º 1, do Regimento do Conselho Geral.

As decisões divergentes das instâncias são indiciadoras da complexidade das várias questões a resolver que efectivamente se verifica, colocando-se, desde logo, o problema da natureza do regulamento para a eleição dos membros cooptados e de saber se ele poderia afastar o regime previsto nos artºs. 32.º e 33.º do CPA que é matéria que suscita legítimas dúvidas e sobre a qual este STA ainda não se pronunciou.

Trata-se, pois, de assunto de inegável relevância jurídica que suscita interrogações e que, tendo potencialidade de repetição, reclama uma clarificação de directrizes.

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 17 de dezembro de 2025. – Fonseca da Paz (relator) - Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.