Quem foi o relator do acórdão 257/10.9BEBJA?

O relator foi Teresa Costa Alemão, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 257/10.9BEBJA?

O acórdão foi proferido em 15 de janeiro de 2026.

Acórdão TCAS (2026) — Imi, Cláusula de salvaguarda

Sumário

I – A cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do DL 287/2003, de 12 de Dezembro, diploma que aprovou o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, não é aplicável quando aumento de coleta do prédio deriva da revogação do regime do art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho (operada pelo art. 31.º, n.º 2, daquele diploma) que estabelecia um regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais.

Texto

I. RELATÓRIO M…., melhor identificada nos autos, substituída pelos seus herdeiros habilitados, J… e M…, veio interpor recurso da sentença, proferida em 4 de Fevereiro de 2019, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a impugnação deduzida contra a liquidação de IMI do ano de 2009, referente ao prédio rústico inscrito na matriz predial da freguesia de Montoito, concelho de Redondo sob o art. 5 da secção 2. A Recorrente termina as alegações de recurso formulando as conclusões seguintes: «A) A cláusula de salvaguarda não foi aplicada em relação ao prédio rústico correspondente ao artigo 5 da Secção 2 da freguesia de Montoito do concelho de Redondo, implicando designadamente o acto tributário de liquidação de IMI referente ao ano de 2009 impugnado nestes autos. B) A não aplicação da cláusula de salvaguarda originou uma enormíssima discrepância de valores das colectas aplicadas ao prédio 3 em 2005 e depois, por arrastamento, ao prédio 5, ambos no fundo resultantes do mero fraccionamento do prédio "original" (prédio 2), e demonstram, por si só, de modo ostensivo e manifesto, que são ilegais as colectas aplicadas aos dois prédios, por serem muitíssimo superiores, cada uma de per si, à colecta do prédio "original". C) No entender do Tribunal a quo o acto tributário ora impugnado deve manter-se porque: a. O referido Tribunal entende que a cláusula de salvaguarda prevista no artigo 25.º, n.º 1, do Dec.-Lei n.º 287/2003 é apenas aplicável aos prédios urbanos; b. O mesmo Tribunal considera que não existiu violação do princípio da igualdade, concluindo a Sentença objecto do presente recurso que «apenas em tese a impugnante apresenta tal diferenciação pois não ficou demonstrada a existência de qualquer prédio nas mesmas condições do que o prédio inscrito sob o artigo 5º a cuja liquidação de IMI referente a 2009 tivesse sido aplicado um quadro legal diverso». D) No entender da recorrente, o acto tributário de liquidação de IMI é nulo por violar o princípio da igualdade (cf. artigos 13.º e 104.º, n.º 3; da CRP e artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do Código do Procedimento Administrativo, aplicável por força do artigo 2.º, alínea d), do CPPT) e, em consequência, deve ser declarado nulo, porque: a. Os documentos juntos aos autos evidenciam que o valor tributável de cada um dos 2859 prédios rústicos existentes no concelho de Redondo no ano de 2002 (o qual resultava da limitação de valor imposta pelas duas cláusulas de salvaguarda em vigor na vigência do CCA) não sofreu qualquer alteração no ano de 2003, ou seja, não sofreu alteração após a entrada em vigor do CIMI. Assim se conclui que a entrada em vigor do CIMI não afastou a aplicação das cláusulas de salvaguarda aos prédios rústicos. b. Os documentos juntos aos autos, com informação fornecida pela Autoridade Tributária, evidenciam que 292 prédios já existentes no ano de 2002 foram reavaliados em 2003, sendo que após essa reavaliação no ano de 2003 todos esses 292 prédios, sem qualquer excepção, mantiveram o valor tributável igual ao valor tributável existente no ano de 2002. Isto significa que mesmo relativamente aos prédios rústicos reavaliados após a entrada em vigor do Código do IMI não foi alterado o valor tributável, para efeitos de base de incidência de imposto, o qual havia sido fixado tendo em consideração as cláusulas de salvaguarda. c. Situações substancialmente idênticas foram alvo de tratamento fiscal diferenciado (ou seja, após a entrada em vigor do IMI, aplicou-se a todos os prédios rústicos do concelho de Redondo a cláusula de salvaguarda, excepto no tocante a prédios rústicos cujas liquidações de IMI foram impugnadas). d. Não se vislumbra qualquer fundamento objectivo e razoável, constitucionalmente válido, para justificar que a um prédio rústico, avaliado em 1995, o qual nem sequer foi alvo de reavaliação na vigência do Código do IMI, seja aplicável, para efeitos de base de incidência de IMI, o valor patrimonial resultante daquela avaliação, sem atender à cláusula de salvaguarda legalmente prevista, e que para outros prédios rústicos situados no mesmo concelho (tenham ou não tenham sido reavaliados após a vigência do IMI) seja aplicada a dita cláusula de salvaguarda. e. Ainda que por mera hipótese de raciocínio se admitisse, sem nada conceder, que o acto impugnado não ofende o conteúdo essencial do direito à igualdade de tratamento do que é substancialmente idêntico, será sempre inquestionável e inequivocamente um acto anulável, ex vi artigo 163.º, n.º 1, do CPA, que estabelece a regra geral da anulabilidade dos actos administrativos que violem, designadamente, a letra e o espírito dos artigos 13.º e 104.º, n.º 3, da CRP, segundo o qual «a tributação do património deve contribuir para a igualdade entre os cidadãos». E) O acto tributário de liquidação de IMI é anulável por violar a norma prevista no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 e, em consequência, deve ser anulado, porque: a. O CIMI deixou de remeter para a aprovação do Código das Avaliações, mas não criou qualquer conjunto de regras para definir o valor patrimonial dos prédios rústicos, limitando-se quanto a estes a remeter para a velha metodologia (do tempo do CCPIIA) do rendimento colectável do prédio. Isto significa que o CIMI, em matéria de prédios rústicos, nada fez para colmatar «as extremas desigualdades de tratamento», na tributação dos prédios rústicos, razão pela qual, considerando o elemento histórico da interpretação das normas, é inquestionável que a cláusula de salvaguarda em apreço terá de aplicar-se aos prédios rústicos, pois os motivos que historicamente estiveram na génese da criação da cláusula de salvaguarda mantêm-se plenamente válidos na vigência do CIMI. b. As extremas desigualdades de tratamento resultantes da metodologia de determinação do valor patrimonial tributário dos prédios rústicos estão na génese da mens legislatoris e da ratio legis que determinou a existência de cláusulas de salvaguarda (quer no âmbito da vigência do CCA quer no âmbito da vigência do CIMI), pelo que é inquestionável a racionalidade subjacente à génese da norma ora interpretada. c. Sob o ponto de vista do enquadramento sistemático, o CIMI aplica-se a todos os prédios (rústicos e urbanos - cf. Artigo 1.º do CIMI) e o regime transitório consagrado na cláusula de salvaguarda prevista no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 (que aprovou o CIMI) terá forçosamente que ser aplicável a todos os prédios, não só porque o legislador no texto da norma não restringiu o seu âmbito de aplicação aos urbanos, com também porque não faz qualquer sentido, pelos motivos históricos e teleológicos acima descritos, restringir a aplicação da norma aos prédios urbanos. d. Quanto à letra da norma, o art. 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 estabelece: «o aumento da colecta do IMI resultante da actualização dos valores patrimoniais tributários não pode exceder, por prédio, os seguintes valores anuais adicionados à colecta da contribuição autárquica ou do IMI devido no ano anterior ou que o devesse ser, no caso de prédios isentos (...)». A letra da norma é clara, não sendo necessário recorrer a qualquer interpretação extensiva ou restritiva, ou a integração analógica, para concluir que a determinação legal transcrita é aplicável à situação de facto ora em apreço. e. O preâmbulo do Dec.-Lei n.º 287/2003 chamou a atenção para «o estabelecimento de um regime de salvaguarda fixando o aumento da colecta do imposto municipal sobre imóveis (IMI) (...) em montantes moderados» — sem distinguir imóveis entre rústicos e urbanos —, regime a que o Código deu corpo no seu artigo 25.º, n.º 1 (igualmente sem distinguir). f. De resto, no preâmbulo do próprio CIMI foi sublinhado que um dos «objectivos principais a alcançar é a rápida melhoria do nível de equidade», «desiderato» por ora «prosseguido (...) pela via (...) do estabelecimento de limites ao aumento da colecta, por forma a que não ocorra (...) um agravamento exagerado e abrupto do imposto a pagar (...)». g. E por último, em face de todo o acima exposto e da conjugação do artigo 36.º do CIMI com a mencionada cláusula de salvaguarda, não é possível conceber uma interpretação que afaste a aplicabilidade da cláusula de salvaguarda à situação de facto ora em apreço. IV- Pedido: O acto tributário de liquidação de IMI referente ao exercício de 2009 e impugnado nestes autos é nulo, por violar o conteúdo essencial do direito à igualdade (cf. artigos 13.º e 104.º, n.° 3; da CRP e artigo 161.º, n,º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo, aplicável por força do artigo 2.º, alínea d), do CPPT) e, em consequência, deve ser declarado nulo; Subsidiariamente, sem nada conceder, O acto tributário de liquidação de IMI impugnado nestes autos é anulável, por violar o disposto no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 e por violar os artigos 13.º e 104.º, n.º 3 da CRP e, em consequência, deve ser anulado, ex vi artigo 163.º, n.º 1 do CPA, aplicável por força do artigo 2.º, alínea d), do CPPT. Termos em que, pelo supra o exposto e sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente, uma vez que o acto tributário enferma de vícios que constituem fundamento bastante para a procedência da impugnação do acto, e deve, em consequência, ser ordenada a restituição dos montantes de IMI pagos em excesso pela impugnante, ora recorrente, acrescidos dos juros indemnizatórios legalmente devidos, assim se fazendo a costumada Justiça!» **** A Recorrida FP, notificada para o efeito, não contra-alegou. **** O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. **** Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que o Recorrente remate a sua alegação (art. 639.º do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal. Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que no caso concreto, as questões fundamentais a decidir são as de saber se a sentença recorrida errou no seu julgamento ao não ter considerado: a) O acto tributário impugnado nulo, por violar o conteúdo essencial do direito à igualdade (artigos 13.º e 104.º, n.° 3; da CRP e artigo 161.º, n,º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo); Subsidiariamente, b) O acto tributário impugnado anulável, por violar o disposto no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 e por violar os artigos 13.º e 104.º, n.º 3 da CRP. *** Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta. **** II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. De facto A sentença recorrida considerou documentalmente provados os seguintes factos: «A) A Impugnante é sujeito passivo de IMI relativo ao prédio rústico inscrito na matriz sob o artigo 5 da secção 2 da freguesia de Montoito, concelho de Redondo; B) O prédio em questão tem a área total de 296,2075 hectares, a renda fundiária de 35.232,29 € e o valor patrimonial de 704.645,80 €; C) Proveio da divisão do prédio rústico antes inscrito na matriz sob o art. 3 da secção 2 da mesma freguesia e concelho em virtude de escritura pública de divisão de coima comum lavrada em 28/01/1993 e do Processo de Cadastro 2/93 para esse fim instaurado; D) O prédio rústico correspondente ao artigo 3 deu origem aos artigos 4, 5, 6, 7, 8 e 9 da mesma secção 2; E) Estes artigos foram inscritos na matriz à data de 21/11/2006; F) Por sua vez esse prédio n° 3 proveio da divisão do prédio rústico antes inscrito na matriz sob o artigo 2 da mesma secção, freguesia e concelho, em virtude de escritura pública de permuta lavrada em 2004 e do Processo de Cadastro 2/2005; G) A Impugnante foi notificada quanto ao deferimento do Processo de Cadastro 2/93 em 26/03/2007; H) Nesse mesmo acto foi notificado quanto à avaliação patrimonial do prédio tendo sido fixado o valor de 704.645,80 €; I) Em 01/03/2006 foi emitida a liquidação de IMI relativa aos imóveis titulados pela aqui Impugnante e respeitante ao ano de 2005, com o n° 2005236922903, dela constante o prédio rústico em apreço, inscrito na matriz sob o art. 5 da freguesia de Montoito, correspondendo-lhe o valor patrimonial de 710.908,40 € e a colecta de 5.687,27 €; J) Não se conformando com essa liquidação a Impugnante apresentou processo de impugnação contra a mesma neste Tribunal Tributário onde foi registada com o n° 238/06.7 BEBJA; K) Nesta impugnação foi proferida decisão final da qual coube recurso mantendo-se até ao momento no Tribunal Central Administrativo do Sul; L) Em 13/02/2010 foi emitida a liquidação de IMI relativa aos imóveis titulados pela aqui Impugnante e respeitante ao ano de 2009, com o n° 2009312392203, dela constante o prédio rústico em apreço, inscrito na matriz sob o art. 5 da freguesia de Montoito, correspondendo-lhe o valor patrimonial de 704.645,80 € e a colecta de 5.637,17 €; M) Esta liquidação tinha como limite de pagamento 30/04/2010; N) Não se conformando com a mesma veio em 30/07/2010 apresentar a petição inicial que deu origem à presente impugnação judicial; O) O prédio rústico antes referido como correspondendo ao artigo 2° da secção 2 da freguesia de Montoito, concelho do Redondo, tinha em 1955 o valor patrimonial de 66.193,08 € a que correspondia a colecta de 529,54 €; P) O prédio rústico que lhe sucedeu e a que correspondia o artigo 3° da secção 2 da freguesia de Montoito, concelho do Redondo, tinha em 2005 o valor patrimonial de 2.132.725,20 € a que correspondia a colecta de 17.061,80 €.» **** No que respeita a factos não provados, refere a sentença o seguinte: «Não se deram como assentes aqueles factos que se mostram contraditórios que os que resultam provados. As demais asserções da douta petição integram antes conclusões de facto e ou de direito, não incumbindo pronúncia nesta sede.» **** Quanto à fundamentação da matéria de facto, refere o Tribunal a quo: «Resultou a convicção do Tribunal da análise dos documentos constantes dos autos, designadamente do processo administrativo, juntos com a petição inicial e solicitados pelo Tribunal ao Serviço de Finanças da área do prédio rústicos, os quais, contraditados pelas partes, não foram impugnados.» ***** II.2. Apreciação jurídica do recurso A sentença recorrida julgou a presente impugnação improcedente e, consequentemente, manteve o acto tributário impugnado, considerando não padecer tal acto de nenhum dos vícios imputados. Vejamos, pois, se a sentença é ou não de manter, seguindo, por com ele concordarmos inteiramente, e nos termos do art. 8.º n.º 3 do CC, o que ficou decidido no Acórdão deste Tribunal, proferido em 24-06-2021, no proc. n.º 238/06.7BEBJA, entre as mesmas partes, mas relativo ao IMI de 2005, referido, de resto, na alínea J) do probatório, sendo que o recurso tem, essencialemente, os mesmos fundamentos do presente. Quanto ao alegado erro de julgamento da sentença em virtude de o acto de liquidação ser anulável por violação do disposto no art. 25.º do DL n.º 287/2003, entende a Recorrente que a liquidação é ilegal ao não ter aplicado a cláusula de salvaguarda, cujo âmbito de aplicação abrange quer os prédios urbanos, quer os prédios rústicos. No acórdão que seguimos, ali se deixou consignado nesta matéria o seguinte: “(…) In casu, resulta dos factos provados que o prédio em causa é um prédio rústico que resulta de uma desanexação em 2005, face às operações de divisão e de permuta de parcelas de prédios entre a Impugnante e os demais permutantes, e que originou a alteração da matriz cadastral nos termos do art. 97.º e 99.º do CIMI. Antes da desanexação da parcela de terreno que vem dar origem ao prédio, o seu valor patrimonial era o que havia sido fixado 1995 por força de um processo de revisão dos elementos da avaliação cadastral geral do concelho (cf. alíneas a) e b) dos factos provados) [no presente processo alíneas C) a G)] Ora, antes da desanexação, para efeitos da tributação do prédio original em sede de Contribuição Autárquica aplicava-se o art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho que estabelecia um regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais quando desta resultasse um aumento do valor tributável superior a 100% ao valor patrimonial inscrito na matriz reportado a 31 de dezembro de 1989 (n.º 1), cujos efeitos se produziriam relativamente à Contribuição Autárquica dos anos de 1990 e seguinte (n.º 2). Mais se estabelecia que as avaliações cadastrais que implicassem a atualização para valores superiores aos referidos no n.º 1 só deviam ser consideradas no âmbito da disciplina a definir pelo Código das Avaliações (n.º 3). Deste modo, desde a avaliação cadastral ocorrida em 1995 que o prédio originário beneficiava do regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais previsto no art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho, estando a ser tributado com base no valor de 66.193,08€, cuja renda fundiária era de 2.168.984,65€. Sucede que, após a alteração da matriz cadastral em 2005, derivada da desanexação da parcela de terreno, o prédio em causa nos autos deixou de beneficiar de tal regime, passando a ser tributado considerando o valor patrimonial de 2.132.941,20€. Ora, efetivamente o regime do art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho foi revogado pelo art. 31.º, n.º 2, do DL 287/2003, de 12 de dezembro. Contudo, a questão que se coloca é a de saber se no caso dos autos, considerando a factualidade dada como prova, é ou não de aplicar a cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do DL 287/2003, de 12 de dezembro, porquanto é com base na tese de aplicação deste regime jurídico que os Recorrentes sindicam a ilegalidade da liquidação. Dispõe o art. 25.º Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, na sua versão originária, o seguinte: “1 - O aumento da colecta do IMI resultante da actualização dos valores patrimoniais tributários não pode exceder, por prédio, os seguintes valores anuais adicionados à colecta da contribuição autárquica ou do IMI devido no ano anterior ou que o devesse ser, no caso de prédios isentos: Ano de 2004 - (euro) 60; Ano de 2005 - (euro) 75; Ano de 2006 - (euro) 90; Ano de 2007 - (euro) 105; Ano de 2008 - (euro) 120. 2 - A limitação prevista no número anterior não se aplica aos prédios avaliados, no período temporal aí referido, com aplicação das regras de avaliação previstas nos artigos 38.º e seguintes do CIMI. 3 - Findo o período transitório previsto no n.º 1, será fixada uma nova cláusula de salvaguarda referente ao excedente do aumento da colecta para os prédios cuja actualização não seja concluída durante o referido período transitório. 4 - O disposto nos números anteriores não é aplicável aos prédios que sejam propriedade das entidades referidas no n.º 3 do artigo 112.º do CIMI.” Portanto, este preceito legal estabelece uma cláusula de salvaguarda, limitando o aumento da coleta do IMI, “por prédio”, quando aquele aumento resulte da atualização dos valores patrimoniais tributários. De acordo com o que resulta do processo administrativo em apenso, conjugado com a contestação da Fazenda Pública, a não aplicação daquela cláusula de salvaguarda como pretendem os Recorrentes, nada tem a ver com a natureza rústica do prédio da Impugnante, mas tão-somente de não ter havido no caso concreto uma atualização dos valores patrimoniais tributários, como é pressuposto para a aplicação do regime transitório do art. 25.º. Ora, a verdade é que a cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do DL n.º 287/2003, de 12 de novembro, não pode ser acionada in casu, porque a “atualização dos valores patrimoniais tributários” referido naquela norma refere-se exclusivamente aos aumentos de coleta em virtude da atualização dos VPT resultantes da aplicação das regras de direito transitório consagradas no Decreto Lei n.º 287/2003. Efetivamente, é esse o âmbito de aplicação daquele normativo, tal como se entendeu no acórdão do STA de 08/11/1917, proc. n.º –01161/15, que aqui também sufragamos: “2.2.3 DA APLICAÇÃO DA CLÁUSULA DE SALVAGUARDA PREVISTA NO ART. 25.º DO DECRETO-LEI N.º 287/2003, DE 12 DE NOVEMBRO Como resulta do que deixámos dito, a sorte do recurso joga-se em torno da interpretação do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, diploma que procedeu à reforma da tributação do património – cujo paradigma se alterou radicalmente, deslocando-se a incidência do imposto sobre o património do rendimento real ou potencial dos imóveis para o valor de mercado do prédio, que se considerou ser o que melhor traduz a riqueza do património –, o que pressupôs uma avaliação geral de toda a propriedade imobiliária em obediência a critérios eminentemente objectivos. Perante a manifesta impossibilidade de proceder a essa avaliação geral previamente à reforma da tributação do património ou em simultâneo com esta, o legislador optou por um regime dual: o sistema de avaliações novo aplicar-se-ia apenas aos prédios novos – pelo que o sistema de avaliações entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, que aprovou a reforma no que respeita ao sistema de avaliações prediais do CIMI –, ou seja, a todos os prédios omissos à matriz cuja declaração de prédio novo fosse entregue após essa data, bem como àqueles que, não estando nessa situação, viessem a ser transmitidos após a entrada em vigor do Código do IMI ou do IMT; quanto aos prédios já inscritos na matriz, enquanto não fossem objecto da avaliação a efectuar nos termos dos arts. 38.º e seguintes do CIMI (por força de uma primeira transmissão ocorrida após a entrada em vigor da reforma ou da concretização da avaliação geral, como resulta dos n.ºs 1 e 4 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003), fixou-se um regime transitório de avaliação dos valores patrimoniais, de acordo com o previsto nos arts. 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 287/2003. Por essa razão, pode dizer-se que o IMI nasceu com dois regimes de valor tributável diferentes: um aplicável aos prédios avaliados nos termos do novo sistema de avaliações; o outro, transitório, aplicável aos prédios já inscritos na matriz (e até que tenha lugar a avaliação geral ou a avaliação na sequência da primeira transmissão após a reforma), sendo este último, por seu turno, subdividido em dois regimes, consoante os prédios estivessem ou não arrendados, como resulta do disposto nos arts. 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 287/2003. Entendeu ainda o legislador determinar, no art. 21.º do referido Decreto-Lei, que «[o]s valores patrimoniais tributários resultantes das correcções efectuadas, nos termos dos artigos 16.º, 17.º, n.º 1, e 19.º, entram em vigor em 31 de Dezembro de 2003», permitindo, assim, que a tributação em IMI do ano de 2003, a pagar em 2004, fosse efectuada com base nesses valores. De acordo com o referido regime transitório, os prédios urbanos não arrendados inscritos na matriz em data anterior à entrada em vigor da reforma viram o seu VPT actualizado mediante a aplicação de factores de correcção em função da desvalorização monetária, expurgados das actualizações gerais ocorridas entre 1970 e 2003, factores esses que foram aprovados pela Portaria n.º 1337/2003, de 5 de Dezembro. Porque estes poderão implicar um aumento de 44,21 para o valor patrimonial de imóveis anteriores a 1970 (cfr. n.º 2 do art. 16.º do Decreto-Lei n.º 287/2003), prevenindo a eventualidade de daí resultarem aumentos enormes de colecta do IMI (Apesar de as taxas para os prédios ainda não avaliados, cujos VPT foram sujeitos a actualização por aplicação dos referidos coeficientes, serem inferiores às taxas aplicáveis aos prédios avaliados, como resulta do art. 112.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CIMI, na sua redacção inicial.), o legislador entendeu fixar uma norma de salvaguarda no art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, cujos primeiros três números, na sua redacção inicial dispunham: (…) Ou seja, «[a] solução encontrada para que a actualização dos valores patrimoniais dos prédios inscritos nas matrizes não se traduzisse em aumentos avultados, com impacto negativo no acolhimento da reforma e que, nalguns casos, poderia traduzir-se em aumentos do IMI a pagar em cerca de 15 vezes mais, comparativamente com a contribuição autárquica relativa a 2002, consistiu em limitar esse aumento aos valores indicados neste artigo» (Cfr. SILVÉRIO MATEUS e CORVELO DE FREITAS, Os impostos sobre o Património Imobiliário, Engifisco, 2005, pág. 74.). Ou seja, o legislador entendeu estabelecer uma cláusula de salvaguarda que fez com que os aumentos que poderiam ter efeitos bastante fortes caso se produzissem todos de uma única vez, fossem diluídos no tempo mediante a fixação de um aumento máximo por prédio e por ano, visando que o impacto da actualização fosse gradual. Por isso, estabeleceu que o aumento da colecta de IMI, quando excedesse o montante da colecta de CA do ano de 2002, não pudesse ultrapassar, relativamente a esta, os seguintes valores: € 60 no ano de 2004; € 135 (€ 60 + € 75) no ano de 2005; € 225 (€ 60 + € 75+ € 90) no ano de 2006; € 330 (€ 60 + € 75 + € 90 + € 105) em 2007 e € 450 (€ 60 + € 75 + € 90 + € 105 + € 120) em 2008. «Uma vez que se trata de valores acumulados, em 2008 os prédios que tiveram maiores aumentos de valor pagarão mais 450 € do que pagaram em 2003. Como, nalguns casos, este acréscimo não deverá ainda ter absorvido todo o aumento de IMI decorrente da actualização de valores patrimoniais, prevê-se que nessa altura seja legalmente fixado um novo regime de salvaguarda para continuar o gradualismo aqui previsto e que foi uma das linhas fundamentais desta reforma» (Idem, págs. 74/75.). Na verdade, a Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2008), veio dar nova redacção ao n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, estendendo o regime de salvaguarda até ao ano de 2011 ( Note-se que deixou de fazer sentido estender a salvaguarda para além de 2011, uma vez que a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de Novembro, através dos seus arts. 5.º e 6.º, aditou ao Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, os arts. 15.º-A a 15.º-P, estabelecendo a avaliação geral dos prédios urbanos que em 1 de Dezembro de 2011 ainda não tinham sido avaliados nos termos do CIMI e em relação aos quais não tivesse sido iniciado procedimento de avaliação, nos termos do mesmo Código, tudo em ordem a concluir a reforma dos impostos sobre o património imobiliário urbano através do processo de avaliação geral.). Como resulta do que vimos de dizer, subscrevemos integralmente a posição assumida na sentença, no sentido de que o funcionamento dessa cláusula de salvaguarda tem «por ponto de partida, necessariamente, um aumento verificado logo em 2004». Na verdade, o regime de salvaguarda aí previsto refere-se a um período iniciado em 2004 e que terminará no ano em que o aumento da colecta de IMI decorrente da actualização do VPT já não exceda os limites fixados no n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003. É isso que resulta inequivocamente da conjugação dos n.ºs 1 e 3 do referido art. 25.º. Assim, podemos desde já concluir que a referida cláusula de salvaguarda não dá abrigo a aumentos de colecta que não os que resultaram das correcções do VPT efectuadas nos termos dos arts. 16.º, 17.º, n.º 1, e 19.º, e que entraram em vigor em 31 de Dezembro de 2003, de acordo com o art. 21.º, todo do Decreto-Lei n.º 287/2003. Daí a sua inserção sistemática, que foi feita, não no CIMI – como seria a solução mais adequada caso a salvaguarda a consagrar visasse as actualizações previstas no âmbito desse Código –, mas no diploma que aprovou a reforma e, dentro deste, no capítulo III, subordinado à epígrafe «Regime transitório », donde resulta manifesta a intenção legislativa de restringir a salvaguarda às situações de aumento de colecta aí previstas, ou seja, as que resultam das correcções do VPT resultantes da aplicação das regras de direito transitório consagradas no Decreto-Lei n.º 287/2003. Afigura-se-nos, pois, que não pode integrar-se no âmbito dessa cláusula, contrariamente ao que sustenta a Recorrente, o aumento de colecta que tenha resultado da actualização do VPT dos prédios ainda não avaliados, efectuada em 2006 e ao abrigo do disposto no art. 138.º do CIMI. A actualização prevista neste artigo é a expressão de um dos princípios fundamentais que enformam a concepção do sistema de avaliações do CIMI e que fazem parte fundamental das grandes opções da reforma nesta matéria: o princípio da actualização permanente de valores patrimoniais, segundo o qual os VPT os valores patrimoniais tributários de todos os prédios urbanos, são, de forma automática e não dependente de qualquer intervenção legislativa ou regulamentar, actualizados trienalmente, com base em factores correspondentes a 75% dos coeficientes de correcção monetária (Cfr. JOSÉ MARIA PIRES, Lições de Impostos sobre o Património e Imposto de Selo, págs. 37 e 40.). Por outro lado, ainda que se conceda que essa actualização opera, não só relativamente aos prédios já avaliados nos termos do CIMI, mas também àqueles cuja avaliação ainda não tivesse sido efectuada (Neste sentido, SILVÉRIO MATEUS e CORVELO DE FREITAS, ob. cit., pág. 302, que afirma: «Quanto aos prédios urbanos não arrendados cujo valor patrimonial foi actualizado ao abrigo do disposto no artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, como esse valor foi reportado a 31 de Dezembro de 2003, por força do artigo 21.º do mesmo diploma, a actualização terá lugar com efeitos a 31 de Dezembro de 2006».), não podemos aceitar que essa actualização, ainda que nos casos em que se refira a prédios ainda não avaliados, fique sujeita à salvaguarda prevista no referido art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003. Nem se pretenda estabelecer qualquer correlação, que a lei não permite, entre o aumento de colecta de IMI determinado por força da actualização do VPT decorrente da aplicação do art. 138.º do CIMI e os aumentos da colecta do IMI acima dos valores máximos fixados no n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003. Neste ponto, nem sequer acompanhamos a sentença, pois não vislumbramos como possa considerar-se, mesmo prima facie, que o disposto no n.º 1 deste artigo seja aplicável a um aumento de colecta verificado unicamente em 2006 e por comparação com a colecta do ano de 2005. São espúrias todas as considerações efectuadas relativamente a um eventual excesso dos limites previsto no n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, pois estes, como deixámos ditos, referem-se exclusivamente às situações em que o aumento de colecta de IMI decorra da actualização dos VPT resultantes da aplicação das regras de direito transitório consagradas no Decreto-Lei n.º 287/2003. Do mesmo modo, é de todo irrelevante o montante do excesso da colecta de IMI de 2006 relativamente ao da colecta de IMI em 2005 ou sequer que o valor da colecta de IMI do ano de 2006 seja superior ou inferior ao da colecta de CA de 2002, pois todos esses elementos em nada podem influir no efeito pretendido. Na verdade, a cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, só pode funcionar desde que, para cada prédio ainda não avaliado nos termos do CIMI, a colecta de IMI em 2003 exceda o montante da colecta de CA em 2002 em mais de € 60 e só se manterá em funcionamento enquanto o excesso em cada um dos anos seguintes for superior aos limites fixados no n.º 1 daquele preceito. É esse e só esse o seu âmbito. No caso sub judice a Recorrente pretende o funcionamento dessa cláusula em condições diversas das legalmente estipuladas e fora do seu âmbito, motivo por que a sua pretensão não pode ser atendida.” Portanto, aplicando aquela jurisprudência ao caso dos autos, importa concluir que a cláusula de salvaguarda não é aplicável no caso dos autos, porque o aumento de coleta que se verifica derivou da revogação do regime do art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho pelo art. 31.º, n.º 2, do DL 287/2003, de 12 de dezembro. Ou seja, o aumento de coleta verifica-se porque o regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais previsto no art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho, de que o prédio originário beneficiava, deixou de se aplicar. Como vimos, de acordo com a jurisprudência do STA supra citada, que aqui sufragamos, a referida cláusula de salvaguarda não dá abrigo a aumentos de coleta que não os que resultaram das correções do VPT efetuadas nos termos dos artigos. 16.º, 17.º, n.º 1, e 19.º, e que entraram em vigor em 31 de dezembro de 2003, de acordo com o art. 21.º, todo do Decreto-Lei n.º 287/2003.” Ou seja, tal como ficou decido no Acórdão que vimos transcrevendo, com o qual concordamos inteiramente, a liquidação não é anulável por não ter existido violação do disposto no art. 25.º do DL n.º 287/2003, sendo que a sentença que assim decidiu também não sofre do alegado erro de julgamento. Depois, quanto à alegação de que o acto tributário impugnado é nulo, por violar o conteúdo essencial do direito à igualdade (artigos 13.º e 104.º, n.° 3; da CRP e artigo 161.º, n,º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo), pronunciou-se o referido Acórdão nos seguintes termos: “Finalmente, refira-se ainda, que não se verifica a violação do princípio da igualdade nomeadamente o art. 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA (conclusões 1 a 8 e respetivas alíneas das alegações de recurso). Na verdade, sufragamos o entendimento da sentença recorrida, que aqui confirmamos na íntegra: Da ilegalidade da colecta por violação do princípio da igualdade Defendem também as Impugnantes que, em face da revogação do art.º 5.º da Lei n.º 36/91 de 27.07, e considerando-se inaplicável aos prédios rústicos o art.º 25.º n.º 1 do D.L. 287/2003 de 12.11, não se deveria ter verificado qualquer aumento da colecta do IMI em questão sob pena de violação do princípio da igualdade proclamado pelo art.º 13.º da Constituição da República Portuguesa e do art.º 5.º da Lei Geral Tributária. Isto porque, alegam, “a qualquer sujeito passivo de IMI, relativamente a um prédio com área, composição e localização idênticas às do prédio n.º 002.003.000, mas que não tenha sido objecto de um processo de cadastro, é exigido o pagamento de uma colecta abissalmente inferior àquela cujo pagamento foi exigido aos sujeitos passivos do IMI referente ao dito prédio.” Por isso, defendem as Impugnantes, “ a administração fiscal procede, sem fundamento válido, a um aumento diferenciado de sujeitos passivos de IMI, referente a prédios idênticos. Pois, o aumento da colecta baseado na mera verificação de um processo de cadastro, quando deste resulte uma diminuição do valor patrimonial do prédio, além de violar o princípio da legalidade tributária, não corresponde, manifestamente, à apontada exigência do princípio constitucional da igualdade.” Efectivamente, os princípios gerais são verdadeiros parâmetros de actuação de toda a Administração Pública. Tal decorre, desde logo, da própria Constituição da República Portuguesa (CRP) em cujo art.º 266.º n.º 2 se determina que Os órgão e agentes da administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé. Bem como do próprio Código do Procedimento Administrativo (CPA) cujo art.º 3.º n.º1 dispõe que Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos, em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos, e o seu art.º 5.º n.º 1.º que Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, ou condição social.” Também o art.º 5.º n.º 2 da LGT acolheu expressamente este princípio ao estabelecer que “A tributação respeita os princípios da generalidade, da igualdade e da justiça material.” Assim, o desrespeito de qualquer acto administrativo, e no caso, de qualquer acto tributário por qualquer desses princípios determinará a sua invalidade, por vício de violação de lei, ordinária e constitucional. Acontece que a interferência desses princípios gerais no âmbito da actividade administrativa, e portanto a relação que se pode estabelecer entre eles e uma determinada decisão administrativa está dependente da natureza mais ou menos vinculada dos poderes de que essa decisão tenha emanado. É sabido que os órgãos da Administração Pública só podem actuar com vista à prossecução das atribuições, e dentro dos limites da competência, que lhes forem legalmente atribuídas. Acontece que o exercício dessas competências nem sempre é definido pela Lei com a mesma amplitude. Em certos casos todos os campos da decisão estão previstos na Lei de forma absolutamente vinculada, e noutros, é o próprio legislador que deixa em aberto certas margens de liberdade na escolha da decisão a tomar pela Administração. É justamente perante decisões que comportem alguma margem de liberdade de decisão, e dentro dessas margens de liberdade, que emerge a vinculação da Administração Pública aos princípios gerais. Perante decisões tomadas ao abrigo de poderes totalmente vinculados, é o respeito pelas próprias normas reguladoras da actuação administrativa que define a validade ou invalidade do acto. O acto será legal se praticado de acordo com o que a lei determina e será inválido, por vício de violação de lei, se se afastar dessas determinações. Ou seja, no âmbito de poderes vinculados, é a própria lei e não os princípios gerais que funcionam como parâmetro de validade da decisão administrativa. Ora, o acto de liquidação de IMI, como qualquer acto tributário de liquidação é um acto praticado no exercício de poderes essencialmente vinculados. Na verdade, para além de aspectos como o momento da prática desse acto, a lei não confere à Administração Tributária qualquer margem de liberdade quanto ao conteúdo desse acto. No que se refere à determinação da matéria colectável ou à definição da taxa aplicável, não tem a Administração Tributária qualquer liberdade de decisão, estando absolutamente vinculada a fazer a liquidação de acordo com aquilo que se encontra pré determinada pela Lei. Como não tem qualquer liberdade de não proceder a qualquer liquidação se dela resultar qualquer aumento do valor da colecta porque a existir esse aumento ele terá sido consequência de uma opção do próprio legislador, sendo portanto imputável à lei e não ao acto administrativo tributário. Neste contexto, não se vislumbra sequer que a liquidação em apreço, sendo produto do exercício administrativo de poderes vinculados, pudesse violar directamente o princípio da igualdade, pois a Administração não dispunha de qualquer liberdade para deixar de aplicar o regime resultante do quadro legal em vigor à data do facto tributário. Mas também ao nível dos factos não se mostra demonstrado qualquer tratamento diferenciado de realidades iguais. É sabido que o princípio da igualdade apenas proíbe o tratamento diferenciado de situações substancialmente idênticas. Ora, e para além da hipótese utilizada pelas impugnantes como termo de comparação (vide art.ºs 57º e 58º da sua petição inicial), não ficou demonstrada a existência de qualquer prédio nas mesmas condições do que o prédio n.º 002.003.000 a cuja liquidação de IMI referente a 2005 tivesse sido aplicado um quadro legal diferente. (…). Mas, ainda que se verificasse a existência de outros prédios rústicos em que a sua tributação em sede de IMI, eventualmente, não tivesse em conta a revogação do art.º5.º da Lei 36/91 de 27.07, a violação do princípio da igualdade por parte da liquidação ora impugnada, exigiria que se demonstrasse qualquer ilegalidade nesta liquidação e que se demonstrasse a legalidade da liquidação de IMI referente a esses outros prédios, pois o princípio da igualdade pressupõe um tratamento igual dentro da legalidade. Isto é, o respeito pelo princípio da igualdade não confere a nenhum particular o direito a um tratamento de igualdade fora do campo da legalidade, no caso, da legalidade tributária. Não se vislumbra por isso qualquer ilegalidade da liquidação impugnada por violação do princípio da igualdade.”” Ora, com os fundamentos ali consignados, que fazemos nossos, não havendo violação do princípio da igualdade, não sofre a liquidação do vício de que vem acusada, razão pela qual a sentença que assim decidiu merece inteira confirmação, improcedendo, desta forma, na totalidade, o presente recurso. **** III. DECISÃO Face ao exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção Tributária Comum do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso Custas pela Recorrente. Registe e notifique. Lisboa, 15 de Fevereiro de 2026 -------------------------------- [Teresa Costa Alemão] ------------------------------- [Patrícia Manuel Pires] -------------------------------- [Sara Diegas Loureiro]

Sumário

I- A cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do DL 287/2003, de 12 de Dezembro, diploma que aprovou o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, não é aplicável quando aumento de coleta do prédio deriva da revogação do regime do art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho (operada pelo art. 31.º, n.º 2, daquele diploma) que estabelecia um regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais.

Texto Integral

I. RELATÓRIO

M…., melhor identificada nos autos, substituída pelos seus herdeiros habilitados, J… e M…, veio interpor recurso da sentença, proferida em 4 de Fevereiro de 2019, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a impugnação deduzida contra a liquidação de IMI do ano de 2009, referente ao prédio rústico inscrito na matriz predial da freguesia de Montoito, concelho de Redondo sob o art. 5 da secção 2.

A Recorrente termina as alegações de recurso formulando as conclusões seguintes:

«A) A cláusula de salvaguarda não foi aplicada em relação ao prédio rústico correspondente ao artigo 5 da Secção 2 da freguesia de Montoito do concelho de Redondo, implicando designadamente o acto tributário de liquidação de IMI referente ao ano de 2009 impugnado nestes autos.

B) A não aplicação da cláusula de salvaguarda originou uma enormíssima discrepância de valores das colectas aplicadas ao prédio 3 em 2005 e depois, por arrastamento, ao prédio 5, ambos no fundo resultantes do mero fraccionamento do prédio "original" (prédio 2), e demonstram, por si só, de modo ostensivo e manifesto, que são ilegais as colectas aplicadas aos dois prédios, por serem muitíssimo superiores, cada uma de per si, à colecta do prédio "original".

C) No entender do Tribunal a quo o acto tributário ora impugnado deve manter-se porque:

a. O referido Tribunal entende que a cláusula de salvaguarda prevista no artigo 25.º, n.º 1, do Dec.-Lei n.º 287/2003 é apenas aplicável aos prédios urbanos;

b. O mesmo Tribunal considera que não existiu violação do princípio da igualdade, concluindo a Sentença objecto do presente recurso que «apenas em tese a impugnante apresenta tal diferenciação pois não ficou demonstrada a existência de qualquer prédio nas mesmas condições do que o prédio inscrito sob o artigo 5º a cuja liquidação de IMI referente a 2009 tivesse sido aplicado um quadro legal diverso».

D) No entender da recorrente, o acto tributário de liquidação de IMI é nulo por violar o princípio da igualdade (cf. artigos 13.º e 104.º, n.º 3; da CRP e artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do Código do Procedimento Administrativo, aplicável por força do artigo 2.º, alínea d), do CPPT) e, em consequência, deve ser declarado nulo, porque:

a. Os documentos juntos aos autos evidenciam que o valor tributável de cada um dos 2859 prédios rústicos existentes no concelho de Redondo no ano de 2002 (o qual resultava da limitação de valor imposta pelas duas cláusulas de salvaguarda em vigor na vigência do CCA) não sofreu qualquer alteração no ano de 2003, ou seja, não sofreu alteração após a entrada em vigor do CIMI. Assim se conclui que a entrada em vigor do CIMI não afastou a aplicação das cláusulas de salvaguarda aos prédios rústicos.

b. Os documentos juntos aos autos, com informação fornecida pela Autoridade Tributária, evidenciam que 292 prédios já existentes no ano de 2002 foram reavaliados em 2003, sendo que após essa reavaliação no ano de 2003 todos esses 292 prédios, sem qualquer excepção, mantiveram o valor tributável igual ao valor tributável existente no ano de 2002. Isto significa que mesmo relativamente aos prédios rústicos reavaliados após a entrada em vigor do Código do IMI não foi alterado o valor tributável, para efeitos de base de incidência de imposto, o qual havia sido fixado tendo em consideração as cláusulas de salvaguarda.

c. Situações substancialmente idênticas foram alvo de tratamento fiscal diferenciado (ou seja, após a entrada em vigor do IMI, aplicou-se a todos os prédios rústicos do concelho de Redondo a cláusula de salvaguarda, excepto no tocante a prédios rústicos cujas liquidações de IMI foram impugnadas).

d. Não se vislumbra qualquer fundamento objectivo e razoável, constitucionalmente válido, para justificar que a um prédio rústico, avaliado em 1995, o qual nem sequer foi alvo de reavaliação na vigência do Código do IMI, seja aplicável, para efeitos de base de incidência de IMI, o valor patrimonial resultante daquela avaliação, sem atender à cláusula de salvaguarda legalmente prevista, e que para outros prédios rústicos situados no mesmo concelho (tenham ou não tenham sido reavaliados após a vigência do IMI) seja aplicada a dita cláusula de salvaguarda.

e. Ainda que por mera hipótese de raciocínio se admitisse, sem nada conceder, que o acto impugnado não ofende o conteúdo essencial do direito à igualdade de tratamento do que é substancialmente idêntico, será sempre inquestionável e inequivocamente um acto anulável, ex vi artigo 163.º, n.º 1, do CPA, que estabelece a regra geral da anulabilidade dos actos administrativos que violem, designadamente, a letra e o espírito dos artigos 13.º e 104.º, n.º 3, da CRP, segundo o qual «a tributação do património deve contribuir para a igualdade entre os cidadãos».

E) O acto tributário de liquidação de IMI é anulável por violar a norma prevista no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 e, em consequência, deve ser anulado, porque:

a. O CIMI deixou de remeter para a aprovação do Código das Avaliações, mas não criou qualquer conjunto de regras para definir o valor patrimonial dos prédios rústicos, limitando-se quanto a estes a remeter para a velha metodologia (do tempo do CCPIIA) do rendimento colectável do prédio. Isto significa que o CIMI, em matéria de prédios rústicos, nada fez para colmatar «as extremas desigualdades de tratamento», na tributação dos prédios rústicos, razão pela qual, considerando o elemento histórico da interpretação das normas, é inquestionável que a cláusula de salvaguarda em apreço terá de aplicar-se aos prédios rústicos, pois os motivos que historicamente estiveram na génese da criação da cláusula de salvaguarda mantêm-se plenamente válidos na vigência do CIMI.

b. As extremas desigualdades de tratamento resultantes da metodologia de determinação do valor patrimonial tributário dos prédios rústicos estão na génese da mens legislatoris e da ratio legis que determinou a existência de cláusulas de salvaguarda (quer no âmbito da vigência do CCA quer no âmbito da vigência do CIMI), pelo que é inquestionável a racionalidade subjacente à génese da norma ora interpretada.

c. Sob o ponto de vista do enquadramento sistemático, o CIMI aplica-se a todos os prédios (rústicos e urbanos - cf. Artigo 1.º do CIMI) e o regime transitório consagrado na cláusula de salvaguarda prevista no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 (que aprovou o CIMI) terá forçosamente que ser aplicável a todos os prédios, não só porque o legislador no texto da norma não restringiu o seu âmbito de aplicação aos urbanos, com também porque não faz qualquer sentido, pelos motivos históricos e teleológicos acima descritos, restringir a aplicação da norma aos prédios urbanos.

d. Quanto à letra da norma, o art. 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 estabelece: «o aumento da colecta do IMI resultante da actualização dos valores patrimoniais tributários não pode exceder, por prédio, os seguintes valores anuais adicionados à colecta da contribuição autárquica ou do IMI devido no ano anterior ou que o devesse ser, no caso de prédios isentos (...)». A letra da norma é clara, não sendo necessário recorrer a qualquer interpretação extensiva ou restritiva, ou a integração analógica, para concluir que a determinação legal transcrita é aplicável à situação de facto ora em apreço.

e. O preâmbulo do Dec.-Lei n.º 287/2003 chamou a atenção para «o estabelecimento de um regime de salvaguarda fixando o aumento da colecta do imposto municipal sobre imóveis (IMI) (...) em montantes moderados» — sem distinguir imóveis entre rústicos e urbanos —, regime a que o Código deu corpo no seu artigo 25.º, n.º 1 (igualmente sem distinguir).

f. De resto, no preâmbulo do próprio CIMI foi sublinhado que um dos «objectivos principais a alcançar é a rápida melhoria do nível de equidade», «desiderato» por ora «prosseguido (...) pela via (...) do estabelecimento de limites ao aumento da colecta, por forma a que não ocorra (...) um agravamento exagerado e abrupto do imposto a pagar (...)».

g. E por último, em face de todo o acima exposto e da conjugação do artigo 36.º do CIMI com a mencionada cláusula de salvaguarda, não é possível conceber uma interpretação que afaste a aplicabilidade da cláusula de salvaguarda à situação de facto ora em apreço.

IV- Pedido:

O acto tributário de liquidação de IMI referente ao exercício de 2009 e impugnado nestes autos é nulo, por violar o conteúdo essencial do direito à igualdade (cf. artigos 13.º e 104.º, n.° 3; da CRP e artigo 161.º, n,º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo, aplicável por força do artigo 2.º, alínea d), do CPPT) e, em consequência, deve ser declarado nulo;

Subsidiariamente, sem nada conceder,

O acto tributário de liquidação de IMI impugnado nestes autos é anulável, por violar o disposto no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 e por violar os artigos 13.º e 104.º, n.º 3 da CRP e, em consequência, deve ser anulado, ex vi artigo 163.º, n.º 1 do CPA, aplicável por força do artigo 2.º, alínea d), do CPPT.

Termos em que, pelo supra o exposto e sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente, uma vez que o acto tributário enferma de vícios que constituem fundamento bastante para a procedência da impugnação do acto, e deve, em consequência, ser ordenada a restituição dos montantes de IMI pagos em excesso pela impugnante, ora recorrente, acrescidos dos juros indemnizatórios legalmente devidos, assim se fazendo a costumada

Justiça!»

A Recorrida FP, notificada para o efeito, não contra-alegou.

O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que o Recorrente remate a sua alegação (art. 639.º do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal.

Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que no caso concreto, as questões fundamentais a decidir são as de saber se a sentença recorrida errou no seu julgamento ao não ter considerado:

a) O acto tributário impugnado nulo, por violar o conteúdo essencial do direito à igualdade (artigos 13.º e 104.º, n.° 3; da CRP e artigo 161.º, n,º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo);

Subsidiariamente,

b) O acto tributário impugnado anulável, por violar o disposto no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 287/2003 e por violar os artigos 13.º e 104.º, n.º 3 da CRP.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. De facto

A sentença recorrida considerou documentalmente provados os seguintes factos:

«A) A Impugnante é sujeito passivo de IMI relativo ao prédio rústico inscrito na matriz sob o artigo 5 da secção 2 da freguesia de Montoito, concelho de Redondo;

B) O prédio em questão tem a área total de 296,2075 hectares, a renda fundiária de 35.232,29 € e o valor patrimonial de 704.645,80 €;

C) Proveio da divisão do prédio rústico antes inscrito na matriz sob o art. 3 da secção 2 da mesma freguesia e concelho em virtude de escritura pública de divisão de coima comum lavrada em 28/01/1993 e do Processo de Cadastro 2/93 para esse fim instaurado;

D) O prédio rústico correspondente ao artigo 3 deu origem aos artigos 4, 5, 6, 7, 8 e 9 da mesma secção 2;

E) Estes artigos foram inscritos na matriz à data de 21/11/2006;

F) Por sua vez esse prédio n° 3 proveio da divisão do prédio rústico antes inscrito na matriz sob o artigo 2 da mesma secção, freguesia e concelho, em virtude de escritura pública de permuta lavrada em 2004 e do Processo de Cadastro 2/2005;

G) A Impugnante foi notificada quanto ao deferimento do Processo de Cadastro 2/93 em 26/03/2007;

H) Nesse mesmo acto foi notificado quanto à avaliação patrimonial do prédio tendo sido fixado o valor de 704.645,80 €;

I) Em 01/03/2006 foi emitida a liquidação de IMI relativa aos imóveis titulados pela aqui Impugnante e respeitante ao ano de 2005, com o n° 2005236922903, dela constante o prédio rústico em apreço, inscrito na matriz sob o art. 5 da freguesia de Montoito, correspondendo-lhe o valor patrimonial de 710.908,40 € e a colecta de 5.687,27 €;

J) Não se conformando com essa liquidação a Impugnante apresentou processo de impugnação contra a mesma neste Tribunal Tributário onde foi registada com o n° 238/06.7 BEBJA;

K) Nesta impugnação foi proferida decisão final da qual coube recurso mantendo-se até ao momento no Tribunal Central Administrativo do Sul;

L) Em 13/02/2010 foi emitida a liquidação de IMI relativa aos imóveis titulados pela aqui Impugnante e respeitante ao ano de 2009, com o n° 2009312392203, dela constante o prédio rústico em apreço, inscrito na matriz sob o art. 5 da freguesia de Montoito, correspondendo-lhe o valor patrimonial de 704.645,80 € e a colecta de 5.637,17 €;

M) Esta liquidação tinha como limite de pagamento 30/04/2010;

N) Não se conformando com a mesma veio em 30/07/2010 apresentar a petição inicial que deu origem à presente impugnação judicial;

O) O prédio rústico antes referido como correspondendo ao artigo 2° da secção 2 da freguesia de Montoito, concelho do Redondo, tinha em 1955 o valor patrimonial de 66.193,08 € a que correspondia a colecta de 529,54 €;

P) O prédio rústico que lhe sucedeu e a que correspondia o artigo 3° da secção 2 da freguesia de Montoito, concelho do Redondo, tinha em 2005 o valor patrimonial de 2.132.725,20 € a que correspondia a colecta de 17.061,80 €.»

No que respeita a factos não provados, refere a sentença o seguinte:

«Não se deram como assentes aqueles factos que se mostram contraditórios que os que resultam provados.

As demais asserções da douta petição integram antes conclusões de facto e ou de direito, não incumbindo pronúncia nesta sede.»

Quanto à fundamentação da matéria de facto, refere o Tribunal a quo:

«Resultou a convicção do Tribunal da análise dos documentos constantes dos autos, designadamente do processo administrativo, juntos com a petição inicial e solicitados pelo Tribunal ao Serviço de Finanças da área do prédio rústicos, os quais, contraditados pelas partes, não foram impugnados.»

II.2. Apreciação jurídica do recurso

A sentença recorrida julgou a presente impugnação improcedente e, consequentemente, manteve o acto tributário impugnado, considerando não padecer tal acto de nenhum dos vícios imputados.

Vejamos, pois, se a sentença é ou não de manter, seguindo, por com ele concordarmos inteiramente, e nos termos do art. 8.º n.º 3 do CC, o que ficou decidido no Acórdão deste Tribunal, proferido em 24-06-2021, no proc. n.º 238/06.7BEBJA, entre as mesmas partes, mas relativo ao IMI de 2005, referido, de resto, na alínea J) do probatório, sendo que o recurso tem, essencialemente, os mesmos fundamentos do presente.

Quanto ao alegado erro de julgamento da sentença em virtude de o acto de liquidação ser anulável por violação do disposto no art. 25.º do DL n.º 287/2003, entende a Recorrente que a liquidação é ilegal ao não ter aplicado a cláusula de salvaguarda, cujo âmbito de aplicação abrange quer os prédios urbanos, quer os prédios rústicos.

No acórdão que seguimos, ali se deixou consignado nesta matéria o seguinte:

“(…) In casu, resulta dos factos provados que o prédio em causa é um prédio rústico que resulta de uma desanexação em 2005, face às operações de divisão e de permuta de parcelas de prédios entre a Impugnante e os demais permutantes, e que originou a alteração da matriz cadastral nos termos do art. 97.º e 99.º do CIMI.

Antes da desanexação da parcela de terreno que vem dar origem ao prédio, o seu valor patrimonial era o que havia sido fixado 1995 por força de um processo de revisão dos elementos da avaliação cadastral geral do concelho (cf. alíneas a) e b) dos factos provados) [no presente processo alíneas C) a G)]

Ora, antes da desanexação, para efeitos da tributação do prédio original em sede de Contribuição Autárquica aplicava-se o art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho que estabelecia um regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais quando desta resultasse um aumento do valor tributável superior a 100% ao valor patrimonial inscrito na matriz reportado a 31 de dezembro de 1989 (n.º 1), cujos efeitos se produziriam relativamente à Contribuição Autárquica dos anos de 1990 e seguinte (n.º 2). Mais se estabelecia que as avaliações cadastrais que implicassem a atualização para valores superiores aos referidos no n.º 1 só deviam ser consideradas no âmbito da disciplina a definir pelo Código das Avaliações (n.º 3).

Deste modo, desde a avaliação cadastral ocorrida em 1995 que o prédio originário beneficiava do regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais previsto no art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho, estando a ser tributado com base no valor de 66.193,08€, cuja renda fundiária era de 2.168.984,65€.

Sucede que, após a alteração da matriz cadastral em 2005, derivada da desanexação da parcela de terreno, o prédio em causa nos autos deixou de beneficiar de tal regime, passando a ser tributado considerando o valor patrimonial de 2.132.941,20€.

Ora, efetivamente o regime do art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho foi revogado pelo art. 31.º, n.º 2, do DL 287/2003, de 12 de dezembro.

Contudo, a questão que se coloca é a de saber se no caso dos autos, considerando a factualidade dada como prova, é ou não de aplicar a cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do DL 287/2003, de 12 de dezembro, porquanto é com base na tese de aplicação deste regime jurídico que os Recorrentes sindicam a ilegalidade da liquidação.

Dispõe o art. 25.º Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, na sua versão originária, o seguinte:

“1- O aumento da colecta do IMI resultante da actualização dos valores patrimoniais tributários não pode exceder, por prédio, os seguintes valores anuais adicionados à colecta da contribuição autárquica ou do IMI devido no ano anterior ou que o devesse ser, no caso de prédios isentos:

Ano de 2004 - (euro) 60;

Ano de 2005 - (euro) 75;

Ano de 2006 - (euro) 90;

Ano de 2007 - (euro) 105;

Ano de 2008 - (euro) 120.

2- A limitação prevista no número anterior não se aplica aos prédios avaliados, no período temporal aí referido, com aplicação das regras de avaliação previstas nos artigos 38.º e seguintes do CIMI.

3- Findo o período transitório previsto no n.º 1, será fixada uma nova cláusula de salvaguarda referente ao excedente do aumento da colecta para os prédios cuja actualização não seja concluída durante o referido período transitório. 4 - O disposto nos números anteriores não é aplicável aos prédios que sejam propriedade das entidades referidas no n.º 3 do artigo 112.º do CIMI.”

Portanto, este preceito legal estabelece uma cláusula de salvaguarda, limitando o aumento da coleta do IMI, “por prédio”, quando aquele aumento resulte da atualização dos valores patrimoniais tributários.

De acordo com o que resulta do processo administrativo em apenso, conjugado com a contestação da Fazenda Pública, a não aplicação daquela cláusula de salvaguarda como pretendem os Recorrentes, nada tem a ver com a natureza rústica do prédio da Impugnante, mas tão-somente de não ter havido no caso concreto uma atualização dos valores patrimoniais tributários, como é pressuposto para a aplicação do regime transitório do art. 25.º.

Ora, a verdade é que a cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do DL n.º 287/2003, de 12 de novembro, não pode ser acionada in casu, porque a “atualização dos valores patrimoniais tributários” referido naquela norma refere-se exclusivamente aos aumentos de coleta em virtude da atualização dos VPT resultantes da aplicação das regras de direito transitório consagradas no Decreto Lei n.º 287/2003.

Efetivamente, é esse o âmbito de aplicação daquele normativo, tal como se entendeu no acórdão do STA de 08/11/1917, proc. n.º –01161/15, que aqui também sufragamos:

“2.2. 3 DA APLICAÇÃO DA CLÁUSULA DE SALVAGUARDA PREVISTA NO ART. 25.º DO DECRETO-LEI N.º 287/2003, DE 12 DE NOVEMBRO

Como resulta do que deixámos dito, a sorte do recurso joga-se em torno da interpretação do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, diploma que procedeu à reforma da tributação do património – cujo paradigma se alterou radicalmente, deslocando-se a incidência do imposto sobre o património do rendimento real ou potencial dos imóveis para o valor de mercado do prédio, que se considerou ser o que melhor traduz a riqueza do património –, o que pressupôs uma avaliação geral de toda a propriedade imobiliária em obediência a critérios eminentemente objectivos.

Perante a manifesta impossibilidade de proceder a essa avaliação geral previamente à reforma da tributação do património ou em simultâneo com esta, o legislador optou por um regime dual: o sistema de avaliações novo aplicar-se-ia apenas aos prédios novos – pelo que o sistema de avaliações entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, que aprovou a reforma no que respeita ao sistema de avaliações prediais do CIMI –, ou seja, a todos os prédios omissos à matriz cuja declaração de prédio novo fosse entregue após essa data, bem como àqueles que, não estando nessa situação, viessem a ser transmitidos após a entrada em vigor do Código do IMI ou do IMT; quanto aos prédios já inscritos na matriz, enquanto não fossem objecto da avaliação a efectuar nos termos dos arts. 38.º e seguintes do CIMI (por força de uma primeira transmissão ocorrida após a entrada em vigor da reforma ou da concretização da avaliação geral, como resulta dos n.ºs 1 e 4 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003), fixou-se um regime transitório de avaliação dos valores patrimoniais, de acordo com o previsto nos arts. 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 287/2003.

Por essa razão, pode dizer-se que o IMI nasceu com dois regimes de valor tributável diferentes: um aplicável aos prédios avaliados nos termos do novo sistema de avaliações; o outro, transitório, aplicável aos prédios já inscritos na matriz (e até que tenha lugar a avaliação geral ou a avaliação na sequência da primeira transmissão após a reforma), sendo este último, por seu turno, subdividido em dois regimes, consoante os prédios estivessem ou não arrendados, como resulta do disposto nos arts. 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 287/2003.

Entendeu ainda o legislador determinar, no art. 21.º do referido Decreto-Lei, que «[o]s valores patrimoniais tributários resultantes das correcções efectuadas, nos termos dos artigos 16.º, 17.º, n.º 1, e 19.º, entram em vigor em 31 de Dezembro de 2003», permitindo, assim, que a tributação em IMI do ano de 2003, a pagar em 2004, fosse efectuada com base nesses valores.

De acordo com o referido regime transitório, os prédios urbanos não arrendados inscritos na matriz em data anterior à entrada em vigor da reforma viram o seu VPT actualizado mediante a aplicação de factores de correcção em função da desvalorização monetária, expurgados das actualizações gerais ocorridas entre 1970 e 2003, factores esses que foram aprovados pela Portaria n.º 1337/2003, de 5 de Dezembro. Porque estes poderão implicar um aumento de 44,21 para o valor patrimonial de imóveis anteriores a 1970 (cfr. n.º 2 do art. 16.º do Decreto-Lei n.º 287/2003), prevenindo a eventualidade de daí resultarem aumentos enormes de colecta do IMI (Apesar de as taxas para os prédios ainda não avaliados, cujos VPT foram sujeitos a actualização por aplicação dos referidos coeficientes, serem inferiores às taxas aplicáveis aos prédios avaliados, como resulta do art. 112.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CIMI, na sua redacção inicial.), o legislador entendeu fixar uma norma de salvaguarda no art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, cujos primeiros três números, na sua redacção inicial dispunham: (…)

Ou seja, «[a] solução encontrada para que a actualização dos valores patrimoniais dos prédios inscritos nas matrizes não se traduzisse em aumentos avultados, com impacto negativo no acolhimento da reforma e que, nalguns casos, poderia traduzir-se em aumentos do IMI a pagar em cerca de 15 vezes mais, comparativamente com a contribuição autárquica relativa a 2002, consistiu em limitar esse aumento aos valores indicados neste artigo» (Cfr. SILVÉRIO MATEUS e CORVELO DE FREITAS, Os impostos sobre o Património Imobiliário, Engifisco, 2005, pág. 74.).

Ou seja, o legislador entendeu estabelecer uma cláusula de salvaguarda que fez com que os aumentos que poderiam ter efeitos bastante fortes caso se produzissem todos de uma única vez, fossem diluídos no tempo mediante a fixação de um aumento máximo por prédio e por ano, visando que o impacto da actualização fosse gradual. Por isso, estabeleceu que o aumento da colecta de IMI, quando excedesse o montante da colecta de CA do ano de 2002, não pudesse ultrapassar, relativamente a esta, os seguintes valores: € 60 no ano de 2004; € 135 (€ 60 + € 75) no ano de 2005; € 225 (€ 60 + € 75+ € 90) no ano de 2006; € 330 (€ 60 + € 75 + € 90 + € 105) em 2007 e € 450 (€ 60 + € 75 + € 90 + € 105 + € 120) em 2008. «Uma vez que se trata de valores acumulados, em 2008 os prédios que tiveram maiores aumentos de valor pagarão mais 450 € do que pagaram em 2003.

Como, nalguns casos, este acréscimo não deverá ainda ter absorvido todo o aumento de IMI decorrente da actualização de valores patrimoniais, prevê-se que nessa altura seja legalmente fixado um novo regime de salvaguarda para continuar o gradualismo aqui previsto e que foi uma das linhas fundamentais desta reforma» (Idem, págs. 74/75.). Na verdade, a Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2008), veio dar nova redacção ao n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, estendendo o regime de salvaguarda até ao ano de 2011 ( Note-se que deixou de fazer sentido estender a salvaguarda para além de 2011, uma vez que a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de Novembro, através dos seus arts. 5.º e 6.º, aditou ao Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, os arts. 15.º-A a 15.º-P, estabelecendo a avaliação geral dos prédios urbanos que em 1 de Dezembro de 2011 ainda não tinham sido avaliados nos termos do CIMI e em relação aos quais não tivesse sido iniciado procedimento de avaliação, nos termos do mesmo Código, tudo em ordem a concluir a reforma dos impostos sobre o património imobiliário urbano através do processo de avaliação geral.).

Como resulta do que vimos de dizer, subscrevemos integralmente a posição assumida na sentença, no sentido de que o funcionamento dessa cláusula de salvaguarda tem «por ponto de partida, necessariamente, um aumento verificado logo em 2004». Na verdade, o regime de salvaguarda aí previsto refere-se a um período iniciado em 2004 e que terminará no ano em que o aumento da colecta de IMI decorrente da actualização do VPT já não exceda os limites fixados no n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003. É isso que resulta inequivocamente da conjugação dos n.ºs 1 e 3 do referido art. 25.º.

Assim, podemos desde já concluir que a referida cláusula de salvaguarda não dá abrigo a aumentos de colecta que não os que resultaram das correcções do VPT efectuadas nos termos dos arts. 16.º, 17.º, n.º 1, e 19.º, e que entraram em vigor em 31 de Dezembro de 2003, de acordo com o art. 21.º, todo do Decreto-Lei n.º 287/2003.

Daí a sua inserção sistemática, que foi feita, não no CIMI – como seria a solução mais adequada caso a salvaguarda a consagrar visasse as actualizações previstas no âmbito desse Código –, mas no diploma que aprovou a reforma e, dentro deste, no capítulo III, subordinado à epígrafe «Regime transitório », donde resulta manifesta a intenção legislativa de restringir a salvaguarda às situações de aumento de colecta aí previstas, ou seja, as que resultam das correcções do VPT resultantes da aplicação das regras de direito transitório consagradas no Decreto-Lei n.º 287/2003.

Afigura-se-nos, pois, que não pode integrar-se no âmbito dessa cláusula, contrariamente ao que sustenta a Recorrente, o aumento de colecta que tenha resultado da actualização do VPT dos prédios ainda não avaliados, efectuada em 2006 e ao abrigo do disposto no art. 138.º do CIMI.

A actualização prevista neste artigo é a expressão de um dos princípios fundamentais que enformam a concepção do sistema de avaliações do CIMI e que fazem parte fundamental das grandes opções da reforma nesta matéria: o princípio da actualização permanente de valores patrimoniais, segundo o qual os VPT os valores patrimoniais tributários de todos os prédios urbanos, são, de forma automática e não dependente de qualquer intervenção legislativa ou regulamentar, actualizados trienalmente, com base em factores correspondentes a 75% dos coeficientes de correcção monetária (Cfr. JOSÉ MARIA PIRES, Lições de Impostos sobre o Património e Imposto de Selo, págs. 37 e 40.).

Por outro lado, ainda que se conceda que essa actualização opera, não só relativamente aos prédios já avaliados nos termos do CIMI, mas também àqueles cuja avaliação ainda não tivesse sido efectuada (Neste sentido, SILVÉRIO MATEUS e CORVELO DE FREITAS, ob. cit., pág. 302, que afirma: «Quanto aos prédios urbanos não arrendados cujo valor patrimonial foi actualizado ao abrigo do disposto no artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, como esse valor foi reportado a 31 de Dezembro de 2003, por força do artigo 21.º do mesmo diploma, a actualização terá lugar com efeitos a 31 de Dezembro de 2006».), não podemos aceitar que essa actualização, ainda que nos casos em que se refira a prédios ainda não avaliados, fique sujeita à salvaguarda prevista no referido art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003.

Nem se pretenda estabelecer qualquer correlação, que a lei não permite, entre o aumento de colecta de IMI determinado por força da actualização do VPT decorrente da aplicação do art. 138.º do CIMI e os aumentos da colecta do IMI acima dos valores máximos fixados no n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003. Neste ponto, nem sequer acompanhamos a sentença, pois não vislumbramos como possa considerar-se, mesmo prima facie, que o disposto no n.º 1 deste artigo seja aplicável a um aumento de colecta verificado unicamente em 2006 e por comparação com a colecta do ano de 2005. São espúrias todas as considerações efectuadas relativamente a um eventual excesso dos limites previsto no n.º 1 do art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, pois estes, como deixámos ditos, referem-se exclusivamente às situações em que o aumento de colecta de IMI decorra da actualização dos VPT resultantes da aplicação das regras de direito transitório consagradas no Decreto-Lei n.º 287/2003.

Do mesmo modo, é de todo irrelevante o montante do excesso da colecta de IMI de 2006 relativamente ao da colecta de IMI em 2005 ou sequer que o valor da colecta de IMI do ano de 2006 seja superior ou inferior ao da colecta de CA de 2002, pois todos esses elementos em nada podem influir no efeito pretendido. Na verdade, a cláusula de salvaguarda prevista no art. 25.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, só pode funcionar desde que, para cada prédio ainda não avaliado nos termos do CIMI, a colecta de IMI em 2003 exceda o montante da colecta de CA em 2002 em mais de € 60 e só se manterá em funcionamento enquanto o excesso em cada um dos anos seguintes for superior aos limites fixados no n.º 1 daquele preceito. É esse e só esse o seu âmbito. No caso sub judice a Recorrente pretende o funcionamento dessa cláusula em condições diversas das legalmente estipuladas e fora do seu âmbito, motivo por que a sua pretensão não pode ser atendida.”

Portanto, aplicando aquela jurisprudência ao caso dos autos, importa concluir que a cláusula de salvaguarda não é aplicável no caso dos autos, porque o aumento de coleta que se verifica derivou da revogação do regime do art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho pelo art. 31.º, n.º 2, do DL 287/2003, de 12 de dezembro. Ou seja, o aumento de coleta verifica-se porque o regime de suspensão da revisão de avaliações cadastrais previsto no art. 5.º da Lei n.º 36/91, de 27 de julho, de que o prédio originário beneficiava, deixou de se aplicar.

Como vimos, de acordo com a jurisprudência do STA supra citada, que aqui sufragamos, a referida cláusula de salvaguarda não dá abrigo a aumentos de coleta que não os que resultaram das correções do VPT efetuadas nos termos dos artigos. 16.º, 17.º, n.º 1, e 19.º, e que entraram em vigor em 31 de dezembro de 2003, de acordo com o art. 21.º, todo do Decreto-Lei n.º 287/2003.”

Ou seja, tal como ficou decido no Acórdão que vimos transcrevendo, com o qual concordamos inteiramente, a liquidação não é anulável por não ter existido violação do disposto no art. 25.º do DL n.º 287/2003, sendo que a sentença que assim decidiu também não sofre do alegado erro de julgamento.

Depois, quanto à alegação de que o acto tributário impugnado é nulo, por violar o conteúdo essencial do direito à igualdade (artigos 13.º e 104.º, n.° 3; da CRP e artigo 161.º, n,º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo), pronunciou-se o referido Acórdão nos seguintes termos:

“Finalmente, refira-se ainda, que não se verifica a violação do princípio da igualdade nomeadamente o art. 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA (conclusões 1 a 8 e respetivas alíneas das alegações de recurso).

Na verdade, sufragamos o entendimento da sentença recorrida, que aqui confirmamos na íntegra:

Da ilegalidade da colecta por violação do princípio da igualdade

Defendem também as Impugnantes que, em face da revogação do art.º 5.º da Lei n.º 36/91 de 27.07, e considerando-se inaplicável aos prédios rústicos o art.º 25.º n.º 1 do D.L. 287/2003 de 12.11, não se deveria ter verificado qualquer aumento da colecta do IMI em questão sob pena de violação do princípio da igualdade proclamado pelo art.º 13.º da Constituição da República Portuguesa e do art.º 5.º da Lei Geral Tributária.

Isto porque, alegam, “a qualquer sujeito passivo de IMI, relativamente a um prédio com área, composição e localização idênticas às do prédio n.º 002.003.000, mas que não tenha sido objecto de um processo de cadastro, é exigido o pagamento de uma colecta abissalmente inferior àquela cujo pagamento foi exigido aos sujeitos passivos do IMI referente ao dito prédio.”

Por isso, defendem as Impugnantes, “ a administração fiscal procede, sem fundamento válido, a um aumento diferenciado de sujeitos passivos de IMI, referente a prédios idênticos.

Pois, o aumento da colecta baseado na mera verificação de um processo de cadastro, quando deste resulte uma diminuição do valor patrimonial do prédio, além de violar o princípio da legalidade tributária, não corresponde, manifestamente, à apontada exigência do princípio constitucional da igualdade.”

Efectivamente, os princípios gerais são verdadeiros parâmetros de actuação de toda a Administração Pública. Tal decorre, desde logo, da própria Constituição da República Portuguesa (CRP) em cujo art.º 266.º n.º 2 se determina que Os órgão e agentes da administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.

Bem como do próprio Código do Procedimento Administrativo (CPA) cujo art.º 3.º n.º1 dispõe que Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos, em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos, e o seu art.º 5.º n.º 1.º que Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, ou condição social.”

Também o art.º 5.º n.º 2 da LGT acolheu expressamente este princípio ao estabelecer que “A tributação respeita os princípios da generalidade, da igualdade e da justiça material.”

Assim, o desrespeito de qualquer acto administrativo, e no caso, de qualquer acto tributário por qualquer desses princípios determinará a sua invalidade, por vício de violação de lei, ordinária e constitucional.

Acontece que a interferência desses princípios gerais no âmbito da actividade administrativa, e portanto a relação que se pode estabelecer entre eles e uma determinada decisão administrativa está dependente da natureza mais ou menos vinculada dos poderes de que essa decisão tenha emanado.

É sabido que os órgãos da Administração Pública só podem actuar com vista à prossecução das atribuições, e dentro dos limites da competência, que lhes forem legalmente atribuídas.

Acontece que o exercício dessas competências nem sempre é definido pela Lei com a mesma amplitude. Em certos casos todos os campos da decisão estão previstos na Lei de forma absolutamente vinculada, e noutros, é o próprio legislador que deixa em aberto certas margens de liberdade na escolha da decisão a tomar pela Administração.

É justamente perante decisões que comportem alguma margem de liberdade de decisão, e dentro dessas margens de liberdade, que emerge a vinculação da Administração Pública aos princípios gerais.

Perante decisões tomadas ao abrigo de poderes totalmente vinculados, é o respeito pelas próprias normas reguladoras da actuação administrativa que define a validade ou invalidade do acto. O acto será legal se praticado de acordo com o que a lei determina e será inválido, por vício de violação de lei, se se afastar dessas determinações.

Ou seja, no âmbito de poderes vinculados, é a própria lei e não os princípios gerais que funcionam como parâmetro de validade da decisão administrativa.

Ora, o acto de liquidação de IMI, como qualquer acto tributário de liquidação é um acto praticado no exercício de poderes essencialmente vinculados.

Na verdade, para além de aspectos como o momento da prática desse acto, a lei não confere à Administração Tributária qualquer margem de liberdade quanto ao conteúdo desse acto.

No que se refere à determinação da matéria colectável ou à definição da taxa aplicável, não tem a Administração Tributária qualquer liberdade de decisão, estando absolutamente vinculada a fazer a liquidação de acordo com aquilo que se encontra pré determinada pela Lei.

Como não tem qualquer liberdade de não proceder a qualquer liquidação se dela resultar qualquer aumento do valor da colecta porque a existir esse aumento ele terá sido consequência de uma opção do próprio legislador, sendo portanto imputável à lei e não ao acto administrativo tributário.

Neste contexto, não se vislumbra sequer que a liquidação em apreço, sendo produto do exercício administrativo de poderes vinculados, pudesse violar directamente o princípio da igualdade, pois a Administração não dispunha de qualquer liberdade para deixar de aplicar o regime resultante do quadro legal em vigor à data do facto tributário.

Mas também ao nível dos factos não se mostra demonstrado qualquer tratamento diferenciado de realidades iguais.

É sabido que o princípio da igualdade apenas proíbe o tratamento diferenciado de situações substancialmente idênticas.

Ora, e para além da hipótese utilizada pelas impugnantes como termo de comparação (vide art.ºs 57º e 58º da sua petição inicial), não ficou demonstrada a existência de qualquer prédio nas mesmas condições do que o prédio n.º 002.003.000 a cuja liquidação de IMI referente a 2005 tivesse sido aplicado um quadro legal diferente.

(…).

Mas, ainda que se verificasse a existência de outros prédios rústicos em que a sua tributação em sede de IMI, eventualmente, não tivesse em conta a revogação do art.º5.º da Lei 36/91 de 27.07, a violação do princípio da igualdade por parte da liquidação ora impugnada, exigiria que se demonstrasse qualquer ilegalidade nesta liquidação e que se demonstrasse a legalidade da liquidação de IMI referente a esses outros prédios, pois o princípio da igualdade pressupõe um tratamento igual dentro da legalidade. Isto é, o respeito pelo princípio da igualdade não confere a nenhum particular o direito a um tratamento de igualdade fora do campo da legalidade, no caso, da legalidade tributária.

Não se vislumbra por isso qualquer ilegalidade da liquidação impugnada por violação do princípio da igualdade.””

Ora, com os fundamentos ali consignados, que fazemos nossos, não havendo violação do princípio da igualdade, não sofre a liquidação do vício de que vem acusada, razão pela qual a sentença que assim decidiu merece inteira confirmação, improcedendo, desta forma, na totalidade, o presente recurso.

III. DECISÃO

Face ao exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção Tributária Comum do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso

Custas pela Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 15 de Fevereiro de 2026

[Teresa Costa Alemão]

[Patrícia Manuel Pires]

[Sara Diegas Loureiro]

Sumário

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Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO

III. DECISÃO

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