639/26.4BELRA.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. A identificação no sistema de segurança social, instrumental da relação jurídica de vinculação ao sistema previdencial que se efetiva com a inscrição, pressupõe, quanto a nacionais de país terceiro, a comprovação da titularidade de título que os habilite a exercer atividade profissional em território nacional, designadamente visto ou autorização de residência, ou de que foi iniciado o procedimento para a obtenção de autorização de residência; II. O requerimento remetido por via postal à AIMA, com vista ao agendamento para iniciar o pedido de autorização de residência, não comprova que foi iniciado o respetivo procedimento

Relatório A... (doravante Requerente ou Recorrida) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, a presente ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra o Instituto da Segurança Social, I.P. (doravante R., Requerido, Entidade Requerida ou Recorrente), peticionando a intimação da Entidade Requerida a atribuir número de identificação da Segurança Social (NISS), a favor da Requerente e, subsidiariamente, a convolação da intimação em processo cautelar, condenando o Requerido a título provisório. Por sentença proferida em 10 de julho de 2026, o referido Tribunal julgou procedente a intimação, condenando a Entidade Requerida a atribuir à Requerente o NISS. Inconformada, a Entidade Requerida interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos: “O NISS constitui um elemento de identificação perante o sistema de segurança social. A sua atribuição permite associar uma pessoa singular ou coletiva a relações jurídicas contributivas, a registos de remunerações, a enquadramentos, a períodos contributivos e, em momento posterior, à verificação de condições de acesso a prestações sociais ou pensões. A atribuição do NISS, embora não constitua título de residência, autorização de permanência, autorização de trabalho ou decisão favorável no âmbito do regime jurídico dos estrangeiros, não é juridicamente indiferente. A sua atribuição pode produzir efeitos administrativos relevantes, na medida em que permite o registo de remunerações e a formação de carreira contributiva, podendo tais elementos ser posteriormente invocados para efeitos de acesso a prestações, totalização de períodos ou demonstração de integração laboral. Por essa razão, a atribuição do NISS não deve ser tratada como ato meramente automático quando estejam em causa situações em que não se encontra totalmente demonstrada a regularidade da permanência, a realidade da atividade laboral ou a suficiência documental do pedido. O ato de atribuição deve assentar em elementos bastantes que permitam concluir que a identificação no sistema corresponde a uma situação efetiva e juridicamente relevante. A mera formalização de pedido junto da AIMA, desacompanhada de convocatória, agendamento, atendimento, instrução efetiva, validação documental ou decisão administrativa, não deve ser equiparada, sem mais, a um procedimento de regularização já materialmente encetado e suscetível de demonstrar a regularidade ou a regularização iminente da permanência em Portugal. Nessas circunstâncias, a Segurança Social entende que subsiste uma insuficiência instrutória relevante quando o pedido de NISS se funda apenas na aparência de início de atividade laboral ou na apresentação de elementos que não permitem confirmar a efetividade do vínculo, a identidade do empregador, o local de trabalho, a remuneração, o início real da prestação de trabalho ou a compatibilidade da situação com o regime jurídico aplicável aos cidadãos estrangeiros. No caso concreto, é possível saber que a R. procedeu à sua inscrição junto da AT como Trabalhadora Independente, sendo que se desconhece se a atividade da mesma originou alguns rendimentos que estivesse obrigada a declarar junta dessa entidade. Salvo melhor entendimento, a Administração não se encontra na contingência de praticar imediatamente um ato que possa produzir efeitos relevantes no sistema contributivo quando existam dúvidas objetivas sobre os pressupostos de facto e de direito. Pelo contrário, os princípios da legalidade, da boa administração e da prossecução do interesse público impõem uma atuação cautelosa, proporcional e fundamentada. Acresce que a sentença ora em crise estabelece um paralelismo entre a atribuição do NIF pela AT e a atribuição do NISS pelo ISS, colocando ambos os atos num plano equivalente de natureza e efeitos, o que, salvo melhor entendimento, de acordo com o exposto supra, não pode ser realizado sem levar me linha de conta as diferentes missões e objetivos de cada uma das Instituições. Em face do exposto, é entendimento do Recorrente que a decisão tomada pela douta sentença ora recorrida é tomada ao arrepio das normas em vigor, designadamente quanto à constituição de vínculo laboral, o qual se desconhece que tenha gerado algum rendimento declarado à AT, e quanto à sua constituição ao abrigo de um visto de entrada temporária, visto que a R. não possui visto de residência, condição essencial para atribuição de NISS na ausência de vínculo laboral. Ainda para mais, uma decisão judicial neste sentido é suscetível de contribuir para o aumento de situações que não apresentam conformidade com a realidade contributiva dos cidadãos, que possam redundar na atribuição indevida de prestações, as quais, em diversos casos, não serão jamais recuperadas, visto que os cidadãos a quem é atribuído o NISS apenas se encontram em trânsito, não tendo residência fixa em território nacional. É essa realidade que, ainda que não seja a da R., o que se desconhece, em termos legislativos e em termos de aplicação administrativa da referida legislação, foi identificada pelo ISS em diversas circunstâncias e se pretende evitar que derive num fardo demasiado oneroso para o Estado Português. A Administração Pública, neste caso o ISS, apenas pretende condicionar a aplicação das normas legais à apresentação de provas irrefutáveis, dos factos invocados pelos requerentes de atribuição de NISS. No caso concreto essas provas não foram sequer apresentadas à entidade administrativa, como, no entendimento do Recorrente, não basta a mera invocação de inscrição na AT como TI, para comprovar a existência de vínculo laboral e para ultrapassar a necessidade de existência de um visto de residência e não de mera estada temporária! Por último, ainda que a Constituição da República Portuguesa consagre o direito à segurança social, tal direito não dispensa a verificação dos pressupostos legais de acesso, inscrição, enquadramento e eventual atribuição de prestações. Acresce ainda que a decisão ora em crise apresenta um caráter disruptivo face ao teor de outras sentenças já proferidas em idênticas circunstâncias, em sede de outros processos de natureza similar, alguns deles concretizados no próprio TAF de Leiria. Termos em que requer que presente recurso seja julgado procedente, e por via dele ser revogada sentença do tribunal a quo. E assim se fará JUSTIÇA!” A Requerente/Recorrida apresentou contra-alegações, concluindo: A Recorrida requereu judicialmente a atribuição de NISS, por reunir os pressupostos de enquadramento no sistema previdencial, tendo apresentado, para esse efeito, nos diversos pedidos, contrato de trabalho e declaração de início de atividade. A Recorrente sustenta a necessidade de comprovação da regularidade da entrada e permanência em território nacional, bem como da existência de título ou procedimento de regularização perante a AIMA, sem, contudo, indicar qualquer disposição legal que estabeleça a titularidade de visto ou autorização de residência como condição material e absoluta para a atribuição de NISS a cidadão estrangeiro que demonstre a existência de uma relação laboral ou atividade profissional. Tal exigência não resulta do artigo 99.º da Lei n.º 4/2007 , de 16 de janeiro, nem dos artigos 8.º e 9.º do Código dos Regimes Contributivos, diplomas que distinguem claramente a identificação perante a Segurança Social da inscrição e do enquadramento nos respetivos regimes. O NISS constitui um instrumento de identificação perante o sistema de Segurança Social, não sendo título de residência, autorização de permanência ou autorização de trabalho, distinção que é, aliás, expressamente reconhecida pela própria Recorrente. Não pode, por isso, a Recorrente utilizar questões relativas ao direito de residência ou à regularidade da permanência em território nacional como fundamento autónomo para recusar a atribuição do NISS, sob pena de transformar um mecanismo de identificação perante a Segurança Social num requisito de regularidade migratória que a lei não prevê. A criação, por via de orientações administrativas, procedimentos internos ou interpretações administrativas, de uma condição material adicional para a atribuição de NISS, não prevista pelo legislador, viola o princípio da legalidade. A Recorrente invoca a "Harmonização de Procedimentos n.º 6, de 24/10/2024", mas uma orientação administrativa interna não pode criar ou restringir direitos nem estabelecer requisitos materiais de acesso ao sistema de Segurança Social que não tenham fundamento legal. Acresce que, no primeiro pedido de atribuição de NISS, com o ID 240995, de 12/11/2025, a Recorrida já havia apresentado contrato de trabalho, documento que a própria Recorrente reconhece como suscetível de fundamentar o pedido de atribuição de NISS, tendo ainda assim indeferido o pedido. Não pode a Recorrente, posteriormente, desvalorizar o contrato de trabalho apresentado e substituir a apreciação dos pressupostos próprios da relação jurídica de Segurança Social por exigências relativas à situação documental ou migratória da Recorrida, sem demonstrar a existência de fundamento legal para tal. Quanto às dúvidas suscitadas sobre a efetividade da relação laboral, caso a Recorrente entendesse existirem razões para questionar o contrato de trabalho apresentado, dispunha dos meios legais adequados para proceder à respetiva averiguação, não podendo simplesmente recusar a atribuição do NISS com base em meras suspeitas ou na ausência de elementos cuja obtenção depende precisamente da existência desse número. Com efeito, a Recorrida celebrou contrato de trabalho em 16 de abril de 2026 e, desde então, encontra-se impossibilitada de proceder aos correspondentes descontos para a Segurança Social por falta de atribuição de NISS, aguardando a sua atribuição para poder regularizar a respetiva situação contributiva. Em consequência, inexistindo norma legal que faça depender a atribuição do NISS da titularidade de visto ou autorização de residência, ou da apresentação de comprovativo de procedimento perante a AIMA, deve concluir-se que a Recorrida demonstrou a existência de fundamento bastante para a sua identificação perante o sistema de Segurança Social, devendo ser reconhecido o direito à atribuição do respetivo NISS. IV. DO PEDIDO NESTES TERMOS, e nos demais de Direito – do sempre mui Douto Suprimento de V/Exas. – deverá ser o presente recurso julgado improcedente e, em consequência, deverá ser mantida a Douta Sentença proferida. Assim se fazendo a acostumada Justiça.” O Tribunal a quo admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos, e efeito meramente devolutivo. O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Delimitação do objeto do recurso Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do Recorrente, a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento. Fundamentação de facto Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos : A autora é cidadã da República Federativa do Brasil (passaporte junto com a petição); Entrou em território nacional no dia 23.05.2025 (carimbo alfandegário aposto no passaporte); No dia 05.11.2025 celebrou contrato de trabalho a termo incerto (contrato junto com a petição); No dia 03.03.2026 apresentou junto da Autoridade Tributária e Aduaneira a Declaração de Início de Actividade, para efeitos de exercício da actividade profissional independente (doc. junto aos autos em 11.06.2026); No dia 16.04.2026 requereu ao Instituto da Segurança Social a atribuição do Número de Identificação da Segurança Social (NISS) (a fls. 167 do processo instrutor); O pedido foi negado com fundamento na falta de comprovativo do pedido de visto CPLP (a fls. 167 do proc. instrutor); A autora remeteu aos serviços da AIMA, por via postal, um requerimento com vista ao agendamento para iniciar o pedido de autorização de residência (doc. 10 junto com a petição); A respeito da motivação da matéria de facto consignou-se na sentença recorrida: “A convicção do tribunal quanto à matéria de facto provada com relevo para a decisão da causa fundou-se na apreciação crítica do conjunto da prova documental junta e indicada em cada uma das alíneas dos factos provados, não impugnado.” Fundamentação de direito Do erro de julgamento de direito Entende o Recorrente, ISS, que a sentença recorrida incorre em erro de julgamento porquanto a atribuição do NISS, embora não constitua título de residência nem autorização de permanência ou de trabalho, não é juridicamente indiferente. Permite a formação de carreira contributiva e o acesso a prestações, pelo que não pode ser automática, dependendo da comprovação da regularidade da permanência e da efetividade da atividade laboral. Tal comprovação é feita nos termos da Harmonização de Procedimentos n.º 6, de 24.10.2024, emitida ao abrigo do artigo 99.º da Lei n.º 4/2007 , de 16 de janeiro: visto ou título de residência ou, excecionalmente, comprovativo de pedido junto da AIMA com agendamento já notificado. Alega que a Recorrida entrou em território nacional ao abrigo de visto de estada temporária, e não de visto de residência ou de procura de trabalho, o qual, tendo prazo, não foi renovado. E que não apresentou a documentação, sendo insuficiente e não equiparável a um procedimento de regularização materialmente encetado, a mera formalização de pedido junto da AIMA, desacompanhada de convocatória, agendamento, atendimento, instrução efetiva, validação documental ou decisão administrativa. Sustenta, ainda, que se verificam dúvidas objetivas quanto à efetividade da atividade profissional da Recorrida, porquanto na Autoridade Tributária não consta qualquer remuneração declarada pela entidade empregadora indicada no contrato de trabalho apresentado; a Recorrida nunca informou o ISS da sua inscrição como trabalhadora independente junto da AT, em 03.03.2026, nem remeteu os recibos emitidos no âmbito dessa atividade, como lhe competiria; desconhece-se se tal atividade gerou quaisquer rendimentos. Entende, assim, que não basta a mera invocação da inscrição na AT como trabalhadora independente para comprovar a existência de vínculo laboral e suprir a falta de visto de residência. Aduz que a sentença equiparou indevidamente a atribuição do NIF à do NISS, desconsiderando as distintas missões da AT e da Segurança Social. Os princípios da legalidade, da contributividade, da sustentabilidade e da boa administração impõem ao ISS que previna carreiras contributivas fictícias e a atribuição indevida de prestações. A sentença recorrida julgou a ação procedente por considerar, em suma, que nenhuma norma legal faz depender a atribuição do NISS da titularidade de visto ou do comprovativo do respetivo pedido. Quanto ao n.º 6 do artigo 58.º da Lei n.º 23/2007 , de 4 de julho, entendeu que o preceito apenas prevê a atribuição provisória do NISS como consequência da concessão do visto de residência, e não como requisito desta. Nada impede, por isso, a atribuição anterior do número, à semelhança do que sucede com o NIF, atribuído pela AT independentemente de visto. Considerou ainda que o Código dos Regimes Contributivos faz assentar a obrigação contributiva na mera obtenção de rendimentos do trabalho, dependente ou independente, sem exigir a licitude da respetiva fonte. Nos termos dos artigos 143.º e 144.º, comunicado pela AT o início de atividade, impende sobre a Segurança Social o dever de identificar e inscrever o trabalhador independente. Assim, tendo a Requerente atividade aberta junto da AT como trabalhadora independente, entendeu que preenche as condições de enquadramento previstas no artigo 132.º daquele Código. Vejamos. Cumpre clarificar que o indeferimento do pedido de atribuição de NISS da Requerente não assentou em quaisquer dúvidas da Recorrente quanto à efetividade da relação laboral, antes se fundou exclusivamente na falta de comprovativo do pedido de visto CPLP (ponto F do probatório), fundamento que a Entidade Requerida reiterou na resposta à intimação, onde, aliás, reconheceu que a Requerente celebrou contrato de trabalho e que este constitui um dos elementos essenciais para a atribuição do NISS (artigos 35.º e 36.º da resposta), não pondo em causa o exercício de atividade profissional pela Recorrida. Neste sentido, a alegação que agora aduz em recurso quanto à demonstração da efetividade da relação laboral representa questão nova, não suscitada perante o tribunal a quo nem por este apreciada, de que este Tribunal não pode conhecer, uma vez que os recursos jurisdicionais visam reapreciar as decisões recorridas e não decidir questões novas. Isto posto, encontram-se sujeitas a identificação no sistema de informação as pessoas singulares e coletivas que se relacionem com o sistema de segurança social ( artigo 99.° n.°1 da Lei n°4/2007 , de 16 de janeiro), estipulando-se no artigo 6.°, n.°s 2 e 3 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, aprovado pela Lei n.°110/2009 , de 16 de setembro e publicado em anexo ao referido diploma legal (doravante CRCSPSS), que a vinculação ao sistema previdencial de segurança social se efetiva “através da inscrição na instituição de segurança social competente”, e que a referida inscrição pressupõe “a identificação do interessado no sistema de segurança social através de um número de identificação na segurança social (NISS)”. Emerge do artigo 8. °, n.°1 do CRCSPSS que “a inscrição é ato administrativo pelo qual se efetiva a vinculação ao sistema previdencial da segurança social”, consignando-se no n.° 2 que a inscrição confere “a) a qualidade de beneficiário às pessoas singulares que preenchem as condições de enquadramento no âmbito pessoal de um dos regimes abrangidos pelo sistema previdencial; b) a qualidade de contribuinte às pessoas singulares ou coletivas que sejam entidades empregadoras”. A identificação é, pois, instrumental da relação jurídica de vinculação ao sistema previdencial, que se efetiva com a inscrição e confere a qualidade de beneficiário (artigos 6.º, n.º 3, e 8.º do CRCSPSS). Em conformidade com o artigo 29.º deste Código cabe às entidades empregadoras comunicar obrigatoriamente à instituição de segurança social competente a admissão de trabalhadores, resultando do artigo 5.° do Decreto Regulamentar n.° 1-A/2011 , de 3 de janeiro que: Para efeitos da comunicação da admissão de trabalhador prevista no artigo 29.° do Código, a entidade empregadora solicita ao trabalhador e comunica à instituição de segurança social competente os elementos necessários à sua inscrição e enquadramento. A declaração deve ainda conter os elementos de identificação da entidade empregadora. Na admissão de trabalhador estrangeiro a entidade empregadora, para além dos elementos referidos no n.° 1, exige os documentos considerados necessários de acordo com a legislação que regula a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. Caso o trabalhador não se encontre identificado no sistema de segurança social, é-lhe oficiosamente atribuído o número de identificação da segurança social (NISS) com base nos elementos referidos no n.° 1 constantes dos documentos de identificação.” Assim, para efeitos do n.º 3 deste normativo, há que considerar que nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 58.º da Lei n.º 23/2007 , de 4/7, com a emissão do visto de residência é emitida uma pré-autorização de residência, onde consta a informação relativa à obtenção da autorização de residência e a atribuição provisória dos números de identificação fiscal, de segurança social e do serviço nacional de saúde, sendo que ao abrigo do artigo 84.° da Lei n.° 23/2007 , de 4 de julho, “[o] título de residência substitui, para todos os efeitos legais, o documento de identificação, sem prejuízo do regime previsto no Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta entre a República Portuguesa e a República Federativa do Brasil, assinado em Porto Seguro, em 22 de abril de 2000.” Mais se prevê no n.º 1 do artigo 87.º-A da Lei n.º 23/2007 , de 4/7, que estabelece o procedimento da autorização de residência para cidadãos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), que “os cidadãos nacionais de Estados abrangidos pelo Acordo CPLP que sejam titulares de visto de residência, podem requerer em território nacional, junto da AIMA, IP, autorização de residência CPLP” (cfr. nº 1). Refira-se que a relação jurídica que fundamenta a vinculação ao sistema previdencial de segurança social corresponde ao exercício de atividade profissional em território nacional, enquanto trabalhador por conta de outrem (artigo 24.º do CRCSPSS) - sem prejuízo dos trabalhadores excluídos (artigo 26.º do CRCSPSS) - ou como trabalhador independente (artigo 132.º e 133.º do CRCSPSS). Ora, no caso de trabalhador nacional de país terceiro, a Lei n.º 23/2007 faz depender tal exercício de título que o habilite para o efeito: prevê vistos de residência e autorizações de residência específicos para o exercício de atividades profissionais (artigos 59.º, 60.º, 61.º, 61.º-A, 61.º-B, 88.º, 89.º e 90.º) e sanciona quer o exercício de atividade independente por cidadão estrangeiro não habilitado com a adequada autorização de residência, quando exigível, quer a utilização da atividade de cidadão estrangeiro não habilitado com autorização de residência ou visto que permita o exercício de atividade profissional (artigos 198.º, 198.º-A e 185.º-A). É esta articulação que o legislador expressamente estabeleceu no n.º 3 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011 , ao impor que, na admissão de trabalhador estrangeiro, sejam exigidos, para efeitos da sua inscrição e enquadramento, “os documentos considerados necessários de acordo com a legislação que regula a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional”. Embora a norma se dirija à entidade empregadora, os documentos que a mesma deve exigir são os que integram a comunicação com base na qual a instituição de segurança social procede à inscrição e à atribuição do NISS (n.ºs 1 e 4 do mesmo artigo), pelo que não pode a instituição de segurança social prescindir deles ainda que seja o próprio trabalhador quem requer a inscrição. No mesmo sentido aponta o n.º 4 daquele artigo 5.º, ao determinar que o NISS é atribuído com base nos elementos constantes dos documentos de identificação, devendo ter-se presente que, quanto ao cidadão estrangeiro residente, é o título de residência que substitui, para todos os efeitos legais, o documento de identificação ( artigo 84.º da Lei n.º 23/2007 ). E o mesmo resulta do n.º 6 do artigo 58.º da Lei n.º 23/2007 , ao prever que, com a concessão do visto de residência, são atribuídos, provisoriamente, os números de identificação fiscal, de segurança social e do serviço nacional de saúde, revelando que a identificação do nacional de país terceiro no sistema de segurança social acompanha a habilitação para residir e exercer atividade em território nacional. Esta solução é a que se conforma com o regime do exercício de atividade por nacionais de países terceiros, que exige que o contrato de trabalho celebrado com trabalhador estrangeiro faça referência ao título que o habilita a permanecer em território português ( artigo 5.º , n.º 1 al. b) do Código do Trabalho ) e que sanciona a utilização da atividade de cidadão estrangeiro não habilitado para o efeito ( artigos 185.º-A e 198.º-A da Lei n.º 23/2007 ), em transposição da Diretiva 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, que impõe aos empregadores que exijam aos nacionais de países terceiros, antes de iniciarem o emprego, a titularidade e apresentação de autorização de residência válida ou outra autorização para a sua permanência (artigo 4.º, n.º 1, alínea a) da Diretiva). Não se ignora que a obrigação contributiva se constitui com o exercício da atividade, independentemente da regularidade da situação do trabalhador. Mas a tutela do trabalhador e das receitas do sistema, nessas situações, é assegurada pela responsabilização do empregador pelo pagamento dos créditos laborais e das contribuições devidas, que aquela Diretiva impõe (artigo 6.º). Acresce que a prática administrativa anterior de atribuição de NISS a nacionais de países terceiros sem visto ou autorização de residência, a que a Recorrida se refere no ponto 19.º da petição inicial, se inseria num quadro legal distinto. Até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 37-A/2024 , de 3 de junho, a Lei n.º 23/2007 permitia a concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional com dispensa de visto de residência, mediante manifestação de interesse, a quem, além do mais, tivesse relação laboral e se encontrasse inscrito na segurança social, pressupondo, assim, a prévia identificação do trabalhador no sistema. Revogado tal regime, deixou de existir fundamento para a inscrição no sistema de segurança social de quem não é titular de visto ou autorização de residência, nem iniciou o procedimento para a sua obtenção. Em face do exposto, com vista à identificação, inscrição e enquadramento no sistema previdencial da segurança social de trabalhadores nacionais de países terceiros, mostra-se necessária a apresentação de comprovativo da titularidade de título que os habilite a exercer atividade profissional em território nacional, designadamente visto ou autorização de residência, ou de que tenha sido iniciado o procedimento para a obtenção da autorização de residência. Ao admitir como suficiente, em alternativa ao título, o comprovativo de ter sido requerido o visto ou a autorização de residência, tal exigência não faz recair sobre o interessado a demora na decisão do procedimento de regularização, exigindo apenas que este tenha, efetivamente, sido desencadeado. Não se acompanha, pois, a sentença recorrida quando conclui pela inexistência de enquadramento legal que condicione a atribuição do NISS a cidadão nacional de país terceiro. É certo que, como ali se afirma, o n.º 6 do artigo 58.º da Lei n.º 23/2007 não erige a atribuição do NISS em requisito da concessão do visto de residência. Mas o que se discute não é essa relação, antes a inversa: se a identificação no sistema de segurança social pode ser obtida à margem do título para residir e trabalhar em território nacional, e a esta questão a norma, conjugada com as demais citadas, responde negativamente. Nem colhe o paralelismo estabelecido com a atribuição do NIF. A tributação dos rendimentos independentemente da licitude da sua obtenção decorre de norma especial do direito tributário, o artigo 10.º da Lei Geral Tributária, que não encontra correspondência no regime contributivo, onde, ao invés, o n.º 3 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011 remete expressamente para a legislação que regula a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. Acresce que o NIF identifica o sujeito passivo de uma relação tributária que se esgota na obrigação de imposto, ao passo que o NISS identifica a pessoa no sistema de segurança social enquanto pressuposto da inscrição, ato que efetiva a vinculação ao sistema previdencial e confere a qualidade de beneficiário (artigos 6.º, n.º 3, e 8.º do CRCSPSS). Nem a conclusão se altera pela circunstância de a Requerente ter apresentado junto da Autoridade Tributária declaração de início de atividade para efeitos de exercício de atividade profissional independente (ponto D do probatório). Os artigos 143.º e 144.º do CRCSPSS, em que assentou a sentença recorrida, regulam a identificação, inscrição e enquadramento do trabalhador independente desencadeados pela comunicação oficiosa, por via eletrónica, do início de atividade efetuada pela administração fiscal (cfr. também o artigo 99.º , n.º 2 da Lei n.º 4/2007 ). É essa comunicação que constitui o pressuposto do dever de identificação que, nos termos do n.º 2 do artigo 143.º, impende sobre a instituição de segurança social, a qual procede à identificação do trabalhador independente “com base na comunicação efetuada”. Contudo, há que considerar que a comunicação efetuada pela administração fiscal visa assegurar que a instituição de segurança social toma conhecimento do início de atividade e procede, com base nos elementos dela constantes, à identificação, inscrição e enquadramento do trabalhador independente. Não a dispensa, porém, de verificar os pressupostos de que tais atos dependem - designadamente a comprovação da titularidade de visto ou autorização de residência que o habilite a exercer atividade em território nacional -, nem converte a declaração de início de atividade para efeitos fiscais em título bastante da vinculação ao sistema previdencial. É esta, aliás, a interpretação que se impõe do próprio n.º 2 do artigo 143.º do CRCSPSS, à luz da unidade do sistema jurídico (artigo 9.º , n.º 1, do Código Civil ). O dever de identificação aí previsto pressupõe que a comunicação da administração fiscal traduza uma relação jurídica de vinculação ao sistema que a ordem jurídica admita, já que, como se viu, estão sujeitas a identificação as pessoas que se relacionem com o sistema de segurança social ( artigo 99.º , n.º 1, da Lei n.º 4/2007 ) e a identificação é pressuposto da inscrição (artigo 6.º, n.º 3, do CRCSPSS). Ora, tratando-se de nacional de país terceiro, o exercício de atividade profissional independente depende, em regra, de título que o habilite para o efeito ( artigo 89.º da Lei n.º 23/2007 ), constituindo contraordenação o seu exercício sem a adequada autorização de residência, quando exigível ( artigo 198.º do mesmo diploma). Trata-se da mesma exigência que o n.º 3 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011 expressamente consagra quanto aos trabalhadores por conta de outrem, não se vislumbrando razão para que a identificação no sistema fosse negada ao trabalhador por conta de outrem não habilitado a exercer atividade em território nacional e concedida a quem se encontre na mesma situação apenas por ter declarado o início de atividade independente para efeitos fiscais. Incoerência que, no caso, se tornaria evidente, uma vez que a Requerente invocou, simultaneamente, a celebração de contrato de trabalho e o início de atividade independente [pontos C) e D) do probatório]. Pelo que a questão decisiva continua a ser a de saber se a Requerente/Recorrida comprovou ser titular de visto ou autorização de residência ou ter iniciado o procedimento com vista à sua obtenção. E a resposta é negativa. Não resulta dos autos que a Requerente seja titular de visto de residência ou de autorização de residência, apenas se provando que remeteu aos serviços da AIMA, por via postal, um requerimento com vista ao agendamento para iniciar o pedido de autorização de residência (ponto G do probatório). Tal requerimento revela que a Requerente não iniciou o procedimento de autorização de residência, antes solicitou o agendamento “para iniciar” esse pedido, o que, por definição, não equivale ao início do procedimento. E também não respeita ao visto de residência, que é requerido e concedido no estrangeiro, pelos postos e secções consulares ( artigos 48.º , n.º 1, alínea b), e 58.º da Lei n.º 23/2007 ). Limitando-se a Recorrida a solicitar o agendamento para apresentar pedido de autorização de residência, não dispõe de um documento necessário para que lhe seja atribuído o NISS, concretamente o visto ou autorização de residência ou documento que comprove que deu início ao procedimento para a respetiva obtenção. Isto é, à luz do quadro legal aplicável e, nessa medida, do princípio da legalidade, a comunicação postal enviada aos serviços da AIMA, na qual a Recorrida se limita a solicitar o agendamento para apresentar pedido de autorização de residência, não representa a apresentação desse pedido e, como tal, a Recorrida não dispõe de um documento necessário para que lhe seja atribuído o NISS, concretamente o título que a habilite a exercer atividade em território nacional, designadamente visto ou autorização de residência, ou documento que comprove que deu início ao procedimento para a obtenção desta. A exigência de comprovativo da titularidade de título que habilite o nacional de país terceiro a exercer atividade profissional em território nacional decorre do quadro legal e regulamentar aplicável. Sendo que a admissão, em alternativa, do comprovativo de que foi iniciado o procedimento para a obtenção de autorização de residência não restringe a posição do interessado, antes a amplia, evitando que sobre ele recaia a demora na decisão do procedimento de regularização. Tão-pouco releva a apresentação de contrato de trabalho nos pedidos anteriores. O contrato de trabalho comprova o motivo do pedido de atribuição de NISS, mas não supre a falta de visto ou autorização de residência ou de comprovativo de que foi apresentado pedido nesse sentido. Por fim, não se pode aceitar que a recusa de atribuição de NISS viole os direitos fundamentais invocados pela Requerente, designadamente o direito à segurança social e a dignidade da pessoa humana, quando essa recusa decorre da circunstância de a Requerente não ter comprovado ser titular de título que a habilite a exercer atividade profissional em território nacional, nem ter iniciado o procedimento para a obtenção de autorização de residência. O direito à segurança social é exercido nos termos da lei, não dispensando a verificação dos pressupostos legalmente exigidos. Pelo que, não tendo a Requerente apresentado os elementos necessários para que lhe seja atribuído o NISS, a sentença recorrida, ao decidir em sentido diverso, incorreu em erro de julgamento, impondo-se a sua revogação e a improcedência da intimação. Da condenação em custas Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais. Decisão Nestes termos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e julgar a intimação totalmente improcedente. Sem custas. Mara de Magalhães Silveira Joana Costa e Nora (vencida, conforme declaração de voto infra ) Marcelo Mendonça Declaração de voto Voto vencida pelas razões que passo a expor. A tese do Acórdão assenta numa transposição da norma do artigo 5.º , n.º 3, do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011 , de 03 de Janeiro, que não se adequa à situação em apreço. Na verdade, ao exigir a apresentação de “documentos considerados necessários de acordo com a legislação que regula a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional” , a norma dirige-se especificamente à entidade empregadora (e não à Segurança Social), no âmbito da “admissão de trabalhador estrangeiro” , regulando, portanto, as relações de trabalho por conta de outrem. No caso vertente, a autora é uma trabalhadora independente, inexistindo qualquer norma legal que condicione a atribuição de um Número de Identificação da Segurança Social (NISS) a quem exerce actividade por conta própria à apresentação prévia de um visto de residência (como defende a entidade demandada) ou de um comprovativo do pedido de autorização de residência (como se entendeu no Acórdão), exigência esta que, assim, viola o princípio da legalidade, na sua vertente de fundamento de actuação da Administração, que só pode fazer aquilo que a lei expressamente lhe permite e autoriza, não podendo criar requisitos ou exigir documentos aos cidadãos que a lei não prevê nem exige. Ao afirmar que a identificação no sistema previdencial da segurança social de trabalhadores nacionais de países terceiros pressupõe “a apresentação de comprovativo da titularidade de título que os habilite a exercer atividade profissional em território nacional, designadamente visto ou autorização de residência, ou de que tenha sido iniciado o procedimento para a obtenção da autorização de residência” , sem que tal exigência conste de qualquer norma legal, o Acórdão considera um pensamento legislativo que não tem na letra da lei um mínimo de correspondência verbal (como impõe o artigo 9.º , n.º 2, do Código Civil ), contrariando até as normas do n.º 2 do artigo 143.º do CRCSPSS e do n.º 4 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011 , de 03 de Janeiro, nos termos das quais a segurança social identifica o trabalhador independente na sequência da comunicação do início de actividade efectuada pela administração fiscal, e o trabalhador por conta de outrem ainda não identificado através da atribuição oficiosa do NISS com base nos elementos constantes dos documentos de identificação. Portanto, enquanto critério de interpretação legal, a unidade do sistema jurídico, invocada no Acórdão, não autoriza aquela exigência documental. Acresce que, ao contrário do que é referido no Acórdão, a identificação do interessado no sistema de segurança social através de um NISS não é “instrumental da relação jurídica de vinculação ao sistema previdencial” ; antes e diferentemente, é um pressuposto da inscrição (artigo 6.º, n.º 3, do CRCSPSS), que não gera obrigações de pagamento ou direitos a prestações. Só com a inscrição se efectiva a vinculação ao sistema previdencial da segurança social e se confere as qualidades de contribuinte e de beneficiário a quem preencha as condições de enquadramento no âmbito pessoal de um dos regimes abrangidos pelo sistema previdencial (artigo 8.º do CRCSPSS). Identificação e inscrição são, assim, actos jurídicos autónomos e diferentes, sendo apenas o acto de identificação que está em causa nos presentes autos. Ademais, para além de o NISS não poder, só por si, ser usado para a obtenção de fundos públicos, as prestações sociais de cariz assistencial pressupõem a residência legal em território nacional, e as de cariz contributivo dependem da efectivação de descontos e de remunerações reais declaradas. Logo, o trabalhador que não se encontra legalizado ou que não desconta não tem direito a prestações sociais, apesar de lhe ter sido atribuído um NISS. Quanto ao trabalhador independente, tais actos (identificação e inscrição) operam nos termos dos artigos 143.º, n.ºs 1 e 2, e 144.º, n.º 1, do CRCSPSS. Assim, tendo a administração fiscal comunicado (como se lhe impõe) à instituição de segurança social competente o início de actividade do trabalhador independente, tal instituição fica vinculada, por força do automatismo imposto pelo artigo 143.º, n.º 2, à identificação do trabalhador (com emissão do respectivo NISS). Sendo a inscrição “o acto administrativo pelo qual se efectiva a vinculação ao sistema previdencial da segurança social.” (artigo 8.º, n.º 1, do CRCSPSS ), e sendo a inscrição posterior à identificação, que sucede à comunicação do início de actividade por parte da administração fiscal, a vinculação ao sistema não pode ocorrer antes daquela comunicação, não resultando do n.º 1 do artigo 99.º da Lei n.º 4/2007 , de 16 de Janeiro, que a identificação das pessoas na segurança social pressupõe uma prévia vinculação das mesmas ao sistema, como se afirma no Acórdão. Enfim, o Acórdão considera ocorrer “incoerência” entre a negação da identificação no sistema ao trabalhador por conta de outrem não habilitado a exercer actividade em território nacional e a sua concessão a quem se encontre na mesma situação apenas por ter declarado o início de actividade independente para efeitos fiscais. Acontece que a identificação dos trabalhadores, sejam independentes ou por conta de outrém, não depende de habilitação para o exercício de actividade em território nacional, não se confundindo o exercício legal de actividade com a identificação do trabalhador (legal ou ilegal) na segurança social, sendo nessa confusão que assenta a consideração da legalidade do exercício da actividade como pressuposto da identificação de um trabalhador na segurança social. Em face do exposto, negaria provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida. Joana Costa e Nora