Quem foi o relator do acórdão 0483/05?

O relator foi António Madureira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0483/05?

O acórdão foi proferido em 14 de junho de 2005.

0483/05 - STA

Sumário

I. Os actos praticados pelo delegado são contenciosamente impugnáveis na exacta medida em que o seriam se praticados pelo delegante. II. Mas, para que assim seja, é necessário que a delegação seja válida e eficaz. Se o não for e o delegado estiver integrado na cadeia hierárquica dos serviços, ocupando uma posição intermédia, o recurso contencioso interposto de acto praticado por este agente é de rejeitar, podendo o recorrente interpor recurso hierárquico no prazo de 30 dias, a contar do trânsito da decisão que rejeitou o recurso (artigo 56.º da LPTA). III. O § 1.º do artigo 105.º do CA mantém-se em vigor (artigo 96.º da LAL, aprovada pelo Decreto-Lei n.º Lei n.º 100/84, de 29/3), apenas permitindo, contudo, a delegação para a prática de negócios correntes. IV. O conceito de negócios correntes é similar ao conceito de administração ordinária estabelecido no artigo 35.º, n.º 2, do CPA, apenas abarcando poderes de actos instrumentais de actos decisórios, configurando uma delegação de poderes de natureza burocrática, deixando de fora poderes decisórios no âmbito de licenciamento de obras. V. Assim, o recurso interposto de um acto do Director de Serviços do Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa que indeferiu um licenciamento de obras, ao abrigo de delegação de poderes do Presidente da Câmara, para esse efeito, e que é inválida nos termos definidos em III e IV, não é contenciosamente impugnável, devendo o recurso ser rejeitado, ficando a tutela jurisdicional do recorrente assegurada pelo recurso referido em II.

Texto

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. 1. RELATÓRIO 1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação dos despachos de 26.10.90 e de 21.12.92, cuja autoria atribuiu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa e que alegadamente revogaram um acto de deferimento tácito de aprovação do projecto e do licenciamento da construção que pretende levar a efeito no seu prédio sito no prolongamento da Rua ..., freguesia de Alcântara, em Lisboa, formado sobre o requerimento de 90.07.09. Por sentença de fls 65 - 70 foi concedido provimento ao recurso, tendo sido anulados os actos impugnados. Essa sentença foi revogado pelo acórdão deste Supremo Tribunal de fls 158-172. Tendo prosseguido o recurso contencioso, veio o mesmo a ser rejeitado pela sentença de fls 216 - 230 dos autos. Esta sentença foi também revogada por acórdão deste STA de 5/2/2 003, que determinou o convite do recorrente para corrigir a petição, dirigindo o recurso contra o verdadeiro autor dos actos impugnados (260 - 272 dos autos). Assim tendo sido feito, veio o recorrente dirigir o recurso contra o Director Municipal do Planeamento e Gestão Urbanística de Lisboa, recurso esse que prosseguiu a sua tramitação normal, na sequência da qual foi proferido o despacho saneador de fls 342-354, que julgou improcedentes as excepções da irrecorribilidade e da extemporaneidade dos actos impugnados. Com ele se não conformando, dele interpôs recurso o recorrido para este Supremo Tribunal (fls 467). Face ao efeito devolutivo que lhe foi atribuído, o processo seguiu a sua tramitação legal, que veio culminar com a sentença de fls 589-609, que concedeu provimento ao recurso e anulou o acto impugnado. Com ela se não conformando, dela interpuseram recurso para este STA o recorrente (fls 611 dos autos) e o recorrido contencioso (fls 612 dos autos). Estão, assim, interpostos três recursos. 1. 2. No recurso interposto da decisão de fls 342-354, o recorrente/recorrido contencioso - Director Municipal do Planeamento e Gestão Urbanística de Lisboa - alegou (fls 507-523), tendo formulado as seguintes conclusões: 1.ª) - O presente recurso de agravo vem interposto do douto despacho saneador que julgou improcedentes as excepções de irrecorribilidade contenciosa dos despachos impugnados e extemporaneidade do recurso. 2.ª) - A decisão em apreço não atendeu devidamente ao conteúdo e natureza da relação material controvertida, designadamente quanto à caracterização dos actos recorrendos e às competências da Autoridade recorrida, bem como ao regime jurídico vigente à data em que os referidos despachos foram proferidos, tendo por isso violado o disposto nos Arts. 3° e 51°, n.° 1 do ETAF; Arts. 25°, n.° 1, 28°, n.° 1, alínea a), 29°, n.° 1 e 31.° da LPTA; Arts. 264° e 493°, n.° 2 do CPC, ex vi do Art. 1° da LPTA; Art. 57°, n.° 4 do Regulamento do STA; e Art. 350°, n.º 2 do CC. 3.ª) - A orientação jurisprudencial adoptada no despacho recorrendo não corresponde à jurisprudência maioritária deste Venerando Tribunal, que ao invés considera que o Art. 25°, n.º 1 da LPTA não colide com o Art. 268°, n.° 4 da C.R.P., continuando, nessa medida, a defender-se o princípio da exaustão dos meios graciosos, e a aplicar-se o conceito tradicionalmente aceite de acto administrativo stricto sensu. 4.ª) - No presente caso, os despachos recorrendos são da autoria do Ex.mo Senhor Director Municipal da Gestão Urbanística, como aliás ficou sobejamente provado nos presentes autos, o que significa que ocupa uma posição intermédia na estrutura hierárquica da Administração, cujo topo é ocupado pelo Ex.mo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. 5.ª) - Nessa medida, os referidos despachos carecem de definitividade vertical, e em consequência, não são directamente recorríveis contenciosamente. 6.ª) - Refira-se, a propósito, o Acórdão do S.T.A. de 16/02/1994, que refere claramente que: «A questão que se põe é a de saber se um acto praticado por um órgão subalterno, mas desde logo produtor de efeitos imediatos, é susceptível de impugnação contenciosa directa, independentemente da interposição de recurso hierárquico. Em nosso entender, o novo critério da recorribilidade do acto administrativo não põe em causa o ordenamento interno de carácter organizativo de cada pessoa colectiva administrativa, nem o princípio da distribuição da competência no plano hierárquico.» 7.ª) - E, bem assim, o Acórdão n.º 603/96 do Tribunal Constitucional, que estipula que, «Tratando-se de uma decisão de não promoção de um funcionário, sujeita a recurso hierárquico necessário, não causou ela lesão efectiva do direito que o funcionário invoca, pois, se tal direito existir, sempre ele poderá vir a ser reconhecido pelo órgão a que na Administração cabe a última e definitiva palavra sobre a matéria. A lesão do direito invocada, a existir, é por isso, meramente potencial.». 8.ª) - Por outro lado, o douto Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, uma vez que, da existência de um despacho de delegação de poderes não se pode depreender que o acto é definitivo e, portanto, imediatamente recorrível contenciosamente. 9.ª) - A decisão final cabe sempre, e de acordo com o Art. 51.º, n.° 2, alínea c) do D.L. 100/84 de 29/03, à Câmara Municipal, que pode delegar tal competência no Presidente - Art. 52.º, n.° 1 e 2 - e este por sua vez nos seus vereadores, mas nunca no Director Municipal. 10.ª) - O que sucedeu, no referido processo de obra, tal como explicitado nos artigos 85º e 86° da Contestação, foi o uso por parte do Senhor Director Municipal da faculdade prevista no ponto 8 do Despacho de Delegação de Competências que permite o «Indeferimento de processos de obras quando os interessados, notificados nos termos da lei para suprir deficiências de instrução, não apresentem no prazo fixado os elementos por norma exigidos para a compreensão do projecto. 11.ª) - Efectivamente, o Requerente não logrou dar satisfação à referida convocação à notificação de 8/08/1990, para comparecer nos serviços até ao dia 20/08/1990, em virtude da necessidade de esclarecimento de dois pontos referentes à implantação que abrange terreno para via pública, e à área disponível abrangida pelo Art. 59.º do R.G.E.U., que comprometiam a viabilidade do projecto. 12.ª) - Pelo que, dúvidas não subsistem que, não sendo o despacho recorrendo definitivo no âmbito do processo de licenciamento proposto pelo Requerente, não lhe era lícito recorrer directamente à via do recurso contencioso. 13.ª) - Por outro lado, e a acrescer, mantém-se a consideração de que o segundo despacho recorrido, datado de 21/12/1992, configura um acto meramente confirmativo do primeiro, e desse modo não será susceptível de recurso contencioso. 14.ª) - A situação do processo n.° 3150/05/1990 já há muito tempo que estava estabilizada e consolidada no tempo com um despacho de indeferimento expresso que foi publicado e que não foi objecto de impugnação. 15.ª) - O que significa que, em 21/12/1992, data do despacho referente ao processo n.° 8686/1991, sem que tivesse havido qualquer diligência do particular em promover os termos da continuação do processo de licenciamento n.° 150/OB/1990, a actuação administrativa é de mera confirmação do processado. 16.ª) - Porquanto, o acto de 21/12/1992 refere-se ao processo n.0 8686/91, por intermédio do qual veio o Requerente solicitar o reconhecimento tácito da sua pretensão formulada no processo n.0 3150/05/1990, ou seja, muito depois de ter sido proferido o primeiro despacho de 26/10/1990, que indefere expressamente aquela pretensão e implicitamente revoga qualquer deferimento tácito que possa ter ocorrido, no que não se concede, como se alegou em sede de contestação. 17.ª) - Relativamente, à excepção de extemporaneidade, o Despacho de 26/10/1990 foi publicado no Diário Municipal, n.° 15 998, de 9/11/1990, pgs. 2137, conforme cópia já junta aos presentes autos a fls. 21, logo, atendendo à data de entrada da petição de recurso contencioso, que a julgar pelo respectivo carimbo data de 4/06/1993, resulta manifestamente que o presente recurso é absolutamente extemporâneo, já que o prazo expirou a 9/01/1991, ou seja, cerca de dois anos e meio antes! 18.ª) - Em primeiro lugar, não oferece o Recorrente qualquer prova que consubstancie tal alegação, nem sequer justifica de modo algum como e em que termos ocorreu tal conhecimento, limitando-se a declarar que ocorreu a 5/04/1993, o que manifestamente se impugna. 19.ª) - Efectivamente, um dos pressupostos processuais do recurso contencioso é a oportunidade do recurso, nos termos do Art. 28º da LPTA. 20.ª) - Nesse sentido, com a publicação ou a notificação do acto administrativo presume-se o conhecimento do particular acerca do seu conteúdo. 21.ª) - Caso o Recorrente alegue o contrário terá de ilidir a presunção de conhecimento, e para tanto, de oferecer prova bastante, nos termos do Art. 350º, n.° 2 do Código Civil. 22.ª) - Em segundo lugar, não se pode deixar de estranhar que, alegando o Recorrente elevados prejuízos com a falta de licenciamento pretendido, não cuidasse de averiguar sobre o seu andamento e durante mais de dois anos e meio não se preocupasse em obter informações sobre o mesmo junto dos serviços camarários, inclusive solicitando a sua consulta, como é do seu direito, de acordo com o Art. 11º do D.L. 166/70 de 15/04. 23.ª) - Em terceiro lugar, o Despacho em causa foi levado ao conhecimento de todos os destinatários por intermédio da sua publicação em Diário Municipal, que é a forma legalmente prevista pela Lei das Autarquias Locais aplicável à data - o D.L. 100/84 de 29/03 - de acordo com o Art. 84° que determina o modo de publicidade das deliberações dos órgãos autárquicos e das decisões dos seus titulares. 24.ª) - Por conseguinte, atendendo ao disposto no Art. 29º, n.°1 da L.P.T.A., «o prazo para a interposição de recurso de acto expresso conta-se da respectiva notificação publicação, quando esta seja imposta por lei. 25.ª) - E, nem se diga que pelo facto de o conteúdo da publicação ser sucinto, como aliás só pode ser dado o elevado número de processos despachados no Município de Lisboa, que não se compadece com a publicação integral da fundamentação da decisão, pois que é clara a redacção do art. 31º, nº 1 e 2 da LPTA. 26.ª) - Como refere Freitas do Amaral, ob. citada, pg 279, «se a notificação ou a publicação não contiverem os requisitos enumerados, o particular poderá requerer, no prazo de 1 mês, que lhes sejam notificadas as indicações em falta ou que lhes seja passada certidão que as contenha (LPTA, artº 31º, nº 1)». 27.ª) - Não o tendo feito, é o recurso manifestamente intempestivo, ficando inviabilizado o seu prosseguimento, nos termos do art. 57º, nº4 do Regulamento do STA. 28.ª) - Em suma, ao julgar improcedente as excepções em apreço, o despacho recorrido violou todas as normas supra referidas, sendo por isso ilegal, pelo que se justifica a sua revogação. O recorrido/recorrente contencioso contra-alegou (fls 555-573), tendo formulado as seguintes conclusões: 1.ª) - O DMPGU constitui um órgão da CML para efeitos da prática de actos administrativos definitivos, pelo que, actuando o seu titular ao abrigo de uma subdelegação de poderes - cuja existência, alcance e nulidade nem sequer foi posta em causa pela entidade recorrida -, os despachos sub judice são recorríveis (v. arts. 35º e 120º do CPA e 268°/4 da CRP; cfr. Acs. do STA de 2003.02.21, Proc. 910/02; de 2001.12.12, Proc. 45493; de 1998.11.24, Proc. 42651; de 1977.04.21, AD 190/885) - cfr. texto n°s. 1 e 2; 2.ª) - O despacho de 1992.12.21 não é meramente confirmativo do despacho de 1990.10.26. já que os respectivos pressupostos fácticos e jurídicos e a fundamentação dos dois actos são distintos (v. Acs. STA de 2003.02.06, Rec. no. 818/02; de 2002.12.18, Rec. n°48366; e de 2002.11.27, Rec. n°. 708/02) - cfr.texto n°s. 3 e 4; 3.ª) - o objecto do presente recurso contencioso é constituído por actos administrativos que lesaram direitos e Interesses legalmente protegidos do ora recorrente, pelo que a sua recorribilidade não pode suscitar quaisquer dúvidas (v. art .268°/4 da CRP e art.51°/1 do CPTA) - cfr. texto n°s. 1 a 5; 4.ª) - A tempestividade do presente recurso é manifesta, pois o ora recorrido nunca foi notificado pessoalmente dos despachos sub judice, como reconhece o ora recorrente nas suas alegações (v. ad. 268°/3 CRP, art. 70°/1/d) do CPA e art. 59°/1 do CPTA) - cfr. texto n°s. 6 e 7; 5.ª) - O ora recorrido nunca foi notificado, nem confessou ter tido conhecimento dos referidos despachos antes de 1993.04.05, sendo certo que o respectivo ónus da prova competia ao ora recorrente (v. art. 342°/2 do C. Civil) - cfr. texto n.º 7 ; 6.ª) - O prazo de recurso teve início quando o ora recorrido tomou conhecimento da autoria, data, sentido, objecto e fundamentação do acto recorrido, o que só se verificou em 1993.04.05 (v. Acs. STA de 1990.10.04, Proc. 28341; de 1989.01.19, AD 332-333/1031; de 1986.11.20, Proc. 23557; de 1985.01.31, BMJ 354/599; de 1982.07.21, AD 254/227; de 1980.05.07, AD 230/228) - cfr. texto n.º 8; 7.ª) - O prazo para a Impugnação dos actos sub judice só se Iniciou a partir da data do conhecimento pelo ora recorrente da respectiva autoria, data, sentido, objecto e fundamentação, pelo que é manifesto que não se esgotou in casu (cfr. Acs. STA de 1989.03.09, Rec. 26209; de 1990.03.02, Rec. 27244; de 1993.03.16, Rec. 24497) - cfr. texto n’ºs 9 a 11. 1. 3. O recorrente contencioso apresentou alegações da sentença de fls 589 - 609, nas quais formulou as seguintes conclusões (vd fls 621 - 647): 1.ª) - A pretensão do ora recorrente formulada em 1990.07.09, tinha de ser apreciada no prazo de sessenta dias a contar da sua apresentação, pelo que foi tacitamente deferida, pelo menos, em 1990.09.07 (v. arts. 12°/1/b) e 13°/1 do DL 166/70, de 15 de Abril e arts. 82°/1 e 97°/2 do DL 100/84, de 29 de Março; cfr. art. 61° do DL 445/91, de 20 de Novembro) - cfr. texto n.ºs 1 e 2; 2.ª) - Os despachos de 1982.07.27 e de 1983.01.14 do Sr. Presidente da CML, que definiram o aproveitamento urbanístico do terreno do recorrente - o que não foi sequer considerado na douta sentença recorrida -, e o deferimento tácito da pretensão formulada em 1990.07.09 assumem, inquestionavelmente, natureza constitutiva de direitos, só podendo ser revogados com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo fixado por lei para o respectivo recurso contencioso (v. art. 77º do DL 100/84, de 29 de Março e arts. 138° e segs. do CPA) - cfr. texto n.ºs 2 e 3; 3.ª) - Os despachos sub judice não reconheceram a existência dos referidos actos constitutivos de direitos, pretendendo-se apenas o indeferimento da pretensão apresentada pelo ora recorrente e não a revogação daqueles actos, pelo que são nulos por falta de um elemento essencial - voluntariedade da revogação (v.arts.120° e 133° do CPA) - cfr. texto n.º 4; 4.ª) - Os despachos em análise sempre teriam revogado os referidos actos constitutivos de direitos sem se fundamentar na sua Ilegalidade e muito para além do respectivo prazo legal, pelo que, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, violaram frontalmente o disposto nos arts. 77° do DL 100/84, de 29 de Março e 138° e segs. do CPA - cfr. texto n.ºs 5 e 6; 5.ª) - O ora recorrente não foi notificado para se pronunciar sobre qualquer dos pareceres e informações anteriores aos despachos sub judice e que alegadamente seriam desfavoráveis à sua pretensão, pelo que foram violados os arts. 267°/4 e 268°/1 da CRP e o art. 12°/7 do DL 166/70, de 15 de Abril, directamente aplicáveis ao caso em análise (v. arts. 12° e 13° do C. Civil) - cfr. texto n.ºs 7 a 10; 6.ª) - Os despachos em análise enfermam ainda de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, tendo violado frontalmente os arts. 268°/3 da CRP, 1°/l/a), d), f) e 2 do DL 256-A/77 e 15°/2 do DL 166/70, de 15 de Abril, pois: a) Ao contrário do que decidiu na douta sentença recorrida, o despacho sub judice, de 1990.10.26, não remeteu para qualquer parecer ou Informação em termos inequívocos e expressos, pelo que nunca se poderá invocar qualquer fundamentação “por remissão” ou “per relationem”; b) O despacho de 1992.12.21 - INDEFERIDO - também não contém quaisquer fundamentos de facto ou de direito; c) Do procedimento administrativo em causa constam diversas informações e pareceres, algumas delas favoráveis à pretensão do ora recorrente, não tendo sido aduzido nos actos em análise quaisquer fundamentos contrariando aquelas informações e pareceres; d) Os actos sub judice não contêm quaisquer fundamentos de facto e de direito da revogação implícita de diversos actos administrativos anteriores, constitutivos de direitos, não admitindo a lei a sua fundamentação implícita (v. art. 1°/2 do DL 256-A/77; cfr. Acs. STA de 1988.10.11, AD 329/620; e de 1989.05.11, AD 335/1398) - cfr. texto n.° s 11 a 18; 7.ª) - Os despachos em análise violaram frontalmente o princípio da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos e o conteúdo essencial dos direitos de propriedade e iniciativa económica privada do ora recorrente (v. arts. 61° e 62° da CRP), pois, sem qualquer fundamentação legal, impuseram a proibição de qualquer construção no seu terreno, sem demonstrar em que medida o projecto apresentado não era satisfatório e adequado para o local - cfr. texto n.ºs 19 e 20; 8.ª) - Os actos sub judice violaram ainda frontalmente os princípios da igualdade, justiça e imparcialidade (v. arts. 13° e 266° da CRP), na medida em que perto do terreno do recorrente existem outras construções recentes e licenciadas pelos órgãos competentes da CML, com características idênticas às do edifício que o ora recorrente pretende erigir - cfr. texto n. ° s 21 a 23; 9.ª) - A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos artigos 13°, 62°, 266°, 267° e 268° da CRP, nos arts. 133°, 140° e 141° do CPA, nos arts. 77°, 8271 e 97°/2 do DL 100/84, de 29 de Março e nos arts. 12°, 13° e 15° do DL 166/70, de 15 de Abril. O recorrido (recorrido contencioso) contra-alegou, tendo defendido a improcedência do recurso, que, em seu entender, se limitou a sustentar posições já defendidas e que não lograram acolhimento da decisão impugnada, que não merece qualquer censura (fls 692 -702). 1. 4. O recorrente/recorrido contencioso apresentou alegações do recurso da sentença de fls 508 - 609, tendo formulado as seguintes conclusões (vd fls 658 - 663): 1.ª) - O Processo 3 150/OB/1990 contraria normas legais e regulamentares, designadmente o artigo 59 do RGEU e os artigos 15, alíneas d) e b) do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril, devido à falta de arruamentos necessários bem como do artigo 15, n.º 1, alínea a) no que diz respeito à desconformidade com o Plano de Urbanização referente à área de "Urbanização ...". 2.ª) - Pelo que o acima mencionado processo nunca podia ser licenciado sem que previamente fosse reformulado. 3.ª) - A administração, ao propor o indeferimento através do despacho do Senhor director municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, datado de 26 de Outubro de 1 990, agiu com conhecimento pleno da realidade fáctica que lhe estava subjacente bem como das normas legais aplicáveis ao caso vertente, o mesmo acontecendo com o recorrido. 4.ª) - No entanto, ao abrigo da colaboração com os particulares, previsto no artigo 7.º do Código do Procedimento Administrativo, disponibilizou-se para elaborar um estudo, que viria a ser efectuado pelo Gabinete de Planeamento Urbanístico, a fim de encontrar uma solução alternativa para o terreno em causa. 5.ª) - Salienta-se, mais uma vez, que a viabilização do projecto sempre esteve pendente da reformulação do mesmo, por parte do ora recorrente, o que não ocorreu. 6.ª) - Assim sendo, a douta sentença recorrida violou, por errada interpretação, o artigo 135.º do CPA. O recorrido (recorrente contencioso) não contra-alegou. 1. 5. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 675-679, que se transcreve: "Recurso alegado a fls. 507 e seguintes: O recurso vem interposto do despacho saneador de fls. 342 e seguintes que julgou improcedentes as excepções de irrecorribilidade dos actos praticados pelo Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa, datados de 26-10-90 e 21-12-92, bem como da extemporaneidade do recurso contencioso interposto deste último acto. Por traduzir correcta interpretação e aplicação do direito, não se me afigura que as decisões sobre as aludidas excepções mereçam censura. A - Da irrecorribilidade dos actos contenciosamente impugnados: Defende o recorrente que os actos de 26-10-90 e 21-12-92, da autoria do referido Director Municipal, carecem de definitividade vertical, já que deles caberia recurso hierárquico necessário para o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. Todavia, o certo é que tais actos foram praticados no uso de delegação de competências por parte do Presidente da Câmara e daí que, como se afirma no despacho sob recurso,"sejam definitivos e executórios nos termos em que seriam se tivessem sido praticados pelo delegante”. Na verdade, constitui jurisprudência firme e sucessivamente reiterada que os actos praticados no exercício de competência delegada se definem como actos lesivos nos mesmos termos do delegante, razão pela qual são, desde logo, recorríveis na via contenciosa. Por outra parte, importa sublinhar que á luz do artigo 35.° do CPA é permitida a delegação de poderes em agentes administrativos, como é o caso dos directores municipais, donde que inexista qualquer obstáculo legal á tomada de decisões destes no exercício desses poderes delegados - cfr. artigo 120.° do CPA e acórdão de 12-12-01, no recurso n.° 45.493. Nenhuma razão assiste ainda ao recorrente quando alega que o despacho de 21-12-90 seria confirmativo do de 26-10-90 e daí também a sua irrecorribilidade. De facto, para além deste último despacho nunca ter sido notificado ao recorrente contencioso, o que afasta desde logo a possibilidade da rejeição do recurso com fundamento na confirmatividade do primeiro - artigo 55.° da LPTA, a verdade é que a circunstância dos despachos em causa assentarem em diferentes pressupostos fácticos e jurídicos, bem como em fundamentação não coincidente, desde logo porque foram diversas as pretensões decididas, impossibilita que se possa ver configurada uma relação de confirmatividade entre ambos os despachos. B - Da extemporaneidade do recurso contencioso interposto do despacho de 26-10- 90: O recorrente alicerça a sua argumentação jurídica no facto do despacho ter sido objecto de publicação no Diário Municipal a 9-11-90, de acordo com o artigo 84.° do DL n.° 100/84, e o recurso contencioso apenas ter vindo a ser interposto a 4-6-93, sendo certo que nos termos do artigo 29.° da LPTA o prazo de dois meses para essa interposição se contaria a partir da publicação do despacho. Acontece que esse entendimento não é consentâneo com o imperativo constitucional plasmado no n.° 3 do artigo 268.° da CRP e daí que os actos, ainda que sujeitos a publicação obrigatória no Diário Municipal, devam ser também objecto de notificação pessoal aos directamente interessados, só a partir de então começando a correr o prazo para a interposição de recurso contencioso - cfr. acórdãos do Pleno da secção de 21-3-00 e 5-6-00, nos recursos n.°s 32.973 e 35.702. Sendo assim, não tendo o recorrente contencioso sido pessoalmente notificado do despacho de 26-10-00, a que acresce o facto de não ter sido infirmada a sua declaração de que apenas tivera conhecimento do respectivo teor a 93-04-05, é de concluir que o recurso foi tempestivamente interposto - artigo 28.°, n.° l, alínea a) da LPTA. Nesta conformidade, sou de parecer que o recurso deverá ser improvido. Recurso alegado a fls. 621 e seguintes: O recurso vem interposto pelo recorrente contencioso na parte em que ficou vencido na sentença de fls. 589 e seguintes, ao não serem dados por verificados alguns dos vícios que assacara aos despachos impugnados. Vejamos. A - Da revogação ilegal de acto tácito constitutivo de direitos: A este respeito ponderou-se na sentença que o despacho de 26-10-90, que indeferira o pedido de aprovação do projecto e licenciamento da construção em causa, revogara implicitamente o anterior deferimento tácito formado a 7-9-90, dada a evidente contradição entre os efeitos jurídicos de um e outro acto, não padecendo de ilegalidade já que teria ocorrido com fundamento na ilegalidade deste último e dentro do prazo para a interposição do respectivo recurso contencioso, sendo ainda certo que a invocada falta de voluntariedade revogatória do acto de indeferimento tácito, por dispensável, nunca poderia ser encarada como fundamento invalidante desse despacho de 26-10-90. Não se me afigura que este entendimento mereça qualquer censura, uma vez que se toma manifesto que esse indeferimento expresso assume natureza revogatória do anterior deferimento tácito que se formara, ante a impossibilidade de subsistirem na ordem jurídica actos que produzam efeitos jurídicos contraditórios, o que, só por si, retira qualquer virtualidade invalidante à falta de declaração revogatória, tornando-se ainda patente que se findou na ilegalidade da definição jurídica da situação resultante de deferimento tácito referido. Por outra parte, importa sublinhar que o despacho de indeferimento do pedido de aprovação do projecto apresentado e respectivo licenciamento em nada colide com os direitos subjectivos conferidos ao recorrente pelos despachos de 27-07-82 e 14-01-83 do Presidente da CM de Lisboa, nos termos dos quais foi tão só definido o aproveitamento urbanístico do terreno em abstracto e sem que a entidade licenciadora tivesse sido confrontada com um concreto projecto construtivo. B - Da falta de audição do ora recorrente: Assinalando que na data em que foi praticado o acto de 26-10-90 o CPA ainda não entrara em vigor, a sentença considerou que, por falta de concretização a nível da lei ordinária do disposto no artigo 267.°, n.°1 da CRP, não seria obrigatória a observância da formalidade da audiência prévia dos interessados, designadamente, como seria o caso, por se tratar de um procedimento não sancionatório. Contrariando esse entendimento, o recorrente vem defender que, independentemente da aplicabilidade ou não do CPA, decorreria do regime legal resultante dos artigos 267.°, n.° 1 da CRP e 12.°, n.°7 do DL n.°166/70, de 15 de Abril, a imposição da audiência prévia dos interessados relativamente aos pareceres desfavoráveis proferidos no procedimento. Na verdade, prevê o referido artigo 12.°, n.°7 que os serviços municipais devem notificar os requerentes dos “pareceres desfavoráveis que comprometam o prosseguimento do processo”, o que não foi cumprido na situação em apreço. Ora, tal normativo constitui uma afloração a nível da lei ordinária do princípio constitucional e estruturante que se traduz na colaboração e participação dos particulares na actividade administrativa (artigos 267.°, n.°1 e 268.°, n.° 4 do CRP), daí decorrendo que o constatado incumprimento da notificação dos pareceres desfavoráveis configure vício de forma com projecção invalidante sobre o despacho de indeferimento de 26-10-90, no que se acompanha o recorrente. C-Da falta de fundamentação: O despacho de indeferimento de 26-10-90 socorreu-se para sua fundamentação da “informação” constante de fls. 62 e 63, utilizando para esse fim a expressão “indeferido, nos termos da informação a fls. 62 e 63”. Acontece que nas folhas mencionadas constam informações de proveniência diversa e não inteiramente coincidentes, umas apontando para o deferimento, outras para o indeferimento, daí resultando que o despacho exiba uma fundamentação por demais incongruente, obscura e mesmo contraditória, dessa forma impossibilitando que um destinatário médio realize o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do despacho. Já o despacho de 21-12-92 se me afigura apresentar-se fundamentado com suficiência bastante, atenta a linearidade da decisão proferida em decorrência da sua estrita conexão com a decisão de indeferimento de 26-10-90. D - Da violação de princípios e direitos fundamentais: A sentença sobre esta matéria limitou-se a considerar que o recorrente não demonstrara a existência de qualquer facto donde se retire tal violação, padecendo a arguição de tais vícios de manifesta falta de causa de pedir...”. O recorrente na sua alegação de recurso pura e simplesmente ignorou essa fundamentação, a esse respeito desenvolvendo um discurso argumentativo que, por a não atacar, se revela ineficaz para efeito impugnatório e deixa incólume o bem fundado dessa decisão. De todo o modo, sempre se dirá que o despacho de 26-10-90 não possui virtualidade para, nomeadamente, violar o direito de propriedade do recorrente, sabido, como é, que o ‘jus aedificandi” não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, sendo uma mera faculdade legal a exercitar nos termos em que a lei o dispuser, sofrendo limitações resultantes da colisão com outros direitos, quer ainda de leis restritivas - cfr. acórdão do Pleno da secção de 4-6-97, no recurso n.° 29.573. Nesta conformidade, sou de parecer que o recurso deverá obter parcial provimento. Recurso alegado a fls. 658 e seguintes: A sentença sob recurso, concluindo pela procedência da argumentação do recorrente “quando alega que o acto de 26-10-90 padece de erro de facto e de direito que lhe assaca” concedeu provimento ao recurso contencioso. Insurgindo-se contra essa decisão, em resumo, o recorrente vem alegar que agiu com pleno conhecimento da realidade fáctica subjacente ao despacho de indeferimento, bem como das normas legais aplicáveis ao caso vertente. A meu ver, assiste-lhe razão. De facto, não resultou demonstrado que o despacho tivesse incorrido em erro quanto aos pressupostos de facto e de direito em que assentou, antes enfermando, o que é vício diverso, de uma clara deficiência de fundamentação pelos motivos que acima se deixou exposto. Daí que o recurso deva ser provido." 1. 6. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO: 2. 1. OS FACTOS: A decisão de fls 342 -353 e a sentença de fls 589 - 609 deram como provados os seguintes factos: a) Por despachos de 27.07.1982 e 14.01.1983, do Presidente da CML, foi aprovada para o local onde se situa a Rua ..., em Alcântara, um plano de pormenor definindo a implantação, volumetria e utilização possível do terreno; b) Em 9 de Julho de 1990 o recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa a aprovação de um projecto de construção de um edifício de escritórios a edificar na referida Rua ..., bem como a emissão da respectiva licença; c) Do projecto consta que o edifício a construir teria 4 pisos acima do solo e 1 abaixo do solo, para estacionamento, na cave, constando da respectiva memória descritiva que esta que “ocupa toda a extensão da parcela sendo parte dela enterrada por baixo da rua das traseiras do edifício”, sendo o acesso de automóveis feito por rampa a partir da Rua ...; Nesse requerimento foi exarado, o seguinte despacho: indeferido, nos termos da informação a fls. 62 e 63 O DMPGU (assinatura) 260UT90 (fls. 1 do p.i.); d) Na mesma folha foi aposto um carimbo a óleo com os seguintes dizeres: D.S.U 5.ª Repartição. EXTRACTADO em PUBLICADO EM «BM» No espaço reservado a “EXTRACTADO em” foi aposto, a tinta azul, a data de 90/10/29; E no espaço reservado a «B.M.», a tinta preta, 1 5998; E no espaço reservado a “PUBLICADO EM” a data de 9/11/90 e) O requerente foi convocado para prestar esclarecimentos em 20.08.90 - fls. 61 do p.i.; f) Em 11/9/90 foi elaborada a seguinte informação, constante de fls. 62 e 63 do p.i.: 1. Trata o presente processo de um projecto de construção nova a edificar no prolongamento da Rua ... a fim de substituir barracões destinados a armazéns e oficinas que por visita ao local se verificou já estarem abandonadas, constituindo portanto um foco de insalubridade na zona. 2. Para o local existe um plano de urbanização aprovado, o qual consta a fls. 58 e 59, verificando-se no local que já foram construídos, recentemente, os lotes marcados a azul na planta do plano, a fls. 58. 3. O projecto agora apresentado refere-se aos lotes marcados a vermelho na mesma planta, verificando-se pela análise do mesmo, que a construção prevista respeita a volumetria e a utilização que constam no referido Plano, agrupando-se os lotes 2, 3 e 4 num único lote, facto que obviamente os Serviços não vêm inconveniente. 4. Como o referido Plano aprovado, era omisso quanto a áreas para estacionamento, verifica-se que o autor do Projecto o previu em cave, como é habitual, mas que ocupou igualmente em subsolo o terreno a tardoz da construção projectada a fim de assegurar o estacionamento compatível. Verifica-se porém que fica assegurado o prolongamento do arruamento previsto no Plano a tardoz das construções paralelamente à Rua ..., pelo que os Serviços não vêm qualquer inconveniente nesta solução, devendo o requerente fazer escritura de cedência à Câmara do respectivo espaço aéreo, como é habitual nestes casos. 5. Verifica-se também que o arruamento que hoje serve os mencionados armazéns/oficinas já é municipal, devendo o requerente adquirir à Câmara para complemento do lote a área marcada a amarelo a fls. 57, ficando a construção sujeita a estudo económico. Face ao que se informa e verificando-se que o projecto apresentado cumpre com o Plano e as normas em vigor julga-se de prosseguir a apreciação através do RSB e CSL Lisboa, 11/9/90 O Arquitecto ... g) Sobre essa informação, em 14 de Setembro de 1990, foi exarado um despacho/informação pelo Chefe de Divisão, constante de fls. 62 do p.i., do seguinte teor: O arruamento não está aberto, mas quando o for, se respeitar a largura definida no estudo apensado, será ultrapassado o art.° 59° do RGEU. Aliás, o referido estudo indica utilização terciária embora, com base no projecto n° 292/P/90 o lote deveria ser destinado a habitação. Assim, porque os futuros edifícios não disporiam de infraestruturas (arruamento) creio de indeferir, a menos que o G. Planeamento Urbanístico, que poderia ser ouvido neste caso, considere outra solução alternativa para esta malha. Anoto ainda que a solução proposta para o parque auto restringe o arruamento projectado a tardoz. h) Em 26 de Outubro de 1990, no verso de fls. 62 do pi., foi exarado o seguinte despacho: Concordo. Siga ao GPU para estudar a situação; i) Após esse despacho consta o seguinte: "Recebido 1.06.92 Ao Arq. .... (Ass. ilegível) j) Em 23 de Julho de 1992 o Arq. ..., do GPU, elaborou a informação constante de fls. 64 (não numerada), do p.i., do seguinte teor: Além, das razões constantes nos despachos prestados a fls. 12 e 12 v. (do proc. 8686/91) chama-se a atenção para o facto de os lotes em causa nos presentes processos se situarem na área Espaço - Plano 31-a) - Águias Norte da Coroa Envolvente da Zona Monumental da Ajuda/Belém, cujas Normas Provisórias prevêm, para esta área, a cércea de < 3, o que não é respeitado. Além das razões constantes nos despachos, também por esta razão se propõe o indeferimento dos p.p. Põe-se igualmente à consideração superior a necessidade de elaboração de um Estudo de Pormenor para a área da quinta de Almargem, correspondente à área da “Quinta de Almargem”, aprovada em 27/7/82 e 14/1/83. k) O mesmo Arquitecto elaborou outra informação n° 574/DPEI92, de 18 de Setembro de 1992, de fls. 65 (não numerada) cujo teor é o seguinte: 1. Na sequência da Inf. n.° 444/DPE/92, foi-me solicitado pelo Dr. ... (no dia 8 do corrente mês) o estudo de uma solução concreta para o terreno em causa no presente projecto. 2. Nas condições (e de acordo com os despacho de fls. 12 e 12 v. do presente processo) quaisquer edificações a construir no plano marginal do prolongamento da Rua ..., só poderão ter a cércea de 2 Pisos: - “De facto, o arruamento que hoje existe... tem apenas cerca de 6 metros de largo, com construções fronteiras (despacho a fls. 12 do Proc.° n.° 8686/91). 3. A construção de 3 Pisos - cércea admitida pelas Normas provisórias para a área do Espaço-Plano 31 a) Águias Norte - só serão possíveis através de estudo de conjunto com os terrenos do “Ar Liquido”, por forma a possibilitar o alargamento do referido arruamento existente (com 6.00 m de largura). 4. Mesmo no contexto do anterior estudo, “Urbanização da ...” (aprovado em 1982) em que se baseou o projecto de construção nova apresentado, a sua aprovação dependeria da abertura - e alargamento - do arruamento, o qual só se poderia efectivar, depois da vinda à posse da Câmara dos terrenos que pertencem a outro proprietário - ao “Ar Liquido” - o qual não foi, até ao momento, conjuntamente envolvido no mesmo processo de remodelação. Assim, propõe-se o indeferimento e o arquivo dos presentes processos; e, se houver concordância superior com o teor das presentes informações, deverá o requerente ser convocado para tomar conhecimento. l) No Diário Municipal n° 15.814, de 13 de Fevereiro de 1990, foi publicada a deliberação da CML que aprovou a proposta n° 26/90, delegando no PCML “todas as competências, que, nos termos da legislação em vigor podem ser objecto de delegação”. m) Em 09.11.90 foi publicado no Diário Municipal o seguinte aviso do Departamento de Gestão Urbanística: Processos despachados Deferidos ... Indeferidos ... 315010B – A... (despacho de 1990/10/26). Nos termos dos despachos. n) Em 28/02/1991 o recorrente, invocando deferimento tácito, requereu que lhe fosse notificado o montante a pagar de taxas e licença de construção, bem como o prazo para apresentar os projectos das especialidades; o) Esse requerimento foi indeferido, em 21 de Dezembro de 1992, por despacho do Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, proferido por delegação de 91-10-21, D.M. 16 233, de 91-10-21 (fls. 62 dos autos); p) Dou por reproduzido o doc. de fls. 205 e 206 dos autos, fotocópia de fls. 262 e fls. 263 do Boletim Municipal n° 15818, de 19/2/90, contendo o despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa n° 120/P/90, de 90/02/06, delegando competências no Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística nas matérias a que respeitam os actos recorridos. 2. 2. O DIREITO: Conforme foi referido, no relatório, estão interpostos três recursos para este Supremo Tribunal: um, pelo recorrido contencioso, da decisão de fls 342 -353, que julgou improcedentes as excepções, por ele arguidas, da irrecorribilidade dos actos contenciosamente impugnados; e dois, um interposto pelo recorrente contencioso e outro pelo recorrido contencioso, da sentença de fls 589 - 609, que, julgando apenas procedente um dos vícios arguidos, concedeu provimento ao recurso, anulando o acto impugnado. O recurso relativo às excepções é de conhecimento prioritário, pois que, a proceder, inutilizaria a sentença proferida, bem como os recursos dela interpostos. Dele iremos, por isso, começar o nosso conhecimento. 2. 2. 1. Recurso da decisão de fls 342 - 353: Contempla as seguintes questões. 1) - irrecorribilidade do despacho de 26/10/90, em virtude de não ser lesivo, dado não ser um acto verticalmente definitivo; 2) - intempestividade do recurso dele interposto; 3) - irrecorribilidade do despacho de 21/12/92, também por falta de lesividade, decorrente de ser um acto meramente confirmativo do de 26/10/90. 2. 2. 1. 1. O despacho de 26/10/90 indeferiu a aprovação de um projecto de construção de um edifício de escritórios a edificar na Rua ..., bem como a emissão da respectiva licença, requeridos pelo recorrente contencioso (alíneas b) e m) da matéria de facto). Foi praticado ao abrigo da competência delegada pelo despacho do Presidente da Câmara n.º 120/P/90, de 6/2/90, que, por sua vez, tinha competências, par o efeito, delegadas pela Câmara (alínea l) e p) da matéria de facto). A decisão recorrida considerou que este acto era contenciosamente recorrível, fundamentando essa decisão, no essencial, no trecho que se transcreve: "A regra do nosso regime é a de que os actos do delegado são definitivos e executórios nos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Ora, os actos praticados pelo Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara municipal de Lisboa, no uso de poderes conferidos pelo Sr. Presidente da Câmara é susceptível de recurso contencioso. Tal resulta do disposto nos artigos 51º e 54º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março - em vigor à data da prática dos aludidos despachos - , podendo o presidente da câmara delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada. Sendo que, por força do estatuído no nº 6 do artº 52º do mesmo diploma legal, poderá haver recurso hierárquico "impróprio" para o plenário da Câmara, sem prejuízo da imediata interposição de recurso contencioso (cfr. artº 83, §§ 1º e 4º e 105, § 1º do Código Administrativo." O recorrente/recorrido contencioso discorda, defendendo, em síntese, que ocupa "uma posição intermédia na estrutura hierárquica da Administração", pelo que a via contenciosa, dado o acto por si praticado não ser verticalmente definitivo, só se abria através do recurso hierárquico necessário. Em seu entender, "(...) o douto Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, uma vez que, da existência de um despacho de delegação de poderes não se pode depreender que o acto é definitivo e, portanto, imediatamente recorrível contenciosamente. A decisão final cabe sempre, e de acordo com o Art. 51.º, n.° 2, alínea c) do D.L. 100/84 de 29/03, à Câmara Municipal, que pode delegar tal competência no Presidente - Art. 52.º, n.° 1 e 2 - e este por sua vez nos seus vereadores, mas nunca no Director Municipal." O recorrido/recorrente contencioso considera que, não tendo sido posto em causa a existência, o alcance e a validade da delegação de poderes, a decisão tomada não podia deixar de ser no sentido da recorribilidade do acto. O Exm.º Magistrado do Ministério Público corrobora, no essencial, a posição sustentada na sentença recorrida. Apreciando, começamos por dizer que concordamos plenamente, com a doutrina enunciada na sentença recorrida, segundo a qual "os actos do delegado são definitivos e executórios nos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante." Para que assim aconteça, é, contudo, necessário que o acto praticado se contenha dentro dos limites da delegação e que estas sejam válidas e eficazes. O que, desde já adiantamos, não é o caso. Assinala-se, a propósito e antes do mais, tendo em conta o alegado pelo recorrido/recorrente contencioso de que não foi posta em causa a validade da delegação, que tal não aconteceu, pois que, como resulta do trecho supra transcrito, o recorrente alegou que "(...) de acordo com o Art. 51.º, n.° 2, alínea c) do D.L. 100/84 de 29/03, à Câmara Municipal, que pode delegar tal competência no Presidente - Art. 52.º, n.° 1 e 2 - e este por sua vez nos seus vereadores, mas nunca no Director Municipal"(sublinhado nosso) - vd conclusão 9.ª. Ora, tal alegação não pode deixar de ser entendida como se reportando à ilegalidade da delegação para licenciamento de obras, que, aliás, decorre ainda da sua alegação de que tal delegação só abrange as situações "(...) em que os interessados, notificados, nos termos da lei para suprir deficiências de instrução, não apresentem no prazo fixados os elementos por norma exigidos para a compreensão do projecto" (conclusão 10.ª). O âmbito da delegação é efectivamente este, como resulta do n.º 8 da sua primeira parte, simplesmente contempla uma situação de indeferimento de licenciamento de obras, pelo que é neste âmbito que a sua legalidade terá de ser apurada, independentemente dos motivos determinantes desse indeferimento. Apreciando os requisitos da delegação de poderes, consigna-se que estes eram, à data da prática do acto impugnado, tal, aliás, como são actualmente, face ao disposto no artigo 35.º do CPA (que ainda não estava em vigor e, como tal, não era aplicável), os seguintes: a) lei que a permita; b) dois órgãos ou um órgão e um agente da mesma pessoa colectiva de direito público indicados na lei, dos quais um normalmente competente (o delegante) e outro eventualmente competente (o delegado); a delegação propriamente dita, isto é, o acto pelo qual o delegante autoriza o exercício dos poderes pelo delegado (Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, pág. 227). Como se depreende facilmente, o que está em causa, no caso sub judice, é simplesmente a existência ou não de lei habilitante. De acordo com o estabelecido na lei das autarquias locais (LAL), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, compete à Câmara Municipal, entre o mais, conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos (artigo 51.º, n.º 1, alínea e)). Esta competência considera-se tacitamente delegada no seu presidente, que as poderá subdelegar em qualquer dos vereadores (artigo 51.º, n.ºs 1 e 3 - vd, ainda, artigo 54.º, n.º 2). Sendo a lei taxativa quanto à habilitação, impõe-se concluir que, em face destes normativos, a delegação no Director Municipal do Urbanismo não era possível. Acontece, porém, que o artigo 96.º do mesmo diploma legal dispõe que se mantém em vigor a legislação especial aplicável aos Municípios de Lisboa e Porto em tudo o que não contrarie o nele disposto. E, por sua vez, o Código Administrativo dispõem, no que para o caso interessa, que "O presidente da Câmara poderá delegar nos directores de serviços a competência para o despacho dos negócios correntes das respectivas direcções (§ 1.º do artigo 105.º). Impõe-se, assim, apurar se: 1) a delegação efectuada se insere no âmbito do referido preceito; 2) em caso afirmativo, se essa delegação não contraria o disposto na LAL. Assinala-se, antes do mais, que tendo sido posta em causa a irrecorribilidade do referido despacho, por não ser verticalmente definitivo e, como tal, imediatamente lesivo, foi esta a questão conhecida na decisão recorrida. A decisão da irrecorribilidade devida à invalidade da delegação, a considerar-se questão nova, e não apenas um novo argumento para essa irrecorribilidade, pode ser conhecida por este STA, dado tratar-se de uma excepção (artigo 110.º, alínea b) da LPTA). Por outro lado, o recorrente/recorrido contencioso levantou, conforme foi referido, esta questão nas suas alegações de recurso jurisdicional, tendo-lhe respondido o recorrido/recorrente contencioso, nas suas contra-alegações, pelo que pode ser decidida sem nova audição das partes, sem que tal viole o princípio do contraditório estabelecido no artigo 54.º da LPTA e 3.º do CPC, não constituindo a decisão que vier a ser tomada uma decisão surpresa. Começando, então, pelo conhecimento da primeira questão supra enunciada, há que definir o que são negócios correntes. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, debruçaram-se, nas páginas 216 e seguintes, sobre o conceito de actos de administração ordinária, contida no n.º 2 do artigo 35.º do CPA, que regula a delegação de poderes. E, após terem considerado que seria similar ao conceito de negócios correntes, estabelecido no referido preceito do CA, e ressaltarem a dificuldade que apresenta tal definição, acabaram por apontar as seguintes ideias: a matéria decisória propriamente dita é indelegável, salvo habilitação específica, que o n.º 2 do artigo 35.º (e o § 1.º do artigo 105.º do CA) não é, mas apenas uma habilitação genérica; a administração ordinária abrange as decisões do procedimento e a competência para a sua instrução, ou seja, os actos instrumentais de uma competência decisória. E dando um exemplo concreto, referem "(...) o órgão que tenha competência para decidir, por exemplo, em matéria de licenciamento, pode delegar ao abrigo deste preceito, a competência para a renovação das licenças outorgadas (ou para a liquidação das respectivas taxas legais), se tal renovação não implicar uma decisão semelhante à decisão inicial, bastando o cumprimento das formalidades burocráticas ou similares pelos interessados." Concordando-se inteiramente com a identidade de regime entre administração ordinária e negócios correntes, igualmente se concorda com as posições por estes autores sustentadas relativamente ao alcance da delegação genérica, que se reportam essencialmente a actos instrumentais de actos decisórios, configurando uma delegação de poderes de natureza burocrática. O que significa que os poderes delegados pelo n.º 8 do referido despacho de delegação não são de considerar abrangidos pela possibilidade de delegação conferida pelas disposições conjugadas dos artigos 96.º da LAL e § 1.º do artigo 105.º do CA, pois que, embora pressuponham uma actividade instrutória, acabam por conferir poderes para decidirem (indeferindo) processos de licenciamento de obras, que constituem matéria decisória da competência da câmara municipal. De assinalar que idêntico ao regime enunciado é o que foi consagrado na actual lei das autarquias, aprovada pela Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, que, mantendo em vigor o artigo 105.º do CA (cfr. artigo 100.º), alargou a possibilidade de delegação de competências no pessoal dirigente (cfr. o seu artigo 70.º), alargamento esse que se move, contudo, apenas no âmbito de actividades burocráticas. Altamente significativo, no sentido que vem apontado, é o estatuído nas alíneas h) e j) do n.º 3 do artigo 70.º, que permite a delegação para emissão de alvarás, na sequência de decisão ou deliberação que confiram esse direito e de autorizar a renovação de licenças que dependa unicamente do cumprimento de formalidades burocráticas ou similares pelos interessados. Em face de todo o exposto, considera-se inválida, por ausência de lei habilitante, a delegação de poderes com base na qual foi proferido o despacho impugnado de 26/10/90. Donde resulta que esse acto, praticado por um Director de Serviços, não é um acto verticalmente definitivo, pelo que dele cabia recurso hierárquico necessário para o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. Como esse recurso tinha efeito suspensivo, o acto em causa não lesou imediata e efectivamente qualquer direito do recorrente contencioso, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da CRP). Relativamente à não violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva pela imposição de recurso hierárquico, é uniforme a jurisprudência do Tribunal Constitucional, que vem citada pelo recorrente, segundo a qual só o seria se impusesse entraves ao exercício desse direito tão fortes que, na prática, inviabilizasse esse exercício, o que não é manifestamente o caso. Por outro lado, essa tutela está também assegurada pelo disposto no artigo 56.º da LPTA, segundo o qual, no caso de rejeição do recurso por força da invalidade do acto de delegação de poderes invocado, pode o recorrente usar o meio de impugnação administrativo necessário à abertura da via contenciosa. Nesta conformidade, é de rejeitar do recurso contencioso. 2. 2. 1. 2. O improvimento do recurso com esse fundamento prejudica o conhecimento desse indeferimento com base na sua intempestividade. 2. 2. 1. 3. Vem também interposto recurso do despacho que não considerou irrecorrível o acto impugnado de 21/12/92. O fundamento dessa decisão assentou na não confirmatividade desse acto em relação ao de 26/10/90. Essa confirmatividade só se colocou em função da decisão de recorribilidade deste último despacho, que, como resulta do expendido em 2.2.1.1., se não verifica. A excepção da não recorribilidade deste despacho, com este fundamento, ainda não foi, portanto, conhecida, pelo que pode ser conhecida por este Supremo Tribunal, conforme foi referido em 2.2.1.1 (cfr. artigo 110.º, alínea b) da LPTA). Por outro lado, essa questão foi levantada, nos moldes apontados nesse referido número, que se aplica inteiramente a este despacho, pelo que, conforme nele foi expendido, pode ser decidida sem nova audição das partes, sem que tal viole o princípio do contraditório estabelecido no artigo 54.º da LPTA e 3.º do CPC, não constituindo a decisão que vier a ser tomada uma decisão surpresa. Assim sendo, e conhecendo dessa excepção, damos por reproduzidos os considerandos expendidos em 2.2.1.1., que levam também à rejeição do recurso também quanto a este acto. 2. 2. 2. Recurso da sentença de fls 589 - 609: Conforme foi referido, estão interpostos dois recursos desta sentença. A procedência da referenciada excepção, com a consequente rejeição do recurso contencioso, implica que a mesma fique sem efeito, ope legis. O que significa que fica prejudicado o conhecimento desses recursos. 3. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em. a) - conceder provimento ao recurso jurisdicional relativamente à decisão de fls 342-354 quanto à irrecorribilidade contenciosa dos despachos de 26/10/90 e de 21/12/92, e, em consequência, revogar essa decisão e, com prejuízo do conhecimento da intempestividade do recurso relativamente ao primeiro despacho, rejeitar o recurso contencioso; b) - não conhecer dos recursos da sentença de fls 589 - 609, que ficam prejudicados pela decisão da alínea a). Sem custas. Lisboa, 14 de Junho de 2005. - António Madureira - (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.

Sumário

I. Os actos praticados pelo delegado são contenciosamente impugnáveis na exacta medida em que o seriam se praticados pelo delegante.

II. Mas, para que assim seja, é necessário que a delegação seja válida e eficaz. Se o não for e o delegado estiver integrado na cadeia hierárquica dos serviços, ocupando uma posição intermédia, o recurso contencioso interposto de acto praticado por este agente é de rejeitar, podendo o recorrente interpor recurso hierárquico no prazo de 30 dias, a contar do trânsito da decisão que rejeitou o recurso (artigo 56.º da LPTA).

III. O § 1.º do artigo 105.º do CA mantém-se em vigor (artigo 96.º da LAL, aprovada pelo Decreto-Lei n.º Lei n.º 100/84, de 29/3), apenas permitindo, contudo, a delegação para a prática de negócios correntes.

IV. O conceito de negócios correntes é similar ao conceito de administração ordinária estabelecido no artigo 35.º, n.º 2, do CPA, apenas abarcando poderes de actos instrumentais de actos decisórios, configurando uma delegação de poderes de natureza burocrática, deixando de fora poderes decisórios no âmbito de licenciamento de obras.

V. Assim, o recurso interposto de um acto do Director de Serviços do Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa que indeferiu um licenciamento de obras, ao abrigo de delegação de poderes do Presidente da Câmara, para esse efeito, e que é inválida nos termos definidos em III e IV, não é contenciosamente impugnável, devendo o recurso ser rejeitado, ficando a tutela jurisdicional do recorrente assegurada pelo recurso referido em II.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação dos despachos de 26.10.90 e de 21.12.92, cuja autoria atribuiu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa e que alegadamente revogaram um acto de deferimento tácito de aprovação do projecto e do licenciamento da construção que pretende levar a efeito no seu prédio sito no prolongamento da Rua ..., freguesia de Alcântara, em Lisboa, formado sobre o requerimento de 90.07.09.

Por sentença de fls 65 - 70 foi concedido provimento ao recurso, tendo sido anulados os actos impugnados.

Essa sentença foi revogado pelo acórdão deste Supremo Tribunal de fls 158-172.

Tendo prosseguido o recurso contencioso, veio o mesmo a ser rejeitado pela sentença de fls 216 - 230 dos autos.

Esta sentença foi também revogada por acórdão deste STA de 5/2/2 003, que determinou o convite do recorrente para corrigir a petição, dirigindo o recurso contra o verdadeiro autor dos actos impugnados (260 - 272 dos autos).

Assim tendo sido feito, veio o recorrente dirigir o recurso contra o Director Municipal do Planeamento e Gestão Urbanística de Lisboa, recurso esse que prosseguiu a sua tramitação normal, na sequência da qual foi proferido o despacho saneador de fls 342-354, que julgou improcedentes as excepções da irrecorribilidade e da extemporaneidade dos actos impugnados.

Com ele se não conformando, dele interpôs recurso o recorrido para este Supremo Tribunal (fls 467).

Face ao efeito devolutivo que lhe foi atribuído, o processo seguiu a sua tramitação legal, que veio culminar com a sentença de fls 589-609, que concedeu provimento ao recurso e anulou o acto impugnado.

Com ela se não conformando, dela interpuseram recurso para este STA o recorrente (fls 611 dos autos) e o recorrido contencioso (fls 612 dos autos).

Estão, assim, interpostos três recursos.

1. 2. No recurso interposto da decisão de fls 342-354, o recorrente/recorrido contencioso - Director Municipal do Planeamento e Gestão Urbanística de Lisboa - alegou (fls 507-523), tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - O presente recurso de agravo vem interposto do douto despacho saneador que julgou improcedentes as excepções de irrecorribilidade contenciosa dos despachos impugnados e extemporaneidade do recurso.

2.ª - A decisão em apreço não atendeu devidamente ao conteúdo e natureza da relação material controvertida, designadamente quanto à caracterização dos actos recorrendos e às competências da Autoridade recorrida, bem como ao regime jurídico vigente à data em que os referidos despachos foram proferidos, tendo por isso violado o disposto nos Arts. 3° e 51°, n.° 1 do ETAF; Arts. 25°, n.° 1, 28°, n.° 1, alínea a), 29°, n.° 1 e 31.° da LPTA; Arts. 264° e 493°, n.° 2 do CPC, ex vi do Art. 1° da LPTA; Art. 57°, n.° 4 do Regulamento do STA; e Art. 350°, n.º 2 do CC.

3.ª - A orientação jurisprudencial adoptada no despacho recorrendo não corresponde à jurisprudência maioritária deste Venerando Tribunal, que ao invés considera que o Art. 25°, n.º 1 da LPTA não colide com o Art. 268°, n.° 4 da C.R.P., continuando, nessa medida, a defender-se o princípio da exaustão dos meios graciosos, e a aplicar-se o conceito tradicionalmente aceite de acto administrativo stricto sensu.

4.ª - No presente caso, os despachos recorrendos são da autoria do Ex.mo Senhor Director Municipal da Gestão Urbanística, como aliás ficou sobejamente provado nos presentes autos, o que significa que ocupa uma posição intermédia na estrutura hierárquica da Administração, cujo topo é ocupado pelo Ex.mo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.

5.ª - Nessa medida, os referidos despachos carecem de definitividade vertical, e em consequência, não são directamente recorríveis contenciosamente.

6.ª - Refira-se, a propósito, o Acórdão do S.T.A. de 16/02/1994, que refere claramente que: «A questão que se põe é a de saber se um acto praticado por um órgão subalterno, mas desde logo produtor de efeitos imediatos, é susceptível de impugnação contenciosa directa, independentemente da interposição de recurso hierárquico. Em nosso entender, o novo critério da recorribilidade do acto administrativo não põe em causa o ordenamento interno de carácter organizativo de cada pessoa colectiva administrativa, nem o princípio da distribuição da competência no plano hierárquico.»

7.ª - E, bem assim, o Acórdão n.º 603/96 do Tribunal Constitucional, que estipula que, «Tratando-se de uma decisão de não promoção de um funcionário, sujeita a recurso hierárquico necessário, não causou ela lesão efectiva do direito que o funcionário invoca, pois, se tal direito existir, sempre ele poderá vir a ser reconhecido pelo órgão a que na Administração cabe a última e definitiva palavra sobre a matéria. A lesão do direito invocada, a existir, é por isso, meramente potencial.».

8.ª - Por outro lado, o douto Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, uma vez que, da existência de um despacho de delegação de poderes não se pode depreender que o acto é definitivo e, portanto, imediatamente recorrível contenciosamente.

9.ª - A decisão final cabe sempre, e de acordo com o Art. 51.º, n.° 2, alínea c) do D.L. 100/84 de 29/03, à Câmara Municipal, que pode delegar tal competência no Presidente - Art. 52.º, n.° 1 e 2 - e este por sua vez nos seus vereadores, mas nunca no Director Municipal.

10.ª - O que sucedeu, no referido processo de obra, tal como explicitado nos artigos 85º e 86° da Contestação, foi o uso por parte do Senhor Director Municipal da faculdade prevista no ponto 8 do Despacho de Delegação de Competências que permite o «Indeferimento de processos de obras quando os interessados, notificados nos termos da lei para suprir deficiências de instrução, não apresentem no prazo fixado os elementos por norma exigidos para a compreensão do projecto.

11.ª - Efectivamente, o Requerente não logrou dar satisfação à referida convocação à notificação de 8/08/1990, para comparecer nos serviços até ao dia 20/08/1990, em virtude da necessidade de esclarecimento de dois pontos referentes à implantação que abrange terreno para via pública, e à área disponível abrangida pelo Art. 59.º do R.G.E.U., que comprometiam a viabilidade do projecto.

12.ª - Pelo que, dúvidas não subsistem que, não sendo o despacho recorrendo definitivo no âmbito do processo de licenciamento proposto pelo Requerente, não lhe era lícito recorrer directamente à via do recurso contencioso.

13.ª - Por outro lado, e a acrescer, mantém-se a consideração de que o segundo despacho recorrido, datado de 21/12/1992, configura um acto meramente confirmativo do primeiro, e desse modo não será susceptível de recurso contencioso.

14.ª - A situação do processo n.° 3150/05/1990 já há muito tempo que estava estabilizada e consolidada no tempo com um despacho de indeferimento expresso que foi publicado e que não foi objecto de impugnação.

15.ª - O que significa que, em 21/12/1992, data do despacho referente ao processo n.° 8686/1991, sem que tivesse havido qualquer diligência do particular em promover os termos da continuação do processo de licenciamento n.° 150/OB/1990, a actuação administrativa é de mera confirmação do processado.

16.ª - Porquanto, o acto de 21/12/1992 refere-se ao processo n.0 8686/91, por intermédio do qual veio o Requerente solicitar o reconhecimento tácito da sua pretensão formulada no processo n.0 3150/05/1990, ou seja, muito depois de ter sido proferido o primeiro despacho de 26/10/1990, que indefere expressamente aquela pretensão e implicitamente revoga qualquer deferimento tácito que possa ter ocorrido, no que não se concede, como se alegou em sede de contestação.

17.ª - Relativamente, à excepção de extemporaneidade, o Despacho de 26/10/1990 foi publicado no Diário Municipal, n.° 15 998, de 9/11/1990, pgs. 2137, conforme cópia já junta aos presentes autos a fls. 21, logo, atendendo à data de entrada da petição de recurso contencioso, que a julgar pelo respectivo carimbo data de 4/06/1993, resulta manifestamente que o presente recurso é absolutamente extemporâneo, já que o prazo expirou a 9/01/1991, ou seja, cerca de dois anos e meio antes!

18.ª - Em primeiro lugar, não oferece o Recorrente qualquer prova que consubstancie tal alegação, nem sequer justifica de modo algum como e em que termos ocorreu tal conhecimento, limitando-se a declarar que ocorreu a 5/04/1993, o que manifestamente se impugna.

19.ª - Efectivamente, um dos pressupostos processuais do recurso contencioso é a oportunidade do recurso, nos termos do Art. 28º da LPTA.

20.ª - Nesse sentido, com a publicação ou a notificação do acto administrativo presume-se o conhecimento do particular acerca do seu conteúdo.

21.ª - Caso o Recorrente alegue o contrário terá de ilidir a presunção de conhecimento, e para tanto, de oferecer prova bastante, nos termos do Art. 350º, n.° 2 do Código Civil.

22.ª - Em segundo lugar, não se pode deixar de estranhar que, alegando o Recorrente elevados prejuízos com a falta de licenciamento pretendido, não cuidasse de averiguar sobre o seu andamento e durante mais de dois anos e meio não se preocupasse em obter informações sobre o mesmo junto dos serviços camarários, inclusive solicitando a sua consulta, como é do seu direito, de acordo com o Art. 11º do D.L. 166/70 de 15/04.

23.ª - Em terceiro lugar, o Despacho em causa foi levado ao conhecimento de todos os destinatários por intermédio da sua publicação em Diário Municipal, que é a forma legalmente prevista pela Lei das Autarquias Locais aplicável à data - o D.L. 100/84 de 29/03 - de acordo com o Art. 84° que determina o modo de publicidade das deliberações dos órgãos autárquicos e das decisões dos seus titulares.

24.ª - Por conseguinte, atendendo ao disposto no Art. 29º, n.°1 da L.P.T.A., «o prazo para a interposição de recurso de acto expresso conta-se da respectiva notificação publicação, quando esta seja imposta por lei.

25.ª - E, nem se diga que pelo facto de o conteúdo da publicação ser sucinto, como aliás só pode ser dado o elevado número de processos despachados no Município de Lisboa, que não se compadece com a publicação integral da fundamentação da decisão, pois que é clara a redacção do art. 31º, nº 1 e 2 da LPTA.

26.ª - Como refere Freitas do Amaral, ob. citada, pg 279, «se a notificação ou a publicação não contiverem os requisitos enumerados, o particular poderá requerer, no prazo de 1 mês, que lhes sejam notificadas as indicações em falta ou que lhes seja passada certidão que as contenha (LPTA, artº 31º, nº 1)».

27.ª - Não o tendo feito, é o recurso manifestamente intempestivo, ficando inviabilizado o seu prosseguimento, nos termos do art. 57º, nº4 do Regulamento do STA.

28.ª - Em suma, ao julgar improcedente as excepções em apreço, o despacho recorrido violou todas as normas supra referidas, sendo por isso ilegal, pelo que se justifica a sua revogação.

O recorrido/recorrente contencioso contra-alegou (fls 555-573), tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - O DMPGU constitui um órgão da CML para efeitos da prática de actos administrativos definitivos, pelo que, actuando o seu titular ao abrigo de uma subdelegação de poderes - cuja existência, alcance e nulidade nem sequer foi posta em causa pela entidade recorrida -, os despachos sub judice são recorríveis (v. arts. 35º e 120º do CPA e 268°/4 da CRP; cfr. Acs. do STA de 2003.02.21, Proc. 910/02; de 2001.12.12, Proc. 45493; de 1998.11.24, Proc. 42651; de 1977.04.21, AD 190/885) - cfr. texto n°s. 1 e 2;

2.ª - O despacho de 1992.12.21 não é meramente confirmativo do despacho de 1990.10.26. já que os respectivos pressupostos fácticos e jurídicos e a fundamentação dos dois actos são distintos (v. Acs. STA de 2003.02.06, Rec. no. 818/02; de 2002.12.18, Rec. n°48366; e de 2002.11.27, Rec. n°. 708/02) - cfr.texto n°s. 3 e 4;

3.ª - o objecto do presente recurso contencioso é constituído por actos

administrativos que lesaram direitos e Interesses legalmente protegidos do ora recorrente, pelo que a sua recorribilidade não pode suscitar quaisquer dúvidas (v. art .268°/4 da CRP e art.51°/1 do CPTA) - cfr. texto n°s. 1 a 5;

4.ª - A tempestividade do presente recurso é manifesta, pois o ora recorrido nunca foi notificado pessoalmente dos despachos sub judice, como reconhece o ora recorrente nas suas alegações (v. ad. 268°/3 CRP, art. 70°/1/d) do CPA e art. 59°/1 do CPTA) - cfr. texto n°s. 6 e 7;

5.ª - O ora recorrido nunca foi notificado, nem confessou ter tido conhecimento dos referidos despachos antes de 1993.04.05, sendo certo que o respectivo ónus da prova competia ao ora recorrente (v. art. 342°/2 do C. Civil) - cfr. texto n.º 7 ;

6.ª - O prazo de recurso teve início quando o ora recorrido tomou conhecimento da autoria, data, sentido, objecto e fundamentação do acto recorrido, o que só se verificou em 1993.04.05 (v. Acs. STA de 1990.10.04, Proc. 28341; de 1989.01.19, AD 332-333/1031; de 1986.11.20, Proc. 23557; de 1985.01.31, BMJ 354/599; de 1982.07.21, AD 254/227; de 1980.05.07, AD 230/228) - cfr. texto n.º 8;

7.ª - O prazo para a Impugnação dos actos sub judice só se Iniciou a partir da data do conhecimento pelo ora recorrente da respectiva autoria, data, sentido, objecto e fundamentação, pelo que é manifesto que não se esgotou in casu (cfr. Acs. STA de 1989.03.09, Rec. 26209; de 1990.03.02, Rec. 27244; de 1993.03.16, Rec. 24497) - cfr. texto n’ºs 9 a 11.

1. 3. O recorrente contencioso apresentou alegações da sentença de fls 589 - 609, nas quais formulou as seguintes conclusões (vd fls 621 - 647):

1.ª - A pretensão do ora recorrente formulada em 1990.07.09, tinha de ser apreciada no prazo de sessenta dias a contar da sua apresentação, pelo que foi tacitamente deferida, pelo menos, em 1990.09.07 (v. arts. 12°/1/b) e 13°/1 do DL 166/70, de 15 de Abril e arts. 82°/1 e 97°/2 do DL 100/84, de 29 de Março; cfr. art. 61° do DL 445/91, de 20 de Novembro) - cfr. texto n.ºs 1 e 2;

2.ª - Os despachos de 1982.07.27 e de 1983.01.14 do Sr. Presidente da CML, que definiram o aproveitamento urbanístico do terreno do recorrente - o que não foi sequer considerado na douta sentença recorrida -, e o deferimento tácito da pretensão formulada em 1990.07.09 assumem, inquestionavelmente, natureza constitutiva de direitos, só podendo ser revogados com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo fixado por lei para o respectivo recurso contencioso (v. art. 77º do DL 100/84, de 29 de Março e arts. 138° e segs. do

CPA) - cfr. texto n.ºs 2 e 3;

3.ª - Os despachos sub judice não reconheceram a existência dos referidos actos constitutivos de direitos, pretendendo-se apenas o indeferimento da pretensão apresentada pelo ora recorrente e não a revogação daqueles actos, pelo que são nulos por falta de um elemento essencial - voluntariedade da revogação (v.arts.120° e 133° do CPA) - cfr. texto n.º 4;

4.ª - Os despachos em análise sempre teriam revogado os referidos actos

constitutivos de direitos sem se fundamentar na sua Ilegalidade e muito para além do respectivo prazo legal, pelo que, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, violaram frontalmente o disposto nos arts. 77° do DL 100/84, de 29 de Março e 138° e segs. do CPA - cfr. texto n.ºs 5 e 6;

5.ª - O ora recorrente não foi notificado para se pronunciar sobre qualquer dos pareceres e informações anteriores aos despachos sub judice e que alegadamente seriam desfavoráveis à sua pretensão, pelo que foram violados os arts. 267°/4 e 268°/1 da CRP e o art. 12°/7 do DL 166/70, de 15 de Abril, directamente aplicáveis ao caso em análise (v. arts. 12° e 13° do C. Civil) -

cfr. texto n.ºs 7 a 10;

6.ª - Os despachos em análise enfermam ainda de manifesta falta de

fundamentação de facto e de direito, tendo violado frontalmente os arts. 268°/3 da CRP, 1°/l/a), d), f) e 2 do DL 256-A/77 e 15°/2 do DL 166/70, de 15 de Abril, pois:

a) Ao contrário do que decidiu na douta sentença recorrida, o despacho sub judice, de 1990.10.26, não remeteu para qualquer parecer ou Informação em termos inequívocos e expressos, pelo que nunca se poderá invocar qualquer fundamentação “por remissão” ou “per relationem”;

b) O despacho de 1992.12.21 - INDEFERIDO - também não contém quaisquer fundamentos de facto ou de direito;

c) Do procedimento administrativo em causa constam diversas informações e pareceres, algumas delas favoráveis à pretensão do ora recorrente, não tendo sido aduzido nos actos em análise quaisquer fundamentos contrariando aquelas informações e pareceres;

d) Os actos sub judice não contêm quaisquer fundamentos de facto e de direito da revogação implícita de diversos actos administrativos anteriores, constitutivos de direitos, não admitindo a lei a sua fundamentação implícita (v. art. 1°/2 do DL

256- A/77; cfr. Acs. STA de 1988.10.11, AD 329/620; e de 1989.05.11, AD 335/1398)

- cfr. texto n.° s 11 a 18;

7.ª - Os despachos em análise violaram frontalmente o princípio da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos e o conteúdo essencial dos direitos de propriedade e iniciativa económica privada do ora recorrente (v. arts. 61° e 62° da CRP), pois, sem qualquer fundamentação legal, impuseram a proibição de qualquer construção no seu terreno, sem demonstrar em que medida o projecto apresentado não era satisfatório e adequado para o local - cfr. texto n.ºs 19 e 20;

8.ª - Os actos sub judice violaram ainda frontalmente os princípios da igualdade, justiça e imparcialidade (v. arts. 13° e 266° da CRP), na medida em que perto do terreno do recorrente existem outras construções recentes e licenciadas pelos órgãos competentes da CML, com características idênticas às do edifício que o ora recorrente pretende erigir - cfr. texto n. ° s 21 a 23;

9.ª - A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos artigos 13°, 62°, 266°, 267° e 268° da CRP, nos arts. 133°, 140° e 141° do CPA, nos arts. 77°, 8271 e 97°/2 do DL 100/84, de 29 de Março e nos arts. 12°, 13° e 15° do DL 166/70, de 15 de Abril.

O recorrido (recorrido contencioso) contra-alegou, tendo defendido a improcedência do recurso, que, em seu entender, se limitou a sustentar posições já defendidas e que não lograram acolhimento da decisão impugnada, que não merece qualquer censura (fls 692 -702).

1. 4. O recorrente/recorrido contencioso apresentou alegações do recurso da sentença de fls 508 - 609, tendo formulado as seguintes conclusões (vd fls 658 - 663):

1.ª - O Processo 3 150/OB/1990 contraria normas legais e regulamentares, designadmente o artigo 59 do RGEU e os artigos 15, alíneas d) e b) do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril, devido à falta de arruamentos necessários bem como do artigo 15, n.º 1, alínea a) no que diz respeito à desconformidade com o Plano de Urbanização referente à área de "Urbanização ...".

2.ª - Pelo que o acima mencionado processo nunca podia ser licenciado sem que previamente fosse reformulado.

3.ª - A administração, ao propor o indeferimento através do despacho do Senhor director municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, datado de 26 de Outubro de 1 990, agiu com conhecimento pleno da realidade fáctica que lhe estava subjacente bem como das normas legais aplicáveis ao caso vertente, o mesmo acontecendo com o recorrido.

4.ª - No entanto, ao abrigo da colaboração com os particulares, previsto no artigo 7.º do Código do Procedimento Administrativo, disponibilizou-se para elaborar um estudo, que viria a ser efectuado pelo Gabinete de Planeamento Urbanístico, a fim de encontrar uma solução alternativa para o terreno em causa.

5.ª - Salienta-se, mais uma vez, que a viabilização do projecto sempre esteve pendente da reformulação do mesmo, por parte do ora recorrente, o que não ocorreu.

6.ª - Assim sendo, a douta sentença recorrida violou, por errada interpretação, o artigo 135.º do CPA.

O recorrido (recorrente contencioso) não contra-alegou.

1. 5. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 675-679, que se transcreve:

"Recurso alegado a fls. 507 e seguintes:

O recurso vem interposto do despacho saneador de fls. 342 e seguintes que julgou improcedentes as excepções de irrecorribilidade dos actos praticados pelo Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa, datados de 26-10-90 e 21-12-92, bem como da extemporaneidade do recurso contencioso interposto deste último acto.

Por traduzir correcta interpretação e aplicação do direito, não se me afigura que as decisões sobre as aludidas excepções mereçam censura.

A- Da irrecorribilidade dos actos contenciosamente impugnados:

Defende o recorrente que os actos de 26-10-90 e 21-12-92, da autoria do referido Director Municipal, carecem de definitividade vertical, já que deles caberia recurso hierárquico necessário para o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.

Todavia, o certo é que tais actos foram praticados no uso de delegação de competências por parte do Presidente da Câmara e daí que, como se afirma no despacho sob recurso,"sejam definitivos e executórios nos termos em que seriam se tivessem sido praticados pelo delegante”.

Na verdade, constitui jurisprudência firme e sucessivamente reiterada que os actos praticados no exercício de competência delegada se definem como actos lesivos nos mesmos termos do delegante, razão pela qual são, desde logo, recorríveis na via contenciosa.

Por outra parte, importa sublinhar que á luz do artigo 35.° do CPA é permitida a delegação de poderes em agentes administrativos, como é o caso dos directores municipais, donde que inexista qualquer obstáculo legal á tomada de decisões destes no exercício desses poderes delegados - cfr. artigo 120.° do CPA e acórdão de 12-12-01, no recurso n.° 45.493.

Nenhuma razão assiste ainda ao recorrente quando alega que o despacho de 21-12-90 seria confirmativo do de 26-10-90 e daí também a sua irrecorribilidade.

De facto, para além deste último despacho nunca ter sido notificado ao recorrente contencioso, o que afasta desde logo a possibilidade da rejeição do recurso com fundamento na confirmatividade do primeiro - artigo 55.° da LPTA, a verdade é que a circunstância dos despachos em causa assentarem em diferentes pressupostos fácticos e jurídicos, bem como em fundamentação não coincidente, desde logo porque foram diversas as pretensões decididas, impossibilita que se possa ver configurada uma relação de confirmatividade entre ambos os despachos.

B- Da extemporaneidade do recurso contencioso interposto do despacho de 26-10- 90:

O recorrente alicerça a sua argumentação jurídica no facto do despacho ter sido objecto de publicação no Diário Municipal a 9-11-90, de acordo com o artigo 84.° do DL n.° 100/84, e o recurso contencioso apenas ter vindo a ser interposto a 4-6-93, sendo certo que nos termos do artigo 29.° da LPTA o prazo de dois meses para essa interposição se contaria a partir da publicação do despacho.

Acontece que esse entendimento não é consentâneo com o imperativo constitucional plasmado no n.° 3 do artigo 268.° da CRP e daí que os actos, ainda que sujeitos a publicação obrigatória no Diário Municipal, devam ser também objecto de notificação pessoal aos directamente interessados, só a partir de então começando a correr o prazo para a interposição de recurso contencioso - cfr. acórdãos do Pleno da secção de 21-3-00 e 5-6-00, nos recursos n.°s 32.973 e 35.702.

Sendo assim, não tendo o recorrente contencioso sido pessoalmente notificado do despacho de 26-10-00, a que acresce o facto de não ter sido infirmada a sua declaração de que apenas tivera conhecimento do respectivo teor a 93-04-05, é de concluir que o recurso foi tempestivamente interposto - artigo 28.°, n.° l, alínea a) da LPTA.

Nesta conformidade, sou de parecer que o recurso deverá ser improvido.

Recurso alegado a fls. 621 e seguintes:

O recurso vem interposto pelo recorrente contencioso na parte em que ficou vencido na sentença de fls. 589 e seguintes, ao não serem dados por verificados alguns dos vícios que assacara aos despachos impugnados.

Vejamos.

A- Da revogação ilegal de acto tácito constitutivo de direitos:

A este respeito ponderou-se na sentença que o despacho de 26-10-90, que indeferira o pedido de aprovação do projecto e licenciamento da construção em causa, revogara implicitamente o anterior deferimento tácito formado a 7-9-90, dada a evidente contradição entre os efeitos jurídicos de um e outro acto, não padecendo de ilegalidade já que teria ocorrido com fundamento na ilegalidade deste último e dentro do prazo para a interposição do respectivo recurso contencioso, sendo ainda certo que a invocada falta de voluntariedade revogatória do acto de indeferimento tácito, por dispensável, nunca poderia ser encarada como fundamento invalidante desse despacho de 26-10-90.

Não se me afigura que este entendimento mereça qualquer censura, uma vez que se toma manifesto que esse indeferimento expresso assume natureza revogatória do anterior deferimento tácito que se formara, ante a impossibilidade de subsistirem na ordem jurídica actos que produzam efeitos jurídicos contraditórios, o que, só por si, retira qualquer virtualidade invalidante à falta de declaração revogatória, tornando-se ainda patente que se findou na ilegalidade da

definição jurídica da situação resultante de deferimento tácito referido.

Por outra parte, importa sublinhar que o despacho de indeferimento do pedido de aprovação do projecto apresentado e respectivo licenciamento em nada colide com os direitos subjectivos conferidos ao recorrente pelos despachos de 27-07-82 e 14-01-83 do Presidente da CM de Lisboa, nos termos dos quais foi tão só definido o aproveitamento urbanístico do terreno em abstracto e sem que a entidade licenciadora tivesse sido confrontada com um concreto projecto construtivo.

B- Da falta de audição do ora recorrente:

Assinalando que na data em que foi praticado o acto de 26-10-90 o CPA ainda não entrara em vigor, a sentença considerou que, por falta de concretização a nível da lei ordinária do disposto no artigo 267.°, n.°1 da CRP, não seria obrigatória a observância da formalidade da audiência prévia dos interessados, designadamente, como seria o caso, por se tratar de um procedimento não sancionatório.

Contrariando esse entendimento, o recorrente vem defender que, independentemente da aplicabilidade ou não do CPA, decorreria do regime legal resultante dos artigos 267.°, n.° 1 da CRP e 12.°, n.°7 do DL n.°166/70, de 15 de Abril, a imposição da audiência prévia dos interessados relativamente aos pareceres desfavoráveis proferidos no procedimento.

Na verdade, prevê o referido artigo 12.°, n.°7 que os serviços municipais devem notificar os requerentes dos “pareceres desfavoráveis que comprometam o prosseguimento do processo”, o que não foi cumprido na situação em apreço.

Ora, tal normativo constitui uma afloração a nível da lei ordinária do princípio constitucional e estruturante que se traduz na colaboração e participação dos particulares na actividade administrativa (artigos 267.°, n.°1 e 268.°, n.° 4 do CRP), daí decorrendo que o constatado incumprimento da notificação dos pareceres desfavoráveis configure vício de forma com projecção invalidante sobre o despacho de indeferimento de 26-10-90, no que se acompanha o recorrente.

C- Da falta de fundamentação:

O despacho de indeferimento de 26-10-90 socorreu-se para sua fundamentação da “informação” constante de fls. 62 e 63, utilizando para esse fim a expressão “indeferido, nos termos da informação a fls. 62 e 63”.

Acontece que nas folhas mencionadas constam informações de proveniência diversa e não inteiramente coincidentes, umas apontando para o deferimento, outras para o indeferimento, daí resultando que o despacho exiba uma fundamentação por demais incongruente, obscura e mesmo contraditória, dessa forma impossibilitando que um destinatário médio realize o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do despacho.

Já o despacho de 21-12-92 se me afigura apresentar-se fundamentado com suficiência bastante, atenta a linearidade da decisão proferida em decorrência da sua estrita conexão com a decisão de indeferimento de 26-10-90.

D- Da violação de princípios e direitos fundamentais:

A sentença sobre esta matéria limitou-se a considerar que o recorrente não demonstrara a existência de qualquer facto donde se retire tal violação, padecendo a arguição de tais vícios de manifesta falta de causa de pedir...”.

O recorrente na sua alegação de recurso pura e simplesmente ignorou essa fundamentação, a esse respeito desenvolvendo um discurso argumentativo que, por a não atacar, se revela ineficaz para efeito impugnatório e deixa incólume o bem fundado dessa decisão.

De todo o modo, sempre se dirá que o despacho de 26-10-90 não possui virtualidade para, nomeadamente, violar o direito de propriedade do recorrente, sabido, como é, que o ‘jus aedificandi” não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, sendo uma mera faculdade legal a exercitar nos termos em que a lei o dispuser, sofrendo limitações resultantes da colisão com outros direitos, quer ainda de leis restritivas - cfr. acórdão do Pleno da secção de 4-6-97, no recurso n.° 29.573.

Nesta conformidade, sou de parecer que o recurso deverá obter parcial provimento.

Recurso alegado a fls. 658 e seguintes:

A sentença sob recurso, concluindo pela procedência da argumentação do recorrente “quando alega que o acto de 26-10-90 padece de erro de facto e de direito que lhe assaca” concedeu provimento ao recurso contencioso.

Insurgindo-se contra essa decisão, em resumo, o recorrente vem alegar que agiu com pleno conhecimento da realidade fáctica subjacente ao despacho de indeferimento, bem como das normas legais aplicáveis ao caso vertente.

A meu ver, assiste-lhe razão.

De facto, não resultou demonstrado que o despacho tivesse incorrido em erro quanto aos pressupostos de facto e de direito em que assentou, antes enfermando, o que é vício diverso, de uma clara deficiência de fundamentação pelos motivos que acima se deixou exposto.

Daí que o recurso deva ser provido."

1. 6. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO:

2. 1. OS FACTOS:

A decisão de fls 342 -353 e a sentença de fls 589 - 609 deram como provados os seguintes factos:

a) Por despachos de 27.07.1982 e 14.01.1983, do Presidente da CML, foi aprovada para o local onde se situa a Rua ..., em Alcântara, um plano de pormenor definindo a implantação, volumetria e utilização possível do terreno;

b) Em 9 de Julho de 1990 o recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa a aprovação de um projecto de construção de um edifício de escritórios a edificar na referida Rua ..., bem como a emissão da respectiva licença;

c) Do projecto consta que o edifício a construir teria 4 pisos acima do solo e 1 abaixo do solo, para estacionamento, na cave, constando da respectiva memória descritiva que esta que “ocupa toda a extensão da parcela sendo parte dela enterrada por baixo da rua das traseiras do edifício”, sendo o acesso de automóveis feito por rampa a partir da Rua ...;

Nesse requerimento foi exarado, o seguinte despacho:

indeferido, nos termos da informação a fls. 62 e 63

O DMPGU

(assinatura)

260UT90 (fls. 1 do p.i.);

d) Na mesma folha foi aposto um carimbo a óleo com os seguintes dizeres:

D. S.U

5.ª Repartição.

EXTRACTADO em

PUBLICADO EM

«BM»

No espaço reservado a “EXTRACTADO em” foi aposto, a tinta azul, a data de 90/10/29;

E no espaço reservado a «B.M.», a tinta preta, 1 5998;

E no espaço reservado a “PUBLICADO EM” a data de 9/11/90

e) O requerente foi convocado para prestar esclarecimentos em 20.08.90 - fls. 61 do p.i.;

f) Em 11/9/90 foi elaborada a seguinte informação, constante de fls. 62 e 63 do p.i.:

1. Trata o presente processo de um projecto de construção nova a edificar no prolongamento da Rua ... a fim de substituir barracões destinados a armazéns e oficinas que por visita ao local se verificou já estarem abandonadas, constituindo portanto um foco de insalubridade na zona.

2. Para o local existe um plano de urbanização aprovado, o qual consta a fls. 58 e 59, verificando-se no local que já foram construídos, recentemente, os lotes marcados a azul na planta do plano, a fls. 58.

3. O projecto agora apresentado refere-se aos lotes marcados a vermelho na mesma planta, verificando-se pela análise do mesmo, que a construção prevista respeita a volumetria e a utilização que constam no referido Plano, agrupando-se os lotes 2, 3 e 4 num único lote, facto que obviamente os Serviços não vêm inconveniente.

4. Como o referido Plano aprovado, era omisso quanto a áreas para estacionamento, verifica-se que o autor do Projecto o previu em cave, como é habitual, mas que ocupou igualmente em subsolo o terreno a tardoz da construção projectada a fim de assegurar o estacionamento compatível. Verifica-se porém que fica assegurado o prolongamento do arruamento previsto no Plano a tardoz das construções paralelamente à Rua ..., pelo que os Serviços não vêm qualquer inconveniente nesta solução, devendo o requerente fazer escritura de cedência à Câmara do respectivo espaço aéreo, como é habitual nestes casos.

5. Verifica-se também que o arruamento que hoje serve os mencionados armazéns/oficinas já é municipal, devendo o requerente adquirir à Câmara para complemento do lote a área marcada a amarelo a fls. 57, ficando a construção sujeita a estudo económico.

Face ao que se informa e verificando-se que o projecto apresentado cumpre com o Plano e as normas em vigor julga-se de prosseguir a apreciação através do RSB e CSL

Lisboa, 11/9/90

O Arquitecto

g) Sobre essa informação, em 14 de Setembro de 1990, foi exarado um despacho/informação pelo Chefe de Divisão, constante de fls. 62 do p.i., do seguinte teor:

O arruamento não está aberto, mas quando o for, se respeitar a largura definida no estudo apensado, será ultrapassado o art.° 59° do RGEU.

Aliás, o referido estudo indica utilização terciária embora, com base no projecto n° 292/P/90 o lote deveria ser destinado a habitação.

Assim, porque os futuros edifícios não disporiam de infraestruturas (arruamento) creio de indeferir, a menos que o G. Planeamento Urbanístico, que poderia ser ouvido neste caso, considere outra solução alternativa para esta malha.

Anoto ainda que a solução proposta para o parque auto restringe o arruamento projectado a tardoz.

h) Em 26 de Outubro de 1990, no verso de fls. 62 do pi., foi exarado o seguinte despacho: Concordo. Siga ao GPU para estudar a situação;

i) Após esse despacho consta o seguinte:

"Recebido 1.06.92

Ao Arq.

(Ass. ilegível)

j) Em 23 de Julho de 1992 o Arq. ..., do GPU, elaborou a informação constante de fls. 64 (não numerada), do p.i., do seguinte teor:

Além, das razões constantes nos despachos prestados a fls. 12 e 12 v. (do proc. 8686/91) chama-se a atenção para o facto de os lotes em causa nos presentes processos se situarem na área Espaço - Plano 31-a) - Águias Norte da Coroa Envolvente da Zona Monumental da Ajuda/Belém, cujas Normas Provisórias prevêm, para esta área, a cércea de < 3, o que não é respeitado. Além das razões constantes nos despachos, também por esta razão se propõe o indeferimento dos p.p.

Põe-se igualmente à consideração superior a necessidade de elaboração de um Estudo de Pormenor para a área da quinta de Almargem, correspondente à área da “Quinta de Almargem”, aprovada em 27/7/82 e 14/1/83.

k) O mesmo Arquitecto elaborou outra informação n° 574/DPEI92, de 18 de Setembro de 1992, de fls. 65 (não numerada) cujo teor é o seguinte:

1. Na sequência da Inf. n.° 444/DPE/92, foi-me solicitado pelo Dr. ... (no dia 8 do corrente mês) o estudo de uma solução concreta para o terreno em causa no presente projecto.

2. Nas condições (e de acordo com os despacho de fls. 12 e 12 v. do presente processo) quaisquer edificações a construir no plano marginal do prolongamento da Rua ..., só poderão ter a cércea de 2 Pisos: - “De facto, o arruamento que hoje existe... tem apenas cerca de 6 metros de largo, com construções fronteiras (despacho a fls. 12 do Proc.° n.° 8686/91).

3. A construção de 3 Pisos - cércea admitida pelas Normas provisórias para a área do Espaço-Plano 31 a) Águias Norte - só serão possíveis através de estudo de conjunto com os terrenos do “Ar Liquido”, por forma a possibilitar o alargamento do referido arruamento existente (com 6.00 m de largura).

4. Mesmo no contexto do anterior estudo, “Urbanização da ...” (aprovado em 1982) em que se baseou o projecto de construção nova apresentado, a sua aprovação dependeria da abertura - e alargamento - do arruamento, o qual só se poderia efectivar, depois da vinda à posse da Câmara dos terrenos que pertencem a outro proprietário - ao “Ar Liquido” - o qual não foi, até ao momento, conjuntamente envolvido no mesmo processo de remodelação.

Assim, propõe-se o indeferimento e o arquivo dos presentes processos; e, se houver concordância superior com o teor das presentes informações, deverá o requerente ser convocado para tomar conhecimento.

l) No Diário Municipal n° 15.814, de 13 de Fevereiro de 1990, foi publicada a deliberação da CML que aprovou a proposta n° 26/90, delegando no PCML “todas as competências, que, nos termos da legislação em vigor podem ser objecto de delegação”.

m) Em 09.11.90 foi publicado no Diário Municipal o seguinte aviso do Departamento de Gestão Urbanística:

Processos despachados

Deferidos

Indeferidos

315010B – A... (despacho de 1990/10/26). Nos termos dos despachos.

n) Em 28/02/1991 o recorrente, invocando deferimento tácito, requereu que lhe fosse notificado o montante a pagar de taxas e licença de construção, bem como o prazo para apresentar os projectos das especialidades;

o) Esse requerimento foi indeferido, em 21 de Dezembro de 1992, por despacho do Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, proferido por delegação de 91-10-21, D.M. 16 233, de 91-10-21 (fls. 62 dos autos);

p) Dou por reproduzido o doc. de fls. 205 e 206 dos autos, fotocópia de fls. 262 e fls. 263 do Boletim Municipal n° 15818, de 19/2/90, contendo o despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa n° 120/P/90, de 90/02/06, delegando competências no Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística nas matérias a que respeitam os actos recorridos.

2. 2. O DIREITO:

Conforme foi referido, no relatório, estão interpostos três recursos para este Supremo Tribunal: um, pelo recorrido contencioso, da decisão de fls 342 -353, que julgou improcedentes as excepções, por ele arguidas, da irrecorribilidade dos actos contenciosamente impugnados; e dois, um interposto pelo recorrente contencioso e outro pelo recorrido contencioso, da sentença de fls 589 - 609, que, julgando apenas procedente um dos vícios arguidos, concedeu provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.

O recurso relativo às excepções é de conhecimento prioritário, pois que, a proceder, inutilizaria a sentença proferida, bem como os recursos dela interpostos.

Dele iremos, por isso, começar o nosso conhecimento.

2. 2. 1. Recurso da decisão de fls 342 - 353:

Contempla as seguintes questões. 1) - irrecorribilidade do despacho de 26/10/90, em virtude de não ser lesivo, dado não ser um acto verticalmente definitivo; 2) - intempestividade do recurso dele interposto; 3) - irrecorribilidade do despacho de 21/12/92, também por falta de lesividade, decorrente de ser um acto meramente confirmativo do de 26/10/90.

2. 2. 1. 1. O despacho de 26/10/90 indeferiu a aprovação de um projecto de construção de um edifício de escritórios a edificar na Rua ..., bem como a emissão da respectiva licença, requeridos pelo recorrente contencioso (alíneas b) e m) da matéria de facto).

Foi praticado ao abrigo da competência delegada pelo despacho do Presidente da Câmara n.º 120/P/90, de 6/2/90, que, por sua vez, tinha competências, par o efeito, delegadas pela Câmara (alínea l) e p) da matéria de facto).

A decisão recorrida considerou que este acto era contenciosamente recorrível, fundamentando essa decisão, no essencial, no trecho que se transcreve: "A regra do nosso regime é a de que os actos do delegado são definitivos e executórios nos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Ora, os actos praticados pelo Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara municipal de Lisboa, no uso de poderes conferidos pelo Sr. Presidente da Câmara é susceptível de recurso contencioso. Tal resulta do disposto nos artigos 51º e 54º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março - em vigor à data da prática dos aludidos despachos - , podendo o presidente da câmara delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada. Sendo que, por força do estatuído no nº 6 do artº 52º do mesmo diploma legal, poderá haver recurso hierárquico "impróprio" para o plenário da Câmara, sem prejuízo da imediata interposição de recurso contencioso (cfr. artº 83, §§ 1º e 4º e 105, § 1º do Código Administrativo."

O recorrente/recorrido contencioso discorda, defendendo, em síntese, que ocupa "uma posição intermédia na estrutura hierárquica da Administração", pelo que a via contenciosa, dado o acto por si praticado não ser verticalmente definitivo, só se abria através do recurso hierárquico necessário. Em seu entender, "(...) o douto Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, uma vez que, da existência de um despacho de delegação de poderes não se pode depreender que o acto é definitivo e, portanto, imediatamente recorrível contenciosamente. A decisão final cabe sempre, e de acordo com o Art. 51.º, n.° 2, alínea c) do D.L. 100/84 de 29/03, à Câmara Municipal, que pode delegar tal competência no Presidente - Art. 52.º, n.° 1 e 2 - e este por sua vez nos seus vereadores, mas nunca no Director Municipal."

O recorrido/recorrente contencioso considera que, não tendo sido posto em causa a existência, o alcance e a validade da delegação de poderes, a decisão tomada não podia deixar de ser no sentido da recorribilidade do acto.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público corrobora, no essencial, a posição sustentada na sentença recorrida.

Apreciando, começamos por dizer que concordamos plenamente, com a doutrina enunciada na sentença recorrida, segundo a qual "os actos do delegado são definitivos e executórios nos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante."

Para que assim aconteça, é, contudo, necessário que o acto praticado se contenha dentro dos limites da delegação e que estas sejam válidas e eficazes. O que, desde já adiantamos, não é o caso.

Assinala-se, a propósito e antes do mais, tendo em conta o alegado pelo recorrido/recorrente contencioso de que não foi posta em causa a validade da delegação, que tal não aconteceu, pois que, como resulta do trecho supra transcrito, o recorrente alegou que "(...) de acordo com o Art. 51.º, n.° 2, alínea c) do D.L. 100/84 de 29/03, à Câmara Municipal, que pode delegar tal competência no Presidente - Art. 52.º, n.° 1 e 2 - e este por sua vez nos seus vereadores, mas nunca no Director Municipal"(sublinhado nosso) - vd conclusão 9.ª.

Ora, tal alegação não pode deixar de ser entendida como se reportando à ilegalidade da delegação para licenciamento de obras, que, aliás, decorre ainda da sua alegação de que tal delegação só abrange as situações "(...) em que os interessados, notificados, nos termos da lei para suprir deficiências de instrução, não apresentem no prazo fixados os elementos por norma exigidos para a compreensão do projecto" (conclusão 10.ª).

O âmbito da delegação é efectivamente este, como resulta do n.º 8 da sua primeira parte, simplesmente contempla uma situação de indeferimento de licenciamento de obras, pelo que é neste âmbito que a sua legalidade terá de ser apurada, independentemente dos motivos determinantes desse indeferimento.

Apreciando os requisitos da delegação de poderes, consigna-se que estes eram, à data da prática do acto impugnado, tal, aliás, como são actualmente, face ao disposto no artigo 35.º do CPA (que ainda não estava em vigor e, como tal, não era aplicável), os seguintes: a) lei que a permita; b) dois órgãos ou um órgão e um agente da mesma pessoa colectiva de direito público indicados na lei, dos quais um normalmente competente (o delegante) e outro eventualmente competente (o delegado); a delegação propriamente dita, isto é, o acto pelo qual o delegante autoriza o exercício dos poderes pelo delegado (Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, pág. 227).

Como se depreende facilmente, o que está em causa, no caso sub judice, é simplesmente a existência ou não de lei habilitante.

De acordo com o estabelecido na lei das autarquias locais (LAL), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, compete à Câmara Municipal, entre o mais, conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos (artigo 51.º, n.º 1, alínea e)). Esta competência considera-se tacitamente delegada no seu presidente, que as poderá subdelegar em qualquer dos vereadores (artigo 51.º, n.ºs 1 e 3 - vd, ainda, artigo 54.º, n.º 2).

Sendo a lei taxativa quanto à habilitação, impõe-se concluir que, em face destes normativos, a delegação no Director Municipal do Urbanismo não era possível.

Acontece, porém, que o artigo 96.º do mesmo diploma legal dispõe que se mantém em vigor a legislação especial aplicável aos Municípios de Lisboa e Porto em tudo o que não contrarie o nele disposto. E, por sua vez, o Código Administrativo dispõem, no que para o caso interessa, que "O presidente da Câmara poderá delegar nos directores de serviços a competência para o despacho dos negócios correntes das respectivas direcções (§ 1.º do artigo 105.º).

Impõe-se, assim, apurar se: 1) a delegação efectuada se insere no âmbito do referido preceito; 2) em caso afirmativo, se essa delegação não contraria o disposto na LAL.

Assinala-se, antes do mais, que tendo sido posta em causa a irrecorribilidade do referido despacho, por não ser verticalmente definitivo e, como tal, imediatamente lesivo, foi esta a questão conhecida na decisão recorrida.

A decisão da irrecorribilidade devida à invalidade da delegação, a considerar-se questão nova, e não apenas um novo argumento para essa irrecorribilidade, pode ser conhecida por este STA, dado tratar-se de uma excepção (artigo 110.º, alínea b) da LPTA).

Por outro lado, o recorrente/recorrido contencioso levantou, conforme foi referido, esta questão nas suas alegações de recurso jurisdicional, tendo-lhe respondido o recorrido/recorrente contencioso, nas suas contra-alegações, pelo que pode ser decidida sem nova audição das partes, sem que tal viole o princípio do contraditório estabelecido no artigo 54.º da LPTA e 3.º do CPC, não constituindo a decisão que vier a ser tomada uma decisão surpresa.

Começando, então, pelo conhecimento da primeira questão supra enunciada, há que definir o que são negócios correntes.

Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, debruçaram-se, nas páginas 216 e seguintes, sobre o conceito de actos de administração ordinária, contida no n.º 2 do artigo 35.º do CPA, que regula a delegação de poderes. E, após terem considerado que seria similar ao conceito de negócios correntes, estabelecido no referido preceito do CA, e ressaltarem a dificuldade que apresenta tal definição, acabaram por apontar as seguintes ideias: a matéria decisória propriamente dita é indelegável, salvo habilitação específica, que o n.º 2 do artigo 35.º (e o § 1.º do artigo 105.º do CA) não é, mas apenas uma habilitação genérica; a administração ordinária abrange as decisões do procedimento e a competência para a sua instrução, ou seja, os actos instrumentais de uma competência decisória. E dando um exemplo concreto, referem "(...) o órgão que tenha competência para decidir, por exemplo, em matéria de licenciamento, pode delegar ao abrigo deste preceito, a competência para a renovação das licenças outorgadas (ou para a liquidação das respectivas taxas legais), se tal renovação não implicar uma decisão semelhante à decisão inicial, bastando o cumprimento das formalidades burocráticas ou similares pelos interessados."

Concordando-se inteiramente com a identidade de regime entre administração ordinária e negócios correntes, igualmente se concorda com as posições por estes autores sustentadas relativamente ao alcance da delegação genérica, que se reportam essencialmente a actos instrumentais de actos decisórios, configurando uma delegação de poderes de natureza burocrática.

O que significa que os poderes delegados pelo n.º 8 do referido despacho de delegação não são de considerar abrangidos pela possibilidade de delegação conferida pelas disposições conjugadas dos artigos 96.º da LAL e § 1.º do artigo 105.º do CA, pois que, embora pressuponham uma actividade instrutória, acabam por conferir poderes para decidirem (indeferindo) processos de licenciamento de obras, que constituem matéria decisória da competência da câmara municipal.

De assinalar que idêntico ao regime enunciado é o que foi consagrado na actual lei das autarquias, aprovada pela Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, que, mantendo em vigor o artigo 105.º do CA (cfr. artigo 100.º), alargou a possibilidade de delegação de competências no pessoal dirigente (cfr. o seu artigo 70.º), alargamento esse que se move, contudo, apenas no âmbito de actividades burocráticas. Altamente significativo, no sentido que vem apontado, é o estatuído nas alíneas h) e j) do n.º 3 do artigo 70.º, que permite a delegação para emissão de alvarás, na sequência de decisão ou deliberação que confiram esse direito e de autorizar a renovação de licenças que dependa unicamente do cumprimento de formalidades burocráticas ou similares pelos interessados.

Em face de todo o exposto, considera-se inválida, por ausência de lei habilitante, a delegação de poderes com base na qual foi proferido o despacho impugnado de 26/10/90.

Donde resulta que esse acto, praticado por um Director de Serviços, não é um acto verticalmente definitivo, pelo que dele cabia recurso hierárquico necessário para o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.

Como esse recurso tinha efeito suspensivo, o acto em causa não lesou imediata e efectivamente qualquer direito do recorrente contencioso, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da CRP).

Relativamente à não violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva pela imposição de recurso hierárquico, é uniforme a jurisprudência do Tribunal Constitucional, que vem citada pelo recorrente, segundo a qual só o seria se impusesse entraves ao exercício desse direito tão fortes que, na prática, inviabilizasse esse exercício, o que não é manifestamente o caso.

Por outro lado, essa tutela está também assegurada pelo disposto no artigo 56.º da LPTA, segundo o qual, no caso de rejeição do recurso por força da invalidade do acto de delegação de poderes invocado, pode o recorrente usar o meio de impugnação administrativo necessário à abertura da via contenciosa.

Nesta conformidade, é de rejeitar do recurso contencioso.

2. 2. 1. 2. O improvimento do recurso com esse fundamento prejudica o conhecimento desse indeferimento com base na sua intempestividade.

2. 2. 1. 3. Vem também interposto recurso do despacho que não considerou irrecorrível o acto impugnado de 21/12/92.

O fundamento dessa decisão assentou na não confirmatividade desse acto em relação ao de 26/10/90.

Essa confirmatividade só se colocou em função da decisão de recorribilidade deste último despacho, que, como resulta do expendido em 2.2.1.1., se não verifica.

A excepção da não recorribilidade deste despacho, com este fundamento, ainda não foi, portanto, conhecida, pelo que pode ser conhecida por este Supremo Tribunal, conforme foi referido em 2.2.1.1 (cfr. artigo 110.º, alínea b) da LPTA).

Por outro lado, essa questão foi levantada, nos moldes apontados nesse referido número, que se aplica inteiramente a este despacho, pelo que, conforme nele foi expendido, pode ser decidida sem nova audição das partes, sem que tal viole o princípio do contraditório estabelecido no artigo 54.º da LPTA e 3.º do CPC, não constituindo a decisão que vier a ser tomada uma decisão surpresa.

Assim sendo, e conhecendo dessa excepção, damos por reproduzidos os considerandos expendidos em 2.2.1.1., que levam também à rejeição do recurso também quanto a este acto.

2. 2. 2. Recurso da sentença de fls 589 - 609:

Conforme foi referido, estão interpostos dois recursos desta sentença.

A procedência da referenciada excepção, com a consequente rejeição do recurso contencioso, implica que a mesma fique sem efeito, ope legis.

O que significa que fica prejudicado o conhecimento desses recursos.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em.

a) - conceder provimento ao recurso jurisdicional relativamente à decisão de fls 342-354 quanto à irrecorribilidade contenciosa dos despachos de 26/10/90 e de 21/12/92, e, em consequência, revogar essa decisão e, com prejuízo do conhecimento da intempestividade do recurso relativamente ao primeiro despacho, rejeitar o recurso contencioso;

b) - não conhecer dos recursos da sentença de fls 589 - 609, que ficam prejudicados pela decisão da alínea a).

Sem custas.

Lisboa, 14 de Junho de 2005. - António Madureira - (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.

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1. RELATÓRIO