01912/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se, em contratos de associação celebrados entre o Estado e a entidade proprietária de uma escola particular, se clausularam os montantes certos dos subsídios que, em cada ano lectivo, à escola seriam globalmente devidos, qualquer discrepância entre essas cláusulas e os critérios legais que elas deveriam respeitar só pode ser imposta por um dos contraentes ao outro através de acção - como do art. 186º, n.º 1, do CPA se deduz.

II- Assim, enferma de usurpação de poder o acto administrativo que ordenou à contraparte a devolução de montantes que o Estado pagara de acordo com o clausulado em contratos de associação, postergando que judicialmente se definisse que tais cláusulas deveriam valer com o sentido restritivo que o acto lhes atribuiu.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A A..., veio interpor recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 27/9/02, que impôs à recorrente a reposição da quantia de 3.583,92 euros, importância que ela recebera do Estado ao abrigo de contratos de associação que não justificariam tal pagamento.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:

I- O contrato de associação celebrado entre a Administração Educativa e a A... é um contrato administrativo, legalmente consagrado, como tal, nos artigos 14º e 15º do DL n.º 553/80, de 21/11.

II- É um contrato administrativo com um regime material jurídico-administrativo.

III- É um contrato administrativo também na acepção do art. 9º do ETAF e do art. 178º do CPA.

IV- É também um contrato bilateral perfeito.

V- A Administração Educativa, que foi parte co-outorgante deste contrato de associação, não pode, por mero acto administrativo, impor uma pretensa obrigação contratual fazendo prevalecer uma interpretação do contrato ou das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro.

VI- Fazendo-o, como o fez no caso «sub judice», incorre no vício de usurpação de poderes.

VII- No caso vertente, a Administração Educativa não dispunha de poderes de autotutela administrativa que lhe permitissem declarar, com força executiva, uma situação de incumprimento contratual por parte da contraente A.... E, pois,

VIII- Não podia a Administração Educativa decidir e exigir mediante acto administrativo as prestações ou restituições contratuais pretensamente em falta.

IX- A pretendida execução forçada de uma prestação contratual como aquela que é imputada à recorrente A..., só pode ser obtida pela Administração Educativa através dos tribunais administrativos, no âmbito do n.º 2 do art. 55º do ETAF e nas condições previstas no art. 187º do CPA.

X- O despacho de 27/9/02, do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, que impõe à A... o dever de restituir a importância de 3.583,92 euros, com recurso ilícito ao procedimento previsto no art. 155º do CPA, enferma de vício de usurpação de poderes e viola, designadamente, o disposto nos artigos 178º, 180º e 187º do CPA.

A autoridade recorrida respondeu e contra-alegou, defendendo que o único vício cognoscível é o de usurpação de poder e considerando que ele não se verifica, posto que o acto exerceu «a prerrogativa de autoridade» de que a Administração dispunha no domínio do contrato administrativo em questão.

O EX.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso por o acto enfermar do arguido vício de usurpação de poder.

À decisão interessam os seguintes factos., que consideramos assentes:

1- Em 14/5/99, a ora recorrente e o Estado celebraram entre si o contrato de associação n.º 25/99, referente ao ano lectivo de 1998/99 e cuja cópia consta de fls. 10 a 12 dos autos de suspensão de eficácia apensos, dele constando, além do mais, que o Estado se obrigava a pagar ao outro outorgante «um montante global de 117.678.979$00, em função da frequência do estabelecimento de ensino e de acordo com critérios superiormente fixados».

2- Em 27/6/2000, a ora recorrente e o Estado celebraram entre si o contrato de associação n.º 29/2000, referente ao ano lectivo de 1999/2000 e cuja cópia consta de fls. 87 a 89 dos autos, dele constando, além do mais, que o Estado se obrigava a pagar ao outro outorgante «um montante global de 74.155.727$00, em função da frequência do estabelecimento de ensino e de acordo com critérios superiormente fixados».

3- Em 18/5/01, a ora recorrente e o Estado celebraram entre si o contrato de associação n.º 29/2001, referente ao ano lectivo de 2000/2001 e cuja cópia consta de fls. 90 a 92 dos autos, dele constando, além do mais, que o Estado se obrigava a pagar ao segundo outorgante «um montante global de 111.123.487$00, em função da frequência do estabelecimento de ensino e de acordo com critérios superiormente fixados».

4- Na sequência de uma auditoria realizada à escola da ora recorrente, a Secretária de Estado da Administração Educativa, por despacho de 29/6/01, ordenou a instauração à ora recorrente de um processo disciplinar fundado em «irregularidades com remunerações de pessoal docente» no âmbito de contratos de associação celebrados com o Estado.

5- Incluía-se nessas irregularidades o «caso» (ocorrido nos três anos lectivos acima mencionados, de 1998/99 a 2000/2001) da professora B..., «caso» esse apresentado como o de «um docente declarado pela Escola, e aceite pela DREC, como profissionalizado, que não o era para o grupo que leccionou (profissionalizado no 2º grupo do 2º Ciclo e leccionou exclusivamente no 3º Ciclo), com prejuízo dos dinheiros públicos (abonado pelo nível B7 em vez do C8)».

5- No seu relatório final, o Sr. Instrutor do processo disciplinar propôs o seguinte:

1. «O arquivamento deste processo disciplinar no que respeita à responsabilidade disciplinar da arguida».

2. «A exigência à entidade arguida “A..., de Seia, de devolução aos cofres do Estado do montante de 3.583,92 euros (caso da professora B...)».

3. Caso venha a ser firmado e exercido o crédito da Professora C... em causa sobre a A..., a devolução pelo Estado à Escola do montante de 4.606,96 euros ».

6- A propósito desse relatório final, culminante do processo disciplinar, foi proferida na IGE a informação jurídica datada de 18/2/02, cuja cópia consta de fls. 16 a 20 dos autos, em que se propôs, para além do mais, o arquivamento do processo disciplinar e «a instauração de procedimento próprio contra a entidade proprietária da A..., a A..., responsável nos termos do art. 41º, 1, d), do EEPC, para reposição nos cofres do Estado do crédito de 3.583,92 euros». 7 – Por sobre essa informação, o Secretário de Estado da Administração Educativa, em 28/3/02, apôs o seguinte despacho:

«Concordo. Proceda-se em conformidade com o proposto.»

8- Através de ofício datado de 18/4/02, a ora recorrente foi «ouvida, nos termos do art. 100º do CPA, para efeitos da reposição da quantia de 3.583,92 euros».

9- Em 25/9/02, foi proferida no Ministério da Educação uma nova informação, cuja cópia consta de fls. 27 a 29 dos autos, em que se sugeriu a emissão de despacho «no sentido de nada ter a opor a que continue a ser dada execução ao despacho proferido em 28/3/02», acima referido.

10- Por sobre essa informação, a autoridade recorrida, em 27/9/02, proferiu o seguinte despacho:

«Concordo em absoluto. À DREC para os devidos efeitos.»

11- Emanado da DREC e datado de 3/10/02, a aqui recorrente recebeu o ofício cuja cópia consta de fls. 26 dos autos e que tem o seguinte teor útil:

«Tendo como referência o assunto mencionado em epígrafe, e em cumprimento do despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, de 02.09.27, exarado na informação SEAE /CA/2000, da qual se anexa cópia, fica V. Ex.ª notificada a repor a quantia de 3583,92 euros no prazo de 30 dias, lembrando que, ultrapassado o prazo, o processo seguirá a tramitação contemplada no n.º 1 e 2 do art. 155º do Código do Procedimento Administrativo.

Apresentar as “contas de gestão” referentes à vigência do contrato de associação de 1998/99 a 2000/2001, nos termos do disposto no ponto 7 do Despacho n.º 256-A/ME/96, ou fazer prova de que já o fez, e comprovar perante esta DRE que também apresentou aquelas “contas de gerência” ao Tribunal de Contas.»

Passemos ao direito.

«Ante omnia», importa sublinhar que o presente recurso contencioso tem por objecto um acto inequivocamente administrativo – o despacho que, em termos autoritários, impôs à ora recorrente a devolução de uma importância que ela anteriormente recebera do Estado em execução de acordos entre ambos havidos. E devemos ainda reter que o ataque movido ao acto tem como fundamento único o vício de usurpação de poder – supostamente resultante de a Administração, «agindo como juiz em causa própria», ter imposto de um modo unilateral ao co-outorgante em tais contratos administrativos a sua interpretação de algo que fora clausulado nesses negócios.

Relembremos sucintamente a génese do problema. A recorrente e o Estado celebraram entre si vários contratos de associação, «ao abrigo dos artigos 14º, 15º e 16º do DL n.º 553/80, de 21/11» – diploma que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. Esse tipo de contratos visava possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público, para o que o Estado concederia às escolas um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente. Os critérios de determinação desse apoio financeiro constavam do Despacho 256-A/ME/96, publicado na II Série do DR de 11/1/97, neles se incluindo o «pagamento integral dos encargos com os vencimentos do pessoal docente, nos termos do contrato colectivo de trabalho, e respectivos encargos sociais». Ora, e na sequência de uma auditoria, a Administração veio a concluir que os salários que, por via dos contratos de associação, inteiramente assegurara durante três anos lectivos a uma professora da aqui recorrente tinham sido calculados por um índice superior ao efectivamente devido, razão por que o Estado seria credor do que, a tal propósito, pagou a mais – donde a prolação do acto «sub censura», impositivo da devolução dessa importância, no montante global de 3.583,92 euros.

No entanto, os três contratos de associação em cuja execução se integram os pagamentos alegadamente feitos em excesso continham cláusulas que, de um modo fixo e terminante, definiam o «quantum» global que o Estado se obrigava a pagar à aqui recorrente nos anos lectivos em causa – sendo esses valores o resultado de múltiplos itens, em que se incluíam também os vencimentos a satisfazer à mencionada professora. Sendo assim, duas hipóteses se nos colocam, em alternativa: ou a Administração, constatando os erros resultantes da consideração de um índice de vencimento impróprio, podia corrigir unilateralmente os montantes clausulados nos contratos de associação – caso em que teríamos a imediata sugestão de que o acto fora irrepreensível; ou a Administração não podia fazê-lo, por os contratos constituírem a fonte imediata dos pagamentos feitos e estes se mostrarem concordantes com o que as partes haviam livremente clausulado – caso em que o acto logo nos apareceria como ilegal.

«Primo conspectu», seríamos tentados a afirmar a irrelevância das cláusulas insertas nos contratos de associação e determinativas dos subsídios a prestar à aqui recorrente, em virtude de elas resultarem da aplicação de normas e critérios injuntivos, em vez de advirem do livre exercício da chamada autonomia da vontade. Sendo assim, pareceria que tais cláusulas haviam cumprido uma mera função vicariante, competindo à norma jurídica definidora do índice de vencimento da professora, conjugada com os demais critérios objectivos utilizados, a função de autenticamente estabelecer o subsídio a pagar; e, nesta linha de raciocínio, a legalidade do acto impugnado haveria de se aferir exclusivamente à luz do que essa norma e os referidos critérios dispunham sobre o assunto.

No entanto, essa solução não resiste a uma indagação mais atenta. Estatui o art. 186º, n.º 1, do CPA, que «os actos administrativos que interpretem cláusulas contratuais ou que se pronunciem sobre a respectiva validade não são definitivos e executórios, pelo que, na falta de acordo do co-contratante, a Administração só pode obter os efeitos pretendidos através de acção a propor no tribunal competente». Ora, isto quer manifestamente dizer que a Administração não pode impor à contraparte, através de acto administrativo, a sua certeza de que uma dada cláusula contratual é ilegal, ainda que por contrariar manifestamente uma norma imperativa. E, pela mesma ordem de ideias, também não pode emitir um acto administrativo que, embora com diferente objecto imediato, assente no pressuposto de que uma tal cláusula seja ilegal (cfr. Esteves de Oliveira e outros, Código de Procedimento Administrativo, 2.ª ed. anotação ao art. 186º).

Portanto, o sentido do mencionado art. 186º é, evidentemente, o de reconhecer que os contratos administrativos são a fonte imediata dos comportamentos jurídicos que neles se baseiem, de modo que as partes não podem contornar as suas cláusulas e buscar na lei de que elas emanam a justificação directa das suas condutas contratuais. Por isso mesmo, os autores acima citados («ibidem») afirmam que «o contraente administrativo há-de pedir aos tribunais que declarem ser correcta a sua interpretação sobre o conteúdo ou a (in)validade das cláusulas contratuais em causa, para a poder exigir, depois, contra a própria vontade da contraparte»; e, nesta perspectiva, relembraremos que o art. 186º, n.º 1, «in fine», do CPA, é explícito no sentido de que a via processual a usar é a da «acção a propor no tribunal competente».

Nesta conformidade, a autoridade recorrida não podia pronunciar-se autoritariamente sobre a validade e a justeza dos subsídios definidos nos três contratos de associação ora em causa, impondo à aqui recorrida a desaplicação do que fora expresso nas respectivas cláusulas e exigindo-lhe simultaneamente a devolução do que teria sido pago a mais. Quer isto dizer que o acto impugnado ofendeu indirectamente o estatuído no art. 186º, n.º 1, do CPA – como a recorrente, no fundo, clama. E, na medida em que a Administração procedeu a uma definição autoritária num domínio que a lei claramente reserva à actuação dos tribunais («através de acção a propor no tribunal competente», como acima vimos), forçoso é concluir que o acto contenciosamente recorrido enferma do vício de usurpação de poder que lhe vem assacado, devendo, pois, ser declarado nulo (cfr. o art. 133º, n.º 2, al. a), do CPA; cfr. ainda o teor do acórdão deste STA de 26/10/99, proferido no rec. n.º 45.017).

Recapitulando, temos que o acto recorrido constitui um acto administrativo «proprio sensu», não se limitando a deter a natureza opinativa que lhe era consentida pelo art. 186º do CPA. Contudo, e na ausência de quaisquer cláusulas exorbitantes que expressamente o permitissem, estava vedado à Administração pretender impor à aqui recorrente algo que contrariasse aquilo que entre as partes fora acordado. Sem prévia erradicação das cláusulas contratuais relacionadas com os subsídios atribuídos, o acto contenciosamente atacado veio proceder autoritariamente a uma definição que deveria ser obtida «através de acção a propor no tribunal competente»; nessa medida, o acto representou a usurpação, por parte de um órgão administrativo, de um poder decisório que, sendo relativo à interpretação e à validade daquelas cláusulas, incumbia exclusivamente aos tribunais. Daí a plena procedência do vício arguido e a consequente nulidade do despacho «sub judicio».

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso e em declarar nulo o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Fevereiro de 2004.

Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa