01896/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os projectos de operações de gestão de resíduos devem ser acompanhados de um parecer da Câmara Municipal competente que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano directos municipal (art. 11º do Dec. Lei 239/97, de 9/9), sendo nulas e de nenhum efeito as autorizações concedidas, caso não seja atestada a referida compatibilidade (art. 11º, n.º 3 do referido diploma legal).

II- O parecer da Câmara Municipal, referido em I, quando negativo é um parecer vinculativo, pois impede, sob pena de nulidade, a autorização dos projectos de operações de gestão de resíduos.

III- A deliberação de uma Câmara Municipal, declarando nulo um anterior parecer, por si emitido, atestando a compatibilidade da localização de um projecto de gestão de resíduos, com o plano director municipal não sendo ainda a decisão final do (novo) procedimento, compromete irreversivelmente o seu sentido, sendo, por isso, atenta a sua lesividade (autónoma e imediata) de considerar destacável para efeitos de recurso contencioso.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., SA, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC de Lisboa que, com fundamento na sua irrecorribilidade, rejeitou o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO da declaração de nulidade do parecer de 31 de Janeiro de 2000, proferida pela CÂMARA MUNICIPAL DO CADAVAL, formulando as seguintes conclusões:

a) o sentido do parecer que atestou a compatibilidade da localização do Aterro Sanitário do Oeste com o Plano Director Municipal do Cadaval, emitido pela Câmara Municipal do Cadaval, em 31 de Janeiro de 2000, influi decisivamente na emissão posterior do parecer favorável à localização do Aterro Sanitário do Oeste, nos termos das disposições conjugadas do art. 11º, n.º 1 e 3 do Dec. Lei 239/97 e do art. 4º, n.º 5 da Portaria n.º 961/98 e, consequentemente, no acto final do procedimento de autorização prévia, previsto nos artigos 8º e seguintes do Decreto-lei 239/97;

b) no contexto constitucional actual, impõe-se a abertura do recurso contencioso a actos não horizontalmente definitivos desde que os mesmos sejam lesivos de direitos dos particulares;

c) por seu turno, se se entender que a declaração de nulidade do parecer da Câmara Municipal do Cadaval pode colocar em causa a validade do procedimento de autorização prévia antes desenvolvido, então importa concluir que tal acto, embora incidindo sobre um acto de procedimento, é imediatamente lesivo;

d) face ao exposto, e se se entender que a declaração de nulidade do parecer da Câmara Municipal do Cadaval pode colocar em causa a validade do procedimento de autorização prévia antes desenvolvido, não deverá, então, proceder o entendimento exposto na douta sentença recorrida de que a declaração de nulidade do parecer camarário de 31 de Janeiro de 2000 incide sobre um acto de trâmite e, nessa medida, não consubstancia um acto recorrível, sob pena de se ter violado o n.º 4 do art. 268º da Constituição.

A entidade recorrida não contra-alegou.

Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, o processo foi submetido à conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) O exclusivo da exploração e gestão do sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Oeste foi adjudicado, em regime de concessão, à recorrente, por um prazo de 25 anos;

b) em 31-1-2000 a Câmara Municipal do Cadaval emitiu parecer pelo qual atestou a compatibilidade da localização do Aterro Sanitário do Oeste com o Plano Director Municipal do Cadaval, cujos termos aqui se dão por reproduzidos na íntegra;

c) em 28-2-2000, a recorrente apresentou no Instituo dos Resíduos o projecto de operações de gestão, munido, entre, outros, do parecer referido em 2, com vista à obtenção da autorização prévia;

d) em 1-8-2000 o Presidente do Instituto dos Resíduos considerou o projecto em questão, genericamente, objecto de parecer favorável, nos termos aqui dados como reproduzidos na íntegra;

e) em 20-10-2000 o Instituo dos Resíduos, considerando verificadas as condições e satisfeitos os requisitos para a aprovação do projecto de construção das infra-estruturas do Aterro Sanitário do Oeste, submeteu-o à apreciação do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território;

f) por despacho de 23-10-2000, o Ministro do Ambiente e do ordenamento do Território autorizou o projecto aludido em 5;

g) em 27-9-2002, depois de efectuada a vistoria, o Instituto dos Resíduos emitiu a Autorização Prévia n.º 3/2001, cujos termos aqui se dão por reproduzidos na íntegra;

h) em 26-3-2001, a Câmara Municipal do Cadaval deliberou declarar a nulidade da deliberação da Câmara Municipal tomada na sessão de 31-1-2000, de emitir parecer favorável à localização do Aterro Sanitário do oeste na Quinta ..., cujos termos aqui se dão por reproduzidos na íntegra;

i) em 2-3-2002, considerando a deliberação referida em 8 e propondo-se proceder ao encerramento coercivo e suspensão de actividades do aterro sanitário a Câmara Municipal notificou a recorrente, nos termos e para os efeitos do art. 101º do Código de procedimento Administrativo;

j) em 2-5-2003, a recorrente interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação proferida em 26-3-2001 pela Câmara Municipal do Cadaval;

l) oportunamente o Vice Presidente da Câmara Municipal do Cadaval, ... interpôs recurso contencioso do acto ora impugnado nos autos bem assim como requereu a suspensão de eficácia do acto, os quais correm termos na 1ª Secção do TAC de Lisboa, sob os n.ºs 288/01 e 288/01, e foram arquivados.

2.2. Matéria de direito

A decisão recorrida rejeitou o recurso por entender que o acto não era recorrível. Para tanto, em síntese, entendeu que o parecer que atesta a compatibilidade da localização do aterro com o Plano Directo Municipal insere-se no “iter” procedimental tendente a obter junto do Presidente do Instituto dos Resíduos a autorização para a gestão e exploração de resíduos. Deste modo, o referido parecer – a par dos restantes elementos – que instruem o pedido de autorização prévia, integram-se na fase preparatória do respectivo procedimento. A deliberação camarária que declara a nulidade do aludido acto preparatório, não pode por maioria de razão produzir efeitos imediatos, pelo que carece de lesividade própria.

A recorrente defende que o sentido do aludido parecer influi decisivamente sobre o conteúdo do acto final de procedimento, sendo susceptível de conter lesividade própria, o mesmo acontecendo com a deliberação que declara a nulidade de anterior parecer favorável.

Vejamos a questão, começando por destacar (i) o relevo do aludido parecer no procedimento tendente à autorização das operações de Armazenamento, Valorização e Eliminação de Resíduos, de forma a podermos determinar, de seguida, (ii) quais os seus efeitos lesivos na esfera da recorrente e, (iii) finalmente se o mesmo é contenciosamente recorrível.

Nos termos do art. 6º, n.º 4 do Dec. Lei 366/97, de 20/12 (diploma que constituiu a ora recorrente e criou “o sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Oeste, integrado pelos municípios de Alcobaça, Alenquer, Arruda dos Vinhos, Azambuja, Bombarral, Cadaval, Caldas da Rainha, Lourinhã, Nazaré, Óbidos, Peniche, Rio Maior, Sobral de Monte Agraço e Torres Vedras”):

“Os projectos de construção das infra-estruturas, bem como as respectivas alterações, deverão ser previamente aprovados pelo Ministro do Ambiente, com dispensa de quaisquer outros licenciamentos”.

O procedimento de obtenção da referida autorização vem referido nos artigos 10º e 11º do Dec. Lei 239/97, de 9/9, nos seguintes termos:

“Artigo 10.º

Processo de autorização

1- O requerimento da autorização a que se refere o artigo 8.º é dirigido à autoridade competente para a decisão final, acompanhado dos elementos exigidos:

a) Nas disposições legais e regulamentares que regem a instrução dos processos de avaliação do impacte ambiental, quando seja o caso;

b) Por portaria do Ministro do Ambiente, no caso de resíduos industriais, resíduos sólidos urbanos ou outros tipos de resíduos.

2- Nos casos em que a decisão final compete ao Ministro do Ambiente, incumbe ao Instituto dos Resíduos instruir o processo de autorização.

3- Os processos de autorização relativos à instalação e funcionamento de unidades ou equipamentos de valorização e eliminação de resíduos perigosos hospitalares independentes ou integrados em unidades de saúde, regem-se pelo disposto em portaria conjunta dos Ministros da Saúde e do Ambiente.

“Artigo 11.º

Localização

1- Os projectos de operações de gestão de resíduos devem ser acompanhados de parecer da Câmara Municipal competente que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território, bem como de parecer favorável à localização, quanto à afectação de recursos hídricos, a emitir pela direcção regional do ambiente e dos recursos naturais competente.

2- Na falta de plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, o parecer referido no número anterior compete à respectiva comissão de coordenação regional

3- São nulas e de nenhum efeito as autorizações concedidas em desrespeito do disposto nos números anteriores.”.

Decorre do exposto que, no caso especial da ora recorrente, o único acto de licenciamento que necessita é a autorização do Ministro do Ambiente (art. 6º, n.º 4 do Dec. Lei 366/97, de 20/12) e que o parecer da Câmara Municipal que ateste a compatibilidade da localização dos projectos com os planos municipais de ordenamento do território, vincula a decisão final sempre que seja negativos, isto é, sempre que não atestem essa compatibilidade. O parecer favorável da Câmara Municipal não é assim uma condição suficiente, mas é uma condição necessária. Nesta medida, podemos concluir com toda a certeza, um parecer negativo é vinculativo.

No presente caso, depois de ter sido emitido um parecer favorável, quanto à compatibilidade do projecto e do Plano Director Municipal, a Câmara Municipal declarou a sua nulidade. Este acto (declarando a nulidade) tem, neste contexto, a natureza e consequências jurídicas de um parecer negativo, e, nessa medida, por força do disposto no art. 11º, n.º 3 do Dec. Lei 239/97, de 9/9, implicará a nulidade das autorizações concedidas pela entidade competente (Ministro do Ambiente). Com efeito, a declaração de nulidade do acto não pode deixar de ter efeitos retroactivos, destruindo e substituindo o anterior parecer, tudo se passando, então, como se nunca tivesse sido emitido parecer favorável – cfr. art. 134º do Cód. Proc. Adm. “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”.

Julgamos que nestas circunstâncias, o acto recorrido tem efeitos lesivos autónomos e actuais.

Apesar do acto recorrido se projectar directamente sobre um acto de trâmite (sobre um dos elementos indispensáveis à autorização) o certo é que se projecta em termos tais que condiciona inelutavelmente a decisão final. A decisão final, obtida (a partir do acto recorrido e dos seus efeitos retroactivos) sem um parecer favorável atestando a compatibilidade do projecto com o P.

D. M. será nula, nos termos do art. 11º, n.º 3 do Dec. Lei 239/97, de 9/9.

No caso dos autos, e porque o acto final fora já proferido, é a deliberação recorrida que de forma imediata e irremediável afecta a esfera jurídica da recorrente. É este novo parecer, posterior ao acto final, que vai implicar a reapreciação do projecto e a consequentemente modificação da autorização final. Mas vai também legitimar tanto a C. Municipal, como qualquer entidade, a poder invocar a nulidade do acto final. Como de resto foi patente neste processo, tendo a Câmara Municipal, em 2-3-2002, invocando tal nulidade, querido proceder ao encerramento coercivo e suspensão de actividade do aterro sanitário (cfr. alínea i) da matéria de facto). Este procedimento compatível com o regime da nulidade do acto de autorização, por sua vez decorrente da nulidade do parecer de compatibilidade, mostra que a deliberação recorrida irradia, por si só, efeitos concretos nefastos para o recorrente.

Não restam dúvidas que, se a sua deliberação que declarou a nulidade do parecer anterior, for ilegal – mormente por tal parecer não ser nulo, mas válido – a autorização concedida pelo Ministro do Ambiente, já concedida, é também plenamente válida.

Parece assim, indiscutível que o acto que, em primeira linha, determina a produção de efeitos lesivos na esfera jurídica da recorrente, é o acto recorrido.

Entendeu, todavia, a sentença recorrida que, neste caso, se torna necessária uma nova decisão da entidade competente (Instituto de Resíduos), sendo de tal decisão – se lhe for desfavorável – que cabe recurso. Sendo certo, sublinhou a sentença que o referido art. 11º, 3 do Dec. Lei 239/97 comina com nulidade a decisão a emitir com desrespeito pelo parecer camarário.

A questão que se coloca, agora é outra. É a de saber se o interessado que é lesado (irremediavelmente) com a emissão de um parecer vinculativo deve recorrer, desde logo de tal parecer, ou se deve esperar pela prática do acto final, e recorrer apenas deste – embora insurgindo-se contra a validade do parecer vinculativo.

A doutrina nacional quanto à recorribilidade dos pareceres vinculativos não é unânime. MARCELO CAETANO considerava tais pareceres definitos, mas não executórios e daí irrecorríveis – Manual de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 1320: “ (...) não se está, em rigor, face de um parecer e sim perante um acto definitivo carecido de homologação para se tornar executório”. FREITAS DO AMARAL considerando que “na realidade quem decide é a entidade que emite o parecer. Esta é que será a verdadeira decisão: a decisão da segunda entidade é uma formulação de algo que já estava pré-determinado no parecer” – Direito Administrativo, vol. III, pág. 138 – parece abrir desse modo uma porta à recorribilidade de tais pareceres. VASCO PEREIRA DA SILVA admite sem hesitações a recorribilidade destes pareceres. Quer partindo da ideia de co-decisão, quer partindo do entendimento segundo o qual o parecer vinculativo afecta de forma decisiva a competência da autoridade investida do poder de decisão (o que levaria mesmo a doutrina mais clássica a considerar recorríveis os pareceres vinculativos, como excepção à regra geral da irrecorribilidade dos pareceres), quer na perspectiva da doutrina que valoriza autonomamente fenómenos procedimentais. “A vontade da Administração – conclui o autor - não se manifesta unicamente no momento da decisão final, como se tivesse “caído do céu aos trambolhões”, antes é o resultado de um procedimento, no qual podem participar os particulares e autoridades administrativas muito diversas, sendo que os diversos estádios desse procedimento que afectem imediatamente os particulares devem poder ser autonomamente impugnáveis, tal como o respectivo acto final” – Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa, 1998, pág. 704 e 705.

A jurisprudência deste Tribunal também não tem sido unânime, embora se incline, ultimamente, para admitir a recorribilidade contenciosa dos pareceres vinculativos. Como se disse no Acórdão de 30-9-2003 (recurso 826/03):

“(...) A jurisprudência deste STA encontra-se dividida quanto a esta matéria. A título de exemplo, e citando apenas acórdãos do Pleno da Secção, o acórdão de 7/5/96, proferido no recurso n.º 27 573, decidiu, embora com quatro votos de vencido, pela irrecorribilidade dos actos desta natureza, tendo levado ao seu sumário a seguinte doutrina: "I. O parecer emitido pela CCRLVT, a pedido de uma Câmara Municipal para, na vigência do DL n.º 166/70, de 15/4, aquela deferir ou indeferir um pedido de licenciamento de obra particular, é sempre um acto meramente opinativo, como mero instrumento auxiliar da decisão. II. Porque o recurso contencioso de anulação pressupõe sempre a existência de um verdadeiro acto administrativo e aquele parecer não reveste, nem tem as características e a natureza próprias de um acto administrativo por lhe faltar a produção de efeitos externos, ou porque não define a situação jurídica de terceiros, não é susceptível de recurso."

A partir de 2001, operou-se uma mudança na jurisprudência deste Supremo Tribunal, consubstanciada nos acórdãos do Pleno de 16/1/01 e de 15/11/01 (com um voto de vencido neste último), proferidos nos recursos n.ºs 31 317 e 37 811, respectivamente. De acordo com ela, à qual aderimos e que iremos seguir de perto, os pareceres vinculativos, proferidos por órgãos pertencentes a entidades estranhas da entidade com competência para a prática da decisão final, constituem actos prejudiciais do procedimento, ou seja, actos administrativos contenciosamente recorríveis, já que produzem efeitos no âmbito das relações entre dois órgãos administrativos de pessoas colectivas e um particular e que se pode considerar como uma estatuição autoritária (que cria uma obrigação a um órgão administrativo - Câmara Municipal - e a um particular - a ora recorrente) relativa a um caso concreto, produzido por outro órgão de pessoa colectiva diferente, no uso de poderes administrativos.

No caso sub judice, e como já acima demonstrámos, estamos perante um parecer vinculativo, emitido previamente por uma autoridade da Administração Central, ao abrigo de competências constitucionais e legais próprias (cfr. artigos 66.º, n.º 2, alínea c) da CRP e as disposições citadas da Lei n.º 13/85 e dos Decretos n.ºs 20 985 e 28 536), bem diferenciadas das do órgão da autarquia local a quem a CRP e a lei ordinária (artigos 237.º, n.º 2 e 239.º da CRP e 64.º, n.º 5, alínea a) da Lei n.º 169/99, de 18/9) confiam outro tipo de interesses subordinados ao "princípio da unidade do Estado", exercício esse que, conforme pacífica jurisprudência deste STA, não configura qualquer forma de tutela, mas antes o exercício de competências próprias ou concorrentes com a Administração Local.

Este parecer, de natureza desfavorável à recorrente, foi emitido, não no exercício de uma função de administração consultiva, mas consubstanciando, antes, uma avaliação traduzida na emissão de um juízo crítico de um órgão que, por opção legal, tem um sentido determinante sobre o sentido da decisão procedimental, já que impõe mesmo o sentido desta, uma vez que faz a indicação do conteúdo que deverá constar da resolução final de tal procedimento, de modo que esta só pode ser de homologação daquele parecer.

Assim, tal parecer desfavorável implica simultaneamente um efeito conformativo (a decisão tem de ser homologada) e preclusivo (inviabiliza, por inutilidade, o exercício de competências dispositivas próprias do órgão principal decisor, que passa a ser do próprio autor do parecer). (...).Tal parecer realizou não apenas uma função definitória ou concretizadora do direito aplicável a uma relação jurídica que se constituíra entre dois órgãos da Administração pertencentes a pessoas colectivas diferentes (relações inter-orgânicas externas), mas também em relação aos próprios particulares requerentes.

Assume, assim, no caso concreto, a natureza de um acto prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a dum mero acto pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados, ou seja compromete irreversivelmente o sentido da decisão final" - citado acórdão de 15/11/01.

Em face do exposto, correspondendo o parecer vinculativo proferido e que constitui o objecto do presente recurso ao exercício de uma competência constitucional e legal própria, não se vê motivo algum para admitirmos qualquer desvio ao princípio geral da recorribilidade contenciosa directa dos actos lesivos destacáveis (Acórdão da Subsecção de 4/10/95, recurso n.º 32 582).

Este é, para além de tudo quanto ficou dito, o procedimento que confere uma mais eficaz tutela efectiva do direito da recorrente, ao permitir uma maior celeridade no procedimento (ver a possibilidade, admitida por Pedro Gonçalves, in Apontamento sobre a função e a natureza dos pareceres vinculantes, CJA n.º 0, pág. 3-12, dos particulares poderem impugnar contenciosamente os pareceres, após a sua aceitação lesiva pelo acto decisório final, em contraponto a outra posição, segundo a qual o acto contenciosamente recorrível seria esse acto final decisório, embora os vícios invocados devessem ser os do parecer).

E, além disso, aquele que permite um mais correcto exercício do princípio do contraditório, pois que, inquestionavelmente, são os autores dos actos que estão em melhores condições para o fazer (…)”

Julgamos ser esta a melhor doutrina.

Na verdade, e tendo em conta o caso concreto dos autos, a recorrente é já titular de uma autorização concedida pela autoridade competente, torna-se claro ser a deliberação recorrida a única causa da lesão dos interesses da recorrente.

Será, por outro lado, completamente inútil refazer o procedimento, no caso da deliberação recorrida ser inválida: a autorização já concedida manterá plena validade. Se a doutrina e a jurisprudência já aceitavam a recorribilidade contenciosa de pareceres vinculativos, emitidos antes de ser proferido o acto final, então, por maioria de razão se deve admitir tal recorribilidade quando o parecer vinculativo condicionante do acto final, só surge, como no presente caso, já depois do acto definitivo.

Acresce, finalmente – como referiu, a final, o Acórdão acima transcrito, que a tutela de todos os interesses envolvidos, quer da Câmara Municipal, quer da recorrente, é melhor assegurada se forem os autores dos actos a fazerem valer as suas razões em juízo, o que não aconteceria se apenas fosse impugnável o acto final.

Assim, e pelos fundamentos referidos julgamos que a deliberação recorrida, embora com a natureza de parecer vinculativo tem lesividade autónoma e actual, por condicionar irremediavelmente a deliberação final, sendo por isso contenciosamente recorrível, nos termos do art. 268º, 4 da Constituição.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida na parte em que considerou que o acto era irrecorrível, por ser um mero acto de trâmite, e determinam a baixa para prosseguimento dos autos, se nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Outubro de 2004. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.